THE USE OF TAXATION AS AN INSTRUMENT FOR SOCIOECONOMIC DEVELOPMENT
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ni10202510251608
Rafael Eduardo Fares Gualda
RESUMO
O presente artigo analisa o papel do tributo como instrumento de desenvolvimento econômico e social, com base em fundamentos clássicos do Direito Tributário e da Política Fiscal. A partir de autores como Ruy Barbosa Nogueira, Aliomar Baleeiro e Sampaio Dória, demonstra-se que a função arrecadatória do tributo deve ser complementada por uma função extrafiscal, voltada à regulação econômica, correção de desigualdades regionais e estímulo ao investimento produtivo. A pesquisa revisita o contexto histórico do desenvolvimentismo brasileiro, destacando o papel dos incentivos fiscais regionais e setoriais na promoção da industrialização e na redução das disparidades socioeconômicas. Conclui-se que a tributação, quando manejada de forma racional e equilibrada, constitui instrumento essencial de planejamento estatal e de promoção do bem-estar coletivo.
Palavras-chave: Direito Tributário. Política Fiscal. Desenvolvimento Econômico. Incentivos Fiscais. Função Extrafiscal do Tributo.
ABSTRACT
This article analyzes the role of taxation as an instrument of economic and social development, based on classical foundations of Tax Law and Fiscal Policy. Drawing on authors such as Ruy Barbosa Nogueira, Aliomar Baleeiro, and Sampaio Dória, it demonstrates that the tax’s fiscal function must be complemented by its extrafiscal purpose, aimed at economic regulation, correction of regional inequalities, and stimulation of productive investment. The study revisits the historical context of Brazilian developmentalism, emphasizing the role of regional and sectoral tax incentives in fostering industrialization and reducing socio-economic disparities. It concludes that taxation, when rationally and equitably managed, is an essential tool for state planning and the promotion of collective welfare.
Keywords: Tax Law. Fiscal Policy. Economic Development. Tax Incentives. Extrafiscal Function of Taxation.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho insere-se no contexto do Curso de Direito Tributário, de extensão universitária, promovido pelo Instituto Brasileiro de Direito Tributário e patrocinado pela Reitoria da Universidade de São Paulo, sob coordenação do Professor Ruy Barbosa Nogueira. O tema escolhido, “A utilização do tributo como instrumento de desenvolvimento econômico-social”, busca analisar o papel dos tributos, especialmente os incentivos fiscais, na promoção do crescimento econômico, da redistribuição de renda e da integração regional.
A relevância do tema se evidencia diante dos desafios contemporâneos, como desigualdade social, concentração de recursos e necessidade de políticas públicas eficientes. O estudo dos incentivos fiscais permite compreender como o poder público pode estimular atividades econômicas estratégicas e promover desenvolvimento sustentável, ao mesmo tempo em que se observam limitações e riscos de abusos na aplicação desses instrumentos.
Este trabalho apresenta uma visão sistemática sobre conceitos e classificações de isenção e incentivos fiscais, suas funções e impactos socioeconômicos, conciliando análises doutrinárias e experiências práticas. Busca-se, assim, oferecer uma reflexão crítica sobre a efetividade do tributo como instrumento de política desenvolvimentista, contribuindo para o debate sobre o equilíbrio entre arrecadação e estímulo ao desenvolvimento.
1. UMA ABORDAGEM SUMÁRIA E DESPRETENCIOSA.
1.1 Considerações Preliminares
Ao participarmos do Curso de Direito Tributário, no grau de extensão universitária, levado a efeito pelo Instituto Brasileiro de Direito Tributário, sob o patrocínio da Reitoria da Universidade de São Paulo, no salão nobre da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, coordenado e mestrado pelo eminente e profícuo tributarista Professor Ruy Barbosa Nogueira, cumpre-nos na oportunidade, a elaboração de um trabalho sobre um dos temas apresentados, qual seja: “A utilização do tributo como instrumento de desenvolvimento econômico-social.”
Antes de tudo, cabe-nos render nossa singela homenagem e profundos agradecimentos, não só ao preclaro Professor Ruy Barbosa Nogueira, como também aos ilustres professores e conferencistas que nos distinguiram com seus ensinamentos no transcorrer do curso, Prof. José Nabantino Ramos, Prof. José Geraldo Rodrigues de Alckmin, Ministro Aliomar Baleeiro, Prof. Walter Barbosa Correia, Prof. Hely Lopes Meirelles, Prof. José Frederico Marques, Prof. Dinio de Santis Garcia, bem como aos demais professores e tributaristas presentes às aulas prestigiando-as com seus conhecimentos, dos quais nos lembramos do Prof. Antonio J. Franco de Campos (da nossa Faculdade de Direito de Pinhal), do Prof. Hamilton Das de Souza e Prof. Gerd Willi Rethmann, além daqueles não identificados pessoalmente por nós, pelo que ora nos desculpamos.
