A NATUREZA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Ciências Sociais Aplicadas, Volume 28 – Edição 135/JUN 2024 / 26/06/2024

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.12534388

Márcia Rosa Gentil*;
Érica Cristina Claudino de Assunção**.

RESUMO

Com o avanço no desenvolvimento da sociedade associada a uma expansão industrial/empresarial no Brasil, houve certa necessidade no tocante a adoção de medidas que possam contribuir com o desenvolvimento sustentável do país, compatibilizando o desenvolvimento socioeconômico com a proteção ambiental. Neste sentido, ergue-se o licenciamento ambiental: trata-se de um processo administrativo que viabiliza a legal execução de atividades que demandam a utilização de recursos ambientais, considerada efetiva ou potencialmente poluidora. E com esta finalidade, fomentou-se a Política Nacional do Meio Ambiente, que dispõe de instrumentos para efetivar essa proteção, tal qual o Estudo de Impacto Ambiental e Licenciamento Ambiental, desenvolvida através do método da revisão bibliográfica. Por fim, procurou-se analisar todo processo de evolução do Direito Ambiental até a efetivação desses dois instrumentos estudados nesta pesquisa.

Palavras-chaves: Licenciamento Ambiental; Licença Ambiental; Natureza Jurídica.

ABSTRACT

With the advancement in the development of society associated with industrial/business expansion in Brazil, there was a certain need to adopt measures that could contribute to the sustainable development of the country, making socioeconomic development compatible with environmental protection. In this sense, environmental licensing arises: it is an administrative process that enables the legal execution of activities that require the use of environmental resources, considered effective or potentially polluting. And with this purpose, the National Environmental Policy was promoted, which has instruments to implement this protection, such as the Environmental Impact Study and Environmental Licensing, developed through the bibliographic review method. Finally, we sought to analyze the entire process of evolution of Environmental Law until the implementation of these two instruments studied in this research.

Keywords: Environmental Licensing; Environmental license; Legal Nature.

1 INTRODUÇÃO

O desenvolvimento econômico de um país passa necessariamente pelo estabelecimento do avanço da atividade humana sobre os recursos naturais, incorporando novas áreas ou mudando a forma de uso daquelas já ocupadas. A preocupação com o equilíbrio sustentável dessa relação levou o legislador pátrio a dar suporte constitucional protetivo ao meio ambiente. Recentemente grandes e pequenas obras de grande importância para a sociedade brasileira sofreram atrasos ou permanecem paradas em função das barreiras legais que se apresentam no momento de conseguirem o licenciamento ambiental necessário. Os cidadãos questionam o comportamento governamental, aparentemente antagônico, queremos crescer, mas dificultam o estabelecimento de novos empreendimentos em território nacional.

Neste sentido, busca-se com este artigo, responder a seguinte problemática: Qual a natureza jurídica do licenciamento ambiental no Brasil? Protetiva ou restritiva de direitos? Os critérios de concessão de licenciamento ambiental são objetivos ou subjetivos?

O sistema de proteção ambiental precisa de constantes e modernas regulamentações jurídicas face ao dinamismo econômico que é ágil, agressivo e aviltosamente consumidor de recursos naturais. Fato este, que por si só, gera no operador do direito uma contínua e necessária atualização acerca da mudança no regramento pátrio.

Os grandes investidores precisam de segurança jurídica quanto aos critérios de licenciamentos, para dar início a novos projetos econômicos, seja instalação, adaptação ou relocação. A confusa regra de competências para a emissão do licenciamento gera contratempos capazes de inviabilizar os investimentos e, afastar de vez o aporte de novos capitais em nosso país, reduzindo a capacidade de criação de novos postos de emprego no país.

A ausência de conhecimento técnico induz a sociedade brasileira a erro sob dois prismas: criticar o sistema de proteção ambiental estabelecido, e ficar inerte perante os erros ambientais em curso, sem buscar alternativas legais para coibi-los.

O objetivo geral da pesquisa é analisar os aspectos jurídicos do licenciamento ambiental no Brasil, da concepção de proteção ambiental ao mecanismo de viabilização técnica do desenvolvimento sustentável. Como objetivos específicos, buscar-se-á demonstrar o embasamento jurídico da concessão de licenciamentos ambientais no Brasil, apontar os critérios para concessão do licenciamento ambiental e esclarecer a natureza jurídica do procedimento de licenciamento ambiental.

