REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202501041244
Raissa dos Santos Bastos Rolim
Orientador: Edilson Vitorelli Diniz Lima
RESUMO
A sociedade brasileira vive um momento de corrupção “institucionalizada”, que a está levando a um iminente colapso econômico. A desonestidade dos agentes públicos, o suborno e a usurpação procaz ao erário corroboram para esse estado quase caótico do momento sócio-político-econômico brasileiro. Os casos recentes do “Mensalão” e da “Lava Jato” que se arrasta por anos dão a nota a este caminho. Ao Ministério Público foi dado o dever de garantir o ressarcimento integral dos danos causados ao erário público. Por outro lado, a população também possui o dever essencial e efetivo no combate à corrupção. Deve-se sempre utilizar meios garantidos pela Constituição Democrática, para inibir a prática de tais atos ímprobos. Para que o combate seja efetivo é necessária uma constante fiscalização dos agentes públicos. Quanto mais efetiva for essa fiscalização, menos recorrente se tornará a prática de atos de improbidade moldada pela corrupção pública. Todo e cada cidadão necessita fazer uso dos seus direitos, fiscalizando os atos administrativos. “A publicidade é, pois, fundamental para que os direitos conferidos constitucional e legalmente ao cidadão possam ser mais que a letra de norma jurídica, mas tenham efetividade jurídica social”. “A democracia não é o sistema que garante o paraíso na terra, mas é o sistema que impede que o inferno se instale”
Palavras-chave: Democracia. Publicidade. Improbidade.
ABSTRACT
Brazilian society is experiencing a moment of “institutionalized” corruption, which is leading to an imminent economic collapse. The public agents dishonesty, their bribery and their usurpation of the National Treasury corroborate to this practically chaotic state of the Brazilian socio-political-economic moment. The recent cases of the “Mensalão” and the “Lava Jato” that have been dragging through years, give the note to this song. The Public Prosecutor’s Office was given the duty to guarantee full compensation for damages caused to the public purse. On the other hand, the population also has an essential and effective duty fighting against corruption. The means guaranteed by the Democratic Constitution, should always be used to inhibit the practice of such impotent acts. In order for combat to take full effect, it is necessary to constantly monitor public agents. The more effective the enforcement, the less recurrent the practice of acts of impropriety shaped by public corruption. Each and every citizen needs to make use of their rights, supervising the administrative acts. “Therefore, notoriety is fundamental to confer the rights constitutionally and legally to the population, so that it can be more than the letter of legal norm, but also have legal social effectiveness.” “Democracy is not the system that guarantees paradise on earth, but is the system that prevents hell from being installed”
Keywords: Democracy. Notoriety.Improbity.
1. INTRODUÇÃO
“A Democracia não é o sistema onde todo mundo é ético, mas o sistema onde os não éticos podem ser punidos.”[1], Leandro Karnal em “A democracia”.
O Brasil atravessa hoje um momento de caos político institucional, onde a característica corrupta dos agentes públicos é gradativamente evidente para a população. Ainda que essa crise seja decepcionante, também causa uma comoção nacional pelo sentimento de justiça, o que pode ser comprovado pelo controle da população quanto a prisão definitiva do Lula e demais políticos corruptos. Assim, insta salientar que o controle da probidade nas instituições públicas é fundamental para evitar atos de improbidade administrativa.
O judiciário, embasado no princípio fundamental da inafastabilidade da prestação jurisdicional estatal, prescrito no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal de 1988, tem o dever de analisar todos os casos de improbidade submetidos e investigados pelo Ministério Público, e denunciados pela população.
A viabilização deste controle investigativo e jurídico dá-se graças à Constituição Brasileira estar fundamentada no estado Democrático de Direito, o que pode ser observado no “caput” do art. 1: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito(…)”.[2]
Em vista disto, é importante enfatizar que a o Estado Democrático de Direito está baseado em 03 princípios fundamentais: a) Supremacia da vontade popular; b) Preservação da Liberdade e; c) Igualdade de Direitos.[3] São exatamente esses princípios que permitem um controle popular sobre o governo. Nas palavras de Leandro Karnal: “A democracia é o único sistema que possibilita que alguma ética, alguma justiça, alguma igualdade social possa existir.”[4]
No plano normativo, o principal instrumento para esse controle é a lei n° 8.2429/92, denominada Lei de Improbidade Administrativa.
“A ação de improbidade administrativa regida pela Lei retro mencionada tem como objetivo evitar atos de improbidade administrativa e recuperar os prejuízos ao erário, dispondo de sanções aplicáveis aos agentes públicos, nos casos de enriquecimento ilícito no cargo público.”[5]
O combate à improbidade administrativa é confundido com a pugna contra a corrupção. No sentido estrito, a corrupção é apenas uma espécie de ato de improbidade administrativa, o qual o engloba também outros tipos de conduta. Os atos de improbidade administrativa são, conforme conceito de Alexandre de Moraes:
“(…) Aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificado em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem em enriquecimento ilícito ou causarem prejuízo material ao erário público.”[6]
A Lei de improbidade administrativa (Lei n° 8.429/92) classifica os atos ímprobos em quatro tipos[7]:
a) Atos que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º), que contém a corrupção – “consiste na obtenção da vantagem ilícita em decorrência de um ato próprio de ofício do agente”[8]
b) Atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11), previstos no art. 37 da Constituição Federal de 1988, que são, princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
c) Concessão de benefício financeiro ou tributário indevido (art. 10-A), que ocorre quando o governo municipal ou distrital fixa alíquota de ISSQN indevido ou quando concede isenções, incentivos ou benefícios que resultem em uma alíquota indevida.