O que pudemos captar e aprender nas aulas, já nos deixa pagos e satisfeitos. Entretanto, almejar a conclusão do curso, coaduna-se com nosso propósito inicial, além de pactuar com nossa ambição maior, qual seja a de desenvolver, dinamicamente, nossa cultura técnica-profissional, a fim de que nosso trabalho seja cada vez mais reto e eficiente, mormente se nos lembrarmos que o nosso desenvolvimento sócio profissional é baseado na formação jurídica, apesar de militarmos há anos na área administrativa de setores privados.
Daí a justificativa da escolha deste tema, tão momentâneo e significativo, objeto das atenções de grandes estudiosos, quer sejam advogados, economistas, administradores, homens públicos, empresários, entre outros, razão esta corroborado pela preocupação mundial sobre desenvolvimento econômico-social, independentemente da condição das nações e povos envolvidos, como potência ou super potência ou não potência, como desenvolvidos, super desenvolvidos ou ainda, sub desenvolvidos.
Por coincidência, participamos atualmente do 46º Curso Intensivo de Administração na Escola de Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, onde temos tido a oportunidade de abordar essas circunstâncias do mundo presente e as perspectivas para as duas próximas décadas, enfocando o desenvolvimento mundial e nacional sobre vários ângulos, sabendo-se de antemão que haverá uma super população, carente, nos moldes atuais de emprego, alimentação, educação, energia, etc. Tem-se como certo que os incentivos fiscais são e serão uma das melhores armas para o desenvolvimento econômico social, compatibilizando o equilíbrio oferta-procura.
Não podemos nos fiar, entretanto, apenas nos incentivos fiscais, pois só eles não bastam e não bastarão, esta é a verdade. Porém, conforta-nos saber que a preocupação é geral, tendo conscientizado não só técnicos, estudiosos e governos, como também o próprio empresariado. Cite-se de passagem, que um dos maiores Grupos Empresariais do mundo, a FIAT, a tal ponto preocupada, vem subsidiando estudos avançados a respeito, elaborados principalmente por ilibados cientistas e técnicos do M.I.T., aos quais já se denomina de “Clube de Roma”, já resultando sabiamente, a publicação de dois trabalhos realistas, quais sejam: “Limites do Crescimento” e “Momento de Decisão”.
São alarmantes e desesperadores os resultados desses estudos, se contarmos apenas com as atuais fontes essenciais de energia e de alimentação, as quais deverão ser insuficientes ou se esgotarão num período médio de 25/50 anos, mesmo considerando as reais perspectivas de novas jazidas, a serem descobertas em níveis cinco vezes maiores do que as já detectadas potencialmente e presentemente.
Então, a preocupação mor de incrementar-se um desenvolvimento sócio econômico consentâneo e harmônico, em todas as regiões do globo, voltado para a exploração e utilização raciona-produtiva das atuais e futuras jazidas, bem como a de novas fontes a serem desenvolvidas, a par de um desenvolvimento sócio econômico regional e/ou até compatível com o nível predominante dessas comunidades.
Assim, conclui-se que desenvolvimento econômico social como um todo, deve ocupar a principal atenção do mundo civilizado e competente, a ponto de ser reconduzida a complexa política desenvolvimentista, a todo instante, conquanto se desiquilibre a balança de oferta e procura.
Também como o Ministro Aliomar Baleeiro, em “Cinco Aulas de Finanças e Política Fiscal”, permitimo-nos evocar a Classificação das Sociedades, definida pelo Economista Inglês, professor do M.I.T., Walt Whitman Rostov, a fim de melhor nos situarmos globalmente, pois Rostov as classifica em cinco categorias ou etapas sucessivas, a saber:
1º) Sociedade Tradicional
Fase pré-científica de técnica rudimentar.
2º) Pré-condições propiciatórias da arrancada ou decolagem para o desenvolvimento
(pre condiction for take-off) Refere que este é o momento ou etapa decisiva, quando a economia envereda pelo desenvolvimento, como um avião que se desprende do solo.
É onde ocorrem o acúmulo de capital, a definição do mercado e a disputa por ele, a mudança nos padrões culturais, etc.
3º) A Arrancada
Normalmente é um período curto de 10 a 30 anos, onde se evidencia a poupança, a educação, os processos dinâmicos e modernos da Sociedade, etc.
4º) A Marcha para a Maturidade
Período longo de até 100 anos ou mais. Predominam: a diversificação dos setores industriais, o aumento populacional urbano nas atividades secundárias, o capitalismo financeiro, o administrador profissional, etc.
5º) Sociedade de Consumo em Massa
Permitindo o consumo de bens duráveis necessários para uma existência razoável, o automóvel abundante e barato, um estado de bem estar social, a educação em massa, etc.
