A DESJUDICIALIZAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA DE AMPLIAÇÃO DO ACESSO À JUSTIÇA E PACIFICAÇÃO SOCIAL E SEUS REFLEXOS NO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Ciências Humanas, Ciências Jurídicas, Volume 27 - Edição 119/FEV 2023 / 07/02/2023

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7616467

Samuel Lucas Ferreira Nunes1
Edson José de Souza Júnior2

Resumo

O presente artigo visa analisar o conceito de justiça, a evolução histórica do acesso à justiça e as interconexões existentes entre o acesso à ordem jurídica justa e a desjudicialização, em especial, por meio da atuação das serventias extrajudiciais. Para tanto, tem-se como objetivo central fazer uma análise e responder à indagação de como as políticas públicas de desjudicialização tem auxiliado e poderão auxiliar na solução das demandas de forma mais célere, econômica e efetiva, por meio das serventias extrajudiciais, a possibilitar o acesso a uma ordem jurídica mais justa e efetiva, resultando, assim, em desenvolvimento regional. Trata-se de pesquisa de natureza bibliográfica e documental, lastreada no referencial teórico proposto pelos autores Abboud (2015), Canotilho (2003), Pedron (2014), Cappelletti e Garth (1998), Fux (2021), Watanabe (2019), Souza Júnior e Nascimento (2022), dentre outros. Como resultado das análises realizadas, restou constatado que é necessário que ocorra a democratização do Estado e da sociedade, para que o acesso à justiça ocorra de forma célere, ampla e efetiva, assim como previsto na Constituição Federal. Devem ser almejadas não somente alterações legislativas, mas sim uma revolução democrática da justiça, por meio de uma reinterpretação do acesso ao direito e à justiça, valendo-se, de igual forma, da desjudicialização por meio das serventias extrajudiciais como uma alternativa de expansão da consensualidade, desenvolvimento regional e pacificação social. 

Palavra-chave: Justiça; acesso à justiça e a ordem jurídica justa; desjudicialização; serventias extrajudiciais; desenvolvimento regional.

Introdução

Em atenção ao corolário da garantia constitucional do livre acesso e inafastabilidade do controle jurisdicional, previsto no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), o sistema normativo-legal pátrio em muito se adaptou e avançou, na busca da implementação de soluções integradas dos litígios e demandas, mas sempre lastreado no acesso ao Poder Judiciário como solução precípua e primordial.

Segundo este mandamento constitucional, não pode o Poder Judiciário eximir-se da apreciação de qualquer lesão ou ameaça a direito que lhe seja apresentada. Este caminho estará sempre disponível para quem o busca, não existindo, na legislação pátria, a hipótese do non liquet, consistindo em verdadeiro poder-dever do Estado Juiz apresentar uma solução ao caso concreto que lhe seja apresentado. 

Não obstante essa previsão constitucional, é perceptível uma tendência de estruturação e implantação de variadas formas de exercitar-se o acesso à justiça, conforme o sistema multiportas e hipóteses de desjudicialização, ao serem oferecidos diversos caminhos para efetivação e concretização dos direitos e aplicação da justiça, que agrega a tradicional solução jurisdicional à efetivação de outros meios integrados de obtenção de pacificação social e desenvolvimento regional.

Nesse contexto, o presente trabalho visa analisar o conceito de Justiça, a evolução histórica do acesso à justiça e as interconexões existentes entre o acesso à ordem jurídica justa e a desjudicialização, em especial, por meio da atuação das serventias extrajudiciais. Para tanto, busca-se responder a seguinte questão norteadora: Como as políticas públicas de desjudicialização tem auxiliado e poderão auxiliar na solução das demandas de forma mais célere, econômica e efetiva, por meio das serventias extrajudiciais, a possibilitar o acesso a uma ordem jurídica mais justa e efetiva, garantindo pacificação social e desenvolvimento regional?