O estudo do presente tema é justificado pela necessidade de maior compreensão dos mecanismos de concessão dos Licenciamentos Ambientais no Brasil como forma de proteção ao meio ambiente e de viabilização técnica do desenvolvimento sustentável. A atuação do operador do direito deve ser fundada em elevado nível de conhecimento técnico, tendo em vista se tratar de direito difuso.

Em relação à abordagem metodológica, a pesquisa classifica-se como bibliográfica uma vez que a investigação partirá de material já elaborado, livros e artigos científicos relevantes para o objetivo do estudo.

No que diz respeito aos resultados, a pesquisa é básica, objetivando maior conhecimento acerca do tema procedimento de licenciamento ambiental e sua natureza jurídica. Do ponto de vista de seus objetivos, será uma pesquisa exploratória com uso do método dedutivo.

O artigo será dividido em três capítulos, sendo que no primeiro serão abordados os aspectos históricos e sociológicos do licenciamento ambiental, conceitos administrativos relacionados ao tema, os aspectos legislativos sobre a legislação ambiental no Brasil, como o meio ambiente e a Constituição Federal de 1988, o licenciamento ambiental no ordenamento infraconstitucional e o licenciamento ambiental dentro do CONAMA.

No capítulo dois será abordado o embasamento jurídico da concessão de licenciamentos ambientais no Brasil, apontando os critérios para concessão do licenciamento ambiental.

Finalizando o capítulo três, procurará esclarecer a natureza jurídica do procedimento de licenciamento ambiental.

2 DESENVOLVIMENTO

2.1 Aspectos Históricos e Sociológicos sobre o Licenciamento Ambiental, conceitos, apontamentos sobre a Legislação Infraconstitucional e Constitucional sobre o tema e o Direito Comparado

No final da década de 60 que a questão ambiental começa a ser examinada a partir das influências entre o meio ambiente e o homem¹. Raquel Carlson publica, em setembro de 1962, seu livro ‘Silent Spring’ (Primavera Silenciosa), descrevendo os perigos do uso de pesticidas químicos, como o DDT, para plantas, animais e seres humanos, e demonstra, pela primeira vez, que uma nova tecnologia que inicialmente poderia parecer inofensiva e benéfica também teria a capacidade de causar sérios danos a longo termo para o meio ambiente e para os seres humanos.

Neste sentido, afere-se que a preocupação com o meio ambiente é relativamente recente. A evolução da conscientização ambiental pode ser analisada paralelamente à produção legislativa ambiental, seja em nível internacional ou nacional.

Uma das razões para essa rápida e incisiva evolução da matéria deve-se a questão do meio ambiente ser transferida para um contexto muito mais amplo, com importantes ramificações nas áreas política, econômica e social. Esta evolução deve-se, em grande parte, à forma como foi tratado o tema no âmbito multilateral, cujos três marcos principais foram as Conferências de Estocolmo, do Rio de Janeiro e de Johanesburgo².

Neste sentido, as Conferências internacionais sobre meio ambiente e os documentos nelas produzidos (Tratados, Protocolos, Convenções-Quadro, Agenda, dentre outros) influenciaram os países, sendo difundido o tema da proteção ambiental em todo o mundo, apesar de que ocorreu de formas e níveis diferentes de comprometimento dos países.

Deste modo, com a Conferência de Estocolmo, em 1972, os governos mundiais ali presentes passaram a manifestar em seus países medidas nesse sentido.

A I Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em 1972, em Estocolmo, foi a primeira grande reunião organizada pelas Nações Unidas a concentrar-se sobre questões de meio ambiente.

Considera que esse evento pioneiro foi relevante, apesar de suas modestas conquistas. Especialmente em relação ao conflito entre desenvolvimento econômico e preservação ambiental, conforme o Princípio 21 da Declaração de Estocolmo, entendeu-se que, em caso de dúvida, a proteção ambiental deveria ceder frente ao desenvolvimento econômico³.

