REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ni10202503141350
Évani Cristina Araújo Da Silva
Geisilene Cristina Will
Orientador: Nathalia Maria Lira Mendonça
Resumo
Este artigo analisa a aplicabilidade da Lei nº 14.133/2021, conhecida como a “Nova Lei de Licitações”, em comparação com a Lei nº 8.666/1993, que regulamentou as licitações públicas no Brasil por quase três décadas. Utilizando uma abordagem qualitativa com base em pesquisa bibliográfica, o estudo explora as principais mudanças e inovações introduzidas pela nova legislação, como a inclusão do diálogo competitivo e a maior integração de tecnologias no processo licitatório. Os resultados indicam que a Lei nº 14.133/2021 visa desburocratizar e modernizar o sistema, promovendo maior transparência e eficácia nas contratações públicas. Contudo, desafios permanecem na fase de implementação, com órgãos públicos ainda em processo de adaptação às novas exigências. Este trabalho contribui para o debate acadêmico ao fornecer uma análise comparativa detalhada e destacar os impactos da nova legislação no contexto da gestão pública brasileira.
Palavras-chave: Gestão Pública. Transparência. Nova Lei de Licitação.
Abstract
This article analyzes the applicability of Law No. 14.133/2021, known as the “New Bidding Law,” in comparison with Law No. 8.666/1993, which regulated public bidding in Brazil for nearly three decades. Using a qualitative approach based on bibliographic research, the study explores the main changes and innovations introduced by the new legislation, such as the inclusion of competitive dialogue and greater integration of technology in the bidding process. The results indicate that Law No. 14.133/2021 aims to reduce bureaucracy and modernize the system, promoting greater transparency and efficiency in public procurement. However, challenges remain in the implementation phase, as public agencies are still adapting to the new requirements. This study contributes to the academic debate by providing a detailed comparative analysis and highlighting the impacts of the new legislation in the context of Brazilian public management.
Keywords: Public Management. Transparency. New Bidding Law.
1. INTRODUÇÃO
O contrato administrativo é um acordo entre o particular e a administração pública e, como regra geral, deve ser firmado por meio de licitação. A licitação é o procedimento utilizado para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, garantindo que a Administração Pública selecione a proposta mais vantajosa. Além disso, busca assegurar igualdade de condições a todos os interessados (fornecedores e/ou prestadores de serviços) que desejam contratar com o poder público, promovendo, assim, o desenvolvimento sustentável.
Diante dessa necessidade, e após amplas discussões no Congresso Nacional, foi sancionada, em 21 de junho de 1993, a Lei nº 8.666, que estabeleceu normas para licitações e contratos da administração pública. Popularmente conhecida como a “Lei de Licitações”, a Lei nº 8.666/1993 passou por diversas alterações ao longo dos anos, acompanhando as necessidades de adequação do sistema licitatório. Mais recentemente, foi publicada a Lei nº 14.133/2021, denominada “Nova Lei de Licitações”, que reformulou a legislação anterior.
Nesse contexto, o objetivo geral deste trabalho é comparar a aplicabilidade da Nova Lei de Licitações em relação à Lei nº 8.666/1993. De forma específica, busca-se destacar as principais mudanças introduzidas pela Lei nº 14.133/2021, analisar sua aplicabilidade na administração pública e compreender a finalidade que o legislador pretende alcançar com essa inovação no procedimento licitatório.
Embora a Lei nº 8.666/1993 tenha representado um avanço significativo para o processo licitatório na administração pública, a evolução tecnológica e as novas demandas administrativas tornaram necessária a modernização da legislação. Assim, a pesquisa tem como problema de análise a seguinte questão: qual a finalidade da criação da Nova Lei de Licitações nº 14.133/2021?
Este estudo caracteriza-se como uma pesquisa qualitativa, de natureza básica, com objetivos descritivos e exploratórios, fundamentada na análise bibliográfica. Foi realizado no segundo semestre de 2022, tendo como embasamento teórico a obra de Amorim (2021), doutrinador renomado na área administrativa. Além disso, Almeida (2013), especialista em Direito Constitucional e Direito Administrativo, também serviu como referência essencial, juntamente com outros autores que contribuíram para a fundamentação deste trabalho.
O processo licitatório é um mecanismo adotado sempre que a administração pública necessita contratar um serviço ou adquirir um bem, formalizando um contrato com um particular. A Lei nº 8.666/1993 estabelece as diretrizes para a elaboração desses contratos, sendo que, após quase três décadas de vigência, essa norma será revogada ao término do período de transição da Nova Lei de Licitações, previsto para dezembro de 2023.
