REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/dt10202512050947
Lawrence Teixeira da Silva
Orientador: Prof. Me. Rhuan Filipe Montenegro dos Reis
RESUMO
O artigo objeto deste trabalho analisa um fenômeno recorrente nas cortes judiciais brasileiras: a judicialização da saúde. Esse fenômeno será analisado sob a ótica do princípio da reserva do possível, destacando-se seus limites constitucionais e as perspectivas de equilíbrio entre o dever estatal de garantir o direito à saúde e as restrições orçamentárias. A pesquisa, de natureza qualitativa e abordagem jurídico descritiva, fundamenta-se na doutrina, legislação e jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal, bem como do Superior Tribunal de Justiça. Demonstrou-se que a judicialização da saúde reflete tanto o fortalecimento da cidadania quanto a ineficiência das políticas públicas, e que o princípio da reserva do possível deve ser interpretado à luz do mínimo existencial e da dignidade da pessoa humana. Ao final da dissertação, conclui-se pela necessidade de um modelo em haja cooperação entre os Três Poderes, de modo a assegurar a efetividade do direito à saúde sem comprometer a racionalidade da gestão pública.
Palavras-chave: Direito à saúde; Judicialização; Reserva do possível; Políticas Públicas; Dignidade da pessoa humana.
ABSTRACT
This paper analyzes a recurring phenomenon in Brazilian courts: the judicialization of health. This phenomenon is examined from the perspective of the principle of the reserve of the possible, highlighting its constitutional limits and the prospects for balancing the State’s duty to guarantee the right to health with budgetary constraints.
The research, qualitative in nature and with a legal-descriptive approach, is based on doctrine, legislation, and recent case law from the Federal Supreme Court as well as the Superior Court of Justice. It was demonstrated that the judicialization of health reflects both the strengthening of citizenship and the inefficiency of public policies, and that the principle of the reserve of the possible must be interpreted considering the existential minimum and the dignity of the human person. In conclusion, this works argues for the need for a cooperative model among the three branches of government, ensuring the effectiveness of the right to health without compromising the rationality of public management.
Keywords: Right to health. Judicialization. Legal feasibility analysis. Public policies. Human dignity.
INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CF/88 trouxe à luz um novo paradigma jurídico-político, alicerçado na dignidade da pessoa humana e na primazia dos direitos fundamentais. Entre esses direitos, destaca-se o direito à saúde, que é expressamente reconhecido como direito social fundamental (art. 6º) e também como dever do Estado (art. 196). Contudo, a normatividade constitucional não surge de forma automática. Para que o direito à saúde se torne efetivo, é necessário que existam políticas públicas reais, um planejamento orçamentário adequado e uma gestão administrativa eficiente.
É nesse contexto que se torna evidente o fenômeno da judicialização da saúde, que se refere ao crescente hábito dos cidadãos de recorrer ao Poder Judiciário para garantir a obtenção de serviços de saúde, incluindo medicamentos, tratamentos e internações. A judicialização, apesar de ser uma manifestação legítima de cidadania e do acesso à justiça, evidencia uma tensão estrutural entre o Poder Judiciário e o Poder Executivo. De um lado, a Constituição assegura a proteção judicial de direitos lesados (art. 5º, XXXV). Por outro lado, o Estado argumenta que existem restrições materiais à implementação dessas decisões, mencionando o princípio da reserva do possível, que afirma que a execução das políticas públicas está sujeita à disponibilidade financeira e às escolhas legítimas do governo.
O assunto se torna ainda mais delicado quando se coloca em oposição o mínimo existencial – conjunto de prestações indispensáveis à dignidade humana – e a reserva do possível, que representa a limitação fática e orçamentária da atuação do Estado. A relação entre esses dois aspectos é, de fato, o centro da controvérsia judicial em torno das políticas públicas e tem gerado um fervoroso debate na doutrina e na jurisprudência. Conforme Barroso (2006), existe uma expressiva judicialização de questões políticas e sociais, que passaram a ter nos tribunais a sua instância decisória final. Nesse sentido, Streck (2018) faz um alerta sobre o ativismo judicial, quando juízes impõem suas preferências pessoais no lugar de decisões políticas legítimas, em detrimento do princípio da separação dos poderes.