A partir desta Conferência, foi definido entre os participantes a necessidade de criar dispositivos institucionais e financeiros permanentes para coordenar, catalisar e estimular ações para a proteção e melhoria do meio ambiente humano. Deste modo, originou-se a ideia da criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) para reagrupar e reforçar tais ações no conjunto do sistema das Nações Unidas.

No ano de 1972, a ONU criou a Comissão Mundial sobre Ambiente e Desenvolvimento (WCED), que em 1987 publicou um relatório intitulado “Nosso futuro comum”, também denominado “Relatório Brundtland”, o qual indicou a pobreza nos países do sul e o consumismo extremo dos países do norte como as causas fundamentais da insustentabilidade do desenvolvimento e das crises ambientais.

Na década de 1980, a ONU retomou o debate das questões ambientais. Indicada pela entidade, a primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland, chefiou a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, para estudar o assunto4. O documento final desses estudos chamou-se Nosso Futuro Comum ou Relatório Brundtland. Tal relatório, apresentado em 1987, viria propor o desenvolvimento sustentável, conceito que é ‘aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas necessidades’.

Assim, o Relatório cunhou o conceito de desenvolvimento sustentável, baseado em “três pilares” principais: as dimensões ambiental, econômica e social. Neste ponto, segundo os autores do Relatório, o desenvolvimento deveria ser ambientalmente sustentável, economicamente sustentado e socialmente includente.

Tendo em vista o preocupante teor do Relatório Brundtland, a ONU convocou a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, com o objetivo de discutir problemas urgentes referentes ao desenvolvimento socioeconômico e à proteção ambiental.

Esta conferência denominada de ECO-92, Rio-92, Cúpula da Terra ou Cimeira da Terra é mais conhecida como Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 no Rio de Janeiro. O seu objetivo principal era buscar meios de conciliar o desenvolvimento socioeconômico com a conservação e proteção dos ecossistemas da Terra.

A Conferência do Rio de 1992 consagrou definitivamente o conceito de desenvolvimento sustentável (que havia sido oficializado pela ONU no Relatório Brundtland) e contribuiu para a mais ampla conscientização de que os danos ao meio ambiente eram majoritariamente de responsabilidade dos países desenvolvidos.

Reconheceu-se, ao mesmo tempo, a necessidade de os países em desenvolvimento receberem apoio financeiro e tecnológico para chegarem ao patamar do desenvolvimento sustentável5.

A Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, assinada na Rio-92 por mais de 170 países, contém 27 princípios/enunciados, que buscavam o desenvolvimento sustentável.

A Assembléia Geral das Nações Unidas, após a Conferência do Rio de Janeiro de 1992, criou outro órgão subsidiário em matéria ambiental: a Comissão do Desenvolvimento Sustentável (CDS), subordinada ao Conselho Econômico e Social da ONU (ECOSOC) para assegurar a continuação dos objetivos estabelecidos pela Conferência do Rio.

Os resultados da Rio-92 constam dos cinco documentos lá aprovados:

A) Convenção sobre Diversidade Biológica: é uma convenção-quadro, que estabelece medidas gerais a serem seguidas pelos países para atender aos objetivos e princípios, cabendo a cada país formular políticas e planos apropriados à sua realidade;
B) Convenção Quadro sobre Mudança de Clima;
C) Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento;
D) Declaração sobre Conservação e Uso Sustentável de todos os tipos de Florestas;
E) Agenda 21.

A reunião da Cúpula da Terra, em Johannesburgo, deveria ser o marco para a virada da conscientização internacional do meio ambiente. Contudo, o balanço final da reunião, demonstrou que não houve avanço significativo, eis que muitas questões foram discutidas sem a devida solução6.

A Cúpula de Joanesburgo (Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, 2002 ou Rio+10), realizada na África do Sul, foi convocada, por sua vez, com vistas a estabelecer um plano de implementação que acelerasse e fortalecesse a aplicação dos princípios aprovados no Rio de Janeiro.

A década que separou as duas conferências confirmou o diagnóstico feito em 1992 e a dificuldade em se implementar suas recomendações. Joanesburgo demonstrou, também, a relação cada vez mais estreita entre as agendas globais de comércio, financiamento e meio ambiente.

