A TAXA DE SERVIÇOS DE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS (SMRSU) NO CONTEXTO DO NOVO MARCO LEGAL DO SANEAMENTO BÁSICO: UMA ANÁLISE ABRANGENTE -

THE URBAN SOLID WASTE MANAGEMENT SERVICE FEE (SMRSU) IN THE CONTEXT OF THE NEW BASIC SANITATION LEGAL FRAMEWORK: A COMPREHENSIVE ANALYSIS

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/fa10202503211851

Adolfo Domingos da Silva Junior¹,
Analúcia Bueno dos Reis Giometti²

RESUMO

A gestão de resíduos sólidos urbanos se consagra como um dos desafios mais complexos enfrentados pelos municípios brasileiros, especialmente diante das diretrizes estabelecidas pelo Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 14.026/20). Essa legislação, além de reestruturar o setor de saneamento, impacta diretamente a gestão de resíduos sólidos urbanos ao respaldar a instituição de taxas e ou tarifas para o custeio dos serviços. A lei inaugura um novo paradigma, fomentando a implementação de políticas públicas eficazes e sustentáveis para a área, tendo a cobrança dos serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos como um de seus pilares. Este artigo, parte de uma pesquisa mais ampla ainda em desenvolvimento, se propõe a analisar a cobrança dessa taxa, aprofundando a discussão sobre seus aspectos legais, as implicações econômicas para os municípios, os desafios e perspectivas para sua implementação efetiva. A metodologia adotada neste estudo caracteriza-se como uma pesquisa qualitativa, de natureza exploratória, baseada em pesquisa documental e bibliográfica.

Palavras-chave: Gestão de resíduos sólidos urbanos. Saneamento básico. Taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos.

ABSTRACT

The management of urban solid waste is established as one of the most complex challenges faced by Brazilian municipalities, especially in light of the guidelines established by the New Legal Framework for Basic Sanitation (Law nº 14.026/20). This legislation, in addition to restructuring the sanitation sector, directly impacts the management of urban solid waste by supporting the establishment of fees and/or fares to cover the costs of services. The law brings a new paradigm, fostering the implementation of effective and sustainable public policies for the area, with the collection of fees for urban solid waste management services as one of its pillars. This article, part of a broader research still under development, aims to analyze the collection of this fee, deepening the discussion about its legal aspects, the economic implications for municipalities, and the challenges and perspectives for its effective implementation. The methodology adopted in this study is characterized as qualitative research, of an exploratory nature, based on documentary and bibliographic research.

Keywords: Urban solid waste management. Basic sanitation. Fee for urban solid waste management services.

1 INTRODUÇÃO

O gerenciamento e gestão integrada de resíduos sólidos configura-se como um dos desafios mais complexos enfrentados pelos municípios brasileiros, especialmente após a promulgação do Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 14.026/2020). Esta complexidade se intensifica quando se considera o arcabouço legal que fundamenta a gestão ambiental no país, iniciando pela Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981), que estabelece princípios fundamentais para a preservação e recuperação da qualidade ambiental.

Nesta seara, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010) surge como um marco regulatório específico, estabelecendo diretrizes fundamentais para a gestão integrada e o gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos. Esta política, em consonância com a Política Nacional de Educação Ambiental (Lei nº 9.795/1999), reconhece a importância da sensibilização e conscientização da sociedade para o enfrentamento das questões ambientais, incluindo a gestão adequada dos resíduos.

O Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 14.026/20) além de reestruturar o setor, também impacta significativamente a gestão de resíduos sólidos ao consolidar e respaldar a instituição de taxas e/ou tarifas para o custeio dos serviços, inaugurando um novo paradigma na administração pública brasileira, fomentando a implementação de políticas públicas eficazes e economicamente sustentáveis para o setor de resíduos sólidos, tendo a cobrança dos serviços de manejo como um de seus pilares fundamentais.

A interrelação entre estas políticas nacionais – Meio Ambiente, Resíduos Sólidos e Educação Ambiental – forma uma base sólida para a gestão integrada dos resíduos sólidos, promovendo não apenas aspectos técnicos e operacionais, mas também a conscientização ambiental e a participação social. Este arcabouço legal reconhece que a sustentabilidade financeira dos serviços, através da cobrança de taxas e ou tarifas, é fundamental para garantir a qualidade e continuidade da prestação dos serviços públicos de manejo de resíduos sólidos.