Uma rápida análise da classificação acima, evidencia seu caráter ortodoxo, não nos permitindo situar o Brasil em nenhuma delas, integralmente, porém em quase todas, parcialmente, conforme o evento ou o ângulo de enfoque, mais ou menos desenvolvido.
Esta referência tem o intuito de nos dar uma visão global e superficial de desenvolvimento econômico social, segundo seus teóricos mais evidentes.
Passaremos, doravante a abordar mais em particular, o papel relevante prestado pelo tributo, como incentivo fiscal, no desenvolvimento econômico social, voltado para áreas e espécies definidas, quer pela limitação de nosso conhecimento, quer pela natureza sumária e irrelevante do que nos propomos transmitir, em trabalho de mínima profundidade, face à importância e cientificidade exigida pelo assunto.
2. CONCEITOS – GENERALIDADES
2.1 Isenção – Incentivos Fiscais
Igor Tenório e J. Motta Maia em seu Dicionário de Direito Tributário assim descrevem incentivos: “Os incentivos fiscais revestem, geralmente, a forma de isenção parcial ou total do imposto, um dos modelos mais seguidos nos tempos atuais, é o dos programas de desenvolvimento aos quais se vincula a concessão de favores fiscais e econômicos. Este o caso do programa de desenvolvimento regional adotado no Brasil, inspirado no modelo do Mezzogiorno da Itália, inicialmente a SUDENE (Lei n.3,692, de 15 de dezembro de 1959 e outras) e depois em outros programas de desenvolvimento regional ou setorial. Outros exemplos: isenção de impostos para importação de equipamentos industriais (Decreto-Lei n.300, de 1968) e o mais recente o Decreto-Lei n.1.182, de 16-7-1971, que concede estímulos fiscais e creditícios para concentração de empresas.”
Para melhor compreendermos o acima, vejamos o que conceitua o Prof. Ruy Barbosa Nogueira, em sua 3ª Edição, do Direito Financeiro, – Curo de Direito Tributários, sobre isenção:
“ISENÇÃO – é a dispensa do pagamento do tributo devido, feita por disposição expressa da lei e por isso mesmo excepcional. Só se pode isentar o que esteja a priori tributado. E, princípio, somente pode isentar quem tenha poder para criar o tributo, pois é uma dispensa da obrigação de pagar. O CTN estabelece que a isenção é uma das modalidades de exclusão do crédito tributário (art. 175, I). A Constituição Federal excepcionalmente permite que a União possa conceder isenção de impostos estaduais e municipais (art. 19, PARÁGRAFO 2º).”
2.2 Classificação Jurídica das Isenções
Segundo Henry Tilbery temos oito classes jurídicas de isenções:
Isenções objetivas e subjetivas – conforme o critério, se previstas em razão do objeto tributado (ratione materiae) ou em razão da pessoa (ratione personae);
Isenções gerais e especiais – o primeiro termo aparece no art. 179 do CTN, “A isenção, quando não concedida em caráter geral, é efetivada, em cada caso, por despacho da autoridade administrativa, em requerimento com o qual o interessado faça prova do preenchimento das condições e do cumprimento dos requisitos previstos em lei ou contrato para sua concessão”. Esta distinção opõe as isenções que independem de requerimento e beneficiam automaticamente as pessoas, bens ou negócios que se encontram na situação descrita na lei, àquelas isenções que dependem de despacho de autoridade administrativa (Aliomar Baleeiro, Rubens Gomes de Souza e Ruy Barbosa Nogueira);
Isenções Geais e Específicas – Esta classificação não deve ser confundida com o critério anterior, nesta contraposição a palavra “geral” temo sentido de abranger todas as espécies de tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria) em contraste às isenções específicas que, apenas se referem à determinados impostos, excluídos os demais. (Fernando Sainz de Bujanda, obra cit., pg. 433 – José Souto Maior Borges, obra cit. pg. 270);
Isenções Totais e Parciais – conforme o critério, se excluem o nascimento da obrigação tributária, ou permitem que essa obrigação surja, limitando-se a restringir o quantum do crédito fiscal, é por este motivo que a denominação desta segunda categoria está em desacordo com a concepção correta da isenção. Por esse fundamento doutrinário entendo que o termo “isenção parcial” é pouco recomendável, sendo preferível falar-se em “bonificação” ou “redução”, tomando-se, para tanto, por base, opiniões já manifestadas na literatura nacional e estrangeira. (Fernando Sainz de Bujanda, obra, pg. 438 – José Luiz de Juan Y Peñalosa e outro, obra, pg. 196 – José Souto Maior Borges, obra cit., pg. 281);