d) Atos causam prejuízos ao erário (Art. 10). Erário é definido por Silvio Antônio Marques como:
“ (…) O conjunto de bens materiais ou imateriais e de conteúdo econômico pertencentes aos órgãos e entidades públicas. Entre esses bens encontram-se aqueles que formam o tesouro, que são: os dinheiros, haveres ou valores decorrentes da arrecadação fiscal, previdenciária ou quaisquer outras fontes”[9]
A ação processual de Improbidade Administrativa é de suma importância para a sustentabilidade governamental, social e institucional. A sociedade brasileira vive um momento de quase colapso econômico, devido à corrupção “institucionalizada”, a desonestidade dos agentes públicos, o suborno e a usurpação procaz ao erário. Haja vista os casos recentes do “Mensalão” e da “Lava Jato”. Os instrumentos processuais da Ação de Improbidade Administrativa e da Ação Civil Pública são os meios adequados, para o controle dos poderes públicos na reparação dos danos ao erário.
Esse direito foi conferido ao povo pelo artigo sexto da Lei número 7.317/85, o qual averba em seu art. 6º que: “Qualquer pessoa poderá, e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção”[10]. Igualmente, juízes e tribunais têm o dever de auxiliar o Ministério Público, remetendo-lhe denúncia, sempre que tiverem conhecimento de fatos ímprobos, segundo o disposto no art. 7º da mesma lei. No entanto, fica a critério deste órgão a propositura da ação civil pública, a não ser identifique a hipótese de sua necessária intervenção. Apesar do Ministério Público, a CGU e outros órgãos da administração pública direta e indireta terem o dever de fiscalizar e processar todos os atos irregulares públicos, cabe ao estado (juiz) a punição e imputação de reparação dos danos a tais agentes.
Esse tipo de conduta de conduta ímproba não é algo recente, mas algo que está presente em toda a história da humanidade, a exemplo o antigo império romano, no qual tal prática era extremamente comum, sendo praticadas pelos representantes do povo, assim como pela própria população. No entanto, apesar dessa prática ser muito antiga, os povos, desde os primórdios, tentaram combater tal conduta, seja pela imputação da pena de morte na antiga Roma por meio da Lei das XII Tábuas ou pelo banimento do agente pelo Direito Frances.
Na atualidade, além das punições previstas em lei, foi estabelecido a reparação dos danos causados. É consolidado na doutrina que um mesmo ato pode ter consequências penais, civis e administrativas autônomas. Assim, um cidadão condenado pela prática de crime de peculato, por exemplo, deve ser condenado civilmente a ressarcir o Estado sobre prejuízos causados pelo ato criminoso. Essa reparação civil dos danos causados por infrações penais devidamente caracterizadas é um direito de todas as pessoas, pois o Código Penal determina, em seu art. 91, que a condenação penal torna certa a obrigação de indenizar o prejuízo causado pelo crime.
A Ação Civil Pública tem natureza preponderantemente condenatória, conforme se extrai do art. 3º da Lei n° 7.347/85, que regula tal ação. Portanto, se for julgado procedente, deverá ser estabelecida uma condenação pecuniária que será destinada ao ressarcimento dos danos ao erário. O art. 12 da lei de Improbidade Administrativa determina, além do ressarcimento integral do dano, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, o pagamento de multa civil, a proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais. Essas sanções podem ser aplicadas, isolada ou cumulativamente, a depender da gravidade do fato delituoso. O STF já consolidou a tese de que, uma vez caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento é obrigatório, o que é considerado uma consequência do ato ímprobo e não uma sanção propriamente dita.
Essas punições só podem ocorrer se for constatado a prática das elementares revistas nos arts. 9, 10 ou 11 da Lei n° 7.347/85, e, desde que presente o dolo. Somente na hipótese do art. 10 pode a prática ser condenada na forma culposa, pois, a persecução estatal também no âmbito da improbidade administrativa está vinculada a “padrões normativos”, que, consagrados pela Constituição e pelas leis, traduzem limitações significativas ao poder do Estado – “…a própria exigência de processo judicial representa poderoso fator de inibição do arbítrio estatal e de restrição ao poder de coerção do Estado”11.
O Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Francisco Falcão, no julgamento da REsp 980.706, caracterizou os atos de improbidade administrativa, como atos que estão associados a noção de desonestidade, de má-fé do agente público. “Somente em hipóteses excepcionais, por força de inequívoca disposição legal, é que se admite a sua configuração por ato culposo (artigo 10 da lei nº 8.429)”12
Nas palavras de Marcelo Figueiredo: “A improbidade viola a moralidade, que, por seu turno, gera a sanção (…)estado que deflagra toda uma série de consequências jurídicas cujo resultado é a sanção, a cominação da imoralidade nas funções estatais”13.
O ressarcimento dos danos causados por agentes corruptos da administração pública ao erário deve ser integral (restitutio in integrum), assim o valor ressarcido deve coincidir com o valor sangrado do cofre público, pois o erário representa o tesouro público, o dinheiro reservado para administração do país, portanto sem ele qualquer país cairá a falência, gerando um caos político. É previsto logo no art. 5º da lei, que acentua a de sua imposição sempre que ocorrer lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro. Qualquer que seja a espécie de ato de improbidade, a lesão ao patrimônio público implicará no dever de ressarcimento.