Outra Conferência relacionada ao tema do meio ambiente foi a Rio+20, Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, que ocorreu na cidade do Rio de Janeiro de 13 a 22 de junho de 2012. Nela participaram líderes dos 193 países que fazem parte da ONU.

Tinha como principal objetivo, renovar e reafirmar a participação dos líderes dos países com relação ao desenvolvimento sustentável no planeta Terra. Considerada uma segunda etapa da Cúpula da Terra (ECO-92) ocorrida 20 anos antes na mesma cidade.

Neste sentido, esclarece7:

Recentemente, a análise social dos riscos passou a ocupar um lugar central na teoria social. Dois dos mais influentes teóricos sociais contemporâneos – Anthony Giddens e Ulrich Beck – contribuíram decisivamente para essa centralidade ao considerarem os riscos, em especial os ambientais e tecnológicos, como chaves para entender as características, os limites e as transformações da sociedade moderna. Discutindo a complexidade dos riscos ambientais, esses autores lançaram nova luz sobre questões referentes aos conflitos sociais, às relações entre leigos e peritos, ao papel da ciência e às formas de fazer e definir a política.

Apesar da temática dos riscos não ser nova nas Ciências Sociais, as análises sobre ela sempre se mantiveram como uma área mais restrita de estudo, com ênfase decisiva em sua carga cultural e social. Nesse sentido, também contrariamente à prática das análises técnicas dos riscos, que isolam a opinião individual, as análises provenientes da Sociologia Ambiental não se perguntam sobre as crenças ou opiniões particulares dos indivíduos, mas sobre as teorias, os valores e os princípios que organizam seu mundo, construído e compartilhado socialmente.

Em consonância a este pensamento, a legislação brasileira requer como condicionante do licenciamento ambiental o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), assim como o Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA), levando em conta aspectos de natureza física e social, por exemplo.

Com o entendimento da evolução histórica e sociológica da temática ambiental, abordado através das Conferências internacionais e tratados, incumbe destacar os conceitos previstos no ordenamento jurídico ao termo licenciamento ambiental.

Neste sentido, conforme a Resolução CONAMA 237 de 19 de dezembro de 1997, o licenciamento ambiental corresponde ao:

Art. 1º – Para efeito destaResolução são adotadas as seguintes definições: I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

É uma obrigação legal prévia para a instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente e possui como uma de suas mais expressivas características a participação social na tomada de decisão, por meio da realização de Audiências Públicas como parte do processo.

Tratando-se de um procedimento administrativo, “reporta-se a estas hipóteses em que os resultados pretendidos são alcançados por via de um conjunto de atos encadeados em sucessão itinerária até desembocarem no ato final”8.

O licenciamento ambiental é, em regra, um ato administrativo discricionário praticado pelo Poder Executivo. É uma ferramenta de extrema importância na efetivação da tutela dos direitos difusos e coletivos previstos na Constituição Federal em seu art. 255 e parágrafos.

Essa obrigação é compartilhada pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), como partes integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). O IBAMA atua, principalmente, no licenciamento de grandes projetos de infraestrutura que envolvam impactos em mais de um Estado e nas atividades do setor de petróleo e gás na plataforma continental.

As principais diretrizes para a execução do licenciamento ambiental estão expressas na Lei 6.938/81 e nas Resoluções CONAMA nº 001/86 e nº 237/97. Além disso, temos a Lei Complementar nº 140/2011, que discorre sobre a competência estadual e federal para o licenciamento, tendo como fundamento a localização do empreendimento.

A Resolução n° 237/97 da CONAMA, define licença ambiental como sendo:

II – Licença Ambiental: Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

A licença ambiental é uma espécie de outorga com prazo de validade concedida pela Administração Pública para a realização das atividades humanas que possam gerar impactos sobre o meio ambiente, desde que sejam obedecidas determinadas regras, condições, restrições e medidas de controle ambiental. Trata-se do ato final de cada etapa do licenciamento ambiental, que é o procedimento administrativo apto a compatibilizar o desenvolvimento econômico com a proteção do meio ambiente.