Diante desse novo marco no ordenamento jurídico, este estudo analisa os benefícios da Nova Lei de Licitações, sua importância para a administração pública e sua capacidade de atender às novas exigências que surgiram ao longo do tempo. Um dos principais avanços trazidos pela nova legislação é a maior integração da tecnologia como ferramenta essencial para aprimorar a eficiência do serviço público.
Por fim, este trabalho demonstra sua relevância tanto no âmbito acadêmico quanto para a sociedade em geral, servindo como um material de referência sobre o tema. Além disso, contribui para o acervo de pesquisas dos acadêmicos do curso Tecnólogo em Gestão Pública. Para melhor organização e compreensão, o estudo foi estruturado em três capítulos: Referencial Teórico, Metodologia e Resultados e Discussões (ou Análise de Dados).
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Estado é uma organização político-jurídica de uma nação para o bem-estar de todos, no Estado, apenas algumas pessoas o dirigem e o controlam com base em valores reais ou socialmente reconhecidos. No sentido político podemos dizer que o Estado é exercício efetivo do poder através de um Governo/administração em prol do bem comum.
Costin (2021, p. 7) diz que “o Estado não existiu sempre, surgiu num determinado momento histórico em função de uma série de fatores sociais, políticos, econômicos etc., com o objetivo de organizar a sociedade sob uma nova estrutura institucional de poder.”. Neste sentido, entra a administração pública que funciona como instrumento do Governo, representando o aparelhamento do Estado, executando todas as ações administrativas (planejar, organizar, dirigir, coordenar, controlar), visando satisfazer as necessidades coletivas básicas dos cidadãos.
Assim, Estado e sociedade são partes essenciais em uma democracia, em que de um lado há o Estado que presta serviços e do outro a sociedade que necessita de políticas públicas para sanar ou diminuir as suas necessidades. Desta maneira, a interação entre Estado e sociedade é necessária para juntos analisar as emergências da população. Chiavenato afirma que:
Estado e sociedade formam, em uma democracia, um todo indivisível: o Estado, cuja competência e limites de atuação estão definidos precipuamente na Constituição. Deriva seu poder de legislar e de tributar a população, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas por canais formais ou informais de contato com as autoridades constituídas. É pelo diálogo democrático entre o Estado e a sociedade que se definem as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construção de um país mais próspero e justo (2021, p.64).
Dessa maneira, para Chiavenato (2021) a administração é uma ciência relativamente nova. Provavelmente a mais recente de todas as ciências humanas. Uma jovem e talentosa senhora com pouco mais de 100 anos, mas que já mostrou sobejamente a que veio e rapidamente passou a ocupar lugar de destaque especial no panorama das ciências.
Neste sentido, o Estado ao identificar a necessidade da sociedade e não possuindo meios suficientes para sanar tal necessidade, é obrigado a buscar a rede privada para solucionar tal problema. E tem situações em que o Estado não possui conhecimentos suficientes para contratar, por isso, a Licitação é meio propício para escolher a melhor proposta. Assim, a licitação é o procedimento utilizado para o particular contratar com o setor público. Barcellos (2017) explana, que a palavra licitação é originária do latim licitatione, que significa “arrematar em leilão”. Trata-se de um sistema que existe desde a era da Europa Medieval. Contudo, a essência é sempre a mesma, a de que licitação é um procedimento administrativo que formaliza o processo de compra de bens, produtos e serviços para a administração pública, no âmbito da União, Estados e Municípios, entre outras aplicações.
A partir disso, no Brasil o primeiro regulamento referente a licitação foi o Decreto nº 2.926, de 14 de maio de 1862, que estabeleceu regras e cláusulas para serviços, ficou a cargo do Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas. E de acordo com Calasans Jr. (2021) esse decreto estabeleceu a obrigação de se realizar um procedimento de caráter licitatório, e foi expedido pelo Ministro Manoel Felizardo de Souza e Mello.
Para Meirelles (2010) a licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Ou seja, licitação é o processo administrativo pelo qual o poder público seleciona a proposta mais benéfica para a sociedade. Além de proporcionar oportunidades iguais a todos os participantes da licitação. Está em consoante com a liberação do Tribunal de Contas da União (2010, p. 21), que afirma o seguinte “a licitação não deve perder seu objetivo principal, que é obter a proposta mais vantajosa à Administração, mediante ampla competitividade, a teor do art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993.Acórdão 1734/2009 Plenário (Sumário).” Vale frisar que a proposta mais vantajosa não é apenas a mais “barata”, mas a que oferece melhores condições de custo-benefício.