A judicialização da saúde, fenômeno de crescente relevância no Estado Democrático de Direito, tem se manifestado de forma ambivalente. Em certos casos, observa-se um ativismo messiânico, no qual o julgador, movido por um ideal de justiça material imediata, desconsidera os limites orçamentários do Executivo e a lógica de gestão do Sistema Único de Saúde (SUS). Em outros, prevalece um ativismo meramente consequencialista, que, em nome da contenção fiscal e da deferência administrativa, acaba por restringir garantias fundamentais e esvaziar o conteúdo normativo do direito à saúde (Abboud, 2022). Raros são, entretanto, os precedentes que buscam um ponto de equilíbrio, orientando-se por decisões estruturantes e por um diálogo institucional cooperativo entre os Poderes, capaz de conciliar responsabilidade fiscal e efetividade dos direitos sociais.
O propósito desta pesquisa é realizar uma análise crítica sobre a atuação do Judiciário na concretização do direito à saúde, considerando os limites da reserva do possível e a evolução dos entendimentos dos tribunais superiores. Também se procura entender como é viável conciliar o controle judicial das políticas públicas com a autonomia orçamentária e administrativa do Executivo. A abordagem utilizada é qualitativa, com um enfoque jurídico-descritivo, e se baseia em pesquisa bibliográfica e jurisprudencial. As decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ), junto com a doutrina constitucional contemporânea, são as principais fontes.
Além da introdução, o trabalho se divide em quatro partes. No primeiro capítulo, o direito à saúde é analisado enquanto direito fundamental e sua dimensão normativa na Constituição de 1988. O segundo capítulo trata do desenvolvimento da judicialização da saúde no Brasil. No terceiro, aborda-se o princípio da reserva do possível e sua conexão com o mínimo existencial. O capítulo examina como o STF e o STJ se posicionam sobre o tema. No fim, busca-se mostrar que a realização do direito à saúde depende da cooperação entre instituições e de um embasamento técnico nas decisões judiciais, para equilibrar os valores da justiça social e da responsabilidade fiscal – que sustentam um verdadeiro Estado Democrático de Direito.
1. O DIREITO À SAÚDE COMO DIREITO FUNDAMENTAL
A CF/88 consagrou o direito à saúde como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, incorporando-o à lista de direitos sociais do artigo 6º e especificando-o nos artigos 196 a 200. Ao declarar que é “direito de todos e dever do Estado”, o texto constitucional institui não apenas uma norma programática, mas um mandamento jurídico com eficácia imediata, conforme disposto no art. 5º, §1º da Carta Magna. Da obra de José Afonso da Silva (2025), temos que os direitos sociais prestações positivas proporcionadas pelo estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais. Desse modo, a saúde se sobressai como um bem jurídico protegido, sendo essencial para a garantia de outros direitos fundamentais, como o direito à vida, à integridade física e à dignidade humana.
Além disso, a Constituição de 1988 foi inovadora ao apresentar uma visão abrangente sobre a saúde, que vai além do tratamento de doenças e abrange a promoção de uma vida digna. Isso implica que o Estado deve implementar “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos”, de acordo com o artigo 196. Portanto, o direito à saúde vai além da assistência médica, incluindo também a prevenção, a educação e as condições ambientais, todas incorporadas no Sistema Único de Saúde (SUS), estabelecido pela Lei n.º 8.080/1990.
O SUS adota um modelo de saúde que é universal, integral e equitativo, abandonando o antigo sistema de assistência que era limitado a trabalhadores formais e seus dependentes, de modo que essa nova abordagem representa a materialização do princípio da solidariedade, uma vez que a saúde é bem público de interesse comum, cuja realização depende da atuação coordenada dos Poderes Públicos e da sociedade civil. O inciso II do artigo 23 da Constituição estabelece que é de competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios zelar pela saúde e assistência pública. De acordo com o artigo 198, que trata da organização do SUS em redes de atendimento regionalizadas e hierarquizadas, essa distribuição de responsabilidades fortalece o aspecto colaborativo e descentralizado das políticas de saúde pública.
No entanto, a realização desse direito enfrenta vários desafios de natureza econômica, administrativa e política. A falta de recursos e a má administração do orçamento público geralmente levam o Estado a fazer omissões, comprometendo a universalidade do serviço oferecido. É exatamente nesse cenário que o Poder Judiciário se revela como uma ferramenta fundamental para garantir o direito à saúde.
O direito à saúde é fundamental e deve ser garantido imediatamente, segundo o Supremo Tribunal Federal, que também destaca sua ligação direta com o direito à vida. No RE nº 271.286/RS, o ministro Celso de Mello declarou que a saúde representa consequência indissociável do direito à vida, rejeitando a ideia de que a obrigação do Estado de fornecer serviços de saúde estaria condicionada à disponibilidade de recursos financeiros.