A licença ambiental é a norma concreta, emanada pelo Estado, ou por quem no exercício da função administrativa, que tem por finalidade criar, modificar, extinguir ou declarar relações jurídicas entre este e o administrado, suscetível de ser contratado pelo Poder Judiciário9. Entretanto, este ato reveste-se de características peculiares, que objetivam, simultaneamente, conferir garantia aos administrados (ausência de autonomia da vontade, busca do interesse público, tipicidade e formalismo) e prerrogativas à Administração (imperatividade, presunção de legitimidade, exigibilidade)10.

Com o advento da Constituição de 1988, o meio ambiente é elevado ao status de patrimônio público, devido a isso, deve ser objeto de proteção para a garantia de seu uso pela coletividade.

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

O texto constitucional foi influenciado pelos debates ocorridos e, os princípios adotados na Conferência de Estocolmo. Os vinte e seis princípios contidos na Declaração de Estocolmo de 1972 foram, na sua totalidade, encampados pelo art. 225 da CF.

Esses princípios têm por finalidade dar efetividade ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à sadia qualidade de vida do homem.

O licenciamento ambiental é uma forma de controle prévio das atividades que envolvem a incidência direta ou indireta sobre os recursos naturais e, por esta razão constitui importante instrumento de gestão ambiental, na busca da necessária conciliação entre desenvolvimento econômico e preservação do equilíbrio ecológico.

O resultado desta conciliação de interesses corresponde ao desenvolvimento sustentável, princípio este que encontra moradia no artigo 170 da Constituição da República, através da vinculação da ordem econômica à necessária observância do princípio da defesa do meio ambiente.

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I –  soberania nacional;
II –  propriedade privada;
III –  função social da propriedade;
IV –  livre concorrência;
V –  defesa do consumidor;
VI –  defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
VII –  redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII –  busca do pleno emprego;
IX –  tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

O Brasil é também signatário de diversas Convenções Internacionais sobre o meio ambiente e de temas correlatos, que o obrigam na proteção ao meio ambiente e no desenvolvimento de técnicas de apropriação sustentável dos recursos naturais para a plena segurança das atuais e futuras gerações.

Tema relacionado ao da emissão de licenciamentos ambientais é o que trata da segurança jurídica dos mesmos, uma vez que no outro pólo da relação encontra-se a iniciativa privada, investindo elevadas somas de capitais e esforços antes mesmo de alcançar êxito na autorização de implantação e funcionamento de seus empreendimentos.

Sobre o princípio da segurança jurídica, ensina:

Nos termos da Constituição a segurança jurídica pode ser entendida num sentido amplo e num sentido estrito. No primeiro, ela assume o sentido geral de garantia, proteção, estabilidade de situação ou pessoa em vários campos, dependente do adjetivo que a qualifica. Em sentido estrito, a segurança jurídica consiste na garantia de estabilidade e de certeza dos negócios jurídicos, de sorte que as pessoas saibam de antemão que, uma vez envolvidas em determinada relação jurídica, este se mantém estável, mesmo se modificar a base legal sob a qual se estabeleceu¹¹.

Esta segurança jurídica objetiva proteger os direitos subjetivos dos cidadãos, em virtude das constantes mutações que o Direito sofre ao longo do tempo. Tal garantia constitucional dos direitos subjetivos está prevista no art. 5°, XXXVI, da Carta Federal, podendo-se afirmar que o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada são corolários do princípio da segurança jurídica.

Tratando-se de norma infraconstitucional, a Lei nº 6.938/81 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente é a mais relevante norma ambiental, sendo recepcionada pela Constituição de 1988. Traça diretrizes de políticas públicas brasileiras para o meio ambiente, criando de maneira formal uma Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formação e aplicação, servindo como referência legal para as políticas públicas de meio ambiente desenvolvidas pelas entidades federadas.

O artigo 3º desta norma trata da estruturação do Sistema Nacional do Meio Ambiente, com os seguintes órgãos formadores:

Art. 3º. O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, tem a seguinte estrutura:

I – Órgão Superior: o Conselho de Governo;
II – Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);
III – Órgão Central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (SEMAM/PR);
IV – Órgão Executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA);
V – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, as fundações instituídas pelo Poder Público cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; e
VI – Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades referidas no inciso anterior, nas suas respectivas jurisdições.