E o processo de licitação não é uma faculdade da administração pública. Pois, a licitação constitui uma exigência inafastável para contratação do serviço. Trata-se de procedimento característico dos sistemas democráticos de governo, que não admitem o arbítrio ou a decisão unipessoal dos governantes. (Calasans Jr, 2021). Em vista disso, Amorim (2021, p. 23) aborda “da sistemática da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB), notadamente do art. 37, XXI, emerge um comando elementar para o Estado brasileiro: as contratações públicas deverão ser realizadas mediante “processo de licitação pública”. Ou seja, a obrigatoriedade de licitar está tipificada na Constituição Federal de 1988.
Além disso, segundo Couto (2021, p, 20) “a obrigatoriedade de licitar não abrange apenas a Administração Pública direta; abarca também as pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta.”. Isto é, os entes da administração direta e indireta que usam recursos públicos, devem licitar.
A licitação é um procedimento antigo e ao longo dos anos sofreu alterações, a mais recente foi a criação da Lei 14.133/2021, que surgiu a partir do momento que a Lei 8.666/1993 foi vista como muito burocrático. Calasans Jr. (2021) afirma que o rito era tão rigoroso, que chegava a comprometer, em muitos casos, o seu objetivo. Em relação a Lei 14.133/2021 Calasans Jr (2021, p. 47) defende que o processamento da licitação, nos quais a apresenta avanços e retrocessos, e outros que, se contemplados, certamente contribuiriam para a celeridade e a eficácia do procedimento. Enfim, a licitação é um serviço prestado pela gestão pública, e necessitava de aprimoramento, se adequar a realidade do momento.
2.1 BREVE CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
No Brasil Administração pública veio sofrendo algumas alterações ao longo da história, é possível distinguir três formas diferentes de Governo, sendo a primeira o Governo Patrimonialista que foi entre 1500 até 1930 uma forma de governo onde não se difere o que é público e o que é privado, tudo que existia nos limites territoriais era tido como domínio do governante que podia ser utilizado livremente sem qualquer prestação de contas à sociedade. Os cargos eram todos nomeados pelo soberano, que normalmente os concedia a parentes e amigos da família, existiam também aqueles cargos concedidos com base na troca de favores que, neste caso, não se tratava de parentes e/ou amigos, mas sim de interesses políticos ou econômicos.
Nessa forma de administração não existiam carreiras organizadas no serviço público e nem divisão do trabalho, o soberano concedia poder a cada um conforme seus próprios critérios pessoais de confiança, Agostinho (2013, p. 59) ressalta que em “Regra geral, quem detinha um cargo público o considerava como um bem próprio de caráter hereditário (passava de geração para geração). Não havia divisão do trabalho: os cargos denominavam-se prebendas ou sinecuras, e quem os exercia gozava de status da nobreza real”.
Nesse sentindo Agostinho afirma que:
Mesmo de forma desorganizada, o patrimonialismo foi o primeiro modelo de administração do Estado. Nele não havia distinção entre a administração de bens públicos e bens particulares: tudo que existia nos limites territoriais de seu “reinado” era tido como domínio do soberano, que podia utilizar livremente os bens sem qualquer prestação de contas à sociedade (AGOSTINHO, 2013, p. 77).
A partir de 1930 vem a implantação da burocracia pelo presidente Getúlio Vargas, definida por Agostinho (2013, p. 84) como “uma instituição Administrativa (pública ou privada) cujos pilares são o caráter legal das normas e procedimentos, a racionalidade, a formalidade etc.”, sendo uma de suas características uma forma superior de organização, realizando de maneira produtiva as atividades administrativas desenvolvidas pelos seus funcionários sendo essa uma organização que incentivava a profissionalização dos mesmos, visando um trabalho de excelência.
Diferentemente do patrimonialismo, a burocracia não se prestava a favores pessoais de indicação política, sendo um modelo rígido trazendo a ideia de meritocracia. Por isso, temos hoje o concurso público trazendo muitas coisas com uma rigidez absoluta no sentido de eliminar o patrimonialismo no Brasil.
Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade, O modelo burocrático era muito cheio de regras, muita rigidez tornando difícil fazer as coisas com velocidade e o Brasil precisava desburocratizar o processo.
Assim, surge entre em 1995 o modelo gerencial, que foi implantado no país para trazer a ideia de empresas privadas, onde as mesmas gerenciam seus empreendimentos, um modelo mais empresarial, mais empreendedor, mais aberto a ideais. Mas vale ressaltar que a receita da administração empresarial é proveniente de seus clientes que têm livre escolha na compra de seus produtos e serviços, ao passo que a receita do estado depende de contribuições obrigatórias provenientes de impostos.
Nesse contexto Agostinho afirma que:
Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a Administração Pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. (AGOSTINHO, 2013, p. 93).
No entanto, mesmo após essas mudanças ocorridas ao longo dos tempos, podemos dizer que nenhum desses três modelos de administração pública deixou de fato de existir, atualmente convivemos com um pouco de cada uma delas, porém com predominância do governo gerencialista.