Este artigo, componente de uma pesquisa mais ampla em desenvolvimento, propõe-se a analisar criticamente a cobrança da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos (SMRSU), aprofundando a discussão sobre seus aspectos legais, as implicações econômicas para os municípios, bem como os desafios e perspectivas para sua implementação efetiva.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

O Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Brasil, 2020) objetiva a melhoria da qualidade da prestação dos serviços públicos correspondentes e garantir o “atendimento de 99% da população com água potável e de 90% com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033, assim como metas quantitativas de não intermitência do abastecimento, de redução de perdas e de melhoria dos processos de tratamento.” (art. 11-B, da lei nº 11.445/2007).

O saneamento básico, além de sua importância crucial para a saúde pública, possui uma intrínseca relação com a questão ambiental. No Brasil, a poluição de águas superficiais e subterrâneas ainda é um problema persistente, agravado pela disposição inadequada de resíduos sólidos em lixões a céu aberto e pelo lançamento de esgotos sem tratamento nos cursos d’água.

Diante dessa realidade, a Lei nº 11.445/07, alterada pela Lei nº 14.026/20, eleva a preservação da saúde pública e a proteção ambiental ao status de princípios fundamentais na prestação dos serviços de saneamento básico. Essa diretriz, expressa nos incisos III, IV e VI, do art. 2º, da referida lei (Brasil, 2007), reforça a necessidade de ações eficazes para garantir a qualidade ambiental e o bem-estar da população.

Nesse sentido, a Constituição Federal (Brasil, 1988), em seu artigo 145, inciso II, atribui à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência para a instituição de taxas em razão do exercício do poder de polícia ou ainda pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou colocados à sua disposição.

Essa prerrogativa constitucional é fundamental para a criação de taxas relacionadas à gestão de resíduos sólidos, como a de manejo de resíduos sólidos – coleta de lixo domiciliar, expressamente prevista na redação dada pela Lei nº 14.026/2020 (NMLS) ao artigo 29 da Lei nº 11.445/2007, que dispõe:

Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, e, quando necessário, por outras formas adicionais, como subsídios ou subvenções, vedada a cobrança em duplicidade de custos administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo usuário, nos seguintes serviços: […]

II – de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, na forma de taxas, tarifas e outros preços públicos, conforme o regime de prestação do serviço ou das suas atividades […]

A sustentabilidade econômico-financeira dos serviços de saneamento básico representa um dos pilares fundamentais para a efetiva implementação de políticas públicas que impactam diretamente a qualidade de vida dos cidadãos. Este princípio, estabelecido pela Lei Federal nº 11.445/2007 (Brasil, 2007), reconhece que a prestação adequada destes serviços essenciais depende de uma base financeira sólida, assegurada principalmente pela remuneração dos serviços prestados à comunidade.

Entretanto, para a instituição dessa taxa, prescreve o art. 35:

§ 1^o Observado o disposto nos incisos I a III do caput deste artigo, a instituição das tarifas, preços públicos e taxas para os serviços de saneamento básico observará as seguintes diretrizes:

I – prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública;

II – ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços;

III – geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do serviço;

IV – inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos;

V – recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência;

VI – remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços;

VII – estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços;

VIII – incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços. (Brasil, 2007).

Dessa forma, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), através da edição da Norma de Referência nº 1/ANA/2021, aprovada pela Resolução ANA nº 79, de 14 de junho de 2021, normatizou a cobrança da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos (SMRSU), dando um passo significativo ao estabelecer diretrizes específicas para a cobrança dos serviços, norma que representa um marco importante na organização do setor, abrangendo um conjunto complexo de atividades que incluem desde a coleta inicial dos resíduos até sua destinação final, passando por processos intermediários como transporte, transbordo, triagem para reutilização ou reciclagem e tratamento.

A Norma de Referência nº 1/ANA/2021 (ANA, 2021) “dispõe sobre o regime, a estrutura e parâmetros da cobrança pela prestação do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos, bem como os procedimentos e prazos de fixação, reajuste e revisões tarifárias”, e exclui textualmente no seu escopo a cobrança pela prestação do serviço público de limpeza urbana (SLU), como preconiza o Manual Orientativo sobre a Norma de Referência nº 01/ANA/2021:

O serviço público de limpeza urbana (SLU), por sua vez, é serviço indivisível, prestado pela Administração Pública para atender à coletividade (g.n), sem possuir usuários determinados. Não é possível dizer em que proporção cada usuário se beneficiou da prestação do serviço, sendo, portanto, inviável a cobrança específica deste serviço por tarifa ou taxa. O SLU é formado pelo conjunto de atividades cujo objetivo é prover o asseio dos espaços públicos urbanos, incluindo a varrição de logradouros públicos, a limpeza de dispositivos de drenagem de águas pluviais e de córregos, além da poda, capina, raspagem e roçada. (ANA, 2021b, p. 10).

