THE IMPLICIT REQUIREMENT OF INDIGENCE IN THE RECOGNITION OF SPECIAL INSURED PERSONS: LEGAL LIMITS AND CONSTITUTIONAL CONFLICTS
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ch10202506141735
Murilo Rubenich Sachser1
Dra. Flávia Piccinin Paz2
RESUMO
A discussão em torno do segurado especial no Regime Geral de Previdência Social adquire relevância crítica diante da crescente exigência implícita de miserabilidade como condição para a concessão de benefícios, prática não prevista legalmente, mas cada vez mais presente em decisões administrativas e judiciais. O presente artigo tem como objetivo analisar, sob enfoque crítico e constitucional, se essa exigência velada compromete o acesso efetivo do trabalhador rural aos direitos previdenciários. Para tanto, adota-se uma abordagem qualitativa, de caráter exploratório e analítico, com base em revisão bibliográfica, análise normativa e levantamento jurisprudencial. O desenvolvimento percorre a construção histórica e jurídica da figura do segurado especial, a identificação dos desvios interpretativos relacionados à miserabilidade e os conflitos que tais práticas geram com os princípios constitucionais da legalidade, igualdade e dignidade da pessoa humana. Conclui-se que a exigência de miserabilidade, ao carecer de fundamento normativo expresso, produz uma restrição ilegítima de direitos e evidencia um retrocesso institucional incompatível com a função social da previdência rural. Propõe-se, por fim, a superação dessa distorção por meio da interpretação conforme a Constituição e da uniformização jurisprudencial orientada por critérios de justiça social.
Palavras-chave: segurado especial; miserabilidade; previdência rural; direitos sociais; interpretação constitucional
1 INTRODUÇÃO
Atualmente, a previdência social brasileira possui como principal fundamento garantir a proteção social de todas as espécies de trabalhadores. Dentre os diversos tipos de segurados obrigatórios, destaca-se o segurado especial, criado com o intuito de assegurar o acesso aos benefícios previdenciários para o trabalhador rural que exerce as suas atividades em regime de economia familiar, sem precisar contribuir de forma direta e regular. Esse tratamento diferenciado dado ao segurado especial foi projetado pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei n° 8.213/1991, possui como intuito, viabilizar o acesso do trabalhador rural aos benefícios previdenciários mesmo com toda a adversidade do meio rural e assim, garantir a dignidade da pessoa humana.
Entretanto, em algumas ocasiões na prática, o segurado especial acaba enfrentando barreiras que acabam excedendo os requisitos legais para o seu reconhecimento. Uma dessas barreiras é a exigência implícita de miserabilidade, a qual se mostra presente em decisões tanto administrativas quanto judiciais, mesmo que não se encontre no ordenamento jurídico. A utilização dessa prática acaba condicionando a concessão dos benefícios aos segurados especiais à pobreza ou à ausência de bens, o que se mostra totalmente em desacordo com a norma legal.
Neste contexto, o presente trabalho tem como objetivo principal, analisar, por uma perspectiva crítica e constitucional, a exigência de miserabilidade para o reconhecimento do segurado especial. Para isso, foi adotado a abordagem qualitativa, sendo fundamentada com base em revisão bibliográfica, análise normativa e jurisprudencial. O presente trabalho procurou analisar o desenvolvimento histórico da proteção previdenciária atribuída ao trabalhador rural, demonstrar as normas que regem o segurado especial e discutir os conflitos constitucionais decorrentes das interpretações equivocadas e exigências que extrapolam a lei.
A partir da análise feita, procura-se demonstrar que a exigência de miserabilidade, por não ter amparo legal, cria uma violação aos princípios constitucionais como a legalidade e a dignidade da pessoa humana. Por fim, o trabalho pretende demonstrar caminhos interpretativos e institucionais capazes de superar a utilização dessa prática, a fim de consolidar o direito do segurado especial como um mecanismo de justiça e inclusão social.
2 O SEGURADO ESPECIAL NO DIREITO PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
O reconhecimento do segurado especial como categoria jurídica própria no Regime Geral da Previdência Social (RGPS) representa uma das mais relevantes conquistas no campo da seguridade social brasileira.
Essa figura, vinculada predominantemente à atividade rural, é tratada pela legislação como segurado obrigatório, mas com características diferenciadas em relação aos demais contribuintes, refletindo uma tentativa do legislador de compatibilizar proteção previdenciária com a realidade econômica e social do campo.
A Constituição Federal de 1988, especialmente em seu artigo 195, §8º, e a Lei nº 8.213/1991, ao tratarem do segurado especial, incorporam à ordem jurídica brasileira o princípio da equidade contributiva, possibilitando a inclusão de trabalhadores de baixa renda e produção instável no sistema previdenciário.
No entanto, apesar do reconhecimento constitucional, o segurado especial ainda enfrenta inúmeros obstáculos para a concretização de seus direitos, sendo frequentemente submetido a exigências que extrapolam os limites legais, como é o caso da exigência implícita de miserabilidade.
Este capítulo busca apresentar o conceito jurídico de segurado especial, identificar os fundamentos legais que sustentam sua existência no ordenamento brasileiro, analisar as particularidades do regime de economia familiar em que geralmente se insere e, por fim, destacar sua relevância social e econômica como sujeito de direitos previdenciários.
A compreensão desse enquadramento é fundamental para avaliar, nos capítulos seguintes, os desvios interpretativos e os entraves práticos que comprometem o acesso efetivo aos benefícios legalmente previstos.
2.1 Conceito e fundamentos legais do segurado especial
O segurado especial é uma categoria de seguro obrigatório do Regime Geral de Previdência Social, correspondente ao trabalhador que desenvolve suas atividades no meio rural, seja de forma individual ou em regime de economia familiar. (RIBOLI; BUZATTO, 2022)
Esta categoria de segurado obrigatório do regime RGPS (Regime Geral de Previdência Social) é a única cuja a origem e características estão presentes na Constituição Federal (art. 195, §8, CF/88), evidenciando, portanto, a sua relevância entre as demais.
Segundo Colombo, (2023) são identificados por características próprias, que os diferenciam dos demais segurados, portanto, é necessário compreender o contexto para a caracterização do segurado especial, pois o “emprego da expressão especial tem sua razão de ser: atribuir a condição de segurado a um específico grupo de proprietários rurais e assemelhados.” (COLOMBO, 2023, p. 32)
Ou seja, o segurado especial não possui esse nome atoa, pois precisam cumprir inúmeros requisitos determinados em lei, para que possam ter direito aos benefícios previdenciários.
Seguindo adiante, o conceito de segurado especial está expressamente definido no artigo 11 da Lei 8.213/91, na qual regula os Planos de Benefícios da Previdência Social e estabelece outras disposições:
Art.11. São segurados obrigatórios da Previdência Social as seguintes pessoas físicas:
[…].
VII – como segurado especial: a pessoa física residente no imóvel rural ou em aglomerado urbano ou rural próximo a ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros, na condição de:
a) produtor, seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgados, comodatário ou arrendatário rurais, que explore atividade:
1. agropecuária em área de até 4 (quatro) módulos fiscais;
2. de seringueiro ou extrativista vegetal que exerça suas atividades nos termos do inciso XII do caput do art. 2º da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, e faça dessas atividades o principal meio de vida;
b) pescador artesanal ou a este assemelhado que faça da pesca profissão habitual ou principal meio de vida; e
c) cônjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16 (dezesseis) anos de idade ou a este equiparado, do segurado de que tratam as alíneas a e b deste inciso, que, comprovadamente, trabalhem com o grupo familiar respectivo. (BRASIL, 1991)
Nesse caso, podemos observar que, podem se enquadrar como segurado especial: o produtor, proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro, meeiro, pescador, entre outros, da mesma forma que seus familiares.