2.2. CONCEITO DE LICITAÇÃO
Licitação é o procedimento utilizado pela administração para contratar com o particular. Esse processo é importante, visto que respeita o princípio da isonomia. O princípio da isonomia, em regra, garante que todos recebam da lei tratamento igualitário.
O conceito dado por Calasans Jr. (2021, p. 22): “A licitação constitui, portanto, exigência inafastável para a escolha daqueles que o Estado deseja contratar para realizar os objetivos da ação administrativa. Sendo um procedimento característico dos sistemas democráticos de governo, que não admitem o arbítrio ou a decisão unipessoal dos governantes.”
De fato, a licitação é o instrumento essencial no processo de contratação entre o particular e administração pública, mesmo sendo um sistema burocrático. Porém, é um procedimento que tem como intuito ser o mais justo tanto para administração pública quanto para os participantes.
Assim, Amorim afirma que:
A licitação pode ser compreendida como o procedimento administrativo formal pelo qual, sob determinação legal, uma pessoa governamental, com base em condições previamente estipuladas e em observância aos princípios da Administração Pública, busca selecionar a proposta mais vantajosa para a consecução de uma pretensão contratual voluntária. (2021, p. 23)
Parece redundante, mas deve-se sempre frisar que a licitação é o meio que busca ser eficaz e justo com os participantes e administração pública, com objetivo selecionar a proposta mais vantajosa na busca não pelo produto ou serviço mais barato, mas sim, a proposta que consiga ofertar o melhor custo-benefício, ou seja, qualidade e preço. Nesse sentido Amorim (2021, p. 24) entende também que:
Por se tratar de um procedimento administrativo, a licitação deve ser compreendida como um conjunto ordenado e sucessivo de atos praticados por agentes públicos ou nessa condição) e por particulares objetivando a consecução de um efeito fina consubstanciado na seleção da proposta de contratação mais vantajosa.
Desta forma, a licitação é um procedimento administrativo utilizado quando administração de um lado tem necessidade e contrata com terceiro. Em outras palavras, quando o contrato é realizado que não envolva a administração pública, existem duas partes, a necessidade de um indivíduo, de comprar ou a utilização de serviço, e já a outra parte que oferta o serviço de sanar a necessidade da parte envolvida, prestando o serviço, geralmente utilizando contraprestação remuneratório, esse contrato é simplesmente feito sem burocracias. As partes tem total liberdade de fazer suas escolhas. Quando a administração pública tem sua necessidade a parte prestadora de serviço será escolhida pelo rito licitatório, e o processo é burocrático. Essa burocracia de os interessados mandar suas propostas entre outros quesitos, são necessários para escolha mais vantajosa para administração pública. E como já foi explanado, não é a proposta necessariamente mais barata, mas sim aquela que atenda o custo-benefício, ou seja, qualidade e preço.
2. 3. BREVE HISTÓRIA DAS LICITAÇÕES NO BRASIL
A história da licitação no Brasil teve início no século XIX, a origem da palavra “licitação” vem do latim “licitatione”, que significa “arrematar em leilão e é um procedimento administrativo, pelo qual a administração pública faz a contratação de serviços ou aquisição de produtos. E tem como objetivo garantir a igualdade de condições a todos que desejam obter contrato com o Poder Público e possibilitar a contratação de empresas que ofereçam melhor qualidade de serviços ou produtos pelos menores custos.
O processo licitatório tem por finalidade atender às administrações públicas federal, estadual, distrital e municipal, estendendo-se às administrações dos Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário, Tribunais de Contas e do Ministério Público. No intuito de combater as práticas de corrupção, nepotismo e favorecimentos com base em interesses pessoais, tendo como prioridade os princípios da legalidade, impessoalidade e igualdade, moralidade e probidade administrativa, publicidade, sigilo das propostas, vinculação ao ato convocatório, julgamento objetivo, competitividade e eficiência.
O Processo de Licitação sofreu várias modificações desde seu surgimento até a elaboração da Lei 8.666/1993. No Brasil, o Decreto Nº 2.296/1862 foi o primeiro texto que regulamentou a licitação, sua finalidade era regulamentar as arrematações dos serviços a cargo do então Ministério da Agricultura, Comércio, e Obras públicas. Um dos grandes marcos na história das licitações foi o lançamento do decreto nº 2.926/1862 onde deu início ao desenvolvimento de uma gestão pública eficiente, aonde diversas empresas passaram a participar do processo trazendo mais benefícios as sociedades e mais vantagens em termos financeiros. No entanto o governo ainda pertencia a monarquia, mantendo todo o poder em suas mãos, conforme sua vontade.