Isenções quantitativas e qualitativas – Foi Tullio Ascarelli, quem usou estes termos para distinguir entre, de um lado, isenções concedidas em função do valor baixo do objeto tributado, não atingindo um certo limite, e, de outro lado, isenções conferidas em razão de gênero de atividade. (Tullio Ascarelli – Rubens Gomes de Souza). (Exemplo: Decreto 58.400/66 art.19, Lei 4.560/64 art. 29, isenção do imposto de renda das empresas individuais com receita bruta anual, até certo limite é quantitativa; Decreto 58.400/66 art.23, Lei 4.560/64, art. 31, isenção do imposto de renda das sociedades cooperativas, em determinadas condições, é qualitativa);
Isenções de direito interno e de direito internacional – uma distinção baseada no critério da fonte de direito, da qual as isenções decorrem, ou seja, de fontes de direito interno ou de vínculos de direito internacional (convênios internacionais, costumes gerais do direito internacional, reciprocidade). (Fernando Sainz de Bujanda, obra cit., pg. 421 – José Souto Maior Borges, obra cit., pg. 227/232). Um aspecto interessante desta distinção é o princípio vigente de que, durante a validade do vínculo internacional, tais isenções não podem ser abolidas pela legislação ordinária, princípio esse que o Fisco reconheceu quando, ao interpretar o alcance da derrogação das isenções subjetivas, relativas ao IPI, estabelecida em termos gerais, pelo art.18 do Decreto Lei nº 400, de 30.12.68, declarou, em caráter normativo, que por este dispositivo derrogatório não foram atingidas as isenções diplomáticas. (Circular nº 8, do Diretor do Depto. De Rendas Internas, de 10 de fevereiro de 1969, D.O.U. de 28.2.69, pg., 1.803/4);
Auto isenção e Hetero isenção, Fernando Sainz de Bujanda usou este termo para distinguir entre as isenções decretadas pelo poder tributário em seu próprio benefício ou em favor de outrem. (Exemplo: A isenção quantitativa do imposto de renda, concedida às pessoas físicas, até certo limite anual, pela União para juros, percebidos sobre títulos da dívida pública, para atrair investidores e dar impulso à colaboração desses títulos no mercado, conferida, no próprio interesse da União à título da dívida pública federal (auto isenção), ou para beneficiar os Estados e Municípios quando conferida a títulos da dívida pública estadual e municipal (hetero isenção). Esta distinção não deve ser confundida com a concepção da isenção como auto limitação do poder tributário, isso é, a isenção decretada pela unidade federativa detentora do poder impositivo do respectivo tributo, e limitação heterônoma conforme artigo 19 parágrafo 2º da Emenda Constitucional nº 1/69.
Isenções próprias e impróprias – Walter Barbosa Corrêa formulou esta distinção da seguinte forma:
“Própria seria aquela que constituísse a isenção no sentido técnico; imprópria, quando o legislador, com dizeres imprecisos, indicasse algo que pela própria natureza do fato gerador, estaria fora da incidência…” (Walter Barbosa Corrêa, obra cit., pg.425).
Os autores espanhóis usam para as chamadas isenções “impróprias” também o termo “no sujeción”, deixando claro, que, na realidade, só se trata de casos de não incidência, quando o legislador, ao definir a matéria tributável, declara certas situações, negócios ou pessoas não tributáveis, para evitar confusão. O respectivo dispositivo legal, embora parecido com a lei concessiva de isenção, não é constitutivo; é irrelevante, porque refere-se a objeto situado fora do campo da incidência. É uma técnica que visa melhor circunscrever os limites do campo de tributação, mediante declaração negativa com referência a certas pessoas ou objetos. (Cesar Albiñana Garcia). (Exemplo: O dispositivo do art. 36 letra “b” do Decreto 58.400/66, o qual declara que os bens adquiridos por doação ou herança, não entrarão no cômputo do rendimento bruto, para fins do imposto de renda, declaração essa, que está enquadrada em uma longa lista, a qual contém também isenções próprias).”
Apoio às exportações, redistribuição de rendas, integração do território nacional, ação reguladora flexível da conjuntura econômica.”
2.3 Classificação dos Incentivos Fiscais (Didática)
Na 4ª Coletânea de Direito Tributário, Maria Aparecida Vera Cruz Bruni de Souza, assim escreve:
“Antes de mais nada, podemos afirmar que esta é uma classificação didática, segundo alguns autores, baseada, principalmente, no objeto de aplicação dos incentivos fiscais. Sabemos que há estímulos: à produtividade, ao desenvolvimento regional, à poupança, à contenção de preços, à educação profissional, ao florestamento e reflorestamento, à construção civil, à atividade rural, à atividade mineral, à aquisição de maquinaria nova para certos tipos de indústrias que interessem à economia brasileira, ao turismo, etc.