A norma de referência em questão apresenta os conceitos e definições e o regime de cobrança pelo serviço de manejo de resíduos sólidos urbanos:

[…] 4.1. Serviço Público de Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos (SMRSU)

O serviço público compreendendo as atividades de coleta, transbordo, transporte, triagem para fins de reutilização ou reciclagem, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos, englobando os:

resíduos domésticos;

II) resíduos originários de atividades comerciais, industriais e de serviços, em quantidade e qualidade similares às dos resíduos domésticos, que, por decisão do TITULAR, sejam considerados resíduos sólidos urbanos, desde que não sejam de responsabilidade de seu gerador nos termos da norma legal ou administrativa, de decisão judicial ou de termo de ajustamento de conduta; e

III) resíduos originários do SERVIÇO PÚBLICO DE LIMPEZA URBANA(SLU).

[…]

4.5. Instrumento de Cobrança

TAXA ou TARIFA para remunerar a prestação do SMRSU, estruturada de forma a que se possa arrecadar o valor da RECEITA REQUERIDA (ANA, 2021).

[…]

4.16. Sustentabilidade Econômico-Financeira

A cobrança, arrecadação e efetiva disponibilização ao PRESTADOR DE SERVIÇO de recursos financeiros, suficientes para fazer frente aos custos eficientes de operação e de manutenção (OPEX), de investimentos prudentes e necessários (CAPEX), bem como a remuneração adequada do capital investido para a prestação adequada do SMRSU no longo prazo.

5. CONDIÇÕES GERAIS DO REGIME DE COBRANÇA

São diretrizes para a cobrança pela prestação do SMRSU:

5.1. Sustentabilidade Econômico-Financeira

5.1.1. O REGIME, a ESTRUTURA e os PARÂMETROS DA COBRANÇA pela prestação do SMRSU devem ser adequados e suficientes para assegurar e manter a SUSTENTABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA da prestação dos serviços, e devem considerar o princípio da modicidade tarifária. […] (ANA, 2021, p. 5).

De bom alvitre sublinhar que a norma faz uma distinção crucial ao não incluir os serviços de limpeza urbana em seu escopo, exclusão que se baseia no caráter indivisível destes serviços, reconhecendo que beneficiam a todos de forma coletiva e não podem ser individualizados para fins de cobrança.

No contexto da prestação regionalizada dos serviços, incluindo os consórcios públicos, a norma estabelece um princípio de uniformidade estrutural na cobrança, promovendo uma abordagem integrada entre os municípios participantes, a qual visa garantir a equidade e eficiência na gestão dos recursos, embora permita flexibilidade para ajustes nos valores unitários, considerando as particularidades e desafios específicos de cada município.

Dessa forma, os municípios têm à disposição, uma vez instituída por lei, outra fonte de recursos objetivando o bem-estar social, propiciando a devida prestação de um serviço essencial de boa qualidade e que atendam os requisitos necessários à disposição final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos.

2.1. O papel da Lei nº 14.026/2020 na gestão integrada de resíduos sólidos.

A Lei nº 14.026/2020 (NMLS) representa um marco regulatório no saneamento básico, com repercussões significativas na gestão de resíduos sólidos, posto que promoveu alterações significativas na Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, no sentido de melhorar a infraestrutura do saneamento básico no País, na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) (Lei nº 12.305/2010) para estabelecer prazos para que ocorra a disposição final dos rejeitos de forma ambientalmente adequada, e no Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089/2015) objetivando a extensão de sua aplicação às microrregiões.

O artigo 35 da lei nº 11.445/2007 (Brasil, 2007), com a nova redação dada pela Lei nº 14.026/2020 (Brasil, 2020), estabelece a obrigatoriedade da cobrança da taxa de coleta de lixo domiciliar, configurando a sua não instituição como renúncia de receita, sujeitando os gestores municipais ao cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101/2000.

O NMLS (Brasil, 2020), ao disciplinar a cobrança da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos, busca garantir a sustentabilidade econômico-financeira deles, viabilizando a universalização do acesso a esses serviços e a adequada destinação dos rejeitos, em consonância com os princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS – Lei nº 12.305/2010). Ademais, a falta de uma política de cobrança para a prestação de Serviços de Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos (SMRSU) e a regulação inadequada desse serviço contribuem para a frágil sustentabilidade econômico-financeira de sua operação, resultando em um funcionamento deficiente.

2.2. A responsabilidade dos municípios na gestão de resíduos sólidos e a forma de cálculo da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos (SMRSU).