De forma semelhante, aduz o artigo 195, §8, da Constituição Federal, que o segurado especial deve obedecer a dois requisitos, sendo estes: “exercer atividade em regime de economia familiar e não serem empregados permanentes.” (SOUSA, 2023, p. 25)
Ademais, o mesmo dispositivo determina que a base de cálculos das contribuições deverá ser com base no produto de comercialização da produção.
Segundo Castro e Lazzari, (2020) é cabível essa regra ao segurado especial pois:
Sendo a atividade destes instável durante o ano (em função dos períodos de safra, no caso dos agricultores, temporadas de pesca, para os pescadores, criação e engorda do gado, no caso dos pecuaristas, etc.), não se pode exigir dos mesmos, em boa parte dos casos, contribuições mensais, em valores fixos estipulados. (CASTRO; LAZZARI, 2020, p. 275)
Por todo o exposto, podemos dizer de forma resumida, que o segurado especial pode ser definido como sendo todo pequeno proprietário rural, que explora a sua terra de forma individual ou em regime de economia familiar, onde produz a sua renda para o seu próprio sustento.
2.2 O regime de economia familiar e suas implicações previdenciárias
Conforme observado anteriormente, o segurado especial pode desempenhar a sua atividade tanto individualmente quanto em regime de economia familiar. Mas o que seria o regime de economia familiar?
Conforme o §1°, do artigo 11, da Lei 8.213/91, que, da mesma forma que conceitua o segurado especial, define como economia familiar:
§ 1o Entende-se como regime de economia familiar a atividade em que o trabalho dos membros da família é indispensável à própria subsistência e ao desenvolvimento socioeconômico do núcleo familiar e é exercido em condições de mútua dependência e colaboração, sem a utilização de empregados permanentes. (BRASIL, 1991)
Nesse sentido, podemos definir o regime de economia familiar como “aquele em que o trabalho dos membros da família é indispensável à própria subsistência.” (Costa; Dias; Saraiva, 2024 p.15)
Segundo Castro e Lazzari, (2020) para que o grupo familiar, isto é, cônjuge ou companheiro, filhos, sejam enquadrados como segurados especiais, deverão ter participação ativa nas atividades rurais da família.
Portanto, podemos dizer que o regime de economia familiar é caracterizado pela renda proveniente do trabalho rural, devendo este ser o único e essencial para a sobrevivência da família. Ou seja, o regime de economia familiar é caracterizado pela atividade em que o trabalho dos membros da família é essencial para a subsistência e o progresso socioeconômico do grupo familiar. (ROCHA; MÜLLER, 2021)
Ademais, essa atividade deve ser desenvolvida com interdependência e cooperação entre os membros, sem a contratação de funcionários fixos. (ROCHA; MÜLLER, 2021)
2.3 A relevância social e econômica do trabalhador rural no sistema previdenciário
Os segurados especiais são de grande importância para a economia do país, pois a sua atividade está diretamente relacionada com o fornecimento e produção de alimentos para a população. A proteção dada a estes indivíduos é de extremo valor, visto que, historicamente, foi uma classe cujo o esforço não havia um merecido reconhecimento. (MOURA; COSTA; MACHADO, 2024)
Nesse mesmo trilho, Costa, Dias e Saraiva (2024) ressaltam de forma semelhante, o papel que o segurado especial desempenha no Brasil:
Nesse sentido, percebe-se que os trabalhadores rurais, especialmente os segurados especiais, são os grandes responsáveis pelo fornecimento de alimentos para a população brasileira, já que a agricultura patronal trabalha com a produção das grandes culturas para exportação. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024, p. 14)
Além da sua importante função na segurança alimentar do país, os segurados especias também contribuem de forma significativa para a desenvolvimento socioeconômico das regiões do interior do Brasil. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024)
A pecuária, as atividades agrícolas e demais serviços rurais têm grande influência, pois, ao movimentarem a economia, geram mais empregos e contribuem para o desenvolvimento e crescimento econômico do país. Além do Brasil, muitos outros países em desenvolvimento também têm uma parte significativa de sua economia representada pelas atividades rurais. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024, p. 14)
Nesse sentido, podemos dizer que o segurado especial fortalece as economias locais, fomentando o comércio rural, contribuindo assim, para o enraizamento das famílias que vivem no campo, auxiliando na redução do fluxo de migração para os centros urbanos.
Seguindo nesse mesmo trilho, afirmam Costa, Dias e Saraiva, (2024) que o Poder Público passou a suplicar para que o segurado especial se mantivesse no campo:
Observa-se que décadas se passaram antes que o Poder Público constatasse que o Brasil precisa do agricultor familiar, pois ele é quem produz o alimento para o consumo interno. Se na segunda metade do século XX o agricultor sofreu com o êxodo rural, a partir dos anos 2000 o Estado passou a implorar para que ficassem nas terras. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024, p. 14)
Assim, poderíamos concluir que a seguridade social, ao reconhecer a diferente condição do segurado especial, deveria atuar como um instrumento de justiça social e de valorização deste. Entretanto, o que se pode analisar na prática é a imposição de exigências que, muitas das vezes são incompatíveis com a realidade dessa categoria.
3 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PROTEÇÃO PREVIDENCIÁRIA AO TRABALHADOR RURAL
Compreender o atual regime jurídico do segurado especial exige uma análise histórica da construção da proteção social voltada ao trabalhador rural no Brasil.
A trajetória da previdência rural é marcada por exclusões sistemáticas, omissões legislativas e um longo processo de marginalização, em que o trabalhador do campo foi, por décadas, relegado a uma posição secundária dentro do sistema previdenciário, apesar de sua expressiva contribuição econômica e social.
Desde os primeiros registros de proteção social no Brasil Colônia, passando pela criação das Caixas de Aposentadorias e Pensões com a Lei Eloy Chaves em 1923, até a promulgação do Estatuto do Trabalhador Rural em 1963 e do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Prorural) em 1971, observa-se que o trabalhador rural foi historicamente tratado mais como destinatário de assistência do que como sujeito de direitos previdenciários. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024)
A Constituição de 1988 representa, nesse percurso, uma ruptura fundamental ao consolidar um novo paradigma de seguridade social baseado na universalidade, equidade e solidariedade, reconhecendo, finalmente, o trabalhador rural como segurado obrigatório da Previdência Social.
Neste capítulo iremos adentrar na história da proteção previdenciária ao trabalhador rural, compreendendo a origem da previdência social do Brasil na esfera rural. Essa origem está constituída de momentos imprescindíveis para a seguridade social do país.
Desde o seu início, tem sido palco de um longo processo de debates e obstáculos, sendo marcado ao longo do tempo com avanços importantes e desigualdades. (VIEIRA, 2024)
A análise dessa evolução revela como a proteção previdenciária foi sendo ampliada e ajustada às demandas sociais, culminando na necessidade de reconhecer o campo como espaço legítimo de trabalho digno e como locus de efetivação dos direitos fundamentais.