Amorim afirma que:
Ao longo de sua vigência, a Lei no 8.666/1993 sofreu diversas críticas, notadamente quanto ao engessamento do processo licitatório, o aumento dos custos de transação, o excesso de obras inacabadas e a dificuldade de promover transparência e eficiência para as contratações Do surgimento desse decreto até a elaboração da Lei 8.666/1993, foram elaborados alguns decretos para reger as licitações, como o Decreto Lei Nº 4.536/1922, que organizava o Código de Contabilidade da União; o Decreto Lei Nº 200/1967, estabeleceu a reforma administrativa federal e tratou sobre licitações no Título XII, que continha em torno de 20 Artigos e foi o que fez pela primeira vez faz-se referência a “Princípios da Licitação”; Lei Nº 5.456 de 20 de junho de 1968; Decreto Lei Nº 2300 de 21 de novembro de 1986 que foi o grande marco das Licitações trazendo cinco artigos abordando o tema licitações e contratos, onde “assegura caber à União legislar sobre normas gerais de licitação e aos Estados e Municípios legislar sobre as demais, tendo cada um o poder de adaptar a sua realidade, e a Constituição de 1988 que trouxe pela primeira vez em seu texto abordagem a respeito das Licitações e contratos, e o legislador em busca de segurança nos contratos realizados pela administração pública, criou a Lei 8.666/1993 que foi baseada Decreto Lei Nº 2300 de 21 de novembro de 1986.da Administração. Por essa razão, durante os últimos 27 anos observou-se o advento de uma série de leis que ou alteravam o próprio texto da lei ou buscavam afastar-se do regime previsto na Lei no 8.666/1993 – caso da Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão), da Lei nº 12.462/2011 (Lei do Regime Diferenciado de Contratações) e da Lei no 13.303/2016 (Lei das Estatais) (2021, p. 15)
2.4. OBRIGATORIEDADE DE LICITAR
Todos os entes federativos, União, Estados, Municípios e Distrito Federal, administração direta e indireta, em regra, devem licitar para celebrar compra ou serviço público está tipificado na Constituição Federal de 1988. Em regra, para contratar com a Administração Pública, deve licitar, sendo expresso na Constituição Federal de 1998, Artigo 37, Inciso XXI:
[…] ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Dessa forma, a lei da lei especifica que vigorou por mais de 30 anos, a Lei 8.666/1993, a Constituição Federal de 1988 em seu texto aborda alguns critérios do procedimento da licitação. Enfatiza que o procedimento de licitação deve assegurar igualdade de condições entre os licitantes, as propostas apresentadas devem ser mantidas, além da cláusula a respeito da obrigação do pagamento.
Logo, para contratar com a Administração Pública tem que haver um procedimento que assegure a todos os interessados isonomia. Desta forma, o procedimento administrativo deve ser seguindo, assim como defende, Amorim:
[…] seguir o procedimento administrativo é obedecer ao itinerário que o legislador achou mais justo, adequado e racional para se obter a expressão da vontade administrativa”, de modo que “o procedimento se torna fonte de legitimação decisória, permitindo que a aceitabilidade social das decisões se faça independentemente de seu conteúdo”. (AMORIM, 2021, P. 24 apud OTERO, 2016, p. 32)
Ainda seguindo essa premissa, a obrigatoriedade de licitar abrange todos os órgãos administrativos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Além desses mencionados, órgãos dotados de autonomia constitucional como os Tribunais de Contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública, também são obrigados a licitar. Como Amorim, defende:
A obrigatoriedade da realização de licitações públicas encontra seu imperativo normativo nos arts. 37, XXI, e 173, § 1o, III, da CRFB. Quanto à Administração direta, a obrigação de licitar abrange todos os órgãos administrativos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como os órgãos dotados de autonomia constitucional como os Tribunais de Contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública. Em relação à Administração indireta, submetem-se ao regime da Lei no 14.133/2021 as entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público: as autarquias – incluindo as agências reguladoras e executivas – e as fundações. Da mesma forma, submetem-se à NLL os Conselhos Profissionais (autarquias especiais ou corporativas), dado o entendimento do STF, no julgamento da ADI no 1.717/ DF, de que – diante da declaração de inconstitucionalidade do art. 58, caput, e § § 1o, 2o, 4o, 5o, 6o, 7o e 8o da Lei no 9.469/1998 –, foi reconhecida a natureza autárquica dos Conselhos Profissionais, ou seja, foi afirmada sua personalidade jurídica de direito público. (AMORIM, 2021, p. 39 a 40)
Mas a obrigatoriedade de licitar não é absoluta, existem duas hipóteses de exceção que são a dispensa de licitação e a inexigibilidade de licitação. Aquela a lei não obriga a licitar, mesmo quando a competição é possível. Já está é impossível a possibilidade de licitar ou um procedimento desnecessário.