Como justificativa para a pesquisa é imperioso destacar a relevância do tema, que permeia o dia a dia de toda a sociedade e impacta direta e indiretamente toda sociedade, em especial, à população com maior vulnerabilidade financeira e estrutural. 

Como fontes da pesquisa foram trabalhadas, principalmente, pesquisas bibliográficas e documentais, em especial, legislações e normativas a respeito do assunto proposto, lastreado no referencial teórico proposto pelos autores Abboud (2015), Canotilho (2003), Pedron (2014), Cappelletti e Garth (1998), Fux (2021), Watanabe (2019), Souza Júnior e Nascimento (2022), dentre outros. 

Assim, o propósito do trabalho é demonstrar a premente necessidade de se discutir a democratização do Estado e da sociedade, para que o acesso à justiça ocorra de forma célere, ampla e efetiva, assim como previsto na Constituição Federal. Devem ser almejadas não somente alterações legislativas, mas sim uma revolução democrática da justiça, por meio de uma reinterpretação do acesso ao direito e à justiça, valendo-se, de igual forma, da desjudicialização por meio das serventias extrajudiciais como uma alternativa de expansão da consensualidade, desenvolvimento regional e pacificação social.

1. DESENVOLVIMENTO 

1.1 Metodologia

O presente artigo terá como estratégia metodológica a realização de uma breve revisão bibliografia e análise de documentos legislativos e normativos, em especial, a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), bem como dispositivos e institutos presentes nas Leis n. 6.015 (BRASIL, 1973), 8.935 (BRASIL, 1994), 9.099 (BRASIL, 1995), 13.105 (BRASIL, 2015), 13.140 (BRASIL, 2015), 14.382 (BRASIL, 2022), e, ainda, a Resolução CNJ n. 125 (BRASIL, 2010), especificamente no que tange ao acesso à justiça, ordem jurídica justa, desjudicialização das demandas da sociedade e a atuação da serventias extrajudiciais.

Neste sentido, por meio da pesquisa bibliográfica, visou-se constatar e ter acesso às investigações e pesquisas previamente desenvolvidas sobre o assunto. Foi realizada pesquisa da bibliografia de referência sobre acesso à justiça e sua relação com a desjudicialização, de igual forma, foram realizadas pesquisas na internet à procura de teses, dissertações e artigos da base SciELO e Google Acadêmico sobre o assunto, com a utilização dos seguintes descritores ou palavras-chave: conceito de Justiça; acesso à justiça; ordem jurídica justa; direitos fundamentais; desjudicialização; serventias extrajudiciais; desenvolvimento regional. Não houve delimitação temporal. 

Após delimitação do material a ser analisado, passou-se a leitura exploratória, que culminou em uma análise crítica e seletiva do que efetivamente foi utilizado.

Enquanto, por meio da pesquisa documental, buscou-se analisar o histórico normativo a respeito do tema tratado, em que medida tais temas já foram inseridos no arcabouço normativo pátrio, bem como para qual direção os vetores interpretativos e normativos apontam, a fim de ser alcançado o aprimoramento dos institutos propostos.

1.2 Problematização

O problema de pesquisa visa abordar em que medida a desjudicialização pode representar um avanço na resolução de conflitos e, eventualmente, contribuir para desafogar o Poder Judiciário, ao conferir às serventias extrajudiciais a possibilidade de resolução das questões que antes seriam somente apresentadas àquele, liberando-o para cumprir, específica e adequadamente a sua tarefa nas demandas que forem  imprescindíveis para sua apreciação.

De igual forma, busca-se analisar o acesso à justiça e os reflexos da desjudicialização na implementação de uma ordem jurídica justa e seus reflexos no desenvolvimento regional.