3.1 Dos primeiros modelos assistencialistas ao Estatuto do Trabalhador Rural
Os primeiros registros de seguridade social no país ocorreram ainda no Brasil Colônia, onde foram sendo estabelecidas Santas Casas e irmandades. Ocorre que, estas se dedicavam a atividades relacionadas à saúde e assistência social, e não a atividade previdenciária de fato. (SOUSA, 2023)
Ainda neste período, começaram a surgir o que poderíamos definir atualmente, como uma espécie de pensão para viúvas de oficias da marinha, e um pouco antes da independência, segundo Carlos de Oliveira, (2009 apud SOUSA 2024, p.26) na data de 01/10/1821, havia sido expedido pelo príncipe Pedro Alcântara, o decreto que assegurava a aposentadoria para mestres e professores após 30 anos de serviço.
Entretanto, até então não existia um ente previdenciário da qual se utilizava como natureza um sistema contributivo. Conforme Castro e Lazzari, (2020) o país somente deu os seus primeiros passos na questão de previdência social, a partir do século XX.
O Brasil só veio a conhecer verdadeiras regras de caráter geral em matéria de previdência social no século XX. Antes disso, apesar de haver previsão constitucional a respeito da matéria, apenas em diplomas isolados aparece alguma forma de proteção a infortúnios. A Constituição de 1824 – art. 179, XXXI mencionava a garantia dos socorros públicos, em norma meramente programática; o Código Comercial, de 1850, em seu art. 79, garantia por três meses a percepção de salários do preposto acidentado, sendo que desde 1835 já existia o Montepio Geral da Economia dos Servidores do Estado (MONGERAL) – primeira entidade de previdência privada no Brasil. (CASTRO; LAZZARI, 2020 p.98)
Segundo a parte majoritária da doutrina, podemos dizer que, a respeito de legislação nacional, o pontapé inicial para a Previdência Social foi com a publicação do decreto Legislativo n. 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido como Lei Eloy Chaves. Foi por meio deste que havia sido criado as Caixas de Aposentadorias e Pensões nas empresas de estradas de ferro, sendo asseguradas mediante as contribuições dos trabalhadores, empresas e do Estado. (CASTRO; LAZZARI, 2020, p.99)
No entanto, nota-se que até este momento, não houve nenhuma citação ao trabalhador rural. Com o passar do tempo foi estendendo-se a proteção social para as demais categorias, porém, a cada oportunidade que surgia, o trabalhador rural era deixado de lado, “nem mesmo a Constituição de 1946, que trouxe para o ordenamento jurídico brasileiro, pela primeira vez, o termo Previdência Social”. (BERWANGER; WEBER, 2024, p. 6)
Afirmam Moura, Costa e Machado, (2024, p. 13) que até houve uma tentativa em integrar o trabalhador rural ao sistema previdenciário em 1945, pelo Decreto-Lei n° 7.526, mas que, por problemas orçamentários essa inclusão acabou não ocorrendo.
Na década de 1960 foi então criado o Estatuto do Trabalhador Rural por meio da Lei 4.214/63, que enquadrou como beneficiários os empregados rurais e colonos, parceiros, pequenos proprietários rurais, entre outros.
Com o intuito de custear os benefícios deste estatuto, foi estabelecido o Fundo de Assistência do Trabalhador Rural (FUNRURAL), na qual constituía em 1% do valor dos produtos comercializados, recolhidas pelo produtor rural. Entretanto, de forma frustrada, foi suspenso por insuficiência de custeio, de modo que nenhum benefício previdenciário foi pago nesse período, realizando posteriormente apenas a prestação de assistência médico-social. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024)
Foi somente em 1971, com a Lei Complementar n. 11 de 25 de maio de 1971, que garantiu alguma proteção aos trabalhadores rurais, (BERWANGER; WEBER, 2024, p. 6) já que instituiu o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (ProRural), que previa, a possibilidade da concessão de aposentadoria por invalidez e a aposentadoria por velhice.
Os benefícios de aposentadoria por idade e pensão por morte para dependentes não eram pagos de forma integral com base no salário mínimo vigente. A aposentadoria por idade correspondia a apenas 50% do salário mínimo, enquanto que a pensão por morte era equivalente a 30%. (SOUSA, 2023)
Segundo afirmam Berwanger e Weber, (2024) o legislador ainda não compreendia a importância de garantir proteção previdenciária à população do campo, que era vista apenas como necessitada, embora, na realidade, exercesse seu trabalho e contribuísse para a sociedade da mesma forma que o contribuinte urbano.
Conforme mencionam Costa, Dias e Saraiva, (2024) após esse longo período, não houveram mudanças legislativas significativas até a promulgação da Constituição Federal de 1988.
Nesse sentido, podemos ver que a legislação nacional até este período, não sabia lidar ainda com esta problemática relacionada a proteção previdenciária do trabalhador rural, o que se mostra um pouco intrigante, visto que “até 1970, a categoria sempre foi maioria na composição da população brasileira.” (BERWANGER; WEBER, 2024, p. 6)
3.2 A Constituição de 1988 e o novo paradigma da seguridade social
Podemos observar no subcapítulo anterior que a seguridade social andou em passos lentos, chegando tardiamente ao trabalhador rural, mesmo que este por muito tempo, compusesse a maior parte da população. Porém, a situação melhorou para o trabalhador rural com a promulgação da Constituição Federal de 1988, onde passaram a ser tratados de fato como segurados obrigatórios da Previdência Social. (BERWANGER, 2022)
A partir da CF/88, havia sido formado um novo padrão para a seguridade social brasileira, ao estabelecer um modelo de proteção social universal, sendo fundamentado com base nos princípios da solidariedade e da justiça social.
O artigo 194 da Constituição passou a conceituar a seguridade social como um agrupamento composto das ações nas áreas da saúde, previdência e assistência social, promovendo assim, um conceito ampliado da proteção social “a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.” (BRASIL, 1988).
No tocante ao trabalhador rural, a Constituição inovou ao reconhecê-lo como segurado obrigatório, garantindo-lhe acesso aos benefícios previdenciários independentemente de contribuições diretas, bastando o exercício da atividade rural em regime de economia familiar.
De acordo com Berwanger e Weber, (2024) acerca da ideia de equivalência entre as categorias rurais e urbanas trazida pela Constituição Federal de 1988:
Foi apenas na Constituição Federal de 1988 que os trabalhadores rurais foram considerados segurados da Previdência tal como os urbanos e, portanto, destinatários da proteção previdenciária. O ponto de partida foi a determinação de uniformidade entre rurais em urbanos como um dos objetivos da Seguridade Social. (BERWANGER; WEBER, 2024, p. 6)
Dessa forma, podemos ver que essa mudança, mesmo que tardia, afastou o modelo baseado apenas em contribuições que por tanto tempo excluiu essa categoria, incorporando a ideia de equidade na forma de participação no custeio:
Art. 194. […]
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
[…]
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; (BRASIL, 1988)
Ademais, a Constituição Federal de 1988 legitimou que o segurado especial necessita de um tratamento diferenciado com relação aos demais segurados obrigatórios. Isso se concretizou no artigo 195 da CF/88, onde no §8° prevê uma forma de contribuição própria para o segurado especial, sendo baseada na produção e comercialização ao invés de contribuições mensais. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024)
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
[…]
§ 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei. (BRASIL, 1988)
Portanto, mostra-se que a Constituição Federal de 1988 atestou o direito de proteção social ao segurado especial, além de implementar uma forma de contribuição mais condizente com a realidade econômica dessa categoria.