A Carta Magna (Brasil, 1988), dispõe no artigo 30, inciso V, que compete aos municípios a obrigação de “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local […], aos quais se incluem o serviço de coleta e destinação de resíduos sólidos.

A cobrança da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos (SMRSU) se apresenta como mecanismo essencial para que os municípios garantam a efetiva prestação desses serviços.

Os recursos arrecadados com a taxa devem ser integralmente aplicados na cobertura dos custos de coleta, transporte, tratamento e destinação final ambientalmente adequada dos resíduos.

Ao estabelecer a obrigatoriedade da cobrança da taxa de SMRSU a lei nº 14.026/20 (Brasil, 2020) determina que o seu cálculo leve em consideração os custos efetivos do serviço e que seja graduada de acordo com o volume de resíduos gerados pelo contribuinte. Essa previsão legal busca garantir que a taxa seja justa e equitativa, refletindo o custo individual do serviço prestado a cada contribuinte.

O artigo 35, da Lei nº 11.445/07, com a redação dada pela Lei nº 14.026/20 (Brasil, 2020), define que a taxa de serviços de manejo dos resíduos sólidos urbanos (SMRSU) levará em

[…] considerarão a destinação adequada dos resíduos coletados e o nível de renda da população da área atendida, de forma isolada ou combinada, e poderão, ainda, considerar:

I – (revogado);

II – as características dos lotes e as áreas que podem ser neles edificadas;

III – o peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio.

IV – o consumo de água; e

V – a frequência de coleta. (art. 35, inciso II a V, Brasil, 2007).

A escolha do critério de cálculo da taxa fica a cargo de cada município, que deve definir em lei o mais adequado à sua realidade local, considerando as peculiaridades do serviço prestado e as características socioeconômicas da população.

Com a inclusão da forma de cálculo da taxa busca-se oferecer uma visão mais completa sobre a responsabilidade dos municípios na gestão de resíduos sólidos, abordando não apenas a obrigação de prestar os serviços de coleta e destinação adequada dos resíduos, mas também a forma como a legislação determina que seja feito o cálculo da taxa para garantir a sua justiça e equidade.

2.3. Procedimentos para a extinção da taxa de serviços de coleta de resíduos sólidos: requisitos e medidas compensatórias.

Nos casos em que a taxa de serviços coleta de resíduos sólidos já tenha sido instituída, a sua extinção deve observar rigorosos critérios legais, sob pena de responsabilização do gestor público, pois a extinção da taxa configura renúncia de receita e, portanto, deve ser demonstrada e considerada na estimativa da receita da lei orçamentária anual, em conformidade com o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Além disso, a extinção da taxa deve respeitar o princípio da anterioridade nonagesimal, previsto no artigo 150, III, “c”, da Constituição Federal, que veda a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, conforme se vê

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

[…]

III – cobrar tributos:

a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b […] (g.n.) (Brasil, 1988).

A LRF, em seu artigo 14, § 1º, exige que a renúncia de receita seja acompanhada de medidas de compensação, por meio do aumento de receita ou redução de despesa. Essa exigência visa garantir o equilíbrio das contas públicas e evitar que a renúncia de receita comprometa a prestação de serviços essenciais à população.

Na hipótese de extinção da taxa de coleta de lixo, o município deve demonstrar que a perda de receita será compensada por outras fontes de recursos, como o aumento de outras receitas tributárias ou a redução de despesas não essenciais. A ausência de medidas de compensação pode acarretar a rejeição das contas do gestor pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE) e a sua responsabilização por infração à LRF.

2.4. Interpelações e responsabilidades dos gestores municipais na gestão de resíduos sólidos.

A ineficiência na coleta de resíduos sólidos, a destinação inadequada dos resíduos e a falta de implementação das condições legais para a cobrança da taxa de serviços manejo de resíduos sólidos podem levar à responsabilização dos prefeitos, tanto na esfera administrativa quanto na esfera criminal.

O Ministério Público, como fiscal da lei, tem o dever de zelar pelo cumprimento da legislação ambiental e de defender os interesses da coletividade. Na hipótese de omissão do gestor municipal na implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e na cobrança da taxa de manejo de resíduos, o órgão ministerial poderá instaurar inquérito civil público para apurar os fatos e, se for o caso, propor ação civil pública³ para obrigar o município a adotar as medidas necessárias à regularização da gestão de resíduos.

Além disso, a omissão do prefeito na gestão de resíduos sólidos pode configurar crime de responsabilidade, sujeitando-o a julgamento perante ao Tribunal de Justiça (art. 29, inciso X, da Constituição Federal).