E não se pode olvidar que as hipóteses de exceção ao dever de licitar (hipóteses de contratação direta) se qualificam justamente por antonímia a licitação, que pressupõe no contexto a noção de disputa, de hasta, de certame. Afinal, fala-se em dispensa de licitação e em inexigibilidade de licitação. Isto é, a Administração deve realizar um procedimento de contratação direta, mas não realizará uma licitação (certame); não há, pois, em tais situações, fase externa ou fase de seleção do fornecedor propriamente dita. (AMORIM, 2021, p. 65)
Como já foi exposto, para celebração do contrato entre a administração pública e o particular deve ser pelo procedimento de licitação. Ou seja, quase sempre, há obrigatoriedade da administração direta e indireta de licitar. Sendo um procedimento necessário para maior igualdade entre os licitantes e melhor proposta a Administração Pública, como já foi mencionado.
Com o propósito de estabelecer normas gerais sobre licitações e contratos administrativos no âmbito da Administração direta, autárquica e fundamental, a União editou a Lei nº 14.133/2021, alterando a Lei nº 8.666/1993.
3. METODOLOGIA
Este estudo baseia-se em pesquisa bibliográfica, permitindo a compreensão e interpretação aprofundada do tema abordado. Para analisar as transformações introduzidas pela nova legislação, adotou-se o método comparativo, uma vez que se trata de uma lei promulgada recentemente. Dessa forma, busca-se contrastar a Lei nº 14.133/2021 com a Lei nº 8.666/1993, destacando suas principais diferenças e inovações.
Segundo Marconi e Lakatos (2003, p. 107), “o método comparativo permite analisar o dado concreto, deduzindo dos mesmos os elementos abstratos e gerais”. Nesse contexto, a pesquisa examina as principais mudanças legislativas, identificando seus impactos na administração pública e na condução dos processos licitatórios. A análise abrange aspectos como modalidades de licitação, fases do processo, critérios de julgamento e mecanismos de transparência, com o objetivo de fornecer uma visão abrangente sobre a evolução normativa e suas implicações práticas.
4. ANÁLISE DE DADOS
A análise comparativa entre a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 14.133/2021 permitiu identificar mudanças significativas no regime das contratações públicas no Brasil. A nova legislação trouxe inovações com o intuito de modernizar o processo licitatório, aumentar a eficiência administrativa e ampliar a transparência na gestão pública. No entanto, sua implementação ainda apresenta desafios, especialmente para os órgãos e entes públicos em fase de adaptação às novas regras.
Dentre os aspectos analisados neste estudo, destacam-se as modalidades de licitação, a estrutura das fases do processo licitatório, os critérios de julgamento, bem como as mudanças nas hipóteses de dispensa de licitação, tanto por baixo valor quanto em situações emergenciais.
4.1 Modalidades de Licitações
A nova legislação alterou a estrutura das modalidades licitatórias, eliminando algumas categorias anteriormente previstas na Lei nº 8.666/1993 e introduzindo novas formas de contratação. A seguir, a tabela comparativa ilustra essas mudanças:
| Modalidade de Licitação | Lei 8.666/93 | Lei 14.133/2021 |
| Concorrência | ✓ | ✓ |
| Leilão | ✓ | ✓ |
| Concurso | ✓ | ✓ |
| Tomada de Preço | ✓ | – |
| Convite | ✓ | – |
| Pregão | – | ✓ |
| Diálogo Competitivo | – | ✓ |
Observa-se que a nova legislação eliminou a modalidade Carta Convite, a Tomada de Preços bem como o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), modalidade de Licitação instituída pela Lei 12.462 de 04/08/2011, substituindo-as pelo Diálogo Competitivo, que visa atender contratações complexas e inovadoras.
Além disso, a Lei nº 14.133/2021 estabelece o Pregão como modalidade obrigatória para a aquisição de bens e serviços comuns, padronizando sua utilização e garantindo maior eficiência ao processo. Couto (2021, p. 175) reforça essa obrigatoriedade, destacando que, “por força do art. 29, caput, da Lei nº 14.133/2021, o pregão é obrigatório sempre que o objeto possuir padrões de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado”.
A introdução do Diálogo Competitivo representa um avanço na legislação, pois possibilita que a Administração Pública realize negociações diretas com os licitantes previamente selecionados. Segundo Couto (2021, p. 176), essa modalidade traduz uma “inovação regulatória significativa, derivada de experiências internacionais no direito administrativo comparado”.