Desse modo, resta demonstrado que o ressarcimento do prejuízo causado aos cofres públicos não caracteriza uma sanção em sentido estrito, ou seja, além de ser um instrumento de repressão e punição ao agente transgressor, é também um mecanismo de proteção de interesses difusos e coletivos, pois busca a proteção da integralidade do patrimônio público.
O Ministério Público deve sempre buscar o ressarcimento integral, em função do princípio da supremacia do interesse público, sendo “(…) vedados ao administrador quaisquer atos que impliquem renúncia a direitos do Poder Público ou que injustificadamente onerem a sociedade”[14], tendo em vista que o déficit do patrimônio público representa um prejuízo para a própria população, e que o governo não terá verba suficiente para investir na a população e na sociedade, em setores como Saúde, Educação e Segurança Pública. Além disso, deve o Procurador da República buscar a aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa ao agente infrator, servindo como forma de repressão às novas práticas de improbidade administrativas pelo próprio agente da ação e demais agentes delituosos.
Diante do exposto, nota-se que o combate à corrupção não é uma simples consequência de uma produção normativa, mas um resultado da democracia e da participação popular. Sendo que, para que o combate seja efetivo é necessário uma constante fiscalização dos agentes públicos, principalmente por parte da população. Quanto mais efetivo for essa fiscalização, menos recorrente se tornará a prática de atos de improbidade, como a corrupção pública.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Os atos de improbidade administrativa são os atos praticados por agentes públicos, “(…) todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.”[15], que ferem diretamente ou indiretamente os princípios da administração pública, sem necessariamente importarem em enriquecimento ilícito.[16] Portanto
“A finalidade do combate constitucional à improbidade administrativa é evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois como já salientava Platão, a punição e afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva, de que os servidores públicos não se deixem “induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado.”
Para a consumação do ato de improbidade administrativa deve haver um desvio de conduta do agente público, que durante o exercício de suas funções afaste-se dos padrões morais da sociedade, afim de obter vantagem indevida e/ ou gerar prejuízo ao erário.[17]
Para Alexandre de Moraes a Ação Civil Pública é o instrumento adequado para o controle dos atos dos poderes públicos, responsabilizando ao agente causador do dano tanto a responsabilização por meio de sanções, assim como a reparação do dano causado ao patrimônio público.[18]“A ação Civil Pública se trata da via processual adequada para proteção do patrimônio público, dos princípios constitucionais da administração pública e para repressão de atos de improbidade administrativa (…)”[19]
A Ação Civil Pública, referente aos atos de improbidade administrativa, para Fazzio Jr é a ação de interesse público imediato, portanto é o instrumento para a proteção do erário, cuja preservação é de interesse de toda a sociedade.[20]
Por fim, destaca-se que para a utilização de todos esses instrumentos seja efetiva, é necessário uma democracia concreta, uma vez que é nela que, a corrupção e os atos de improbidade são identificados como uma ameaça.[21] Como o grande conservador Winston Churchill citou uma vez: “A democracia é a pior forma de governo, à exceção de todos os outros já experimentados ao longo da história.”[22]
“A democracia não é o sistema que garante o paraíso na terra, mas é o sistema que impede que o inferno se instale[23]”, pois é o único sistema de governo que garante uma autonomia à alguns órgãos administrativos, como o Tribunal de Contas e o Ministério Público, para a fiscalização dos atos praticados por agentes públicos.
3. METODOLOGIA
A metodologia empregada nesta pesquisa, a fim de obter os dados necessários para chegar à conclusão do melhor instrumento previsto legalmente para combater os atos de improbidade administrativa que ferem ao erário, foi a pesquisa de campo que também é conhecida como pesquisa empírica. Este método foi empregado, pois é o mais eficaz para obtenção de dados sobre o valor concreto que é ressarcido ao erário.
Mais especificamente, fora utilizado o método de pesquisa de levantamento, uma vez que ele objetiva o conhecimento direto da realidade que se pesquisa[24]. O que é exatamente que se pretende alcançar por meio desta pesquisa: A eficácia dos instrumentos judiciais previstos no ordenamento jurídico, mais especificamente ação civil pública, no ressarcimento dos danos ao erário por prática de atos ímprobos.
De acordo com Lee Epstein e Gary King:
“O que faz uma pesquisa ser empírica é que seja baseada em observações do mundo – em outras palavras, dados, o que é apenas um termo para designar fatos sobre o mundo. Esses fatos podem ser históricos ou contemporâneos, ou baseados em legislação ou jurisprudência, ou ser o resultado de entrevistas ou pesquisas, ou os resultados de pesquisas auxiliares arquivísticas ou de coletas de dados primários. Os dados podem ser precisos ou vagos, relativamente certos ou muito incertos, diretamente observados ou conseguidos indiretamente; podem ser antropológicos, interpretativos, sociológicos, econômicos, jurídicos, políticos, biológicos, físicos ou naturais. Desde que os fatos estejam de alguma maneira relacionados ao mundo, eles são dados, e, contanto que a pesquisa envolva dados que são observados ou desejados, ela é empírica.”[25]
Em vista disto, a presente pesquisa utilizou dados baseados na legislação e na jurisprudência pertinente, assim como os dados relativos às ações específicas sobre o tema, em vista de obter os dados precisos. Diante disto, foi feito uma busca de dados divulgados pelo Controladoria Geral da União – CGU, assim como dados publicados por outros órgãos a fim de verificar a transparência com que esses dados são divulgados à população, ou seja, se é especificado de onde (qual ação) cada valor ressarcido.