Neste sentido, o Sistema Nacional do Meio Ambiente é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.

“O SISNAMA é composto pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas Fundações instituídas pelo Poder Público, que têm o objetivo de proteger o meio ambiente e a qualidade de vida da sociedade”¹².

Deste modo, os objetivos específicos estão prescritos no art. 4º da Lei 6.938/1981:

Art. 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV – ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V – à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.

Em relação à Política Nacional do Meio Ambiente, afirmam¹³:

O conjunto de metas e mecanismos que visam reduzir os impactos negativos da ação antrópica – aqueles resultantes da ação humana – sobre o meio ambiente. Como toda política, possui justificativa para sua existência, fundamentação teórica, metas e instrumentos, e prevê penalidades para aqueles que não cumprem as normas estabelecidas. Interfere nas atividades dos agentes econômicos e, portanto, a maneira pela qual é estabelecida influencia as demais políticas públicas, inclusive as políticas industriais e de comércio exterior.

Os Estados ou Municípios possuíam autonomia para criar as suas diretrizes políticas em relação ao meio ambiente de forma independente, entretanto poucos demonstravam interesse pela temática. Deste modo, começou a ocorrer uma integração e uma harmonização dessas políticas tendo como norte os objetivos e as diretrizes estabelecidas na referida lei pela União.

Houve a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), um sistema administrativo de coordenação de políticas públicas de meio ambiente envolvendo os três níveis da federação com objetivo de concretizar a Política Nacional do Meio Ambiente.

A política ambiental é a organização da gestão estatal no que diz respeito ao controle dos recursos ambientais e à determinação de instrumentos econômicos capazes de incentivar as ações produtivas ambientalmente corretas14.

A citada Lei 6.938/1981 elencou o Licenciamento Ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, dispondo em seu artigo 10 que:

Artigo 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental. (Redação dada pela Lei Complementar nº 140, de 2011)

Logo, o exercício de qualquer atividade com potencial ofensivo ao meio ambiente deve ser alicerçado no competente licenciamento ambiental, como requisito essencial para a promoção do desenvolvimento sustentável.

O licenciamento ambiental é o procedimento administrativo que tramita junto aos órgãos ou entidades ambientais competentes e que visa a determinar as condições e exigências para o exercício de uma atividade potencial ou efetivamente causadora de impactos ao meio ambiente15.

O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é órgão consultivo e deliberativo decorrente do inciso II do artigo 3º da Lei 6.938/1981, criado em 1982, existe para assessorar, estudar e propor ao Governo, as linhas de direção que devem tomar as políticas governamentais para a exploração e preservação do meio ambiente e dos recursos naturais.

De acordo o art. 4º do Decreto 99.274/90, o CONAMA é formado por Plenário, Câmara Especial Recursal, Comitê de Integração de Políticas Ambientais, Câmaras Técnicas, Grupos de Trabalho e Grupos Assessores. As Câmaras Técnicas são instâncias encarregadas de desenvolver, examinar e relatar ao Plenário as matérias de sua competência, para que este delibere.

As atribuições e competências do CONAMA, conferidas pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentadas pelo Decreto nº 99.274 de 06 de junho de 1990, e tendo em vista o disposto em seu Regimento Interno preveem o estabelecimento de resoluções e, por meio da Resolução nº 237/97, partilhou a competência administrativa ambiental: dispôs sobre o licenciamento ambiental a ser feito pelo IBAMA (art. 4º), estabeleceu as competências dos Estados e do Distrito Federal (art. 5º), determinou a área de competência dos Municípios (art. 6º) e estabeleceu que “os empreendimentos e atividades serão licenciados em um nível de competência” (art.7º); ocorre, todavia, que com a edição da Lei Complementar n. 140/2011, as atribuições foram redefinidas.

Para o estabelecimento dos licenciamentos, portanto, deve-se observar o previsto na Lei nº 6.938/1981, Lei Complementar nº 140/2011 e Resolução CONAMA nº 237/97 (segundo o art. 18, caput da LC n. 140/2011: “esta lei complementar aplica-se apenas aos processos de licenciamento e autorização ambiental iniciados a partir de sua vigência”).