Em outro julgamento, no Agravo Regimental do RE nº 393.175/RS, o STF reiterou que o direito à saúde é integral e imediato, cabendo ao Poder Judiciário assegurar a disponibilização de medicamentos e tratamentos essenciais. A maioria dos estudiosos também argumenta que esse direito tem uma natureza dual: por um lado, é um direito subjetivo do indivíduo de obter proteção do Estado; por outro, é um dever constitucional do Estado. Da obra de Celso Antônio Bandeira de Mello (2013), lemos que a omissão do Estado em assegurar o acesso à saúde implica violação direta ao princípio da legalidade, pois o administrador público está juridicamente vinculado à Constituição.
Nesse aspecto, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça também é unânime. No julgamento do REsp nº 1.657.156/RJ, a Corte declarou que a ausência de medicamentos essenciais na rede pública de saúde caracteriza uma deficiência do serviço público e resulta em responsabilidade civil objetiva do Estado. Em teoria, o direito à saúde é um direito social fundamental de segunda dimensão, ou seja, cabe ao Estado fornecer serviços e recursos para garantir sua realização. Essa particularidade o distingue dos direitos de liberdade, os quais são protegidos pela falta de intervenção do Estado. Contudo, como enfatiza Oliveira e Matias (2022), não há direitos sem custos. Isso significa que a realização dos direitos sociais requer não apenas recursos financeiros, mas também uma estrutura político-administrativa.
É neste ponto que surge a tensão com o princípio da reserva do possível, que será analisado mais detalhadamente nos capítulos seguintes. Esse dilema surge ao tentar conciliar a universalidade com restrições orçamentárias. No entanto, a Constituição estabelece que o Estado deve priorizar a criação de políticas que garantam o mínimo existencial, que é o núcleo fundamental dos direitos sociais.
O mínimo existencial é a linha de fronteira ética do Estado Social, de modo que lhe negar efetividade é converter a Constituição em promessa inconsequente. Portanto, mesmo diante da escassez de recursos, o Estado não pode se abster de fornecer serviços de saúde fundamentais, pois isso violaria o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88).
Nesse contexto, o Judiciário assume um papel fundamental na salvaguarda dos direitos sociais, particularmente quando a inação do poder administrativo coloca em risco a vida ou a integridade física das pessoas. No entanto, alerta-se que a atuação do Judiciário deve ser feita com base em critérios de razoabilidade e proporcionalidade, de modo a preservar a legitimidade democrática e o equilíbrio entre os Poderes.
Assim, ao se investigar o direito à saúde, é fundamental considerar a análise de sua institucionalidade e a eficácia prática desse direito. Tanto como norma programática da constituição quanto como direito fundamental, já é possível demandar judicialmente sua aplicação imediata. Para que seja concretizada, é necessário um trabalho conjunto entre o Estado e a sociedade, uma gestão eficaz e um controle judicial responsável. A Constituição de 1988, ao estabelecer a saúde como um direito de todos e uma obrigação do Estado, integrou o acesso aos serviços de saúde ao núcleo fundamental da cidadania. O intérprete do Direito deve garantir que essa garantia constitucional não seja apenas uma formalidade.
Portanto, é evidente que o direito à saúde deve ser considerado em toda a sua abrangência, em consonância com o princípio da dignidade humana e com os valores do Estado Democrático de Direito. A judicialização da saúde ocorre não como uma falha do sistema, mas como uma resposta legítima do cidadão em face da má administração. Essa questão nos leva, naturalmente, a examinar como e por que o Judiciário passou a desempenhar um papel tão importante na execução das políticas públicas de saúde. No capítulo seguinte, examinaremos esse processo histórico e institucional, concentrando-nos na progressão da judicialização da saúde no Brasil, destacando os principais marcos jurisprudenciais e os desafios atuais que deles surgem.
2. A EVOLUÇÃO DA JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO BRASIL
Nas últimas décadas, a judicialização da saúde no Brasil se firmou como uma das mais notáveis expressões do constitucionalismo atual. Isso é fruto, sobretudo, da ampliação do rol de direitos fundamentais feita pela Constituição de 1988 e do reconhecimento de sua eficácia normativa. Conforme se depreende de obra de Luís Roberto Barroso, a judicialização é o resultado de um processo de constitucionalização abrangente da vida social, o que tornou o Judiciário protagonista na efetivação de direitos fundamentais.
A judicialização da saúde aparece, no setor, como uma alternativa diante da ineficácia ou da falta das políticas públicas, sendo o cidadão que busca um instrumento efetivo para a concretização de direitos garantidos pela Constituição. Esse movimento, segundo interpretação de textos como os de Barroso, decorre da falência parcial do Estado em garantir, por via administrativa, prestações básicas de saúde a todos os cidadãos, impondo ao Poder Judiciário o papel de concretizador subsidiário dos direitos fundamentais sociais.