Da mesma forma, pesquisou-se igualmente referências quanto à eficácia desses instrumentos judiciais, bem como a transparência e a divulgação dos valores ressarcidos no âmbito de Campinas, sendo utilizado a 2ª vara Federal desta região como referência.
4. RESULTADO E DISCUSSÃO
A administração pública visando prevenir atos de improbidade administrativa, realiza um controle preventivo e repressivo das atividades administrativas. Conforme salientado anteriormente, essa pesquisa objetivou analisar todos os meios existentes pelo qual a Administração controla tais atos, verificando se o mais eficiente é a Ação Civil Pública.
Verifica-se que os mecanismos de controle repressivo estão previstos no parágrafo 4º do art. 37 Constituição Federal de 1988 nos seguintes termos:
§ 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.[26]
Extrai-se do dispositivo supra transcrito que uma das sanções aplicáveis em casos de improbidade administrativa é o ressarcimento ao erário.
O controle repressivo previsto na Constituição Federal fora aprofundado pela Lei n° 8.429/92, também conhecida como a Lei de Improbidade Administrativa, mais especificamente em seu art. 12. Tal dispositivo prevê expressamente que a sanção civil, penal ou administrativa não exclui a responsabilidade do agente do ato improbo de ressarcir o dinheiro sangrado dos cofres públicos.
Destarte, a Ação Civil Pública, além da ação de improbidade administrativa, estão dentre os métodos repressivos de controle da administração pública em âmbito judicial.
No entanto, apesar dessa legislação está em vigor à mais de 25 anos, em 2007 o CNJ – Conselho Nacional de Justiça publicou a Resolução n° 44 que instituiu Cadastro Nacional de Condenados por Improbidade Administrativa – CNCIA, o que já demonstra que o prejuízo ao erário não tem sido totalmente ressarcido. Resta manifesto que apesar da previsão de sanções, o prejuízo dos cofres públicos não é integralmente ressarcido.
Nesse sentido corrobora Marcelo Rodrigues da Silva:
“…fator que milita em prol da ineficácia do sistema repressivo é a ausência de aparelhamento específico para o Poder Judiciário administrar tais ações. Não se tem conhecimento da existência de varas especializadas em demandas que versem improbidade administrativa, a exemplo do que ocorre em tema de falência, infância, registros públicos, crimes contra o sistema financeiro, etc.”[27]
Já no que tange o mecanismo de controle preventivo, a Administração Pública visa impedir a prática de tais atos.
Neves & Oliveira apresentam em sua obra um rol meramente exemplificativo de mecanismos que são vistos como meios de prevenção, tais como: Os princípios constitucionais da administração pública dispostos no art. 37, caput da Constituição Federal de 1988; Legislação Administrativa, tais como a Lei de Improbidade Administrativa ou mesmo a Lei Anticorrupção e; Ombdusman que de acordo com Oliveira é “a instituição de ouvidorias nas entidades administrativas capazes de receber críticas e sugestões da população, viabilizando a melhoria na gestão pública”[28]
Para iniciar, fora analisado a transparência dos órgãos administrativos quanto aos valores ressarcidos, ou seja, se há valores divulgados pelos mesmos. Começando pelos dados divulgados pelo Ministério da Transparência. De acordo com os divulgados por este órgão em 14/02/2017, somente em 2016 os cofres públicos federais sofreram um dano de R$ 2,6 bilhões.[29]
Em vista disso, foi instituído pelo Governo Federal as chamadas TCEs – Tomadas de Contas Especiais, que constitui em um processo administrativo formal, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal.[30] Somente em 2016 foram instaurados 1.167 processos desse tipo, após inspeção do Ministério da Transparência, bem como o da CGU – Controladoria Geral da União, foram encaminhados ao TCU – Tribunal de Contas da União para julgamento e cobrança dos responsáveis.[31]
Esses foram os dados divulgados pela Controladoria Geral da União, referente às estatísticas desse procedimento relativo aos anos de 2002 a 2016:
Fonte: Controladoria Geral da União (2017)
Quanto ao ressarcimento visado pelo seguinte procedimento, a CGU divulgou os seguintes dados:
Fonte: Controladoria Geral da União (2017)32
Já de acordo com os dados estatísticos disponíveis no site do Ministério Público Federal – MPF: somente no de 2015 foram propostas 1090 Ações Civis Públicas por Improbidade Administrativa, sendo que 1080 dessas ações decorreram de atos ímprobos, e 100 dessas advieram de Crimes da Lei de Licitação[33].
Em 2016 foram propostas no total 24.300 processos de ação civil pública pelo MPF/SP. Sendo que 23100 dessas foram por Improbidade Administrativa; 800 por crimes praticados por Funcionários Públicos Contra a Administração em Geral; 300 por Crimes da Lei de Licitações e; 100 por Crimes contra as Finanças Públicas, conforme demonstra a planilha a seguir, extraída do endereço eletrônico do Ministério Público em 04/11/2017.