3 METODOLOGIA

A metodologia adotada neste estudo caracteriza-se como uma pesquisa qualitativa, de natureza exploratória, baseada em pesquisa documental e bibliográfica. O levantamento documental abrangeu a análise da legislação pertinente, incluindo o Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 14.026/20), a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010), a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), além de normas técnicas, como a Norma de Referência nº 1/ANA/2021.

A pesquisa bibliográfica fundamentou-se em publicações especializadas, estudos técnicos e dados estatísticos de órgãos oficiais como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Sistema Nacional de Informações de Saneamento Básico (SINISA), além de entidades privadas, a saber, a Confederação Nacional de Municípios (CNM), Associação Brasileira de Resíduos e Meio Ambiente (ABREMA), bem como em jurisprudências do Supremo Tribunal Federal (STF) relacionadas à temática.

Esta abordagem metodológica permitiu uma análise abrangente e aprofundada do tema, possibilitando compreender os aspectos legais, econômicos e sociais envolvidos na implementação da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos.

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES

A implementação da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos (SMRSU) requer um estudo prévio de viabilidade econômica que avalie a capacidade do município de custear os serviços com os recursos arrecadados. É o desafio da sustentabilidade econômica.

A Confederação Nacional dos Municípios (CNM), em seu estudo “Radiografia da Gestão Fiscal dos Municípios Brasileiros (2023)”, revelou que 51% dos municípios brasileiros apresentaram déficit nas contas públicas em 2022 (CNM, 2023, p.3). Esse cenário impõe desafios à criação de novas taxas, uma vez que muitos municípios enfrentam dificuldades para arcar com os custos dos serviços de coleta e destinação dos resíduos.

O Relatório dos Serviços de Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos SINISA 2024 ano de referência 2023 (SINISA, 2024), elaborado com dados fornecidos pelos 4.778 (85,8%) municípios participantes do sistema de coleta realizado pelo Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico, informa que somente 2.266 municípios (47,4%) cobram pelos serviços de manejo de resíduos sólidos domiciliares, enquanto 2.512 não efetuam a cobrança e os demais 792 municípios não responderam ao questionário (SINISA, 2024, p. 43). Dessa forma, os municípios que têm a cobrança da taxa estão distribuídos na seguinte proporção por Região:

– Sul, 987 municípios (88,1%);

– Sudeste, 866 municípios (56,9%);

– Centro-Oeste, 150 municípios (35,6%);

– Norte, 83 municípios, ou seja, 21,3%;

– Nordeste, 180 municípios (13,6%). (SINISA, 2024, p. 43)

No que diz respeito a receita operacional direta do serviço de manejo de resíduos sólidos no ano de 2023 o relatório (SINISA, 2024, p. 44/45) aponta para o valor de R$ 12,49 bilhões, enquanto a arrecadação foi de R$ 9,38 milhões, representando uma evasão de 28,7%. Não bastasse, o levantamento em questão apontou que as despesas com referido serviço totalizaram, nos municípios participantes da pesquisa, R$ 38,90 bilhões.

A propósito, comentando a matéria veiculada no Valor Econômico em 22/05/2024 pela Associação Brasileira de Resíduos e Meio Ambiente (ABREMA), sobre o resultado do primeiro levantamento realizado pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), a respeito de as prefeituras que não instituíram a cobrança pela taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos, referente ao ano de 2023, a superintendente da ANA “observa que a ausência de cobrança é considerada renúncia fiscal, o que pode gerar responsabilização por improbidade administrativa. Porém, isso depende da ação de órgãos de controle — o que não tem acontecido de forma abrangente”⁴. A matéria em comento prossegue para apontar que

“Entre especialistas, há consenso de que sem a cobrança pelo serviço será inviável acabar com os lixões no país, afirma Júlio Mattos, coordenador da Câmara Temática de Resíduos da Abes (Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental) para a região Norte. ‘Não há saneamento sem cobrança, é algo consensual na área técnica, mas no Poder Executivo ainda há necessidade de se avançar no debate.’

Outro consenso é que o principal desafio é político. ‘O setor de resíduos é a última fronteira da infraestrutura que não tem tarifa, porque é algo impopular. Neste ano tem eleição municipal, vai ser difícil avançar. Mas os novos prefeitos têm que usar a legitimidade de início do mandato para implementar a tarifa’, afirma Tarcila Reis Jordão, diretora de Desenvolvimento de Concessões e PPPs na Solví e professora da FGV Direito.