É possível perceber a crescente judicialização da saúde a partir da década de 1990, quando começaram a surgir, em maior número, as ações individuais para o fornecimento de medicamentos, internações e procedimentos que não estavam disponíveis na rede pública. Esse processo se tornou mais organizado à medida que cresceu o número de decisões judiciais que ordenavam a criação de políticas públicas e a incorporação de medicamentos de alto custo nas listas do SUS.
O Supremo Tribunal Federal, ciente da complexidade do tema, começou a firmar posicionamentos que buscavam equilibrar o direito à saúde e a viabilidade orçamentária do Estado. No julgamento da Suspensão de Tutela Antecipada nº 175/CE, a Suprema Corte fez um alerta sobre os perigos de uma judicialização sem controle, afirmando que decisões isoladas poderiam prejudicar uma gestão equilibrada das políticas públicas, além de causar disparidades entre os cidadãos.
De maneira análoga, o Supremo Tribunal Federal reafirmou, na ADPF nº 45/DF, a legitimidade da intervenção judicial em políticas públicas, desde que sejam respeitados os critérios de proporcionalidade e razoabilidade, para evitar o que se convencionou chamar de ativismo judicial excessivo.
O ponto alto, no entanto, foi o julgamento do RE nº 566.471/RN, com repercussão geral, em que o Supremo Tribunal Federal estabeleceu diretrizes para a concessão de medicamentos não incorporados às políticas públicas. Neste julgamento, o Tribunal entendeu ser necessário fazer um equilíbrio entre o direito à saúde e os limites financeiros do Estado, estabelecendo que a concessão de medicamentos por decisão judicial deve se basear na comprovação de que o tratamento é imprescindível, que o paciente não possui condições financeiras e que não há alternativa terapêutica fornecida pelo SUS.
Foi um marco, pois buscou organizar o controle judicial sobre o direito à saúde, evitando decisões conflitantes e garantindo mais previsibilidade para as políticas públicas. Desde então, o STF passou a se comportar com uma deferência responsável, ou seja, respeita a competência técnica dos órgãos administrativos, mas não abre mão de sua função contramajoritária na defesa de direitos fundamentais.
A doutrina ressalta que a judicialização da saúde não deve ser vista, por si só, como um fenômeno negativo. Ao se interpretar Lenio Streck (op. cit.), percebe-se que a judicialização é inerente ao Estado Constitucional de Direito, mas o problema reside no modo como se interpreta e aplica o texto constitucional, muitas vezes sem considerar o contexto social e econômico das decisões. Em relação a isso, o autor faz uma distinção entre a judicialização, que se configura como o exercício legítimo da jurisdição, e o ativismo judicial, que acontece quando o Judiciário vai além dos limites constitucionais, substituindo a intenção do legislador ou do administrador público.
O aumento exponencial da litigância acerca da saúde também suscitou a discussão acerca da individualização versus coletivização das ações judiciais. A maior parte dos pedidos continua sendo feita de forma individual, o que pode criar desigualdades e beneficiar quem tem acesso ao Judiciário.
Depreende-se da interpretação das obras de Dworkin que a justiça exige coerência na aplicação dos direitos, de modo que situações equivalentes recebam tratamento equivalente. Por isso, tanto as ações coletivas quanto as demandas estruturais são consideradas os instrumentos mais apropriados para abordar as questões sistêmicas de saúde pública. Outro ponto importante é a crescente intromissão do Poder Judiciário em escolhas administrativas e técnicas. De acordo com a melhor doutrina, a intervenção judicial deve respeitar a separação funcional dos poderes, atuando apenas quando a inércia administrativa compromete o núcleo essencial dos direitos fundamentais. Esta perspectiva está alinhada com a doutrina contemporânea brasileira, que preconiza uma atuação judicial cautelosa, fundamentada em evidências científicas e no diálogo institucional com o Poder Executivo e Legislativo.
A judicialização da saúde evoluiu de ações individuais por atendimento médico urgente a litígios estruturais que envolvem a política pública de saúde e a gestão orçamentária. A questão que se coloca, atualmente, é como equilibrar a proteção judicial dos direitos fundamentais com a legitimidade democrática das decisões administrativas. É o que se depreende da obra de Sarlet (2017), de modo que o Judiciário não pode ser omisso diante de violações a direitos fundamentais, mas também não deve atuar como gestor das políticas públicas. O que se tem visto, em decisões recentes tanto do STF quanto do STJ, é uma busca por garantir o direito à saúde sem comprometer a administração pública.