3.3 As reformas posteriores e a consolidação dos direitos do segurado especial
Em 1990, foi fundado o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Foi a autarquia responsável por acolher as obrigações exercidas pelo INPS e IAPAS, sendo referentes à arrecadação de contribuições, pagamento de benefícios e à prestação de serviços aos segurados vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS). (CASTRO; LAZZARI, 2020)
Posteriormente, com o intuito de criar um o novo sistema de seguridade social, proveniente da CF/88, foram promulgadas em 1991, as Leis nº 8.212 e nº 8.213, estabelecendo, relativamente, o plano de custeio e o plano de benefícios da Previdência Social no Brasil. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024)
As leis complementares posteriores, como os Planos de Custeio e Benefícios de 1991, consolidaram e expandiram os direitos previdenciários, garantindo uma proteção mais abrangente e igualitária para todos os cidadãos brasileiros. A evolução da previdência social no país reflete não apenas transformações legislativas, mas também lutas sociais e avanços na construção de uma sociedade mais justa e inclusiva. (VIEIRA, 2024, s.p)
Ressalta-se que, com base nos termos da Lei nº 8.213, os trabalhadores rurais compõem um grupo extenso, que pode se classificar em diferentes categorias, como: empregado rural, trabalhador avulso, contribuinte individual e segurado especial. (COSTA; DIAS; SARAIVA 2024)
Além disso, as leis n° 8.212 e n° 8.213, estipularam também uma quantidade maior de documentos para comprovar o exercício da atividade rural, entretanto, Segundo Costa, Dias e Saraiva, (2024) a informalidade esteve e ainda permanece muito presente no meio rural. Futuramente, ocorreu uma flexibilização que alterou de certa forma, as exigências documentais, passando a aceitar uma variedade maior de documentos.
De acordo com Glasenapp, (2019, p. 7-8 apud RIBEIRO; LIMA, 2024) em 1998 houve a primeira reforma da Previdência, que ocorreu durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Nessa reforma foi instituído o fator previdenciário e também a alteração do tempo mínimo de contribuição, sendo fixado em 35 anos para os homens e 30 anos para as mulheres.
Entretanto não houve quaisquer alterações as condições para os trabalhadores rurais, sendo mantido, portanto, à aposentadoria por idade com a redução de cinco anos em relação aos demais trabalhadores, sendo no caso, 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres. (CASTRO; LAZZARI, 2020)
Posteriormente, em 2002, foi realizada uma nova reforma previdenciária, voltada especialmente na fixação de um teto para as aposentadorias dos servidores públicos, na instituição da contribuição de inativos e pensionistas, e também modificou o valor de benefício proporcional. (Glasenapp, 2019, p. 7-8 apud RIBEIRO; LIMA, 2024)
Em 2008, foi criada a Lei nº 11.718/08, sendo responsável por grandes mudanças no conceito de segurado especial. Até este momento não havia uma delimitação com relação à extensão da terra explorada o para enquadramento nessa categoria. Contudo, atualmente com a Lei nº 8.213, se o trabalhador rural explorar uma área superior a quatro módulos fiscais, mesmo sendo em regime de economia familiar, deixa de se enquadrar como tal, e passa a ser classificado como contribuinte individual. (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024)
Mais tarde foi promulgada a reforma de 2015, elaborando a regra do 85/95, a qual determina que a soma da idade mais o tempo de contribuição deverá atingir 85 pontos para as mulheres e 95 pontos para os homens. Glasenapp, (2019, p. 7-8 apud RIBEIRO; LIMA, 2024)
Em 2019 houve a reforma previdenciária pela EC 103/19, trazendo consigo grandes mudanças nas regras de aposentadoria, aumentando tanto a idade mínima quanto o tempo de contribuição. Essas alterações tiveram como objetivo garantir a sustentabilidade financeira do sistema perante ao envelhecimento da população. (ARAÚJO; SILVA, 2024)
Dessa forma, pudemos ver ao longo deste capítulo, que a evolução histórica da previdência rural no Brasil é definida por um processo de inclusão tardio, marcado por conflitos sociais, visando conquistar uma melhora dos benefícios. “Essa evolução reflete não apenas questões econômicas e políticas, mas também as desigualdades sociais e a busca por justiça e inclusão no campo brasileiro.”(VIEIRA, 2024, s.p)
4 A EXIGÊNCIA IMPLÍCITA DE MISERABILIDADE: ASPECTOS JURÍDICOS E PRÁTICOS
A exigência implícita de miserabilidade para o reconhecimento do segurado especial, ainda que não prevista expressamente em lei, revela-se, sob o prisma constitucional, como uma grave distorção do regime jurídico da seguridade social.
Ao condicionar o acesso aos benefícios previdenciários à demonstração de pobreza extrema ou ausência de patrimônio, interpretações administrativas e decisões judiciais violam diretamente os fundamentos do Estado Democrático de Direito e subvertem os objetivos constitucionais da seguridade.
Esse capítulo tem por finalidade examinar os conflitos constitucionais decorrentes dessa prática, com destaque para a ofensa aos princípios da legalidade, dignidade da pessoa humana, universalidade da cobertura e equidade no custeio.
A análise crítica parte da premissa de que a exigência de miserabilidade impõe um ônus probatório incompatível com o modelo de proteção social desenhado pela Constituição Federal de 1988, transformando um direito contributivo em uma concessão assistencial sem fundamento jurídico.
A seguir, o capítulo propõe caminhos de superação interpretativa e institucional, baseados na doutrina da interpretação conforme a Constituição, na uniformização jurisprudencial pelos tribunais superiores, na revisão de normativas administrativas do INSS e em propostas legislativas que reforcem, de forma expressa, a vedação de requisitos não previstos em lei para o segurado especial.
A reflexão aqui desenvolvida articula o plano jurídico com o plano políticoinstitucional, reafirmando que a proteção ao trabalhador rural não pode ser condicionada a uma imagem estereotipada de carência extrema, mas deve ser garantida em nome da equidade, da justiça social e da cidadania previdenciária.
4.1 A ausência de previsão legal expressa e a prática administrativa/judicial
Atualmente o ordenamento jurídico reconhece o segurado especial como um segurado obrigatório, porém, como vimos nos capítulos anteriores, possuem suas particularidades. Entretanto, não existe na legislação vigente, quaisquer exigências de que o segurado especial deve comprovar um estado de miserabilidade como condição para a concessão de benefícios.
[…] ainda que hoje os trabalhadores rurais tenham garantido constitucionalmente o status de segurados da previdência social, o que se vê é que enfrentam preconceitos, pois a sua caracterização como segurado é vista como uma ajuda dada pelo sistema, sendo simplesmente ignorado pela sociedade que se trata de um trabalhador que contribui de inúmeras formas para o país. (BERWANGER; WEBER, 2024, p. 9)
Observamos ao decorrer deste trabalho, que o segurado especial é caracterizado especialmente pela Constituição Federal de 1988, no art. 195, §8º, e pela Lei n° 8.213/91.