Para isso, buscar-se-á responder as seguintes indagações: qual o conceito de Justiça? O acesso à justiça pode servir como meio de acesso a outros direitos fundamentais? Qual o atual conceito de acesso à justiça? Existe relação entre a desjudicialização e o acesso à ordem jurídica justa? Como as serventias extrajudiciais podem contribuir com o acesso à ordem jurídica justa e quais os reflexos dessa atuação no desenvolvimento regional? 

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 Breves considerações sobre o conceito de justiça

Para o presente estudo faz-se necessária à tentativa de definição do que é justiça, antes de adentrar propriamente no conceito de acesso à justiça. Importante destacar, porém, que o conceito de justiça não é algo que se possa definir ou delimitar em uma exata e conclusiva definição, assim como ocorre com o conceito de direito.

Sobre o assunto, leciona Abboud (2015, p. 229) que:

A par do conceito tradicional de justiça como meio termo, que teve seu início com o pensamento de Aristóteles e foi desenvolvido de modo singular por Santo Tomás de Aquino, a proposta sobre o conceito de justiça procurou aprofundar os estudos para além das concepções básicas que identificamos como 1) em seu aspecto formal, um valor ético-social positivo, através do qual se atribui a uma pessoa o que lhe é devido, ou seja, a clássica ideia do suum cuique tribuere e 2) seu aspecto material, ou seja, os critérios de acordo (valores) com os quais é decidido aquilo que é devido a alguém, e que são formulados normalmente com base em concepções metafísicas.

(…)

Com a análise dos autores mencionados e a revelação de que a justiça-em-si não existe fora de uma dimensão existencial (interpretativa), conclusivamente, de que hodiernamente, o estudo da teoria justiça fora da prática (mundo da vida), sem levarmos em conta a complexidade das estruturas sociais contemporâneas, simplesmente não passa de uma atitude meramente discursiva, sem efeito prático, sendo essa a leitura inicial feita para a premissa dworkiana de que a justiça não é um deus ou um ícone: nós a valorizamos, se o fazemos, devido a suas consequências para as vidas que levamos enquanto indivíduos coletivamente. (ABBOUD, 2015, p. 229).

Nesse aspecto, cabe trazer à baila compilação feita por Canotilho (2003, p. 245) sobre o tema:

Embora a ideia de justiça compreenda diversas esferas, nela está sempre presente (embora com ela não se identifique), uma ideia de igualdade: “direito a ser considerado como um igual” (Rawls), “direito a ser titular de igual respeito e consideração” (Dworkin), “direito a iguais atribuições na comunicação política” (Ackerman, Habermas), “direito a ser tratado igualmente pela lei e pelos órgãos aplicadores da lei”. (CANOTILHO, 2003, p. 245).

Assim, é possível concluir que a justiça é um conceito fundamental, compreendido até como irredutível, sendo utilizado como base epistemológica da ética, da filosofia jurídica e social, como também da vida política, religiosa, social e jurídica, por meio da qual se busca encontrar o equilíbrio, o meio termo, a justa medida, nos atos relacionados aos conflitos originados das relações humanas.

2.2 Acesso à justiça como porta de entrada para outros direitos fundamentais

O marco normativo e interpretativo relacionado ao direito de acesso à justiça tem como foco, principalmente, a garantia da existência, de fato, de uma sociedade justa e igualitária, alcançada somente quando há a aplicabilidade efetiva do citado direito, pois este é uma condição essencial para que os outros direitos que também são de natureza fundamental sejam efetivados e garantidos. 

O acesso à justiça já foi considerado como o mero direito individual de formalizar o ingresso de uma ação ou defesa, no bojo de um processo judicial. Neste cenário, a função do Estado era permanecer inerte em relação à efetivação material do acesso à justiça, sendo relevante somente a existência formal do direito. 

Entretanto, no ordenamento jurídico brasileiro, de acordo com o §1º do art. 5º da CF/88, as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais constitucionais possuem eficácia plena e aplicabilidade imediata, pois visam garantir a obrigação e busca ativa por parte do Estado em propiciar formas adequadas de concretização de uma vida digna, não necessitando, para tal fim, de nenhuma outra norma para a sua efetivação.