A tendência atual é de uma judicialização que se caracteriza como dialógica, na qual o Judiciário colabora com os outros poderes e com órgãos técnicos, como a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS (CONITEC). Essa postura proporciona uma racionalidade superior nas escolhas, prevenindo soluções pontuais e sustentando a efetividade do direito à saúde de maneira duradoura. A evolução da judicialização mostra, então, uma mudança do paradigma do “juiz salvador” – o qual decide casos individuais com base apenas em princípios morais – para o paradigma da governança constitucional compartilhada, em que as decisões judiciais dialogam com as políticas públicas e com os limites da realidade orçamentária. Essa mudança indica um amadurecimento institucional e a consolidação do Estado Democrático de Direito.
Portanto, não é possível estudar a judicialização da saúde sem considerar o contexto histórico e as mudanças sociais que aconteceram nas últimas décadas no Brasil. O fenômeno, que antes era considerado uma exceção, passou a ser um instrumento constante para assegurar direitos e melhorar a gestão pública. No próximo capítulo, portanto, será analisado o princípio da reserva do possível, sua intersecção com o mínimo existencial e, ainda, os limites materiais e financeiros à efetividade do direito à saúde.
3. O PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL E O MÍNIMO EXISTENCIAL
Durante a década de 1970, a partir de decisões do Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht), surgiu o que hoje conhecemos como o “princípio da reserva do possível”. Esse princípio tinha por objetivo tratar das tensões que surgiam entre a obrigação do Estado de garantir direitos sociais e as restrições orçamentárias que impediam suas implementações. Essa expressão teve origem com a jurista alemã Vorbehalt des Möglichen, e significa que a disponibilidade fática e financeira dos recursos públicos pode condicionar o cumprimento de prestações positivas por parte do Estado (Mendanha, 2025).
Pela leitura de Alexy, conclui-se que os direitos fundamentais sociais são normas que visam a maximização, e sua aplicação depende da avaliação entre o possível e o que é devido. Desse modo, os direitos a prestações materiais exigem do Estado o máximo possível dentro das condições reais e jurídicas existentes. No contexto brasileiro, essa formulação tem sido utilizada como um parâmetro para estabelecer os contornos do dever estatal de implementar políticas públicas.
A doutrina diverge quanto à natureza jurídica da reserva do possível, havendo quem a considere princípio, cláusula, postulado ou simples condicionamento fático que afeta a concretização dos direitos fundamentais. Entretanto, ao analisá-la no contexto do fornecimento público de medicamentos, prevalece a compreensão de que ela não possui natureza principiológica, pois não funciona como mandamento de otimização. Pelo contrário, sua invocação busca reduzir, e não ampliar, o alcance de direitos sociais – especialmente o direito à saúde –, razão pela qual autores sustentam que a reserva do possível não pode ser entendida como princípio (Martins, 2021).
Do mesmo modo, também não se ajusta à categoria de postulado ou cláusula, já que tais metanormas orientam formas de raciocínio e não constituem parâmetros sujeitos à ponderação. No âmbito da saúde, especialmente no fornecimento de medicamentos, a reserva do possível é continuamente ponderada com a garantia do mínimo existencial e com a proteção da vida, o que reforça sua inadequação como postulado (Martins, ibidem). Por isso, grande parte da doutrina compreende a reserva do possível como um dado da realidade orçamentária e administrativa, que afeta a capacidade estatal de cumprir prestações materiais, mas não como limite constitucional interno aos direitos sociais.
Aplicada aos medicamentos, a limitação não nasce dentro do próprio direito à saúde; surge, isto sim, de fatores externos como disponibilidade financeira, gestão pública e escolhas políticas, sendo, portanto, uma restrição externa e variável, sujeita a controle e ponderação. Em avanço, no Brasil, a reserva do possível foi incorporada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) como uma forma de equilibrar o princípio da dignidade da pessoa humana com a responsabilidade fiscal do Estado. A Corte passou a entender que, apesar de o direito à saúde ter aplicabilidade imediata, sua efetivação deve levar em conta a razoabilidade orçamentária e a proporcionalidade na distribuição dos recursos.
Das obras de Luís Roberto (op. cit), verifica-se que a reserva do possível não pode ser utilizada como escudo para o descumprimento de direitos fundamentais, mas tampouco pode ser ignorada, sob pena de inviabilizar o funcionamento do próprio Estado. Essa perspectiva conciliadora evidencia a necessidade de equilíbrio entre os valores constitucionais que se confrontam: de um lado, a efetividade dos direitos sociais; e, de outro, a manutenção da ordem financeira e orçamentária do Estado.
