A PARTICIPAÇÃO DA DEFESA CIVIL NA ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7819993

Alessandra Mamede Bastos

RESUMO: As características predominantes do relevo, da composição do solo e do clima são fatores causadores de desastres do grupo geológico e hidrológicos como deslizamento de massa, inundação, enxurrada, erosão. A ocupação de áreas de risco de forma desordenada, aumenta a possibilidade de ocorrência de desastres. Quando na elaboração ou atualização do plano diretor de um município estes fatores não são levados em consideração, o risco de ocorrência de danos futuros aumenta significativamente. O objetivo desta pesquisa é Identificar as contribuições da Defesa Civil na elaboração do Plano Diretor Municipal. Este trabalho foi realizado utilizando uma abordagem qualitativa e teve natureza aplicada. No ano 2019, o município de Nova Mamoré sofreu com a inundação do Rio Madeira, e teve a situação de emergência reconhecida pelo Ministério do Desenvolvimento Regional. Neste ano, 29.679 (vinte e nove mil, seiscentas e setenta e nove) pessoas foram afetadas direta ou indiretamente no município, sendo que aproximadamente 1000 (mil), são moradores deste distrito e foram afetados diretamente. Muitos destes danos e prejuízos poderiam ser evitados caso a legislação que orienta a elaboração do plano diretor fosse aplicada de forma mais ampla assegurando assim, o cumprimento da legislação.

PALAVRAS-CHAVE: Defesa civil; Plano Diretor; Desastre.

INTRODUÇÃO

No âmbito municipal, o plano diretor é o documento que planeja e orienta o desenvolvimento do município quando se trata de aspectos como a organização do espaço físico por meio do zoneamento.

A Defesa Civil tem como objetivo “reduzir os riscos de desastres, além da prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação” (SEDEC, 2017) de áreas atingidas atuando nas três esferas e ainda com participação da comunidade através de orientação e capacitação tornando-as resilientes. Esta gestão de riscos de desastres está relacionada ao planejamento e à realização de ações de prevenção e mitigação. Nessa perspectiva, a Defesa Civil é considerada um órgão de atuação multidisciplinar.

No município de Nova Mamoré, a Lei nº 910-GP/2.012 “Dispõe sobre o Plano Diretor Participativo do município de Nova Mamoré”, em seu Art. 5º, refere ao Plano Diretor Participativo como um instrumento que “estabelece diretrizes e objetivos das políticas de desenvolvimento urbano, regulamenta instrumentos urbanísticos, disciplina o parcelamento, uso e ocupação do solo e definem ações, programas, projetos e obras a serem seguidos até o ano de 2022” (NOVA MAMORÉ, 2012).

Quando se inclui estudos geológicos e hidrológicos como fonte de dados para subsidiar a elaboração de documentos desta relevância para o desenvolvimento do município, se tem uma maior precisão no parcelamento do solo e sua destinação, o que gera redução de gastos públicos com a recuperação de ambientes e infraestruturas danificados, com a resposta a desastres e reduz também prejuízos econômicos a particulares, significando uma maior eficiência na sua aplicação.

Por iniciativa da Secretaria Nacional de Desenvolvimento Regional e Urbano (SDRU, 2022) foi elaborada uma segunda versão do Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores em 2022, que propõe uma metodologia que identifica situações problemáticas reais conforme o contexto de cada município. Levando-se em consideração esta proposta, o mapeamento geológico e hidrológico é um instrumento que oferece informações com potencial para identificar situações de perigo existente ou futuro em áreas de risco, relacionados à eventos hidrológicos.

Este trabalho se justifica porque o mapeamento das áreas de risco de desastres inserido no plano diretor, deve ser tratado como ações preventivas em Defesa Civil e podem reduzir significativamente as ações de resposta e recuperação provocando a redução de esforços humanos e de recursos aplicados e a redução da possibilidade de perdas materiais, ambientais e de vidas humanas, ou de outros danos humanos como as enfermidades e como os desalojados, considerando estes as “pessoas cujas habitações foram danificadas ou destruídas mas que, não necessariamente, precisam de abrigos temporários” (SEDEC, 1999).

Neste contexto tem-se como objetivo a identificação das contribuições da Defesa Civil na elaboração do Plano Diretor Municipal.

Segundo a SDRU (2007) “A somação dos danos e dos prejuízos causados por desastres naturais, humanos ou antropogênicos e mistos ultrapassa em muito a dos provocados por todas as guerras”.

REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Neste tópico será realizada uma abordagem sobre a criação do plano diretor, suas bases legais, as diretrizes para sua elaboração, assim como um estudo sobre o plano diretor do município de Nova Mamoré, especialmente no que diz respeito à Política de Segurança Pública e Defesa Civil. Também será exposto a história, a importância, o conceito e os dados gerados e utilizados pela Defesa Civil que podem contribuir para a elaboração do Plano Diretor municipal.

1.1 DO PLANO DIRETOR

O Plano Diretor é considerado o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo considerado obrigatório pela Constituição para os Municípios com mais de 20 mil habitantes (MELLO, 2018)

A Carta Magna de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, foi concebida após a ditadura militar no Brasil e trouxe avanços tratando de diversos temas relevantes à nação. Dentre estes temas a política urbana ganhou capítulo próprio com os Art. 182 e 183:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural (BRASIL, 1988).

A Lei 10.257/2011 regulamenta estes artigos da CF e “estabelece diretrizes gerais da política urbana”. O Estatuto da Cidade “estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (BRASIL, 2001).

O Art. 2^o da citada Lei estabelece que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as diretrizes gerais.

Sobre o mapeamento geológico e hidrológico, este Estatuto apresenta diretrizes em seu Art. 42-A:

Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter:
I – parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda;
II – mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos
III – planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco de desastre;
IV – medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de desastres; e
VI – identificação e diretrizes para a preservação e ocupação das áreas verdes municipais, quando for o caso, com vistas à redução da impermeabilização das cidades.
§ 1^o A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as cartas geotécnicas.
§ 2^o O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as disposições insertas nos planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei n^o 9.433/1997– a Política Nacional de Recursos Hídricos (BRASIL, 2001).

O § 3^o Art. 12, da Lei nº. 6766/1979 que “Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências”, deixa explícito que “é vedada a aprovação de projeto de loteamento e desmembramento em áreas de risco definidas como não edificáveis, no plano diretor ou em legislação dele derivada”. (BRASIL, 1979). Já a NBR 12267/1992 conceitua o plano diretor como um “instrumento básico de um processo de planejamento municipal para a implantação da política de desenvolvimento urbano, norteando a ação dos agentes públicos e privados”. (BRASIL, 1992).

O Plano Diretor Estratégico é uma lei municipal que orienta o crescimento e o desenvolvimento urbano de todo o município. “Elaborado com a participação da sociedade, é um pacto social que define os instrumentos de planejamento urbano para reorganizar os espaços da cidade e garantir a melhoria da qualidade de vida da população” (PREFEITURA DA CIDADE DE SÃO PAULO, 2021). Conforme o Ministério Público do Estado do Paraná (MPPR, 2022), o plano diretor

é um projeto de cidade no que tange aos seus aspectos físico-territoriais, elaborado pelo Poder Executivo Municipal, sob a responsabilidade técnica de um arquiteto urbanista com a participação de uma equipe interdisciplinar, em um processo de planejamento participativo.

Este documento tem a função de “planejar e gerir o território municipal, com um olhar voltado para problemas herdados do passado, e o outro olhar para o futuro, orientado pela noção dos desafios impostos pelo ideal de um desenvolvimento urbano sustentável” (PREFEITURA DA CIDADE DE SÃO PAULO, 2021) Trata-se da elaboração de estratégias que idealizam o desenvolvimento do território urbano com base nas realidades sociais, econômicas e ambientais colaborando para a sustentação destes pilares e integrando o município ao desenvolvimento regional.

O plano diretor é um dos principais instrumentos para regularização e zoneamento do espaço urbano.

1.2 O PLANO DIRETOR DE NOVA MAMORÉ

Quando se trata da lei municipal, a Lei Complementar nº 910-GP/2.012 de 20 de dezembro de 2.012, “dispõe sobre o Plano Diretor Participativo do Município de Nova Mamoré, cria o Sistema Municipal de Planejamento Urbano e Gestão Democrática, institui o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, cria o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano” (NOVA MAMORÉ, 2012).

No Art. 5º da Lei, dentre outros cenários, propõe “disciplinar o parcelamento, uso e ocupação do solo e definem ações, programas, projetos e obras a serem seguidos até o ano de 2022”.