Em meio a tantos direitos elencados na Constituição, os quais, inclusive, não são exaustivos, conforme se extrai da leitura do § 2º, do art. 5º da CF/88, é importante destacar que o acesso à justiça é essencial e indispensável para que todo cidadão consiga proteger e efetivar os seus demais direitos fundamentais, que correspondem, por fim, a necessidades básicas para uma existência digna.

Em que pese a demonstrada essencialidade, tão difícil quanto a sua implementação é a definição do termo “acesso à justiça”, que, para alguns, é tido como o simples acesso ao Poder Judiciário, na forma de poder institucionalizado voltado a responder litígios que lhe são apresentados. 

Entretanto, há também a compreensão de que o termo “acesso à Justiça” não pode ser reduzido e simplificado ao simples acesso ao Poder Judiciário, vez que abarca também o acesso a toda ordem de valores e direitos da pessoa humana. 

Sobre o tema, Pedron (2014, p. 20) leciona que:

Com o advento da Constituição da República brasileira em 1988, ocorreu o movimento de acesso à jurisdição – equivocadamente chamado pela influência de Cappelletti, durante a década de 1970, como “Acesso à Justiça”, que se tornou símbolo da expressa garantia do cidadão na busca pela atividade judicial na proteção de seus direitos individuais. Instaurou-se, assim, um novo paradigma de Estado no Brasil, acarretando uma reorganização na estrutura social e a inversão do papel do cidadão. Este que, no Estado Social, encontrava-se na posição de “cliente” do Estado, passou a ser um sujeito ativo na ordem processual, co-construtor da decisão.

Como já dito em outra obra (Ver: QUINAUD PEDRON, Flávio. Reflexões sobre o “Acesso à Justiça” Qualitativo no Estado Democrático de Direito. In THEODORO JR., Humberto; CALMON, Petrônio; NUNES, Dierle. Processo e Constituição: os dilemas do Processo Constitucional e dos Princípios Processuais Constitucionais. Rio de Janeiro: GZ, 2011), consideramos equivocada a confusão tão comum em nossa doutrina jurídica (talvez até intencionalmente) em associar ao Judiciário à ideia/ figura de Justiça, provocando uma corrupção sistêmica entre o mundo do Direito e o mundo da Moral, notadamente para produzir nas mentes dos leigos (e quiçá até de juristas) uma alegoria que funcione como condição de legitimação. (PEDRON, 2014, p. 20).

Segundo esse entendimento, é necessário que se faça uma reinterpretação do termo acesso à justiça, a fim de que, além de significar a garantia formal de acesso ao Poder Judiciário, passe também a significar a garantia de acesso a uma ordem jurídica justa, adequada, tempestiva e efetiva.

De acordo com as lições de Cappelletti e Garth (1988, p. 8), a expressão acesso à justiça é de difícil definição, ao esclarecer que:

A expressão “acesso à Justiça” é reconhecidamente de difícil definição, mas serve para determinar duas finalidades básicas do sistema jurídico – o sistema pelo qual as pessoas podem reivindicar seus direitos e/ou resolver seus litígios sob os auspícios do Estado. Primeiro, o sistema deve ser igualmente acessível a todos; segundo, ele deve produzir resultados que sejam individual e socialmente justos. (CAPPELLETTI, GARTH,1988, p. 8).

Em sentido semelhante são os ensinamentos de Watanabe (2019, p.3), ao lecionar que:

A problemática do acesso à Justiça não pode ser estudada nos acanhados limites do acesso aos órgãos judiciais já existentes. Não se trata apenas de possibilitar o acesso à Justiça enquanto instituição estatal; e sim de viabilizar o acesso à ordem jurídica justa. 