De acordo com o art. 9º, IV, da Lei n. 6.938/1981, o licenciamento ambiental é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente.

Sobre o licenciamento ambiental,

Esses instrumentos estão alocados em três grupos distintos. O primeiro é o dos instrumentos de intervenção ambiental, que são os mecanismos condicionadores das condutas e atividades relacionadas ao meio ambiente ( incisos I, II, III, IV e VI do art. 9º da citada Lei). O segundo é o dos instrumentos de controle ambiental, que são as medidas tomadas pelo Poder Público no sentido de verificar se pessoas públicas ou particulares se adequaram às normas e padrões de qualidade ambiental, e que podem ser anteriores, simultâneas ou posteriores à ação em questão (incisos VII, VIII, X e IV do art. 9º da lei citada). Por fim, o terceiro é o dos instrumentos de controle repressivo, que são as medidas sancionatórias aplicáveis à pessoa física ou jurídica (inciso IX da Lei citada)16.

Realizando uma breve análise comparativa do licenciamento ambiental no direito europeu, observa-se que a União Europeia, realizou a publicação da Diretiva nº 96/61/CE, do Conselho, de 24 de Setembro, relativa à PCIP (com as alterações que lhe foram introduzidas pela Diretiva n.º 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio, codificada pela Diretiva n.º 2008/1/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Janeiro), tal publicação inicia a concretização da nova política.

Esta Diretiva abrange certas atividades econômicas a que está potencialmente associada uma poluição que se considera significativa e que é definida de acordo com a natureza e/ou a capacidade de produção das instalações. O funcionamento das instalações onde se desenvolvem atividades PCIP está condicionado à obtenção de uma Licença Ambiental.

Os portugueses possuem a Agência Portuguesa do Ambiente, sendo a autoridade competente para a licença ambiental. O princípio da licença ambiental foi consagrado em Portugal pelo Decreto-Lei n.° 194/2000, de 21 de Agosto, entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto (Diploma PCIP).

A Diretiva 2010/75/ do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro, relativa às Emissões Industriais (DEI), revoga, a partir de 7 de janeiro de 2014, a Diretiva 2008/1/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa à

PCIP, com a alteração dada pela Diretiva 2009/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (Directiva PCIP).

Conforme esta Agência Portuguesa do Ambiente, o Decreto-Lei n.º 127 de 30 de agosto de 2013, transpõe para o direito nacional a DEI, revogando assim o Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto e estabelece o Regime de Emissões Industriais (REI), aplicável à prevenção e ao controlo integrados da poluição, bem como as regras destinadas a evitar e ou reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente no seu todo, encontrando-se no anexo I deste diploma as atividades abrangidas.

De acordo com a Agência Portuguesa, o pedido de licenciamento é efetuado através do preenchimento do Formulário PCIP. O modelo para o pedido de licenciamento ou de autorização das atividades abrangidas pelo Diploma PCIP é apresentado em formulário próprio, aprovado pela Portaria nº1047, de 1 de Setembro de 2001.

Sobre este tema, alguns países sul-americanos trazem legislações correlatas. A Argentina não possui legislação de âmbito nacional para a avaliação ambiental. No entanto, quase todas as províncias, baixaram seus regulamentos. Deste modo, encontramos Córdoba, Mendonza e Rio Negro. Neste último, a autoridade responsável é o Conselho de Defesa do Meio Ambiente (CODEMA).

No Chile em 1993, os procedimentos de avaliação ambiental de projetos começaram a ser implementados em bases voluntárias, por conta de instruções da presidência da república. Os regulamentos de 1996 formalizaram o processo, introduzindo a declaração de impacto ambiental e o estudo de impacto ambiental, documentos a serem apresentados à autoridade competente, dependendo do potencial de impacto dos projetos.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo proposto teve por objetivo analisar os aspectos jurídicos do licenciamento ambiental no Brasil, da concepção de proteção ambiental ao mecanismo de viabilização técnica do desenvolvimento sustentável. Ao longo dos últimos anos, o homem vem degradando o meio ambiente continuamente, abstendo-se das consequências destes atos, o que desencadeou um caos na natureza. No entanto, desde a primeira institucionalização nos Estados Unidos, em 1970, o Estudo de Impacto Ambiental se tornou significativo instrumento de gestão ambiental em todo planeta, por tratar o meio ambiente de forma justa e racional. Assim, no Brasil, resta-nos valer dos instrumentos dispostos na Lei nº 6.398/81 e as Resoluções do CONAMA nº 001/86, onde ficou por meio destas regulamentada a obrigatoriedade de elaborar o Estudo de Impacto Ambiental, e posterior receber a permissão de Licenciamento Ambiental, para qualquer ação humana que cause impacto ambiental.