Esta Lei em sua Seção IX trata da Política de Segurança Pública e Defesa Civil. Em três artigos esta seção, traz com clareza as competências Segurança Pública tomando por referência o Art. 144 da CF, caput., porém sobre a Proteção e Defesa Civil propriamente dita, entendida como o conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e restabelecer a normalidade social (FURTADO, et al., 2013), o texto da Lei municipal ficou aquém do desejado.

A Lei municipal especifica os instrumentos a serem adotados para a promoção, planejamento, controle e gestão do ordenamento do território urbano. Dentre os quais, a alínea h, inciso V, artigo 96, estabelece a análise de risco e do plano de contingência. Este instrumento, um dos a serem adotados, tem caráter ambiental com referência à Lei municipal nº 835/2011, que institui a Política Municipal de Meio Ambiente, ou seja, o plano de contingência em questão é o Plano de Contingência e Emergência Ambiental (PCEA).

Este Plano é desenhado em função de atividades potencialmente perigosas desenvolvidas comumente em estabelecimentos particulares e tem como área de influência direta o local de realização da atividade. Tanto é que na subseção VIII, sobre a análise de risco e do plano de contingência, o artigo 139 apresenta atividades em que os seus projetos devem demonstrar análise de risco:

I. Unidades ou complexo de unidades de indústria químicas, petroquímicas, cloroquímicas, metalúrgicas, siderúrgicas;
II. De empreendimentos como gasodutos, oleodutos, minerodutos;
III. De atividades aeroportuárias e atividades que impliquem o uso de produtos radioativos e/ou de radioisótopos;
IV. De estabelecimentos que armazenem, comercializem ou recarreguem botijões de gás e que produzem, comercializem fogos de artifício ou outros tipos de explosivos.

No mais, no que tange à legislação municipal, resta observar o Art. 183 que estabelece alguns locais com situações características em que não é permitido o parcelamento do solo:

I. Alagadiços ou sujeitos a inundações, antes de serem tomadas providências que assegurem o escoamento das águas
II. Naturais com declividade superior a 47% (quarenta e sete por cento);
III. Em que seja tecnicamente comprovado que as condições geológicas não aconselham a edificação;
IV. Contíguos a mananciais, cursos d’água, represas e demais recursos hídricos, sem a prévia autorização dos órgãos competentes

Esta restrição de parcelamento nestas áreas se justifica pelo risco da ocorrência de desastres. Os riscos de desastres nas cidades brasileiras são riscos produzidos socialmente no decorrer do processo de urbanização (BACK, 2016).

1.3 DA DEFESA CIVIL

A história e a importância da Defesa Civil se inicia no atendimento às pessoas atingidas pelas guerras. Sua atuação ao longo do tempo foi sendo ampliada para agir também em situações de prevenção e de recuperação pós desastre.

Nos períodos de guerra, as comunidades atingidas por ações de combate precisavam se mobilizar rapidamente para restabelecer as necessidades básicas da comunidade, na área da saúde, alimentos, transporte, abrigo, segurança, etc., propiciando-lhe condições mínimas para sua subsistência. Era um trabalho de retaguarda levado a efeito pela soma dos esforços dos órgãos públicos, entidades privadas e pela população. (SDRU, 2007).

Com o passar do tempo, diante de tais ocorrências desastrosas, o Poder Público e a coletividade perceberam que as atividades de defesa civil não eram essenciais apenas nos períodos de guerra (SDRU, 2007). A cada situação desastrosa, o poder público era obrigado a reativar os órgãos de DC para atender a população.

As comunidades necessitavam de órgãos estruturados para responder aos mais diferentes tipos de desastres. Desta forma o Poder Público passou a se organizar junto à sociedade, formando órgãos de defesa civil responsáveis pela soma de esforços, objetivando a prestação de socorro nos casos de desastre. […] Dessa forma, voltaram a ser desenvolvidos os sistemas de defesa civil integrando todas as forças vivas da comunidade na sua própria defesa, diante das calamidades, até mesmo de uma guerra (SDRU, 2007).

A estruturação dos órgãos de Defesa Civil tornou-se necessária diante do aumento dos casos de desastres, sejam naturais ou provocados por atividades antrópicas.

A defesa civil ou proteção civil é o conjunto de ações, públicas e privadas, de planejamento, preventivas, de socorro, assistenciais e reconstrutivas destinadas a evitar ou minimizar os desastres naturais e os incidentes tecnológicos ou mistos, preservando o bem estar da população, a dignidade da pessoa humana e restabelecendo a normalidade social, em especial através da capacitação da população e de agentes públicos em lidar com as situações de emergências. (SÉGUIN, 2012).