Ambos reconhecem o direito do segurado especial em regime de economia familiar à concessão dos benefícios, e, desde que comprove o exercício rural. Ressalta-se que nenhum dos dispositivos mencionam a condição de miserabilidade como requisito para benefícios da categoria.
De forma semelhante, com relação ao destino da produção do segurado especial, aduz Colombo, (2023) que “Não existe previsão legal ou constitucional delimitando o quanto deve ser para autoconsumo e comercialização” (COLOMBO, 2023, p. 76).
O que se pode observar muitas vezes na prática, seja na via administrativa ou judicial, que, durante os processos, são feitas exigências implícitas que acabam servindo para uma análise de “condição socioeconômica”.
De acordo com Alessandra Strazzi, (2023) em algumas ocasiões, o simples fato de a pessoa possuir algum bem, como um carro ou uma casa, é o suficiente para gerar uma justificativa para a negativa do benefício.
Mostra-se, portanto, em ocasiões não tão raras, que certas decisões acabam contrariando a legislação vigente, e consequentemente o princípio da dignidade da pessoa humana. (Alessandra Strazzi, 2023)
É possível encontrar decisões judiciais em que a aparência física, a aquisição de bens ou a melhoria das condições socioeconômicas foram utilizadas como argumentos para indeferir o reconhecimento da condição de segurado especial. (MOURA; COSTA; MACHADO, 2024, p. 19)
Essas situações ocorrem em certos casos, muito por conta da complexidade ao qual o segurado especial está inserido (COSTA; DIAS; SARAIVA, 2024, p. 16).
Dessa forma, em certos casos na área judicial, onde deveriam ser feitas interpretações normativas mais aprofundadas, ou até buscar observar o meio ao qual o segurado especial está presente, acabam muitas das vezes seguindo a mesma linha de entendimento da via administrativa. (BERWANGER, 2022)
[…] denota-se que as algumas decisões judiciais deixam de observar as disposições constitucionais e legais, prejudicando trabalhadores que cumprem os requisitos necessários, mas que, por interpretações equivocadas, são impedidos de acessar a tão esperada aposentadoria (BERWANGER, 2022, p. 46)
É importante ressaltar que a exigência de miserabilidade está presente, por exemplo, no rol de requisitos para a obtenção do benefício assistencial (LOAS), não sendo este o caso dos segurados especiais.
Dessa forma, nota-se que esse tipo de cenário acaba gerando uma certa insegurança jurídica com relação ao segurado especial, pois estes se veem muitas das vezes desamparados diante das inúmeras exigências de documentos, situação que ainda pode ser agravada quando uma dessas exigências não se encontram em amparo normativo.
Ademais, essa situação demostra como se o direito ao benefício almejado estivesse condicionado à pobreza, ao invés do cumprimento dos requisitos estabelecidos por lei.
4.2 A análise jurisprudencial: convergências e divergências nos tribunais
Embora a legislação previdenciária não estabeleça de forma clara a exigência de miserabilidade para a concessão de benefícios ao segurado especial, podemos observar em certos casos, que tanto a Administração Pública quanto o Judiciário andam adotando práticas que estipulam essa exigência de forma implícita.
Portanto, neste subcapítulo serão analisadas algumas decisões do TRF4 que abordam a condição do segurado especial e a exigência de miserabilidade para a concessão dos benefícios previdenciários.
O Tribunal Regional Federal da 4a Região (TRF4) acabou reconhecendo o direito à aposentadoria por idade rural de um trabalhador rural enquadrado como segurado especial. O Acórdão foi julgado em 09/04/2019, pela 10a turma, tendo como relator o desembargador Luiz Fernando Wowk Penteado.
EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA. APOSENTADORIA RURAL POR IDADE. TRABALHADOR RURAL. REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR. BOIA-FRIA. REQUISITOS LEGAIS. COMPROVAÇÃO. CÔNJUGE EXERCE ATIVIDADE URBANA. VEÍCULO AUTOMOTOR. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. TUTELA ESPECÍFICA. 1. A despeito da orientação firmada sob a égide do antigo Código de Processo Civil, de submeter ao reexame necessário as sentenças ilíquidas, é pouco provável que a condenação nas lides previdenciárias, na quase totalidade dos feitos, ultrapassem o valor limite de mil salários mínimos. E isso fica evidente especialmente nas hipóteses em que possível mensurar o proveito econômico por mero cálculo aritmético. 2. Remessa necessária não conhecida. 3. Procede o pedido de aposentadoria rural por idade quando atendidos os requisitos previstos nos artigos 11, VII, 48, § 1º, e 142, da Lei nº 8.213/1991. 4. Comprovado o implemento da idade mínima (60 anos para homens e 55 anos para mulheres), e o exercício de atividade rural por tempo igual ao número de meses correspondentes à carência exigida, ainda que a comprovação seja feita de forma descontínua, é devido o benefício de aposentadoria rural por idade à parte autora. 5. Não é necessário que a prova material tenha abrangência sobre todo o período que se pretende comprovar o labor rural, ano a ano, bastando apenas um início de prova material, complementada por prova testemunhal idônea. 6. Considera-se comprovado o exercício de atividade rural havendo início de prova material complementada por prova testemunhal idônea, sendo dispensável o recolhimento de contribuições para fins de concessão do benefício. 7. O fato da cônjuge ter vínculo urbano, por si só, não descaracteriza a qualificação de segurado especial do autor. 8. A propriedade de veículo automotor não é suficiente para descaracterizar o enquadramento na condição de segurado especial. 9. Verba honorária majorada em razão do comando inserto no § 11 do art. 85 do CPC/2015. 10. Reconhecido o direito da parte, impõe-se a determinação para a imediata implantação do benefício, nos termos do art. 497 do CPC. (TRF4, ApRemNec 5001040-89.2019.4.04.9999, 10ª Turma , Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, julgado em 09/04/2019)
Na decisão foi destacado que, mesmo estando presentes elementos que pudessem apontar uma condição socioeconômica mais favorável, como a posse do veículo automotor, não foi descaracterizado o enquadramento da condição de segurado especial, sendo reconhecido o direito de concessão do benefício por ter sido comprovado o regime de economia familiar.
Neste outro julgado do TRF4, foi analisado o caso da autora que buscava o seu enquadramento como segurada especial, para fins de aposentadoria por idade rural. O Acórdão foi julgado em 19/09/2023, pela 11a turma, tendo como relatora a desembargadora Ana Cristina Ferro Blasi.
Na decisão foi demonstrado que, para o enquadramento como segurado especial, o exercício da atividade rural teria que ser voltado unicamente ao sustento da família. Ocorre que, a autora recebia o benefício de pensão por morte com valor acima do salário mínimo, que na visão do colegiado, mostrou-se como evidência de que a atividade rural exercida pela autora não era essencial para o sustento do grupo familiar, negando direito ao benefício pleiteado.
EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. SERVIÇO RURAL NA QUALIDADE DE SEGURADO ESPECIAL. PERCEPÇÃO DE PENSÃO EM VALOR SUPERIOR AO MÍNIMO. DISPENSABILIDADE DO TRABALHO RURAL AO SUSTENTO DA FAMÍLIA. REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR. DESCARACTERIZAÇÃO. 1. Nos termos do art. 11, §9º, da Lei n. 8.213/1991, não é segurado especial o membro de grupo familiar que possuir outra fonte de rendimento, exceto se decorrente de benefício de pensão por morte, auxílio-acidente ou auxílio-reclusão, cujo valor não supere o do menor benefício de prestação continuada da Previdência Social. 2. Não basta o trabalho campesino para a configurar a condição de segurado especial da Previdência Social. Para tanto, tal labor deve ser imprescindível e preponderante para o sustento familiar, mesmo existente outra fonte de renda. 3. Impossibilidade de caracterização da autora como segurada especial, tendo em conta a percepção de pensão por morte em valor superior ao que se obtém com a agricultura de subsistência (em regra um salário mínimo mensal). 4. Mantida a sentença de improcedência. (TRF4, AC 5021965-38.2021.4.04.9999, 11ª Turma , Relator ANA CRISTINA FERRO BLASI , julgado em 19/09/2023)
Essa decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ) reforçou o entendimento de que o tamanho da propriedade rural por si só não é um elemento que descaracteriza o segurado especial. Entretanto, ainda é necessário comprovar os demais requisitos para a concessão do benefício pleiteado.
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SEGURADO ESPECIAL. RECONHECIMENTO DE TEMPO LABORADO NA AGRICULTURA. REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR. APOSENTADORIA RURAL POR IDADE. COMPROVAÇÃO DO LABOR RURAL. IMPLEMENTAÇÃO DOS REQUISITOS LEGAIS. TAMANHO DA PROPRIEDADE RURAL NÃO DESCARACTERIZA, POR SI SÓ, O REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR. RECURSO JULGADO SOB A SISTEMÁTICA DO ART. 1.036 E SEGUINTES DO CPC/2015, C/C O ART. 256-N E SEGUINTES DO REGIMENTO INTERNO DO STJ.
1 . Inicialmente, consigna-se que o presente recurso atrai a incidência do Enunciado Administrativo 3 do STJ, segundo o qual aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC.
2 . Trata-se de Recurso Especial do INSS com o escopo de desfazer a caracterização da qualidade de segurada especial do recorrido, em razão de o autor possuir área de terras, superando o limite legal de 4 módulos fiscais, nos termos dos artigos 11, VII, alínea “a” c/c art. 143 da Lei 8213/1991.
3 .A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não evidencia ofensa ao art. 1.022 do CPC.
4 . Aos trabalhadores rurais, ao completarem 60 anos de idade, se homem, ou 55, se mulher (Constituição Federal, art. 201, §7°, inciso II; Lei n. 8.213/91, art. 48, §1°), é garantida a concessão de aposentadoria por idade, no valor de um salário mínimo, desde que comprovem o efetivo exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período, imediatamente anterior ao requerimento, igual ao número de meses correspondentes à carência do benefício (artigos 39, inciso I, e 48, §2°, ambos da Lei de Benefícios).
5 . O critério – do tamanho do imóvel rural – foi incluído pela Lei 11.718/2008, que reformulou drasticamente o conceito de segurado especial. Essa Lei teve por origem a Medida Provisória 410/2007, que apenas prorrogou o prazo do art. 143 da Lei 8.213/1991. Ao mesmo tempo em que a Lei 11.718/2008 incluiu o critério da quantidade de área explorada na caracterização do segurado especial, estabeleceu vários outros elementos, a saber: a) contratação de mão-de-obra até o limite de 120 dias no ano civil; b) outorga de contrato da parceria, meação ou comodato de até 50% do imóvel rural; c) a exploração da atividade turística da propriedade rural, com hospedagem, por período não superior a 120 (cento e vinte) dias ao ano; d) a utilização, pelo próprio grupo familiar, na exploração da atividade, de processo de beneficiamento ou industrialização artesanal e) a percepção de benefício previdenciário até um salário mínimo mensal, inclusive de origem urbana.
6 . No tocante à descaracterização do labor em regime de economia familiar em razão da extensão da propriedade rural ultrapassar o limite legal de 4 módulos fiscais, há muito esta Corte Superior de Justiça firmou orientação no sentido de que não se pode analisar simplesmente a extensão do imóvel rural, mas sim avaliar a condição do segurado especial como um todo, considerando o contexto do caso concreto, se preenchidos os demais requisitos necessários à sua configuração.
7 . Nesse sentido, a jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça dispõe que o tamanho da propriedade rural, por si só, não tem o condão de descaracterizar o regime de economia familiar, quando preenchidos os demais requisitos legalmente exigidos.
8 . Tese jurídica firmada: O tamanho da propriedade não descaracteriza, por si só, o regime de economia familiar, caso estejam comprovados os demais requisitos legais para a concessão da aposentadoria por idade rural.
9 . Do caso concreto: O acórdão prolatado pelo Tribunal de origem consignou que “é devido o reconhecimento do tempo de serviço rural, em regime de economia familiar, quando comprovado mediante início de prova material corroborado por testemunhas”, e que, no caso dos autos “da análise da prova material colhida, corroborada pelas declarações produzidas durante a justificação administrativa, é possível aferir que os declarantes afirmaram de forma uníssona e coerente que recorrido Vilmar sempre trabalhou nas lides agrícolas, na lavoura e no cultivo de mel, desempenhando o trabalho em regime de economia familiar, com seus pais e sua esposa”. Assim, sendo “o fato de a propriedade ser superior a quatro módulos fiscais não tem o condão de, isoladamente, descaracterizar o regime de economia familiar”.
9.1. O Tribunal de origem solveu a controvérsia em consonância com a orientação jurisprudencial desta Corte Superior de Justiça, segundo a qual o tamanho da propriedade, por si só, não é fundamento suficiente à descaracterização do exercício de trabalho rural, em regime de economia familiar.
10 . Solução do caso concreto: Recurso Especial do INSS não provido.
11 . Recurso julgado sob a sistemática do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015 e do art. 256-N e seguintes do Regimento Interno do STJ. (REsp n. 1.947.404/RS, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 23/11/2022, DJe de 7/12/2022.)
A decisão do STJ reforça a ideia de que desde que beneficiário comprove que segue os requisitos previstos na Lei 8.213/91, como exercer atividade rural em regime de economia familiar por exemplo, pode afastar uma possível verificação exacerbada da condição econômica deste.
As decisões judiciais analisadas no presente trabalho mostram uma certa prática dos tribunais em exigir um vínculo do enquadramento do segurado especial a uma condição financeira delicada, e caso esta não se verifique, o segurado especial não possuirá direito ao benefício.
Segundo Moura, Costa e Machado, (2024) é possível notar que ainda existe um na sociedade um estereótipo de que o segurado especial sempre será aquele fazendeiro ou pescador simples, e que muitas vezes passa por dificuldades.
[…] muitas vezes, a subsistência é entendida, pelos aplicadores do direito sejam eles da seara administrativa ou judicial, como sinônimo de pobreza e miséria. Nesse aspecto, diante de algumas decisões, observa-se que os agricultores familiares ainda são vistos como pessoas pobres, que trabalham de dia para comer à noite e que utilizam apenas enxadas e demais equipamentos manuais para trabalhar. (BERWANGER, 2022, p. 36)
Além disso, essa prática cria situações referentes a segurança jurídica dos segurados especiais pois, a exigência de um requisito ausente de previsão legal pode ocasionar insegurança jurídica quanto aos requisitos legalmente exigidos para a concessão dos benefícios.