Vale ressaltar que, sob a vigência da Lei nº 8.666/1993, a escolha da modalidade licitatória era condicionada ao valor e ao objeto da contratação. Com a nova legislação, essa lógica é substituída por uma abordagem mais flexível, que busca a melhor forma de licitar considerando as características do objeto licitado. Como destaca Couto (2021, p. 173):
No regime anterior, as modalidades aplicáveis variavam de acordo com o objeto e o valor estimado da contratação. Na disciplina da Lei n. 14.133/2021, as modalidades vocacionam-se à melhor forma de licitar os distintos objetos em razão de suas características.
Assim, a Lei nº 14.133/2021 moderniza o processo licitatório ao incorporar o Pregão e o Diálogo Competitivo, tornando os procedimentos mais adequados às necessidades da Administração Pública. O Diálogo Competitivo, em especial, representa um avanço ao possibilitar maior flexibilidade e negociação técnica em contratações complexas, proporcionando soluções mais eficientes e inovadoras.
4.2 Fases da Licitação
A nova legislação manteve as principais fases do processo licitatório, porém, realizou mudanças estratégicas na ordem de algumas etapas, com destaque para a inversão entre habilitação e julgamento, conforme ilustrado na tabela a seguir:
| Fase da Licitação | Lei 8.666/93 | Lei 14.133/2021 |
| Preparatória | ✓ | ✓ |
| Divulgação do Edital | ✓ | ✓ |
| Apresentação das Propostas | ✓ | ✓ |
| Habilitação | Antes do julgamento | Após o julgamento |
| Julgamento | Após a habilitação | Antes da habilitação |
| Recurso | ✓ | ✓ |
| Homologação | ✓ | ✓ |
A inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento é uma das alterações mais relevantes trazidas pela nova lei. Anteriormente, todos os licitantes precisavam ser habilitados antes da análise das propostas, o que frequentemente resultava em atrasos no processo. Agora, a Administração Pública avalia primeiramente as propostas mais vantajosas e, posteriormente, habilita apenas o licitante vencedor.
Essa mudança busca desburocratizar o processo e torná-lo mais eficiente. Conforme explica Couto (2021, p. 120), “o julgamento é a fase do processo licitatório em que o agente ou comissão de contratação decide sobre a aceitação das propostas ofertadas pelas licitantes e consequente classificação”. Dessa forma, a nova abordagem permite maior agilidade na seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública.
4.3 Critérios de Julgamento
| Critério de Julgamento | Lei 8.666/93 | Lei 14.133/2021 |
| Menor Preço | ✓ | ✓ |
| Melhor Técnica | ✓ | – |
| Técnica e Preço | ✓ | ✓ |
| Maior Lance ou Oferta | ✓ | Somente para leilão |
| Maior Desconto | – | ✓ |
| Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico | – | ✓ |
| Maior Retorno Econômico | – | ✓ |
A análise do quadro comparativo evidencia que a Lei nº 14.133/2021 trouxe mudanças significativas nos critérios de julgamento das propostas. Dentre as principais inovações, destaca-se a incorporação do critério de maior desconto, que já era previsto no decreto que regulamentava o pregão eletrônico, mas agora foi formalmente integrado à legislação de licitações.
Outro avanço importante foi a introdução do critério de melhor técnica ou conteúdo artístico, que substitui o antigo critério de melhor técnica da Lei nº 8.666/1993. Essa modificação é especialmente relevante para a modalidade Concurso, que anteriormente não possuía critérios de julgamento claramente definidos e agora passa a adotar essa abordagem mais criteriosa.
Além disso, o critério de maior lance passa a ser exclusivo da modalidade Leilão, diferentemente da legislação anterior, na qual também poderia ser aplicado à Concorrência. Outra inovação é a criação do critério de maior retorno econômico, voltado para contratações que envolvem eficiência econômica, permitindo que o contratado receba um valor adicional sobre os benefícios gerados para a Administração Pública.
Enquanto a Lei nº 8.666/1993 possuía critérios de julgamento mais restritos, frequentemente priorizando o menor preço, a nova legislação amplia as possibilidades de avaliação, permitindo maior flexibilidade para diferentes tipos de contratação. Essa mudança possibilita escolhas mais estratégicas, contemplando não apenas o custo, mas também a qualidade e a eficiência das propostas apresentadas.
Vale destacar que existem diversos outros critérios de julgamento previstos em normas complementares, mas a presente análise se concentra exclusivamente na comparação entre a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 14.133/2021.