Para Araújo, da ANA, uma forma de as prefeituras reduzirem o custo político é delegar a regulação a uma agência (municipal, intermunicipal ou estadual), que por sua vez teria o poder de instituir a tarifa. A criação de taxas, que dependem de aprovação no Legislativo, é mais difícil, diz.

A dificuldade de criar tarifas é também um entrave na estruturação de concessões de resíduos, principalmente em consórcios intermunicipais, que demandam o acordo de vários prefeitos, diz Rodrigo Bertoccelli, sócio do Giamundo Neto Advogados. (ABREMA, 2024a).

A matéria em questão deixa patente que é necessária vontade política para instituir a cobrança da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos (SMRSU), mesmo sendo obrigatória, pois é uma medida impopular.

A competência para instituir a taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos é dos municípios, que devem editar lei específica disciplinando a cobrança, observando os princípios constitucionais da legalidade, da anterioridade e da igualdade tributária ínsitos no artigo, 150, da Constituição Federal (Brasil, 1988).

A lei municipal deve definir com clareza o fato gerador da taxa, a base de cálculo, os sujeitos passivos, a alíquota e as demais condições para a sua cobrança. É importante que a lei municipal estabeleça critérios objetivos e equitativos para a fixação do valor da taxa, considerando as peculiaridades de cada município e os custos relacionados à prestação dos serviços.

A lei municipal também deve prever mecanismos de fiscalização e de controle social, garantindo a transparência na gestão dos recursos arrecadados e a efetiva aplicação na melhoria dos serviços de coleta e destinação de resíduos sólidos.

Conforme dispõe o artigo 29, inciso II, da Lei nº 11.445/07, os recursos financeiros necessários para a viabilidade econômico-financeira dos serviços de saneamento básico devem ser obtidos por meio da cobrança pelos serviços prestados.

A propósito, segundo o levantamento realizado pela Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Suplemento de Saneamento da Munic 2023, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), dos 5.557 municípios que informaram manter o serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, somente 42,3% deles, ou seja, 2.344 municípios cobraram pelo serviço, sendo que 76,5% dos municípios possuíam legislação para a cobrança pelo serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, enquanto os demais 23,5% não tinham regulamentação (IBGE, 2024, p. 95-96).

Importante sublinhar que a pequena diferença do número de municípios que cobram a taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos (SMRSU) entre a pesquisa Munic (IBGE, 2024) e a do SINISA 2024 se prende ao fato de que nesta última o número de participantes respondentes aos questionários foi inferior.

Acerca dos motivos pela não cobrança da taxa de manejo de resíduos sólidos apontou-se a resistência da população, as ausências de legislação específica e de parâmetros

[…] De acordo com os resultados obtidos, o principal motivo da não cobrança pelo serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos foi a ausência de legislação específica, indicada por 2.316 Municípios. Em seguida, destacam-se a resistência da população, com 1.360, e a ausência de parâmetros, com 1.124 Municípios […] (IBGE, 2024, p. 97).

Conscientizar a sociedade sobre a relevância e os benefícios da cobrança pelo Serviço de Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos (SMRSU) é fundamental para que os Municípios consigam implementar com sucesso sua política de cobrança, resultando em uma melhor qualidade ambiental e de vida para a população. Assim, a atividade de conscientização é parte integrante de todo o processo de desenvolvimento ou ajuste da política de cobrança pelo SMRSU.

Nesse diapasão, o Manual Orientativo sobre a Norma de Referência nº 01/ANA/2021 aponta algumas estratégias visando sensibilizar os munícipes acerca da cobrança da taxa em referência:

[…] i. Promoção de amplos debates públicos, abordando a gestão do SMRSU, com base em informações e dados fornecidos por técnicos e gestores, tais como: o custo real da prestação do serviço; a estimativa do impacto da cobrança para os usuários; e a comparação entre o déficit do custo assumido pelo Município com SMRSU, e investimentos perceptíveis em áreas importantes para a população, como saúde, educação e lazer.

ii. Campanhas de sensibilização veiculadas na mídia.

iii. Criação de canais de participação na elaboração da política de cobrança, por meio de redes sociais. (p. 20)

iv. Criação de ouvidoria municipal. (ANA 2021b, p. 20).

Depreende-se que as ações dispostas no Manual Orientativo (ANA, 2021b, p. 20) objetivam fomentar na sociedade a importância e necessidade da cobrança da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos para a melhoria da qualidade de vida e a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. Reputa-se necessária a inclusão dentre essas campanhas, a abordagem da Educação Ambiental (EA) crítica para que possa “contribuir para a mudança de atitudes, de comportamentos e na construção de uma cidadania responsável, crítica, participativa, que incorpore o conhecimento e promova a defesa da sustentabilidade do meio ambiente” (SILVA JUNIOR, 2019, p. 24).