Segundo Colombo, (2023) em certos casos, alguns julgadores para justificar a sua decisão de indeferimento, recorrem a argumentos vagos e imprecisos, fundamentando a decisão de forma genérica. Ou seja, em alguns casos pode se verificar uma subjetividade no processo, o que pode resultar em decisões incongruentes.
4.3 A relação entre vulnerabilidade social e acesso aos benefícios
A percepção do desamparo social é fundamental para que seja possível compreender as barreiras que os segurados especiais enfrentam no acesso aos benefícios previdenciários. É comum observarmos que esse grupo sofre por uma baixa escolaridade, bem como, o acesso à serviços públicos entre outros.
[…] além de sofrer com a ausência de proteção previdenciária, não tinha o devido reconhecimento pelo seu trabalho, vivia no campo na maioria dos casos em condições precárias, onde o labor de cada membro da família era necessário, não importando a idade, de modo que a educação dos jovens não era uma prioridade, resultando em adultos com baixo grau de instrução. (BERWANGER; WEBER, 2024, p. 8)
Portanto, esses elementos somados ao afastamento dos centros urbanos, acabam gerando um quadro tanto de vulnerabilidade social quanto econômica. Essas dificuldades enfrentadas pelos segurados especiais nos requerimentos de benefícios em geral, não se comparam ao segurado urbano, uma vez que nesse último caso, as informações relativas aos vínculos empregatícios e contribuições são registradas automaticamente no sistema da previdência. (SILVA; OLIVEIRA, 2024)
A exigência implícita de miserabilidade acaba impondo um ônus probatório superior ao segurado especial, o que em muitos casos pode causar uma barreira para o reconhecimento do direito ao benefício. Essa exigência adicional de provas dificulta o acesso ao benefício, sendo uma medida desproporcional que vai além das possibilidades da categoria. (RIBEIRO; LIMA, 2024)
Na realidade, a vulnerabilidade deveria proporcionar uma proteção maior ao segurado especial, mas ao invés disso, acaba por ser utilizada como uma ferramenta restritiva.
Pode-se observar no subcapítulo anterior que a jurisprudência, especificamente do TRF4, tem sido abordada com o tema que o presente trabalho aborda. As decisões do tribunal não são sempre negativas, porém demonstram que de fato existe uma tendência em avaliar a condição econômica do segurado especial com base em elementos externos aos critérios legais, como a posse de um veículo automotor, ou o recebimento de benefício maior que o salário mínimo.
De todas as espécies de segurados, o especial é o mais vulnerável em não ser reconhecido como tal, com o agravante que quando isso é confirmado, pode ser tarde demais, pois só saberá que não era quando pleitear a aposentadoria ou incapacitado. Mesmo que tente levar a vida dentro dos requisitos exigidos, crente estar observando a lei, ante o aspecto subjetivo da análise da prova, a conclusão pode ser contra a caracterização. O segurado é penalizado sem culpa alguma. (COLOMBO, 2023, p. 61)
Para diminuir a sua ocorrência, Abreu e Silva, (2024) ressaltam que “é imprescindível que haja um esforço conjunto entre o Judiciário, o INSS e as entidades representativas dos trabalhadores para promover mudanças que facilitem o acesso à aposentadoria” (ABREU; SILVA, 2024).
Com isso, a relação entre a vulnerabilidade social e o acesso aos benefícios, demonstra uma distorção que, ao invés de atuar como uma ferramenta de inclusão, é utilizada como um critério para exclusão do segurado.
5 CONFLITOS CONSTITUCIONAIS E PROPOSTAS DE SUPERAÇÃO
A consolidação do segurado especial como sujeito de direitos previdenciários constitucionais representa uma das principais conquistas do Estado Social brasileiro pós-1988, no entanto, a permanência de práticas administrativas e judiciais que impõem exigências não previstas em lei, como a comprovação implícita de miserabilidade, evidencia um descompasso entre o texto normativo e sua aplicação prática.
Tais exigências configuram afrontas diretas a diversos princípios constitucionais, especialmente à legalidade, à dignidade da pessoa humana, à universalidade da proteção e à equidade no custeio.
Neste capítulo, o estudo concentra-se na identificação e análise dos conflitos constitucionais gerados por essa distorção interpretativa, demonstrando como a prática reiterada de avaliar a condição econômica do trabalhador rural fora dos parâmetros legais fragiliza a segurança jurídica e compromete a finalidade redistributiva do sistema previdenciário.
Ao adotar essa abordagem, o capítulo busca construir um diálogo entre a dogmática previdenciária e os princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito, demonstrando que a efetivação dos direitos do segurado especial não depende de novos direitos, mas do respeito aos direitos já constitucionalmente consagrados.
5.1 Princípios constitucionais violados pela exigência de miserabilidade
Como tem sido observado ao longo do presente trabalho, a exigência de miserabilidade imposta implicitamente para a concessão de benefício ao segurado especial se desvirtua da legislação da seguridade social.
Mesmo que esta não esteja prevista de forma expressa na CF/88, ou nas demais legislações infraconstitucionais, a condição de miserabilidade tem sido utilizada em certas ocasiões por decisões judiciais, como meio de limitação de acesso aos benefícios. Entretanto, veremos neste subcapítulo que a utilização dessa prática está totalmente em desacordo com alguns princípios constitucionais.
O princípio da dignidade da pessoa humana está previsto no art. 1°, inciso III, da CF/88, sendo um dos princípios mais fundamentais do Estado Democrático de Direito, que norteia todas as políticas públicas.
Em uma dessas políticas públicas encontra-se a seguridade social, que tem como objetivo assegurar benefícios que possam garantir condições suficientes para existência digna, principalmente para os segurados especiais, uma vez que suas atividades requerem muitas vezes o esforço físico. (SOUSA, 2023, p. 47)
A exigência de miserabilidade vai contra esse princípio, o que acaba transformando o direito à proteção previdenciária em uma condição onde somente segurados extremamente pobres podem fazer jus aos benefícios.
Essa exigência obriga o segurado especial que, para usufruir de um direito previsto na Constituição Federal, precisa se caracterizar como uma pessoa hipossuficiente, que em certas ocasiões é incompatível com a realidade econômica campesina.
Nas palavras de Araújo e Silva, (2024) “Essas dificuldades não apenas prejudicam o acesso à aposentadoria, mas também afetam a dignidade da pessoa humana, ao privar os trabalhadores rurais de um direito fundamental à segurança e ao bem-estar na velhice.” (ARAÚJO; SILVA, 2024, s.p)
De acordo com os artigos 6°, 194 e 201 da Constituição Federal, é previsto que a seguridade social se destina a assegurar direitos relativos à saúde, previdência e à assistência social. A proteção social deve ser voltada de forma ampla principalmente ao bem-estar, e especialmente ao segurado especial e aos demais trabalhadores em situações mais delicadas. (SILVA; OLIVEIRA, 2024)
Em contrapartida, a prática da exigência de miserabilidade reduz o número de beneficiários que possam ter acesso aos benefícios. Dessa forma, Silva (2009, p. 29 apud RIBEIRO; LIMA, 2024, s.p) destaca que, associar o segurado especial à um sujeito em situação de vulnerabilidade é um equívoco, pois isto reduziria de forma drástica a abrangência da norma, o que acarretaria a uma limitação do direito previdenciário. Com isso, o segurado especial acaba se tornando refém de interpretações que se desvirtuam do propósito da proteção social.