Não há dúvida quanto à existência de um plano econômico ou financeiro central, que tem por objetivo, por finalidade, atender a relevante interesse social ou econômico nacional, formando um esquema harmonioso e coordenado, através do qual procura alcançar o desenvolvimento, o progresso e a expansão de determinadas atividades ou de uma determinada região. Nota-se isto, através de legislação do Imposto de Renda, entre outras, onde encontramos um elenco numeroso de incentivos ou estímulos, extensivo a contribuintes físicos e jurídicos.
Podemos classificar os incentivos fiscais em:
1 – estímulos ou incentivos gerais;
2 – estímulos ou incentivos setoriais;
3 – estímulos ou incentivos regionais;
4 – estímulos ou incentivos especiais ou de emergência
Incentivos Gerais – São aqueles que têm duas características:
a – sua permanência no empo, isto é, sua duração não é limitada, não sendo medidas temporárias baixadas em situações anormais ou de emergência.
b – variedades de atividades econômicas que eles envolvem.
Como exemplo, temos os estímulos à poupança privada, para aplica-la em investimentos de interesse econômico e social.
Toda e qualquer pessoa física ou jurídica pode participar desses incentivos gerais, portanto, também se caracteriza pela diversidade de contribuintes.
Incentivos Regionais – Os incentivos regionais são benefícios concedidos pelo Governo Brasileiro, visando à manutenção, modernização e ampliação de indústrias já existentes, aumento e melhoria da produção agrícola e atração de novas indústrias, de uma determinada Região.
Todos nós temos conhecimento dos incentivos fiscais constantes das leis que criaram a SUDENE e a SUDAM, favorecendo às pessoas jurídicas. Temos, também, os incentivos fiscais que beneficiam as pessoas físicas, que aplicam sus poupanças na aquisição de ações dos empreendimentos, nas áreas da SUDENE e da SUDAM.
Incentivos Setoriais – São aqueles que se referem às aplicações ou empreendimentos em determinados ramos de atividade.
Os incentivos Setoriais são benefícios fiscais concedidos pelo Governo Central às pessoas jurídicas que exerçam determinadas atividades como a exploração da pesca, o turismo, o florestamento e reflorestamento, a exportação e outros.
São também concedidos às pessoas físicas que apliquem suas poupanças nas mencionadas atividades.
Citamos aqui, os incentivos fiscais em favor de ramos específicos de atividade, tais como a Pesca, por meio da SUDEPE; o Turismos, via EMBRATUR; o Florestamento e Reflorestamento, através do IBDF – Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal; e a Exportação, através do CONCEX – Conselho Nacional de Comércio Exterior.
Incentivos Especiais (ou de emergência) – Estes têm como características a sua temporariedade, isto é, são medidas adotadas para cooperar na solução de situações anormais, de emergência, inflacionárias. Temos aqui, como exemplo, os incentivos à contenção de preços e os incentivos ao aumento de produção, tendo em vista um melhor coeficiente de produtividade. Estes estímulos constam das leis nº 4.663/65 e nº 4.862/65, que foram adotadas como medidas temporárias, portanto, esgotaram-se em 1967.
Assim, os incentivos especiais ou de emergência são adotados, enquanto perdurar a situação anormal. Cessada a causa, cessa o efeito, que no caso é o estímulo fiscal.”
Faremos
2.4 Alguns Argumentos contra as isenções, como instrumento da Política desenvolvimentista.
Segundo ainda Henry Tilbery, “a técnica de usar isenções fiscais como incentivos regionais e setoriais, no interesse nacional, não é assunto pacífico. Menciona alguns argumentos, aduzidos por vários autores, contra a conveniência desta técnica, o que facilitará a formação de um julgamento equilibrado, quais sejam:
a) O aumento da pressão fiscal sobre os que não gozam de isenção;
b) Tendências contraditórias entre reforma básica e incentivos fiscais;
c) As dúvidas sobre o efeito decisivo de isenções fiscais como instrumento da política de incentivos;
d) Preferência para medidas alternativas;
e) Críticas específicas contra a técnica da isenção do imposto de renda como incentivo fiscal e
f) Perigo dos abusos. “
Vejamos como discorre sobre algumas delas:
“ a) O aumento da pressão sobre os que não gozam de isenção. Evidentemente, as isenções fiscais têm por consequência uma redistribuição das rendas. Se determinados grupos de pessoas ficam isentos do imposto de renda, seja por falta de capacidade contributiva, seja por outras razões quaisquer, e se igual resultado da arrecadação deverá ser obtido pela tributação de um número menor de contribuintes, naturalmente a pressão fiscal sobe essas pessoas, não favorecidas pela isenção, será maior, esta conclusão de simples aritmética foi expressa por Antonio Roberto Sampaio Dória nas seguintes palavras:
“… lembre-se o agravamento dos ônus fiscais que a isenção acarreta aos contribuintes não beneficiados, porquanto se a operação de dividir o total das despesas públicas se faz por um número inferior de indivíduos, os algarismo dela decorrente há de traduzir um valor unitário de tributos bem mais substancial…”
Face a um interesse econômico predominante, as considerações de equidade terão de ser subordinadas à política de incentivos. Um aspecto desta questão que deve ser vigiado com apreensão, é que diversos grupos econômicos, vários setores de atividade, ainda não beneficiados por isenções, e consequentemente expostos à maior pressão tributária, pleitearão, com toda probabilidade, tratamento igual aos grupos que já gozam a isenção, alegando condições iguais ou semelhantes. Ao passo que, se tais apelos, por razões políticas forem atendidos, delinear-se-á uma proliferação de isenções, que desvirtuará o sistema. Levando o exemplo à suas últimas consequências teríamos então uma erosão da arrecadação do imposto de renda, que resultaria no aumento dos impostos indiretos – o que não seria desejável.