Ressalte-se que durante a abordagem dessas estratégias seja informado como os recursos arrecadados serão despendidos, conforme prescreve a Norma de Referência nº 1/ANA/2021, que trata da receita requerida:

[…] 5. CONDIÇÕES GERAIS DO REGIME DE COBRANÇA

São diretrizes para a cobrança pela prestação do SMRSU:

5.1. Sustentabilidade Econômico-Financeira […]

5.2. Receita Requerida

[…]

RECEITA REQUERIDA é aquela suficiente para ressarcir o PRESTADOR DE SERVIÇO das despesas administrativas e dos custos eficientes de operação e manutenção (OPEX), de investimentos prudentes e necessários (CAPEX), bem como para remunerar de forma adequada o capital investido. Deve também incluir as despesas com os tributos cabíveis e com a remuneração da ENTIDADE REGULADORA DO SMRSU e contratação de associações ou cooperativas de catadores de materiais recicláveis (g.n.), quando for o caso. (ANA, 2021, p. 5).

A norma diz textualmente sobre a contratação de associações ou cooperativas de catadores de materiais recicláveis e que as despesas com tais medidas irão compor a receita requerida dos serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos, o que é de suma importância para a qualidade dos serviços e para essa classe de trabalhadores, que apesar da relevância dos trabalhos prestados à sociedade e ao meio ambiente, são invisíveis quando da efetivação das políticas públicas.

A contratação desses profissionais propicia a sua inclusão social e colabora com a tão sonhada e necessária emancipação socioeconômica. Ademais, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) estabeleceu entre os seus objetivos a “[…] integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos […]. (Brasil, 2010, art. 7º, XII).

Também o Plano Nacional de Resíduos Sólidos (PLANARES) (Brasil, 2022), que regulamentou a PNRS, apesar de destacar a relevância dos serviços realizados pelos catadores de materiais recicláveis e sua posição estratégica na cadeia econômica da reciclagem, aponta que:

[…] o dimensionamento do universo de catadores no Brasil e a definição de seu perfil socioeconômico enfrentam uma série de dificuldades e limitações, face ao alto grau de informalidade do trabalho, sendo que a maior parte desse contingente de pessoas atua de maneira autônoma e não organizada, dificultando a abordagem e a contagem. Outro fator imprescindível para compreender a realidade desta categoria de trabalhadores refere-se à situação de vulnerabilidade social, estando parte desta população em situação de rua, sem local fixo de moradia ou residência, em situação de pobreza e de extrema pobreza. (Brasil, 2022, p. 36).

Importante frisar que a própria PNRS preceitua em seu artigo 5º que ela

[…] integra a Política Nacional do Meio Ambiente e articula-se com a Política Nacional de Educação Ambiental, regulada pela Lei n^o 9.795, de 27 de abril de 1999, com a Política Federal de Saneamento Básico, regulada pela Lei nº 11.445, de 2007, e com a Lei n^o 11.107, de 6 de abril de 2005”. (Brasil, 2010, p. 3).

A integração da política pública de resíduos sólidos àquelas referente ao meio ambiente, à educação ambiental, ao saneamento básico e a norma que trata dos consórcios públicos tem pleno fundamento, posto a necessidade de resolução da grave questão da quantidade de geração de resíduos sólidos urbanos, conforme o Panorama dos Resíduos Sólidos 2024, elaborado pela Associação Brasileira de Resíduos e Meio Ambiente (ABREMA), que apresenta dados preocupantes sobre a geração de resíduos sólidos no Brasil com um total em 2023 de 81 milhões de toneladas (ABREMA, 2024b, p. 26), evidenciando o alto consumo e a necessidade urgente de medidas para reduzir, reutilizar e reciclar.

Urge a efetivação e sinergia das políticas públicas para o enfrentamento a questão dos resíduos, e também a realização de ações que possibilitem a inclusão social e a emancipação econômica de um dos principais atores da cadeia de reciclagem, os catadores de recicláveis.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A cobrança da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos (SMRSU) se consolida como instrumento fundamental para a gestão eficiente e sustentável dos serviços de saneamento básico, garantindo a universalização do acesso à coleta e à destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos, em consonância com os princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e do Novo Marco Legal do Saneamento Básico (NMLS).