Ainda, pode-se observar que a exigência de miserabilidade fere também o princípio da legalidade. Este princípio está previsto no artigo 5°, inciso II, da Constituição Federal, e afirma que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (BRASIL, 1988, s.p). Tal princípio possui uma grande relevância no âmbito do direito previdenciário, pois está estritamente ligado ao sistema contributivo e normativo.
Como observado ao longo do trabalho, a exigência de miserabilidade para o segurado especial não possui amparo legal na legislação brasileira. Ao ser acolhida como prática pela administração ou pelo judiciário, acabam desprezando o princípio da legalidade, pois criam obrigações e proibições sem respaldo legal.
Nas palavras de Colombo, (2023, p. 79) é a jurisprudência quem está colocando mais um item no rol de proibições como causa da desqualificação. Ela não é lei e tal proibição não passa pelo crivo do citado princípio”. Dessa forma, tal comportamento acaba prejudicando a segurança jurídica, comprometendo também o a previsibilidade do sistema previdenciário.
Embora a exigência de miserabilidade ao segurado especial não possua respaldo legislativo, ela pode também ser observada de uma forma não tão óbvia em outras ocasiões. Isso pode ser observado por meio de interpretações ou outras práticas adotadas, seja na análise administrativa ou judicial.
5.2 Propostas de interpretação conforme a Constituição e soluções inclusivas
Diante das distorções identificadas ao longo deste trabalho — em especial a exigência implícita de miserabilidade como condição para o reconhecimento do segurado especial —, é imprescindível construir caminhos interpretativos e normativos que assegurem uma aplicação constitucionalmente adequada do direito previdenciário, em conformidade com os princípios da legalidade, dignidade da pessoa humana e universalidade da proteção social.
Uma das primeiras medidas possíveis é a adoção da interpretação conforme a Constituição, com base no art. 5º, II, e nos arts. 194 a 201 da CF/88. A leitura conjunta desses dispositivos deve conduzir à rejeição de qualquer exigência que, embora não prevista em lei, imponha ao segurado especial um ônus desproporcional, violando sua segurança jurídica.
Dessa forma, decisões administrativas e judiciais que condicionam o reconhecimento do direito à demonstração de pobreza ou ausência de patrimônio devem ser rechaçadas como inconstitucionais.
Além disso, propõe-se que o Poder Judiciário, especialmente os Tribunais Regionais Federais e o STJ, uniformizem sua jurisprudência no sentido de afirmar expressamente que a miserabilidade não é requisito para a concessão de benefícios ao segurado especial, ainda que possa ser levada em conta em contextos específicos de assistência social. Essa consolidação jurisprudencial pode ocorrer por meio de edição de súmula ou tese fixada em recursos repetitivos, promovendo maior previsibilidade e isonomia nas decisões.
No plano administrativo, o INSS deve aprimorar suas instruções normativas, eliminando quaisquer critérios subjetivos ou implícitos de avaliação de condição socioeconômica para fins de enquadramento de segurado especial. A revisão das rotinas de análise de documentos e o reforço da capacitação dos servidores são medidas urgentes para garantir uma atuação mais técnica e menos discricionária por parte da autarquia.
Outro caminho fundamental está na atuação integrada entre INSS, Defensoria Pública da União e Ministério Público Federal, no sentido de promover mutirões previdenciários em zonas rurais e comunidades tradicionais, com o objetivo de facilitar o acesso à documentação mínima necessária, prestar orientação jurídica gratuita e registrar previamente vínculos rurais. Tais ações concretizam os princípios da acessibilidade e efetividade da proteção social, sobretudo para populações vulneráveis.
Assim, é possível propor, no plano legislativo, a inclusão expressa em lei da vedação à exigência de miserabilidade para segurado especial, reforçando a segurança jurídica da norma e prevenindo interpretações abusivas ou restritivas. Essa medida legislativa seria um avanço relevante para consolidar os direitos previdenciários conquistados desde a Constituição de 1988.
Assim, combater a exigência implícita de miserabilidade e promover a interpretação conforme a Constituição não é apenas uma questão de técnica jurídica, mas um compromisso ético com a função redistributiva da seguridade social e com a justiça social no campo.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise comparativa entre os fundamentos legais, históricos e constitucionais da proteção previdenciária do segurado especial evidenciou um tensionamento relevante entre a norma posta e a prática administrativa e judicial brasileira.
Ao longo do artigo, demonstrou-se que, embora a Constituição Federal de 1988 e a Lei nº 8.213/1991 assegurem aos trabalhadores rurais em regime de economia familiar o acesso aos benefícios previdenciários sem a necessidade de contribuição direta, o sistema tem, em diversos casos, operado com interpretações restritivas e exigências implícitas que deturpam o modelo constitucional de seguridade social.
Dentre essas distorções, destacou-se a exigência de miserabilidade, não prevista legalmente, mas frequentemente aplicada de forma tácita como critério para o deferimento de aposentadorias e demais benefícios.
A pesquisa apontou que essa prática, muitas vezes justificada com base na posse de bens, no recebimento de benefícios urbanos ou em julgamentos subjetivos de condição socioeconômica, viola os princípios constitucionais da legalidade, da dignidade da pessoa humana, da universalidade da proteção social e da segurança jurídica.
A partir da análise jurisprudencial, foi possível constatar que há uma inconsistência nos critérios aplicados, com decisões divergentes mesmo diante de casos semelhantes, o que agrava a vulnerabilidade dos segurados especiais e compromete a efetividade dos direitos sociais.
Além de evidenciar o descompasso entre norma e realidade, o artigo propôs alternativas interpretativas e institucionais que podem contribuir para a superação desse cenário.
Dentre elas, destacou-se a necessidade de uniformização jurisprudencial pelos tribunais superiores, a revisão das instruções normativas do INSS para eliminar critérios subjetivos de análise socioeconômica, a promoção de mutirões previdenciários em áreas rurais e a proposição de alteração legislativa que proíba expressamente a exigência de miserabilidade para o segurado especial.
Conclui-se, portanto, que a garantia de direitos previdenciários a essa categoria exige não apenas fidelidade ao texto legal, mas também uma postura institucional comprometida com a justiça social, a equidade no tratamento das populações rurais e a efetivação de um sistema de seguridade verdadeiramente inclusivo e constitucionalmente orientado.
Superar a exigência implícita de miserabilidade é um passo indispensável para consolidar o direito previdenciário como instrumento de proteção cidadã, especialmente nas fronteiras históricas da desigualdade brasileira.
REFERÊNCIAS
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BERWANGER, Liese Scher. As interpretações Judicial e Administrativa Sobre o Segurado Especial. 2022. 52 f. Dissertação (Bacharel em Direito) – Universidade de Santa Cruz do Sul, Santa Cruz do Sul, 2022. Disponível em: https://repositorio.unisc.br/jspui/handle/11624/3406. Acesso em: 06/04/2025.
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1Acadêmico de Direito da Faculdade ISEPE/RONDON. e-mail: murilosachser@gmail.com
2Professora Orientadora da Faculdade ISEPE/RONDON. e-mail: flavia@gubertepaz.comCurrículo do autor