Em 2017 foram propostas cerca de 1356 Ações Civis por Improbidade Administrativa em todo o país, sendo que 39 dessas foram propostas pelo Ministério Público de São Paulo.34
Em 2016 no total foram 1561 Ações Civis Pública propostas pelo Ministério Público Federal, sendo que 1333 dessas eram em função de atos de improbidade administrativa; 40 por Crimes praticados por Particular contra a Administração Pública; 06 – Crimes da Lei de Licitações; 119 por Crimes de Responsabilidade; 54 por Crimes contra as Finanças Públicas e; 02 por Agentes Políticos.
O Estado que mais propôs ação civis públicas por improbidade administrativa em 2017 foi o Estado de Minas Gerais que sozinho propôs 262 ações desse tipo, seguido do estado de São Paulo que propôs 236 ações.
No entanto, ao pesquisar dados no referido site, nota-se que não há nada divulgado referente ao resultado desses processos; se já finalizaram ou mesmo a percentagem ressarcida do conteúdo originalmente sangrado dos cofres públicos.
Em 29/08/2017 fora divulgada uma matéria na Folha a respeito do dinheiro recuperado pelas Ações por Improbidade Administrativa, o qual relatou que desde 1995 a 2016 somente R$ 3,2 bilhões de dano sofrido pelos cofres públicos foram ressarcidos em função de processos por improbidade administrativa.[35] Isso já demonstra que esse tipo de ação não tem sido eficaz, uma vez que somente em 2016 os cofres públicos federais sofreram um dano de R$ 2,6 bilhões36, ou seja, num decurso de tempo de 21 anos foi ressarcido apenas um pouco mais da metade dos danos que o erário sofreu apenas no ano de 2016. Isso demonstra que o Estado Brasileiro sofre muito mais dano por atos de Improbidade do que consegue ressarcir, para que haja uma inversão nisso, é necessário uma maior atuação nos processos de ressarcimento, bem como deve ser dada uma maior publicidade aos atos dos agentes públicos, para que a própria população ajude a fiscalizar, evitando a prática de atos ímprobos.
No período analisado, foram julgados 6.806 processos e São Paulo, que é o estado com mais condenados, teve um total de 3.259 condenações. Alagoas que é estatisticamente o menor em número de condenados, com apenas 40.[37]
As ações tiveram duração média de seis anos e oito meses, prazo que “não é razoável”, segundo o promotor de Justiça Roberto Livianu, presidente do instituto. “A lei é um instrumento jurídico importante, que não inviabiliza uma ação penal e pode até reforçála“[38], diz ele.
Uma duração razoável é justamente aquela que garante a efetividade do direito, no caso dos danos ao erário, seria justamente um prazo que garantisse que os danos sofridos seriam ressarcidos durante a mesma geração que sofreu dano.
Entre as 11.607 condenações definitivas registradas de 1995 a 2016, 93,3% (10.829 casos) são de pessoas físicas e 6,7% (778 casos) de pessoas jurídicas.[39]
Em mais de 96% dos processos, a pessoa jurídica (secretaria, autarquia ou empresa pública, por exemplo) lesada era da esfera municipal.[40]
As punições mais frequentes são multa (74,1% dos casos), proibição de contratar com o poder público (68,3%), suspensão dos direitos políticos (64,1%), inelegibilidade (58,7%), ressarcimento integral do dano (54,5%) e perda de cargo, emprego ou função pública (25,4%).[41]
O endereço eletrônico oficial do Ministério Público, de livre acesso à toda a população, também dispõe de algumas informações a respeito de alguns dados dos seus principais casos, como a “Lava Jato”.
De acordo com os dados divulgado no site supramencionado, há 1.765 procedimentos instaurados visando o resgate do dinheiro sangrado dos cofres públicos, somente no Paraná.42
De um modo geral, esses foram os dados divulgados a respeito dos procedimentos instaurados:
Fonte: Ministério Público[43]
O mesmo site divulgou alguns dados a respeito dos valores requeridos nas ações da Operação Lava Jato no Paraná. Porém nota-se que somente dispõe informações a respeito de R$ 20,9 bilhões, quando o total requerido é de R$ 38,1 bilhões. Não há nada divulgado a respeito dos R$17,2 bilhões restantes.[44]
Fonte: Ministério Público[45]
Quanto ao valor ressarcido efetivo, somente foram divulgados os ressarcidos por acordo de colaboração, que equivale a um total de R$ 11,5 bilhões. Porém só fora especificado o valor ressarcido de R$3.956.900.00,00, sendo que R$756,9 milhões são objeto de repartição e R$3,2 bilhões de objetos bloqueados.[46]
A publicidade no âmbito governamental é de extrema importância, podendo ser definido como o “ato de divulgar, de tornar público”. A publicidade, no âmbito dos órgãos públicos, é exigência expressa da Constituição brasileira e um dos princípios básicos da administração pública.
A publicidade das contas públicas, nos processos de investigação e jurídicos que envolvem a Improbidade Administrativa, segundo o Juiz Sérgio Moro, da 13ª Vara Federal de Curitiba-PR, “é o preço que se paga por se viver em uma democracia. É uma garantia à sociedade, principalmente em casos de crimes contra a administração pública. Esses processos devem estar submetidos ao escrutínio popular“[47].
É também um princípio de interesse público, traduzido na investigação do desvio de vultosa quantia de verba pública, que afirma a necessidade, sobrepujança e prevalência da publicidade dos atos processuais sobre a proteção à privacidade. O Ministério Público Federal tem agido de forma profissional e idônea ao divulgar amplamente os números da Lava-Jato, sendo a Operação que há mais de quatro anos recupera o vultuoso valor extraído pela corrupção no Estado brasileiro.