Neste tocante, o Direito Ambiental é o instrumento assegurador de tal proteção, sendo o responsável por regulamentar a jurisdição brasileira que compreende o meio ambiente e ainda estabelece vínculos com demais ramos.

Sendo assim, considera-se que o ordenamento jurídico brasileiro dispõe de um extenso conjunto de normas jurídicas que permeia o lado ambiental, haja vista a necessidade, uma vez que o Brasil é um país rico em recursos naturais dispondo de uma gigantesca biodiversidade que inclui florestas, rios, uma incontável variedade de espécies animais e vegetais e diversos biomas.

Por fim, conclui-se que o Brasil é um país bem assistido no que diz respeito à jurisdição do Direito Ambiental, entretanto necessita-se de uma melhor desenvoltura na aplicação prática. Deste modo, enfatiza-se novamente a importância da natureza jurídica ambiental no Brasil: é possível um desenvolvimento econômico aliado a proteção ambiental, para tanto, basta que se cumpram as normas legais vigentes no ordenamento jurídico brasileiro.

¹ SILVA, Solange Teles da. A ONU e a proteção do meio ambiente. In: MERCADANTE, Araminta; MAGALHÃES, José Carlos de (orgs.). Reflexões sobre os 60 anos da ONU. Ijuí: Unijuí, 2005.
² LAGO, André Aranha Corrêa do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: O Brasil e as três conferências ambientais das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, 2006.
³ BARROS, Wellington Pacheco. Curso de direito ambiental. 7ª ed. São Paulo: Atlas, 2013.
⁴ LAGO, André Aranha Corrêa do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: O Brasil e as três conferências ambientais das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, 2006.
⁵ Idem.
⁶ SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
⁷ FILHO, José Luiz F. Cerveira. Disponível em: http://www.humanas.ufpr.br/site/evento/sociologiapolitica/GTs-ONLINE/GT7%20online/pós-modernidade-risco-JoseFilho.pdf. Acesso em 31 mai 2015.
⁸ MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14ª edição. São Paulo: Malheiros, 2001.
⁹ FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 6.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003.
¹⁰ MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14ª edição. São Paulo: Malheiros, 2001.
¹¹ SILVA, José Afonso da. Constituição e Segurança Jurídica. In ANTUNES, Carmem Lúcia (org.). Constituição e Segurança Jurídica: direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada. Estudos em homenagem a José Paulo Sepúlveda Pertence. Belo Horizonte: Fórum, 2004.
¹² MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
¹³ LUSTOSA, Maria Cecília Junqueira, CÁNEPA, Eugenio Miguel e YOUNG, Carlos Eduardo Frickmann. Política ambiental. In: MAY, Peter H., LUSTOSA, Maria Cecília Junqueira e VINHA, Valéria da (orgs). Economia do meio ambiente: teoria e prática. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
¹⁴ CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
¹⁵ DESTEFENNI, Marcos. Direito penal e licenciamento ambiental. São Paulo: Memória Jurídica, 2004.
¹⁶ SILVA, José Afonso da. Constituição e Segurança Jurídica. In ANTUNES, Carmem Lúcia (org.). Constituição e Segurança Jurídica: direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada. Estudos em homenagem a José Paulo Sepúlveda Pertence. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

REFERÊNCIAS

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*Acadêmico do Curso de Direito da Faculdade UNISAPIENS de Porto Velho – UNISAPIENS. E-mail: marciagentil2015@gmail.com. Artigo apresentado como requisito para obtenção do título de Bacharel em Direito, Porto Velho, 2024.
**Prof. Orientador(a) Professora da UNISAPIENS. E-mail: erica.assuncao@gruposaoiens.com.