Uma empreitada assim ambiciosa requer, antes de mais nada, uma nova postura mental. Deve-se pensar na ordem jurídica e nas respectivas instituições, pela perspectiva do consumidor, ou seja do destinatário das normas jurídicas, que é o povo, de sorte que o problema do acesso à Justiça traz à tona não apenas um programa de reforma como também um método de pensamento, como com acerto acentua Mauro Cappelletti. (WATANABE, 2019, p.3).

Em atenção a esta linha de pensamento, curial que seja empregado uma interpretação mais abrangente acerca do direito de acesso à justiça, empregando definição que o considere como meio legal e adequado para que se alcance à justiça, na qualidade de valor axiológico idealizado no seio social.

2.3 Atualização do conceito de acesso à justiça como acesso à ordem jurídica justa

Como reforço do mandamento constitucional do acesso à justiça, tem-se a previsão da duração razoável do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, tanto em âmbito judicial quanto administrativo, conforme inciso LXXVIII, do art. 5°, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), inserido pela Emenda Constitucional nº 45/2004. Esta alteração teve como escopo garantir a efetividade do princípio do acesso à justiça, vez que o resultado tardio para solução do caso concreto leva a insatisfação e falha na prestação deste serviço ao cidadão, resultando em verdadeiro sentimento de injustiça.

Desta feita, conforme demonstrado, em que pese o entendimento de alguns autores de que o acesso à justiça estaria restrito somente ao direito de acesso aos tribunais e ao direito, por meio do processo equitativo, demonstra-se mais razoável o entendimento de que o acesso à justiça é mais abrangente, vez que o Direito e seu acesso não estão restritos ao Poder Judiciário. Deve-se, neste sentido, envolver o acesso à ordem jurídica justa, com destaque a outros meios alternativos de solução de conflitos, caso seja do interesse das partes envolvidas, em especial, cenário no qual se inserem os serviços exercidos pelas serventias extrajudiciais.

Lastreando o estudo sobre a ressignificação do conceito de acesso à justiça, tem-se como referência mundial o Relatório assinado por Mauro Cappelletti e por Bryan Garth, sob o título original de “Acess to Justice: The Worldwide Movemente to Male Rights Effective. A General Report”. O Relatório, finalizado em 1978, feito a partir de uma pesquisa de quatro anos sobre o acesso à justiça nos modernos sistemas jurídicos, culminou no trabalho denominado “Projeto de Florença”, que focou trabalhar o que os autores denominaram de “ondas” do movimento de reforma na busca por acesso efetivo à Justiça.

Tendo como ponto de partida a compreensão de que acesso à justiça atende à conceituação de dois propósitos de um sistema jurídico, quais sejam, o de que ele seja acessível de forma equânime a todos os que dele precisem e o de que ele entregue resultados individuais e socialmente justos, os autores avançaram rumo a abordagem compreensiva dos problemas e entraves que esse acesso enfrenta nas sociedades contemporâneas.

A partir da verificação empírica da pesquisa, o Relatório apresentou três ondas de reformas voltadas ao aprimoramento do acesso à justiça. 

A primeira onda focou em enfrentar a barreira de natureza financeira, por meio da criação e expansão de sistemas de assistência judiciária para os hipossuficientes, vez que, conforme esta perspectiva, o alcance efetivo do acesso à justiça seria obstado por dificuldades de natureza econômica, como, por exemplo, despesas relacionadas ao custeio da demanda.

A segunda onda tratou dos entraves ligados à defesa de interesses difusos e coletivos, por meio da formulação de reformas voltadas a proporcionar representação jurídica e desdobramentos processuais relacionados aos interesses difusos e coletivos, pois, segundo esta perspectiva, grave óbice seria criado pelo desequilíbrio entre as partes litigantes, e a impossibilidade jurídica de demandas coletivas no sistema jurídico.