f) Perigo de abusos – Encontrei na literatura diversas advertências sobre a possibilidade de abuso das isenções fiscais, em contradição às finalidades visadas pelo incentivo fiscal, por exemplo, pela transferência artificial de lucros (profit-shifting) de uma área não isenta, por dentro da zona beneficiada com isenção (Jack Heller-Kenneth M.Kauffaman, obra cit.pg.54). Não tenho dúvidas, porém, de que uma política fiscal que trará benefícios econômicos para a coletividade, deve ser concretizada, mesmo se a técnica utilizada oferece a indivíduos inescrupulosos oportunidade para evasão de tributos. A resposta deve ser a repressão das práticas abusivas.
3. OPINIÕES DIVERSAS – CONCLUSÃO
Antonio Roberto Sampaio Dória – Prefaciando o livro “Incentivos Fiscais para o Desenvolvimento”, do qual foi o coordenador:
Enfeixa este volume uma série de estudos sobre tema de relevante interesse e atualidade: o programa de incentivos fiscais, suas causas, políticas e metas, suas estruturas e técnicas, seus malogros e múltiplos êxitos. Velho instrumento de vitalização econômica dirigida, o estímulo tributário desdobrou-se no Brasil, na década passada, num leque de alternativas que em originalidade amplitude e ambição de propósitos, não encontra símile no mundo contemporâneo. Programas de desenvolvimento lastreados em análoga instrumentação, como o do Mezzogiorno na Itália meridional e o de Porto Rico nas Antilhas, apequenam-se diante da experiência brasileira, que, ainda quase só potência entremostra apenas seus primeiros frutos.
Do ângulo positivo, revelou o incentivo fiscal extraordinária flexibilidade em se acomodar aos mais diversificados escopos. Constituiu-se, ademais, em excelente fórmula de compromisso para integrar, no projeto comum de desenvolvimento e correção de desiquilíbrios do país, o dinamismo do processo econômico privado e a necessária coordenação pública, definindo prioridades e distendendo, com renúncia da receita, a mola que o impulsiona. Negativamente, o incentivo é método de atuação empírica, a reclamar constantes adequações de rumo, e criador de artificiais atmosferas econômicas dos empreendimentos favorecidos. Converteu-se ele ainda, no Brasil, na panacéia (eu realisticamente não é) de todos os males econômicos ou sociais.”
Antonio J. Franco Campos – Também no livro “Incentivos Fiscais para o Desenvolvimento – AMAZONIA”:
“A SUDAM – SUA MISSÃO – Assim, chegamos ao Governo Revolucionário de 1964. Até então, a filosofia imperante era conhecida como “filosofia estatística”, com predominância de ação pública direta e centralizada. Houve desmandos, insucessos, etc., até corrupção na antiga SPVEA. A nova orientação firma-se na concessão de favores, incentivos, estímulos fiscais na busca de atrair capitais, técnica, com predominância da empresa privada “para desencadear um processo de desenvolvimento duradouro e autossustentado”. Essa nova política ou “nova filosofia” resume os ideais da SUDAM, que nasceu com a viagem do “Rosa da Fonseca”, dando início a “nova história da Amazônia” (viagem de 9 dias, onde se deu a 1ª Reunião dos Investidores da Amazônia; mais de 300 empresários do Sul e do Nordeste participaram da viagem; o percurso foi pelo rio, com atracações em Manaus e Belém). A SUDAM tornou-se organismo regional responsável pelo planejamento econômico e administrativo de toda Amazônia legal. Ela foi oficialmente anunciada em Boa Vista, capital do território de Roraima, extremo norte da Amazônia, pelo Marechal Castelo Branco: “Planejada e organizada dentro de objetivos e possibilidades reais … será o instrumento da redenção da Amazônia, cuja riqueza deverá deixar de ser uma fábula para se tornar alguma coisa palpável a serviço dos brasileiros há séculos empenhados numa terrível luta pela sobrevivência.” (30-11-66).