Já o mínimo existencial é o cerne básico dos direitos sociais, ou seja, as condições indispensáveis à existência com dignidade. Partindo-se da obra de Ingo Wolfgang Sarlet, pode-se descrever o mínimo existencial como o conjunto de prestações estatais indispensáveis à manutenção da vida e à dignidade humana, não podendo ser negadas sob nenhum pretexto. Portanto, mesmo com a falta de recursos, é dever do Estado garantir esse núcleo essencial.
A conexão entre a reserva do possível e o mínimo existencial é repleta de tensão conceitual. Enquanto a primeira destaca os limites orçamentários do Estado, a segunda cria um dever irrenunciável de defesa da dignidade. É o que se verifica na obra de Canotilho, uma vez que a dignidade humana constitui parâmetro de validade de toda limitação orçamentária, o mínimo existencial não pode ser relativizado pela escassez de recursos públicos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal adotou essa concepção. É o que se lê no RE nº 592.581/RS, em que o Supremo declarou que a reserva do possível não constitui justificativa para que o Poder Executivo possa se eximir das obrigações impostas pela Constituição e pela Lei de Execução Penal. A referida cláusula apenas é aplicável em decorrência de justo motivo, objetivamente aferido, devendo ser prontamente afastada quando a sua adoção implique violação ao núcleo essencial dos direitos constitucionais fundamentais. Diante disso, concluir que a reserva do possível não pode ser invocada para que o Estado se omita em relação a prestações indispensáveis à vida e à saúde.
Da mesma forma, no RE nº 607.381/SC, reiterou-se que, apesar de os direitos sociais dependerem de políticas públicas e da disponibilidade financeira, garantir o mínimo existencial é uma obrigação constitucional imediata, que não está sujeita à discricionariedade administrativa. De outra banda, no Agravo Regimental no RE nº 271.286/RS, o Judiciário foi autorizado a intervir nas políticas públicas quando ficar demonstrada a ofensa ao mínimo existencial, o que não caracteriza usurpação de competência do Executivo.
Esses precedentes mostram que o STF tem adotou uma forma moderada de aplicação: condiciona a critérios técnicos, razoabilidade e respeito ao planejamento orçamentário o controle judicial sobre as políticas públicas. Da obra de Bonavides, nota-se que a reserva do possível não é cláusula de contenção, mas de ponderação; sua função é assegurar que os direitos sociais sejam realizados de forma racional e sustentável. Essa interpretação deixa claro que a inação do Estado não pode ser justificada tendo como base apenas a invocação do princípio da reserva do possível.
O Superior Tribunal de Justiça também tem ratificado essa posição. No REsp nº 1.657.156/RJ, a Corte afirmou que o direito à saúde impõe ao Estado o dever de prestar o mínimo necessário e eficaz, sendo vedada a negativa de fornecimento de medicamentos essenciais em função da falta de previsão orçamentária. A doutrina moderna passou a analisar a reserva do possível em três aspectos: (a) a possibilidade fática, que diz respeito à existência de recursos materiais; (b) a possibilidade jurídica, que se refere à previsão na legislação e na administração; e (c) a possibilidade financeira, que está relacionada à disponibilidade no orçamento. Ao combinar essas dimensões, podemos analisar os deveres do Estado de forma mais detalhada.
Ao lermos Robert Alexy, percebemos que, ao se realizar a ponderação entre o possível e o devido, é essencial que as limitações sejam justificadas por razões objetivas e proporcionais, sob pena de violação ao princípio da igualdade e à proibição do retrocesso social. Por conseguinte, o Estado deve comprovar, de forma clara, a real e concreta impossibilidade de cumprir com a obrigação, não sendo suficiente alegações vagas de falta de recursos.
Nesse sentido, a reserva do possível não pode ser invocada como escudo de inércia, devendo o Estado comprovar que todos os meios razoáveis foram esgotados antes de negar a prestação do direito fundamental. Em última análise, a conexão entre a reserva do possível e o mínimo existencial deve ser vista como algo que se complementa, em vez de ser uma oposição. A reserva do possível é o critério de racionalidade, e o mínimo existencial é a garantia material da dignidade humana.
Assim, a efetivação desses princípios no mundo real demanda uma atitude judicial ponderada, que respeite o diálogo institucional entre os poderes. O STF tem reiterado que é preciso haver fundamentação técnica e respeito à separação de poderes, mas sem abrir mão do dever constitucional de proteger a vida e a saúde.