Por fim, a terceira onda abrange as preocupações que levaram à construção das duas primeiras ondas, entretanto, com um alcance muito mais amplo, ao congregar iniciativas voltadas ao aprimoramento dos procedimentos e instituições que compõem o sistema judiciário, bem como os mecanismos do sistema voltados para prevenção dos litígios, vez que identificada a necessidade de contínuo avanço e aprofundamento do assunto.

Ainda em atenção às mudanças sugeridas e produzidas em função da terceira onda, é importante destacar a utilização de mecanismos de solução de litígios externos à estrutura dos tribunais, dentre os quais se posiciona em destaque os cartórios extrajudiciais.

Sobre o tema, asseverou o autor Fux (2021, p. 120-121) que:

A compreensão tradicional definidora da jurisdição como a função de monopólio do Estado de dirimir conflitos por substituição foi colocada no divã e aos poucos disseminou-se, também no Brasil, a aceitação de um sentido de jurisdição desconectado da noção de Estado. Uma releitura, ou ressignificação, dos princípios de acesso à Justiça e da inafastabilidade da jurisdição à luz da noção contemporânea do Estado Democrático de Direito semeou a instituição de uma “Política Judiciária Nacional de Tratamento Adequado dos Conflitos de Interesses” (Resolução 125 editada pelo Conselho Nacional de Justiça em 29/11/2010), que prescrevia um sistema multiportas que confere ao jurisdicionado, além da via do ingresso em Juízo, outras formas de dirimir adequadamente os conflitos conforme sua natureza e particularidades. Nessa toada, ganharam fôlego, embora já fossem preexistentes, a arbitragem (que recebeu o regulamento da Lei 9.307/1996, posteriormente atualizado pela Lei 13.129/2015) e a mediação (regulada em normas do CPC/2015 e da Lei 13.140/2015).

O Código de Processo Civil de 2015, em especial através do disposto no seu art. 3° consolidou ainda mais o conceito de Sistema Multiportas e a noção de que a jurisdição se exerce nos moldes desejados pelas partes, com a entrega do conflito ao Judiciário, à mediação ou à arbitragem (nos casos em que a lei permitir). (FUX, 2021, p. 120-121).

Neste sentido, quando se diz que toda a crise da jurisdição estatal impõe uma releitura da garantia constitucional do acesso à justiça e que esta não necessariamente coincide com acesso ao Poder Judiciário, está abarcando também os atos praticados pelos notários e registradores dos serviços extrajudiciais.

A via judicial não precisa, necessariamente, ser a primeira via a ser acionada, mas pode, sim, ser tratada como a última alternativa, após os outros meios extrajudiciais não lograrem êxito em solucionar a controvérsia, mas sempre sendo priorizadas e estimuladas buscas por meios mais rápidos e mais adequados às suas necessidades.

É possível notar que esta priorização das formas alternativas de soluções de conflitos e problemas vem sendo cada vez mais consolidada. A resolução das questões por meio da utilização da mediação, conciliação e dos serviços extrajudiciais, antes do processo judicial prosseguir na marcha ritualística, vem consagrada no novo Código de Processo Civil (CPC) – Lei n. 13.105 (BRASIL, 2015) – , ao prever que:

Art. 3º – Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.
§ 1º – É permitida a arbitragem, na forma da lei.
§ 2º – O Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos.
§ 3º – A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial. (BRASIL, 2015).


Nesta senda, há que se compreender que o acesso à justiça não está somente no Estado-Juiz, mas em todo o complexo de instituições ligadas ao judiciário e a sociedade. Em especial, que os Notários e Registradores integram este braço do judiciário com imensa capacidade de absorver muito mais serviços eficientes e eficazes para a população. 

Com extrema perspicácia, Watanabe (2019, p. 82) ressalta que os meios consensuais de solução de conflitos não tem como função precípua solucionar a crise de morosidade da justiça, por meio da redução da quantidade de processos existentes no Poder Judiciário, mas sim, como uma forma de propiciar às partes uma forma mais efetiva e eficaz de acesso à justiça, explicando que:

O princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, inscrito no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal, não significa um mero acesso formal aos órgãos judiciários. Assegura ele um acesso qualificado à justiça que próprio ao jurisdicionado a obtenção de tutela jurisdicional efetiva, tempestiva e adequada, enfim, um acesso a uma ordem jurídica justa.