4.4 Dispensa de Licitação por Baixo Valor
| Critério | Lei 8.666/93 | Lei 14.133/2021 |
| Limite percentual para dispensa | 10% do convite | Não aplicável |
| Obras e serviços de engenharia | R$ 33.000,00 | R$ 100.000,00 |
| Manutenção de veículos automotores | Não previsto | R$ 100.000,00 |
| Compras e demais serviços | R$ 17.600,00 | R$ 50.000,00 |
| Limite dobrado para agências executivas e consórcios públicos | Não previsto | Previsto |
O limite de 10% deixou de existir na Lei nº 14.133/2021, pois estava vinculado à modalidade convite, que foi eliminada com a nova legislação. Com essa mudança, os valores para dispensa de licitação passaram a ser fixos, proporcionando maior previsibilidade e uniformidade nas contratações públicas.
Além disso, a nova lei introduziu uma nova hipótese de dispensa de licitação, incluindo os serviços de manutenção de veículos automotores, que não eram contemplados na Lei nº 8.666/1993. Essa alteração amplia as possibilidades de contratação direta em situações específicas, garantindo maior eficiência e adequação às necessidades da Administração Pública.
4.5 Da Dispensa de Licitação por Emergência
| Critério | Lei 8.666/93 | Lei 14.133/2021 |
| Prazo máximo para contratos emergenciais | 180 dias (vedada prorrogação) | 1 ano (vedada recontratação pelo mesmo motivo) |
| Justificativa para dispensa | Apenas emergências reais | Inclui continuidade do serviço público |
| Obrigatoriedade de apuração de responsabilidades | Não previsto | Previsto |
A limitação do prazo a 180 dias, prevista na legislação anterior, muitas vezes se mostrava insuficiente para atender a emergências reais, comprometendo a continuidade dos serviços. A ampliação para 1 ano confere maior flexibilidade à gestão pública em situações emergenciais, ao mesmo tempo em que a nova lei estabelece mecanismos de controle para evitar abusos na utilização dessa modalidade de contratação direta. A nova legislação estabelece que, além da vedação à prorrogação do contrato, também fica proibida a recontratação da mesma empresa pelo mesmo motivo.
Uma inovação trazida pela Lei nº 14.133/2021 é a previsão expressa da dispensa de licitação para garantir a continuidade do serviço público. Isso ocorre, por exemplo, quando a autoridade responsável deveria ter realizado a licitação, mas, por algum motivo, perdeu o prazo, gerando a necessidade de um contrato emergencial para evitar prejuízos à população. Esse tipo de situação, anteriormente conhecido como emergência provocada, agora exige que a Administração Pública apure a responsabilidade pela ocorrência da falha.
A Lei nº 14.133/2021 entrou em vigor em 1º de abril de 2021, concedendo um prazo de dois anos para que órgãos e entidades da administração pública federal, estadual e municipal se adequassem às novas exigências. No entanto, com a edição da Medida Provisória nº 1.167/2023, esse período de transição foi prorrogado até 29 de dezembro de 2023, permitindo mais tempo para a implementação das adequações necessárias.
5. CONCLUSÃO/ CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise comparativa entre a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 14.133/2021 evidencia um avanço normativo significativo no âmbito das contratações públicas no Brasil. Enquanto a legislação anterior enfrentava desafios como a excessiva burocratização, a rigidez dos procedimentos e a falta de adaptação às novas realidades tecnológicas, a nova lei propõe um modelo mais dinâmico e eficiente, que busca aliar segurança jurídica, transparência e modernização dos processos licitatórios.
Dentre as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.133/2021, destacam-se a incorporação do diálogo competitivo, a ampliação do uso do pregão como modalidade obrigatória para bens e serviços comuns e a maior ênfase na digitalização dos procedimentos administrativos. Além disso, a inversão das fases de julgamento e habilitação constitui uma mudança estrutural relevante, promovendo maior celeridade e eficiência na análise das propostas.
Entretanto, apesar dos avanços normativos, a implementação da nova legislação ainda enfrenta desafios consideráveis. A adaptação dos entes públicos às novas exigências requer investimentos em capacitação dos agentes envolvidos, atualização de sistemas eletrônicos e mudanças culturais na forma como as contratações públicas são conduzidas. A resistência à mudança e a necessidade de regulamentações complementares também representam obstáculos que podem impactar a plena efetivação da lei.
Dessa forma, conclui-se que a eficácia da Lei nº 14.133/2021 dependerá não apenas de sua correta aplicação pelos gestores públicos, mas também do comprometimento dos diversos atores envolvidos no processo licitatório. A continuidade de estudos e debates sobre o tema é essencial para garantir que as inovações propostas realmente cumpram o objetivo de tornar as contratações públicas mais ágeis, eficientes e transparentes. Esse estudo contribui para o aprofundamento da discussão acadêmica, evidenciando a necessidade de monitoramento contínuo dos impactos da nova legislação e das práticas adotadas na sua implementação.
REFERÊNCIAS
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