Da obra de Barroso, percebemos que o Estado Constitucional moderno é um espaço de tensões permanentes entre o ideal e o possível; a reserva do possível não pode servir de álibi para a injustiça, mas tampouco pode ser ignorada sob o risco da irresponsabilidade.
O desafio consiste, então, em garantir que o princípio da reserva do possível seja aplicado de forma equilibrada, permitindo a realização gradual dos direitos fundamentais sem pôr em risco a sustentabilidade do Estado. Isso nos leva a examinar as decisões concretas dos tribunais superiores, que traçam os limites e as diretrizes da atuação do Poder Judiciário na garantia do direito à saúde. O próximo capítulo, que se concentra na análise jurisprudencial do STF e STJ sobre a judicialização da saúde, explorará essa questão em mais detalhes.
4. A ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO E OS DESAFIOS DA EFETIVAÇÃO DO DIREITO À SAÚDE
O constitucionalismo moderno revela o papel fundamental do Poder Judiciário na concretização do direito à saúde. A omissão estatal tem resultado no aumento exponencial das ações judiciais em matéria de saúde, demonstrando a confiança do cidadão na atuação do Judiciário em defesa dos direitos fundamentais.
A judicialização da saúde é consequência direta da constitucionalização do direito à vida e à dignidade humana, e não um desvio de função do Poder Judiciário, de modo que o juiz atua como um legítimo intérprete da Constituição e defensor das garantias individuais frente à omissão ou ineficácia das políticas públicas (Ambrosi, 2024). No entanto, essa ampliação da atuação também traz desafios tanto teóricos quanto práticos. Por um lado, é essencial garantir a efetividade dos direitos sociais; por outro, é necessário respeitar o princípio da separação dos poderes e a lógica das decisões administrativas. O principal desafio é equilibrar o dever de fornecer proteção judicial com os limites institucionais do Judiciário.
A intervenção judicial em matéria de políticas públicas deve ser excepcional e fundamentada em evidências de omissão ou insuficiência estatal grave, sob pena de se comprometer a legitimidade democrática. Dessa maneira, o controle judicial não deve ser um substituto para o planejamento do Estado, mas sim um mecanismo subsidiário que assegura o cumprimento do mínimo existencial. No julgamento do RE nº 566.471/RN, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o fornecimento de medicamentos não constantes na lista oficial do SUS deve observar critérios de comprovação médica e viabilidade orçamentária. Essa decisão mostra como se busca conciliar o direito individual à saúde com a viabilidade das políticas públicas.
Outro relevante precedente foi a ADI nº 5.435, na qual o STF declarou a constitucionalidade da Lei nº 13.097/2015, que autorizou a participação de capital estrangeiro na prestação de serviços de saúde. Nesse momento, o Tribunal deixou claro que a eficácia do direito à saúde deve ser harmonizada com a liberdade de iniciativa e a eficiência dos sistemas público e privado de saúde. Por seu turno, na ADPF nº 347, o STF reafirmou, em relação ao sistema prisional brasileiro, que as violações ao direito à saúde têm um caráter estrutural. Com isso, aumenta o controle judicial, que deixa de ser apenas sobre casos concretos e passa a abranger políticas públicas coletivas e institucionais.
A doutrina moderna tem se esforçado para entender esse fenômeno com base na teoria do “diálogo institucional”, uma vez que o Judiciário não deve ser um poder substitutivo, mas cooperativo, atuando em diálogo com os demais poderes e com base em critérios técnicos e democráticos. Essa perspectiva pressupõe um ativismo judicial responsável, fundamentado na argumentação legal e no respeito às políticas públicas legitimamente instituídas (Brito; Erzinger; Barbosa, 2021).
Depreende-se da obra de Robert Alexy (op. cit) que o controle judicial de políticas públicas deve ser orientado pelo princípio da proporcionalidade, de maneira que as decisões judiciais visem encontrar o equilíbrio ideal entre a efetivação dos direitos fundamentais e a preservação da autonomia administrativa. Esse modo de proceder possibilita ao juiz uma atuação equilibrada, evitando a omissão de sua função e o ativismo excessivo.
O fenômeno da judicialização estrutural também gerou o surgimento de novas técnicas processuais, como o monitoramento de decisões e a formação de comitês de acompanhamento. O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça têm utilizado essas medidas para garantir que as determinações judiciais sejam cumpridas, prevenindo o descumprimento contínuo das ordens judiciais e incentivando a colaboração entre instituições. No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, é pacífico que a obrigação do Estado em garantir o direito à saúde é solidária entre os entes federativos, cabendo ao cidadão demandar qualquer um deles para assegurar o cumprimento da prestação. Esse direcionamento evidencia o caráter cooperativo e federativo na implementação das políticas de saúde pública.