A Política Nacional de Defesa Civil traz como sua finalidade a segurança global da população.

“O estudo do relevo é importante para que se saiba quais são os lugares propícios à construção de casas, prédios, fábricas, estradas, aeroportos, pontes, plantações, pastagens e muitos outros casos” (MPPR, 2022?).

A Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), também conhecida pelo nome de Serviço Geológico do Brasil, é uma empresa pública que tem como uma de suas atribuições elaborar sistemas de informações, cartas e mapas que traduzam o conhecimento geológico e hidrológico nacional, tornando-o acessível aos interessados.

Esta Companhia oferece como um de seus produtos, a Setorização de Áreas de Risco, que é um mapeamento do perímetro do município levando em consideração as suas características geológicas e hidrológicas. Este mapeamento caracteriza a tipologia do processo, o grau de risco, a quantidade de imóveis em risco, assim como a quantidade de pessoas em risco e se constitui em um instrumento amplamente utilizado pelos órgãos de proteção e defesa civil. Dentro do perímetro do município de Nova Mamoré, a (CPRM, 2018) caracterizou 06 (seis) áreas de risco, sendo 05 (cinco) com características de ambiente rural denominados Boca do Lage, Vila Murtinho na margem do rio Mamoré, Vila Murtinho na margem do rio Madeira, comunidade Ribeirão, Barras e 01 (uma) com característica predominantemente urbana, o caso do Distrito de Araras. Neste distrito, todo o seu perímetro foi caracterizado como grau de risco alto com 250 imóveis e aproximadamente 1000 pessoas com risco de serem atingidas por inundação. De outras referências que colaborariam como importante fonte de informações para elaboração do plano diretor, estão os dados gerados pelas defesas civis municipais através dos registros no Sistema Integrado de Informações de Desastre (S2ID). São nestes registros que estão as informações locais com determinada precisão, apontando os locais de desastres, a tipologia, a área atingida, a quantidade de pessoas e residências atingidas dentro do município. “Tendo em vista que os desastres motivados por eventos climáticos extremos ocorrem no âmbito local/regional a responsabilidade pela implementação de políticas para tratar desses impactos recai principalmente sobre os governos locais” (BACK, 2016).

METODOLOGIA

Esta pesquisa foi realizada utilizando uma abordagem qualitativa e teve natureza aplicada. Segundo Denzin e Lincoln (2006), a pesquisa qualitativa envolve uma abordagem interpretativa do mundo, o que significa que seus pesquisadores estudam as coisas em seus cenários naturais, tentando entender os fenômenos em termos dos significados que as pessoas a eles conferem. Na perspectiva qualitativa, o ambiente natural é a fonte direta de dados e o pesquisador, o principal instrumento, sendo que os dados coletados são predominantemente descritivos (CRESWEL, 2007).

Para a coleta de dados, o procedimento foi a realização de pesquisa bibliográfica em sites oficiais a exemplo do site do Ministério Público do Paraná e do S2ID, do Sistema Nacional de Defesa Civil e da CPRM, o Manual de planejamento em Defesa Civil, relatórios e pareceres técnicos, o Mapeamento de áreas de risco elaborado pela CPRM (2018), e o Formulário de Informações de Desastres (COMPDEC, 2019).

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Os danos humanos decorrentes de desastres vão desde enfermidades e óbitos a desabrigo e desalojamento. Outros danos como os econômicos e ambientais também se somam ao cenário de desastre.

A depender da magnitude do evento, é possível que se extrapole a capacidade do município de executar ações de resposta, sendo necessário a atuação conjunta de outras esferas e ainda assim, os problemas são os mais variáveis e alguns, irreparáveis.

O que se espera é que a incidência de casos de famílias atingidas por enchentes, inundações, cheias de rios, deslizamento de massa dentre outros motivos para o acontecimento de desastres possa ser reduzidos significativamente. Assim como a redução dos danos ambientais e econômicos.

Uma ação de planejamento que pode significar menos famílias prejudicadas, menos gastos públicos em recursos financeiros e de alocação de pessoal para as ações de resposta e de recuperação, menos danos ambientais, menos prejuízo econômico aos particulares e menos danos aos bens públicos.

A Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (SEDEC, 20–?) publica os dados do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) no site S2ID e onde os entes federados registram as informações de desastres, informam que em anos seguidos, comunidades urbanas que crescem às margens de rios são afetadas, a exemplo da comunidade moradora do bairro Triângulo no município de Guajará-Mirim e da comunidade residente às margens do rio Madeira, em Porto Velho. A destinação adequada destas áreas normatizada no plano diretor municipal com sua utilização evitando ocupação irregular tende a reduzir de forma significativa estes danos. Guajará-Mirim não conta com plano diretor para disciplinar o crescimento urbano da cidade.

Em Nova Mamoré, o distrito de Araras é a comunidade urbana mais afetada por eventos hidrogeológicos e apontada nos registros da Defesa Civil municipal e na setorização da CPRM (2018), como área com risco alto de inundação.

No ano 2019, o município de Nova Mamoré sofreu com a inundação do rio Madeira, e teve a Situação de Emergência reconhecida pelo Ministério do Desenvolvimento Regional. Neste ano, 29.679 (vinte e nove mil, seiscentas e setenta e nove) pessoas foram afetadas direta ou indiretamente no município conforme a Coordenação Municipal de Proteção e Defesa Civil (COMPDEC, 2019), sendo que aproximadamente 1000 (mil), são moradores deste distrito e foram afetados diretamente, sofrendo desabrigamento, desalojamento, impossibilitados ou com dificuldade de locomoção, necessitando de apoio material como água potável, abrigo, cesta básica, atendimento hospitalar e psicológico. Neste ano, uma das solicitações de apoio, à Coordenação Estadual de Proteção e Defesa Civil de Rondônia, para atendimento imediato a estes e outros atingidos, foram 10.000 (dez mil) litros de água potável e 60 (sessenta) cestas básicas além de locação de alojamento. (COMPDEC, 2019).

Neste mesmo evento, foi registrado no S2ID que cerca de 184.426 (cento e oitenta e quatro mil, quatrocentas e vinte e seis) unidades habitacionais do município foram atingidas de alguma forma, destas aproximadamente 250 (duzentas e cinquenta) estavam localizadas neste distrito.

Muitos destes danos e prejuízos poderiam ser evitados caso a legislação que orienta a elaboração do plano diretor fosse aplicada de forma mais ampla assegurando assim, o cumprimento das legislações, a exemplo da Lei Federal nº 10.257/2011 que torna clara a obrigatoriedade de mapeamento de áreas de risco usando cartas geotécnicas e o planejamento de ações de intervenção preventiva.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O que se propõe é o uso e a inserção das informações geográficas e hidroclimatológicas na caracterização e distribuição destas zonas para que se evite desastres futuros. São dados à pronta entrega que facilitariam sobremaneira a elaboração deste documento tão importante na gestão e direcionamento do desenvolvimento da área geográfica com município.

Pensar a participação da Defesa Civil na elaboração do plano diretor é oferecer informações que podem subsidiar a preparação de um instrumento com maior eficácia na sua aplicação inclusive evitando desastres futuros provocados por eventos hidrológicos ou movimentos de massa já que este é um órgão que deve, por força de Lei, usar os mapeamentos geológicos e hidrológicos como instrumentos que auxiliam na elaboração e execução de ações preventivas.

O uso de dados e informações em defesa e proteção civil para o planejamento do zoneamento do município é importante para a redução de transtornos à população além de reduzir gastos públicos, sejam de recursos materiais ou financeiros e ainda, com a realocação de pessoal, tanto que uma das sugestões de intervenção descrita pela CPRM (2018) é exatamente a implantação de medidas de controle institucionais, no sentido de limitar as intervenções e construções em áreas de risco.

A ligação entre as possibilidades de desastres, a regulamentação inadequada e sem previsão de punição por omissão, a ausência de treinamento da comunidade e de capacitação dos agentes públicos na prevenção, resposta e reconstrução, a fiscalização deficiente no controle do uso do solo urbano, entre outras coisas, são fatores que contribuem para desastres e o aumento de suas consequências (SÉGUIN, 2012).

O emprego destas informações na construção do plano diretor de um município compreende uma das ferramentas de planejamento mais eficientes para a efetivação do zoneamento do município e mais precisas na prevenção de desastres em zona urbana norteando configurando desta forma, o cumprimento de uma das vertentes da multidisciplinaridade da Defesa Civil.

REFERÊNCIAS

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