A legislação brasileira fornece o arcabouço legal para a implementação dessa taxa, mas os gestores municipais se deparam com desafios complexos, relacionados à sustentabilidade financeira, à capacidade institucional e à necessidade de ampliar a conscientização da população sobre a importância da gestão adequada dos resíduos sólidos.

A pesquisa demonstrou que o sucesso na implementação desta taxa está intrinsecamente ligado à capacidade dos municípios em estabelecer uma gestão transparente e eficiente na gestão dos recursos arrecadados e a efetiva melhoria dos serviços prestados, que dialogue com as expectativas e necessidades da comunidade. A sustentabilidade econômico-financeira dos serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos, embora fundamental, não pode ser vista isoladamente, mas sim como parte de um sistema integrado que engloba aspectos ambientais, sociais e econômicos, onde a participação social na formulação e no acompanhamento das políticas públicas de resíduos sólidos é crucial para o sucesso dessa iniciativa.

Os desafios identificados na implementação da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos assinalam para que haja um planejamento estratégico que leve em consideração a capacidade contributiva da população e as particularidades de cada localidade. A experiência dos municípios que já avançaram nesta direção demonstra que o êxito depende fundamentalmente da construção de um pacto social, baseado na compreensão coletiva sobre a importância destes serviços para a melhoria da qualidade de vida e a preservação ambiental.

A educação ambiental surge como elemento crucial neste processo, atuando como elo entre as políticas públicas e a sociedade. A conscientização da população sobre os impactos ambientais dos resíduos sólidos dispostos de maneira inadequada e a importância de sua participação ativa na gestão destes resíduos é condição sine qua non para o sucesso das políticas implementadas.

Os resultados da pesquisa sinalizam ainda para a necessidade de fortalecimento dos municípios, especialmente no que tange à capacidade técnica e administrativa para gerir os recursos provenientes da taxa. A aplicação dos recursos arrecadados de forma transparente e a demonstração clara dos benefícios atingidos são fundamentais para construir e manter a confiança da população no sistema.

Destaca-se que a efetiva implantação das políticas públicas ambientais, aliada à conscientização e ao engajamento da população na redução da geração de resíduos sólidos urbanos, pode resultar em um impacto direto e positivo no valor da taxa de serviços de manejo. Quanto menor a quantidade de resíduos gerados e mais eficiente for a gestão pública, mais justo e reduzido poderá ser o valor cobrado dos cidadãos, estabelecendo assim um círculo virtuoso entre práticas sustentáveis e benefícios econômicos para a população.

Em suma, é possível verificar que a implementação da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos será bem-sucedida caso haja uma condução por um modelo holístico que contemple as várias dimensões: técnica, econômica, social e ambiental. O caminho para uma gestão sustentável dos resíduos sólidos urbanos passa necessariamente pela consolidação de um novo paradigma de gestão pública, onde a participação social, a transparência na alocação dos recursos arrecadados e a eficiência na prestação dos serviços sejam pilares fundamentais.

A continuidade desta pesquisa se mostra relevante para acompanhar os desdobramentos da implementação da taxa de serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos nos municípios brasileiros, permitindo a identificação de boas práticas e o aprimoramento contínuo dos modelos de gestão.

³Inquérito Civil Público: É o procedimento interno instaurado pelo Ministério Público Federal para a investigação de danos ou ameaça de dano a bens de interesse difuso, coletivo ou individuais homogêneos. Geralmente o ICP é preliminar ao ajuizamento das ações civis públicas. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/institucional/476-glossario/8008-inquerito-civil-publico. Acesso em: 19 jan. 2025

⁴ABREMA. 92% DOS MUNICÍPIOS DESCUMPREM REGRA DE TARIFA DE LIXO. Disponível em: https://www.abrema.org.br/2024/05/22/92-dos-municipios-descumprem-regra-de-tarifa-de-lixo/. Acesso em: 09 fev. 2025.

REFERÊNCIAS

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ABREMA. Panorama dos resíduos sólidos no Brasil 2024. São Paulo, 2024. Disponível em: https://boletimdosaneamento.com.br/wp-content/uploads/2024/12/Panorama_2024.pdf. Acesso em: 10 dez. 2024.

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SILVA JÚNIOR, A. D. da. A Educação Ambiental nas escolas de ensino fundamental II: uma análise em três escolas públicas no município de Batatais/SP. Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual Paulista (UNESP), Faculdade Ciências Humanas e Sociais, Franca, 2019.

¹Doutorando do Programa de Pós-graduação em Serviço Social da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Estadual Paulista – UNESP Campus Franca

²Professora Doutora Livre-Docente do Programa de Pós-graduação em Serviço Social da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Estadual Paulista – UNESP Campus Franca.