Por mais que tenha sua relevância, a judicialização da saúde também é arriscada, principalmente quando decisões judiciais pontuais afetam a distribuição orçamentária e a administração. Da obra de Dworkin, percebemos que há o alerta de que o juiz deve decidir de modo que sua decisão possa ser universalizada, mantendo coerência com o conjunto do sistema jurídico. Dessa forma, a fundamentação das decisões judiciais é imprescindível à manutenção da isonomia e da segurança jurídica.
Assim, a jurisdição constitucional deve atuar como limite e garantia, jamais como substituto da política. Isto é, o controle judicial deve sanar as falhas do sistema, mas não usurpar o espaço da deliberação democrática.
Em face desses desafios, a alternativa sugerida pela maior parte da doutrina é o aprimoramento do diálogo institucional entre os Poderes. Essa colaboração pode ocorrer através de audiências públicas, comitês técnicos e decisões estruturais que harmonizem o dever de tutela judicial com o planejamento estatal e a saúde fiscal.
Assim, a legitimidade das decisões judiciais sobre políticas públicas depende da transparência, da fundamentação racional e do respeito à separação de poderes. Portanto, a atuação do Judiciário na efetivação do direito à saúde deve ser vista como um aprimoramento do processo democrático e não como uma usurpação.
O grande desafio atual é construir um modelo de controle judicial que seja, ao mesmo tempo, eficiente e cauteloso. A adoção de decisões proporcionais e a promoção da coletivização das demandas têm o potencial de construir um sistema de saúde que seja mais justo e sustentável. Assim, o Poder Judiciário deve atuar na concretização do direito à saúde com equilíbrio, responsabilidade e sensibilidade social. A intervenção do Judiciário deve persistir como um meio de efetivação dos direitos fundamentais, mas sempre guiada pela razoabilidade e pelo respeito às políticas públicas legitimamente estabelecidas.
Diante do exposto, abre-se ensejo para as considerações finais deste trabalho, quando se fará um apanhado das principais conclusões a que se chegou sobre a judicialização da saúde e seus efeitos no Estado Democrático de Direito.
CONCLUSÃO
Depreende-se da análise deste trabalho a complexidade e a importância do direito à saúde no Estado Democrático de Direito. A saúde foi elevada a direito fundamental social pela Constituição Federal de 1988, que atribuiu ao Estado a responsabilidade de implementar políticas públicas que assegurem o acesso universal, integral e igualitário aos serviços de saúde.
Nota-se que a concretização do direito à saúde encontra barreiras, como a má gestão dos recursos orçamentários, levando o cidadão a buscar refúgio no Poder Judiciário, de modo a assegurar o atendimento de necessidades básicas. Nesse sentido, a judicialização da saúde aparece como uma ferramenta legítima para efetivar os direitos fundamentais, mas também como um fenômeno que desafia a separação de poderes e a racionalidade administrativa.
O princípio da reserva do possível e o mínimo existencial revelaram-se, portanto, categorias indispensáveis para se conciliar a efetividade dos direitos sociais com as restrições orçamentárias do Estado. O primeiro fala em ponderação entre dever e possível, o segundo fala em núcleo essencial que não pode ser violado em hipótese alguma, porque se relaciona à dignidade da pessoa humana.
A jurisprudência do STF e do STJ tem trabalhado para harmonizar esses princípios, reconhecendo a legitimidade da atuação do Judiciário nas políticas públicas em casos de omissão ou violação do mínimo existencial. No entanto, tem se enfatizado a importância da fundamentação técnica, da proporcionalidade e do diálogo institucional como critérios para uma atuação judicial que seja responsável e democrática.
Em síntese, o Poder Judiciário é peça chave na concretização do direito à saúde, devendo agir com cautela, equilíbrio e sensibilidade social. Ao contrário de ser uma anomalia no funcionamento institucional, a judicialização é um instrumento de controle e aperfeiçoamento das políticas públicas, desde que guiado pela razoabilidade, pela eficiência administrativa e pelo respeito à separação de poderes.
Portanto, o fortalecimento do diálogo interinstitucional e o aprimoramento das políticas públicas de saúde são caminhos essenciais para que se efetive o direito à saúde, como a mais plena realização da dignidade da pessoa humana e do compromisso do Estado com a justiça social.
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