Em vista disto, verifica-se que de uma forma geral os órgãos administrativos investigatórios têm dado publicidade aos seus atos, mas ainda há muito caminho a percorrer, uma vez que em uma pesquisa aprofundada, nota-se exiguidade de dados. Para obstar a corrupção é necessário que a população faça uso da democracia conferida a ela pela Constituição de 1988, e exija total transparência não só dos políticos, como vem ocorrendo ultimamente, mas dos agentes públicos em geral.
No âmbito regional, foi feita uma pesquisa referente a eficácia dos instrumentos judiciais no ressarcimento dos danos ao erário, sendo utilizado a 2ª Vara Federal de Campinas como referência. Porém, é importante salientar a dificuldade na obtenção desses dados, uma vez que mesmo sendo esses processos públicos, os Diretores tendem a não querer revelar esses dados livremente. Para obtenção desses dados foi necessário explicar que era para uma pesquisa científica. No entanto, acredito que essa restrição não deveria existir, em razão do princípio constitucional da publicidade.
Ainda com essas dificuldades apresentadas, esses foram os dados obtidos em 07 de Março de 2018:
Ao analisar os dados colhidos em fontes diversas, como site oficial do Ministério Público, revistas de jornais, site oficial da Polícia Federal e dados de campo colhidos pessoalmente na 2ª Vara Federal de Campinas, e comparando com dados oficiais, concluise que há uma transparência maior em dados nacionais, muito embora, ainda estejam longe de ratificar integralmente a realidade. Percebe-se, no entanto, que, no âmbito regional como Campinas, por exemplo, há dificuldade na colheita de dados estatísticos e que esses não são divulgados pela Imprensa e encontra-se óbices em diligências pessoais. Nesse sentido corrobora Garcia:
“Como decorrência lógica de sua natureza ilícita, não costuma se costuma conferir publicidade ou transparência aos atos de corrupção, o que torna tarefa assaz difícil a realização de um estudo estatístico a respeito desse desvio comportamental dos agentes públicos.”[48]
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Essa pesquisa iniciou-se com objetivo principal de analisar a eficácia dos instrumentos públicos conferidos pelo ordenamento jurídico, no ressarcimento dos danos ao erário causados por atos de improbidade administrativa. Porém com o decorrer da investigação, com algumas dificuldades de encontrar dados relevantes, fora dado mais enfoque à publicidade com que esses dados são divulgados, uma vez que “a probidade e a transparência está contraposta a corrupção”.[49]
Assim, para um efetivo combate à corrupção, é necessário que todo e cada cidadão faça uso dos seus direitos, fiscalizando os atos administrativos. “A publicidade é, pois, fundamental para que os direitos conferidos constitucional e legalmente ao cidadão possam ser mais que a letra de norma jurídica, mas tenham efetividade jurídica social.”[50]
Foi a partir da Constituição Democrática de 1988, o princípio da publicidade passou a não se referir apenas a uma mera formalidade, tendo em vista que é fundamental e indispensável para possibilitar o acesso a todos aos atos do poder público, conferindo efetivamente a sociedade legitimidade ativa. Sendo esta característica relevante para inibir a atuação de agentes públicos que agem corruptamente.
José dos Santos Carvalho Filho enfatiza que os atos devem ser públicos.
Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio proporcionar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem[51]
Da mesma forma Hely Lopes Meirelles aponta que
Publicidade como princípio da administração pública, abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como também de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isso é papel ou documento público que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado e dele obter certidão ou fotocópia autenticada para fins constitucionais[52]
Ainda que o princípio da publicidade não esteja diretamente e expressamente enquadrado no caput do artigo 11ª da Lei 8.429/92, violá-lo mediante ação ou omissão, torna-se ato de improbidade. Concernente a isto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, enfatiza categoricamente que,
A rigor, qualquer violação aos princípios da legalidade, da razoabilidade, da moralidade, do interesse público, da eficiência, da motivação, da publicidade, da impessoalidade e de qualquer outro imposto à Administração Pública pode constituir ato de improbidade administrativa.[53]
Assim, resta evidente que, se um agente público no exercício de sua atribuição, não torna públicos os atos, violará o seu dever de proceder com lealdade, boa-fé e probidade, consequentemente cometerá um ato improbo.
Diante de todo o exposto, percebe-se que a democracia é essencial para que seja garantido a publicidade dos atos públicos, que por sua vez é de extrema importância para o combate à corrupção. Porém, esses direitos garantidos na Carta Magna de 1988 serão todos em vão, se a população não se utilizar deles, pois é o povo que garante um governo probo e honesto.
6. REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 19. ed. Rio de Janeiro: Método, 2011.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. São Paulo. Editora Saraiva. 22ª Edição. 2001.
EPSTEIN, Lee; KING, Gary. Pesquisa Empírica em Direito: As Regras de Inferência. São Paulo: José Rodrigo Rodriguez, 2013
FIGUEIREDO, Marcelo. O Controle da Moralidade na Constituicao. São Paulo: Malheiros Editores, 2003.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 24a ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Adminstrativa. 6. ed. São Paulo: Lumen Júris, 2011.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Adminstrativa. 7. ed. São Paulo: Lumen Júris, 2013
GERHARDT, Tatiana Engel. SILVEIRA. Denise Tolfo. (Org). Métodos de pesquisa. Rio Grande do Sul. UFRGS. 2009
MARQUES, Silvio Antônio. Improbidade administrativa: ação civil e cooperação internacional. São Paulo: Saraiva, 2010
MEIREILLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1993
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2015.