INCENTIVOS FISCAIS E DESENVOLVIMENTO – De grande relevância a análise da problemática dos incentivos fiscais e suas influências no desenvolvimento.
Bandeira Coelho, talvez numa explosão de entusiasmo, entende o incentivo fiscal bem calculado como “sendo um milagre. Grande parte do desenvolvimento da Amazônia terá por base a política de incentivos. “É valor condicionante do sucesso de toda operação amazônica”. Segundo o Dr. João Walter Andrade “a extensão dos incentivos a outras regiões ou áreas geográficas será prejudicial, porque estabelecerá incentivos concorrentes”.
Aliás, o douto engenheiro costumava dizer: “o futuro da Amazônia está propenso no balão dos incentivos fiscais para a área: não podemos furá-lo, sob pena de fracasso.”
J. Motta Maia – No livro “Fusão e Incorporação de Empresas”.
“INCENTIVOS FSCAIS PARA FUSÃO E INCORPORAÇÃO DE EMPRESAS – O instrumento utilizado pelo poder público para propiciar a concentração de empresas – pela fusão ou pela incorporação – é a isenção de tributos, visando a promover o melhor dimensionamento das empresas industriais e comerciais.
Essa política é ditada por duplo motivo: econômico e social. Trata-se de uma auto limitação do poder de tributar por parte do poder tributante, quando mais não seja, um subsídio por via indireta.
Situando-se no gênero isenção, os incentivos dela se distinguem pelo seu caráter social. Não beneficia a uns poucos, como nos casos das isenções individuais, porque é abrangedor, além do seu caráter comutativo: concedendo isenções hoje, para fins de desenvolvimento econômico, amanhã o poder público receberá essa receita multiplicada, dados os efeitos da isenção ou do incentivo sobre a atividade econômica tributável.
Mas, para que os incentivos produzam seus efeitos, é necessário que haja relação entre o “benefício” e os resultados, sob pena de se constituir tão somente em uma forma de evasão fiscal permitida.
No caso da presente lei, os incentivos podem ser assim enumerados:
a) Isenção do Imposto de Renda sobre ganhos de capital, resultante da reavaliação do ativo imobilizado, para fins de concentração de empresas;
b) Isenção de Imposto de Renda sobre os ganhos resultantes da transferência do controle do capital de sociedade, para fins de concentração;
c) Isenção de Imposto de Renda, para o aumento de capital com os recursos correspondentes ao acréscimo de valor apurado com a reavaliação do ativo imobilizado;
d) Isenção do Imposto de Renda dos sócios e acionistas, titulares e beneficiários das empresas beneficiadas pela isenção, como indicado nos itens anteriores.
Raimar Richers – Na Revista de Administração de Empresas, volume 14, nº 2, publicação da Fundação Getúlio Vargas, da qual é Professor do Depto. De Mercadologia, em “A Mercadologia Internacional como desafio e ameaça para os Países em Desenvolvimento”, em “8-Conclusões: Quatro Elementos da Política de Repiques”, enfatiza:
“Uma vez aceita a premissa de que é possível enfrentar a ameaça das empresas multinacionais sob certas condições, a pergunta, evidentemente, passa a ser: Em que consistem essas condições? Citamos quatro delas, não com o intuito de esgotar o assunto, mas de incentivar o debate em torno da viabilidade de uma “atitude que se propõe a estabelecer e equilíbrio de forças entre os grupos econômicos internacionais e os estados modernos em formação dos PMDs (Países Menos Desenvolvidos), dentro de uma política que, anteriormente, chamamos de “repiques”.
A primeira dessas condições consiste na obrigação de manter-nos informados sobre todos os movimentos estratégicos das empresas multinacionais que operam (ou pretender operar) e áreas do nosso próprio interesse comercial econômico e político. (…)
O segundo ponto a ser assinalado dentro da filosofia do repique consiste na criação de um sistema de adequação administrativa e fiscal, através de controles e incentivos internos da nação, não com o intuito de desencoraja as empresas multinacionais, mas para criar contrapesos que favoreçam as operações nacionais. O treinamento de técnico e executivos ocuparia uma posição destacada dentro dessa política de adequação, bem como a introdução de medidas fiscais no sistema econômico financeiro que claramente beneficiariam quaisquer instituições de natureza privada ou pública dispostas e capazes de competir com as empresas multinacionais. Essas nunca deveriam ser autorizadas a operar como monopolistas no seu ramo de atividade, não apenas para reduzir os riscos da dependência e da espoliação dos consumidores, como também para criar estímulos à natural “inveja” entre os “monstros” ao conceder licenças operacionais iguais ou ao menos comparáveis a concorrentes naturais e tradicionais no mercado mundial. Por exemplo, o quase monopólio da Volkswagen no seu segmento de mercado talvez pudesse ter sido evitado com vantagens para o consumidor e a “economia” brasileira se, desde logo, o nosso Governo tivesse incentivado a criação de uma indústria estrangeira em concorrência direta com a empresa alemã.