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 29ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
NEVES, Daniel; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de Improbidade Administrativa,São Paulo: Método, 2015.
PAZZAGLINI FILHO, Rosa; FAZZIO JUNIOR,. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Atlas, 1996
PIETRO, Maria Zanella di. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.
RIZZARO, Arnaldo. Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa. 3ª ed. São Paulo. Editora Forense. 2014
ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública. Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1994.
1 KARNAL, Leandro. A Democracia. 03 de fev de 2016.Filosofia – Unicamp, Campinas. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=d_p5-9Il8C8. Acesso em: 23/07/2018
2 BRASIL. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FERATIVA DO BRASIL, de 05 de outubro de 1988. Dos princípios Fundamentais. Planalto. Brasília. DF.05 de out de 1988. Título I. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
3 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. São Paulo. Editora Saraiva. 22ª Edição. 2001. P. 150-151.
4 KARNAL, Leandro. A Democracia. 03 de fev de 2016.Filosofia – Unicamp, Campinas. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=d_p5-9Il8C8. Acesso em: 23/07/2018
5 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 29ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006. P. 215
6 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2014. P. 383
7 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Adminstrativa. 6. ed. São Paulo: Lumen Júris, 2011 p. 125, 279
8 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Adminstrativa. 6. ed. São Paulo: Lumen Júris, 2011 p. 256
9 MARQUES, Silvio Antônio. Improbidade administrativa: ação civil e cooperação internacional. São Paulo: Saraiva, 2010. P. 85
10 BRASIL. Lei nº 7.347, de 24 de Julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Planalto. Brasília. DF. 24 de jul de 1985. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7347orig.htm>
11 STF. HABEAS CORPUS. HC 73338. Relator: Ministro Celso de Mello. DJ 19/12/1996. Portal STF. 1996. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000030440&base=baseAcordaos
12 STJ. RECURSO ESPECIAL. REsp 939142 RJ 2007/0071808-0. Relator: Ministro Francisco Falcão. DJ 21/08/2007. JusBrasil. 2008, Disponível em: < https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/7098549/recurso-especial-resp939142-rj-2007-0071808-0-stj>
13 FIGUEIREDO, Marcelo. O Controle da Moralidade na Constituicao. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. P. 48
14 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 19. ed. Rio de Janeiro: Método, 2011. P. 186
15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2015. p.77
16 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 383
17 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2014. P. 383
18 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2014. P 386
19 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2014. P. 387
20 PAZZAGLINI FILHO, Rosa; FAZZIO JUNIOR,. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Atlas, 1996. 181
21 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Corrupção e democracia. Revista de Direito Administrativo. out/dez.2001. nº 226. Rio de Janeiro. p. 214
22 WINSTON CHURCHILL NA CÂMARA DOS COMUNS. 11 de nov de 1947. Churchill tem razão. Diário de Notícias. São Paulo. 22 de abril de 2014. Disponível em: https://www.dn.pt/opiniao/opiniao-dn/viriato-soromenhomarques/interior/churchill-tem-razao-3823254.html Acesso em 25 de Jul de 2018
23 KARNAL, Leandro. A Democracia. 03 de fev de 2016.Filosofia – Unicamp, Campinas. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=d_p5-9Il8C8. Acesso em: 23/07/2018
GERHARDT, Tatiana Engel. SILVEIRA. Denise Tolfo. (Org). Métodos de pesquisa. Rio Grande do Sul. UFRGS. 2009
25 EPSTEIN, Lee; KING, Gary. Pesquisa Empírica em Direito: As Regras de Inferência. São Paulo: José Rodrigo Rodriguez, 2013 p. 11, 12
26 BRASIL. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FERATIVA DO BRASIL, de 05 de outubro de 1988. Da Administração Pública. Planalto. Brasília. DF.05 de out de 1988. Título I. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
27 SILVA, Marcelo Rodrigues da, Direito Administrativo. Improbidade Administrativa: Instrumentos para o controle preventivo. Disponível em www.agu.gov.br/page/download/index/id/12017893. Acesso em: 17 de abril de 2016;
28 NEVES, Daniel; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de Improbidade Administrativa,São Paulo: Método, 2015. P. 26
29 CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Ministério da Transparência identifica retorno potencial de R$ 2,6 bi aos cofres públicos. Brasília. 14 de fev de 2017. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/02/ministerio-da-transparencia-identifica-retorno-potencial-de-r-2-6bi-aos-cofres-publicos Acesso em: 12 de abril de 2018
30 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Tomada de Contas Especial (TCE). Brasília. Disponível em: < https://portal.tcu.gov.br/contas/tomada-de-contas-especial/conheca-a-tomada-de-contas-especial.htm> Acesso em: 12 de abril de 2018