Calcada no sistema de informações e de adequação administrativa e fiscal, podemos imaginar uma terceira maneira de implementação da política de repiques, que consistiria essencialmente na criação de estímulos aos chamados joint ventures com cláusulas de “favorecimento” para quaisquer iniciativas em benefício da economia nacional que resultassem da conjugação de esforços e capitais estrangeiros e nacionais em igualdade de condições. Na medida do possível, essas empresas deveriam ser de capital aberto, para arraiga-las mais profundamente no solo nacional, bem como para reduzir seus impactos negativos sobre os balanços de pagamentos face aos retornos de capitais e de pagamento de royalties. A legislação, contudo, não só deveria criar estímulos a esses tipos de empreendimentos mistos, mas, ao mesmo tempo, deixar bem claro que seus privilégios seriam anulados a partir do momento em que um dos parceiros assumisse acima de 50% dos ativos.”
Ministro Aliomar Baleeiro – em “Cinco Aulas de Finanças e Política Fiscal”, firma:
“CONCLUSÃO – Nos últimos 30 anos, o Brasil, entrou na fase do take off, de ROSTOV, e está em marcha rápida para o desenvolvimento, quer pela expansão da produção de alimentos, matérias-primas e artigos industrializados, quer pela melhoria da sua rede de serviços públicos. A taxa de analfabetismo foi consideravelmente reduzida. Já não são alarmantes os dados estatísticos em relação às condições sanitárias, estando extintas a febre amarela, a varíola, a peste, e reduzidos ao mínimo o paludismo e outros flagelos de país no começo do século XX. Os sistemas de transportes e de capitação do potencial hidroelétrico foram substancialmente acrescidos naquele período, durante o qual a população já ultrapassou os 100 milhões de habitantes com paralelo aumento do produto nacional bruto. Segundo o discurso do Presidente da República, nas últimas horas do ano de 1974m esse incremento do P.B.N. teria sido de mais 10%, o triplo do crescimento vegetativo da população. Os sacrifícios e esforços foram grandes, mas estão compensados.
A política fiscal concorreu decisivamente para esses resultados favoráveis e ainda poderá ser utilíssima, embora não dispense outros meios de ação governamental.
A política fiscal, se racionalmente manejada, constitui instrumento inestimável para qualquer planificação ou execução de diretrizes de desenvolvimento econômico. Sem ela, dificilmente tal planificação atingirá seus objetivos. Mas trata-se dum instrumento a ser orquestrado com os demais, e, além disso, de uso limitado.”
Reafirmando nossa despretensão de propósito doutrinário, didático ou científico, esperançoso quanto ao objetivo da pesquisa do qual esse trabalho se reveste, resta-nos evocar o brocardo:
BIBLIOGRAFIA
ALIOMAR BALEERO, “Cinco Aulas de Finanças e Política Fiscal” (2ª ed.; Bushatsky, S.P., 1975)
A.R. SAMPAIO DÓRIA, A. FRANCO CAMPOS, B. STEVENSON BRAGA, CLAID. L., HENRY TILBERY, IVES G. S. MARTINS, MARIA AP. MOURA, RICARDO ASSUMPÇÃO, ROSELENE L. SCIARÃNTOLA “Incentivos Fiscais para o Desenvolvimento” (Bushatsky, S.P., 1971)
HENRY TILBERY, “ Tributação e Integração da América Latina” (Bushatsky, S.P., 1971)
IGOR TENORIO, J. MOTTA MAIA, “Dicionário de Direito Tributário” (Bushatsky, S.P., 1975)
J. MOTTA MAIA, “Fusão e Incorporação de Empresas” (1ª ed.; Bushatsky, S.P., 1972)
RAIMAR RICHERS, “A Mercadologia Internacional como Desafio e Ameaça para os Países em Desenvolvimento” (Revista de Administração de Empresas, Fundação Getúlio Vargas, Vol. 14, nº2, 1974).
RUY BARBOSA NOGUEIRA, “Direito Financeiro – Curso de Direito Tributário” (3ª Ed., Bushatsky, S.P., 1971)
RUY BARBOSA NOGUEIRA, EDUARDO F. A. CARVALHO, LIZ C. CABRAC NOGUEIRA, MARIA AP. V. C. B. MOURA, PAULO ROBERTO CABRAL NOGUEIRA, “Direito Tributário – 4ª Coletânea” (Bushatsky, S.P., 1971)