31 CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Ministério da Transparência identifica retorno potencial de R$ 2,6 bi aos cofres públicos. Brasília. 14 de fev de 2017. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/02/ministerio-da-transparencia-identifica-retorno-potencial-de-r-2-6bi-aos-cofres-publicos Acesso em: 12 de abril de 2018
32 CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Ministério da Transparência identifica retorno potencial de R$ 2,6 bi aos cofres públicos. Brasília. 14 de fev de 2017. Disponível em: < http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-efiscalizacao/avaliacao-da-gestao-dos-administradores/tomadas-de-contas-especiais/realizacoes> Acesso em: 12 de abril de 2018
33 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Estatísticas. Brasília. Disponível em: https://monitora.mpf.mp.br/Combate/ Acesso em: 05/11/2017
34 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Estatísticas. Brasília. Disponível em: https://monitora.mpf.mp.br/Combate/ Acesso em: 05/11/2017
35 TAVARES, Joelmir. Ações de Improbidade recuperam R$ 3,2 bilhões de dinheiro público. Folha de São Paulo. São Paulo. 29 de ago de 2017. Disponível em: < https://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/08/1913843acoes-por-improbidade-recuperam-r-32-bilhoes-de-dinheiro-publico.shtml> Acesso em: 05/11/2017
36 CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Ministério da Transparência identifica retorno potencial de R$ 2,6 bi aos cofres públicos. Brasília. 14 de fev de 2017. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/02/ministerio-da-transparencia-identifica-retorno-potencial-de-r-2-6bi-aos-cofres-publicos Acesso em: 12 de abril de 2018
37 TAVARES, Joelmir. Ações de Improbidade recuperam R$ 3,2 bilhões de dinheiro público. Folha de São Paulo. São Paulo. 29 de ago de 2017. Disponível em: < https://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/08/1913843acoes-por-improbidade-recuperam-r-32-bilhoes-de-dinheiro-publico.shtml> Acesso em: 05/11/2017
38 TAVARES, Joelmir. Ações de Improbidade recuperam R$ 3,2 bilhões de dinheiro público. Folha de São Paulo. São Paulo. 29 de ago de 2017. Disponível em: < https://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/08/1913843acoes-por-improbidade-recuperam-r-32-bilhoes-de-dinheiro-publico.shtml> Acesso em: 05/11/2017
39 TAVARES, Joelmir. Ações de Improbidade recuperam R$ 3,2 bilhões de dinheiro público. Folha de São Paulo. São Paulo. 29 de ago de 2017. Disponível em: < https://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/08/1913843acoes-por-improbidade-recuperam-r-32-bilhoes-de-dinheiro-publico.shtml> Acesso em: 05/11/2017
40 TAVARES, Joelmir. Ações de Improbidade recuperam R$ 3,2 bilhões de dinheiro público. Folha de São Paulo. São Paulo. 29 de ago de 2017. Disponível em: < https://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/08/1913843acoes-por-improbidade-recuperam-r-32-bilhoes-de-dinheiro-publico.shtml> Acesso em: 05/11/2017
41 TAVARES, Joelmir. Ações de Improbidade recuperam R$ 3,2 bilhões de dinheiro público. Folha de São Paulo. São Paulo. 29 de ago de 2017. Disponível em: < https://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/08/1913843acoes-por-improbidade-recuperam-r-32-bilhoes-de-dinheiro-publico.shtml> Acesso em: 05/11/2017
42 MINISTÉRIO PÚBLICO. A Lava Jato em números no Paraná. Brasília. 17 de jul de 2018. Disponível em: < http://www.mpf.mp.br/para-o-cidadao/caso-lava-jato/atuacao-na-1a-instancia/atuacao-na-1ainstancia/parana/resultado> Acesso em: 27 de julho de 2018
43 MINISTÉRIO PÚBLICO. A Lava Jato em números no Paraná. Brasília. 17 de jul de 2018. Disponível em: < http://www.mpf.mp.br/para-o-cidadao/caso-lava-jato/atuacao-na-1a-instancia/atuacao-na-1ainstancia/parana/resultado> Acesso em: 27 de julho de 2018
44 MINISTÉRIO PÚBLICO. A Lava Jato em números no Paraná. Brasília. 17 de jul de 2018. Disponível em: < http://www.mpf.mp.br/para-o-cidadao/caso-lava-jato/atuacao-na-1a-instancia/atuacao-na-1ainstancia/parana/resultado> Acesso em: 27 de julho de 2018
45 MINISTÉRIO PÚBLICO. A Lava Jato em números no Paraná. Brasília. 17 de jul de 2018. Disponível em: < http://www.mpf.mp.br/para-o-cidadao/caso-lava-jato/atuacao-na-1a-instancia/atuacao-na-1ainstancia/parana/resultado> Acesso em: 27 de julho de 2018
46 MINISTÉRIO PÚBLICO. A Lava Jato em números no Paraná. Brasília. 17 de jul de 2018. Disponível em: < http://www.mpf.mp.br/para-o-cidadao/caso-lava-jato/atuacao-na-1a-instancia/atuacao-na-1ainstancia/parana/resultado> Acesso em: 27 de julho de 2018
47 JACOBSEN, Gabriel. Sérgio Moro defende admissão de culpa em troca de diminuição de pena. Guaíba. 10 de Agosto de 2015. Disponível em: < https://www.correiodopovo.com.br/Noticias/563791/Sergio-Moro-defendeadmissao-de-culpa-em-troca-de-diminuicao-de-pena> Acesso em: 09/13/2018
48 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Adminstrativa. 7. ed. São Paulo: Lumen Júris, 2013 p. 59
49 RIZZARO, Arnaldo. Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa. 3ª ed. São Paulo. Editora Forense. 2014, p. 62
50 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública. Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1994., p.241
51 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 24a ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 48
52 MEIREILLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1993, p. 83
53 PIETRO, Maria Zanella di. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014. P. 917
Contatos: raissarolim@hotmail.com e edilsonvitorelli@gmail.com