Sem a inclusão dos chamados meios consensuais de solução de conflitos, como a mediação e a conciliação, não teremos um verdadeiro acesso à justiça. Certo é que, em algumas espécies de controvérsias, como já ficou mencionado, faltaria o requisito da adequação a solução dada pelo critério da adjudicação.

Pode-se afirmar assim, sem exagero, que os meios consensuais de solução de conflitos fazem parte do amplo e substancial conceito de acesso à justiça, como critérios mais apropriados do que a sentença, em certas situações, pela possibilidade de adequação da solução à peculiaridade do conflito, à sua natureza diferenciada, às condições e necessidades especiais das partes envolvidas. Trata-se, enfim, de um modo de se alcançar a justiça com maior equanimidade e aderência ao caso concreto.

Essa é a premissa que se deve ter em mente quando se pensa em meios consensuais de solução de conflitos: adequação da solução à natureza dos conflitos e às peculiaridades e condições especiais das pessoas envolvidas. A redução do número de processos a serem julgados pelos juízes, resultado que certamente ocorrerá com a adoção deles, será mera consequência. E, sendo esses meios utilizados também na solução dos conflitos ainda não judicializados, haverá até mesmo a redução do número de processos, e não apenas da quantidade de sentenças a serem proferidas.

O que estamos querendo afirmar, com essas ponderações, é que os meios consensuais de solução de conflitos não devem ser utilizados com o objetivo primordial de se solucionar a crise de morosidade da justiça, com a redução da quantidade de processos existentes no Judiciário, e sim como uma forma de dar às partes uma solução mais adequada e justa aos seus conflitos de interesses, propiciando-lhes uma forma mais ampla e correta de acesso à justiça. (WATANABE, 2019, p. 82).

A atividade extrajudicial deve ser vista como fonte para o exercício da cidadania. Recentes acontecimentos legislativos trouxeram à baila, novamente, a importância do significado da função notarial e registral para a sociedade, sendo necessário, portanto, que o serviço extrajudicial ocupe seu espaço de legítimo instrumento de viabilização dos direitos do cidadão.

2.4 Desjudicialização, o acesso à ordem jurídica justa e reflexos no desenvolvimento regional

​​Importante abordagem sobre o exercício do direito de acesso à justiça pode ser feito a partir da esfera de competência das serventias extrajudiciais. Têm-se no direito de acesso à justiça a mola propulsora e direito fundamental essencial para efetivação dos demais direitos fundamentais. 

Está, em especial, ligado à dignidade da pessoa humana, conforme expressamente previsto no artigo 1º, III, da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Sobre as premissas filosóficas e de acesso à justiça é possível cotejar as lições teóricas deixadas por Von Ihering (IHERING, 2009), que destacou a luta pelo direito como fundamental para a dignidade da comunidade e do indivíduo.

Ocorre que diferentes circunstâncias podem resultar em restrições ao exercício do direito de acesso à justiça. As restrições podem se originar de questões financeiras, educacionais, sociais, psicológicas, dentre outras. 

Diante das citadas restrições, podem as serventias extrajudiciais contribuir para superação dessas circunstâncias vivenciadas, por meio da implementação de políticas públicas de desjudicialização.

Como já trabalhado, há no Brasil uma expressiva cultura de judicialização, que resulta em um elevado número de processos ajuizados e em tramitação que por vezes se arrastam por longos períodos, aguardando solução pelo Poder Judiciário. 

É crescente o volume de processos no Poder Judiciário, segundo dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), na Justiça em Números, que tem como foco analisar os números da justiça, a fim de alcançar agilidade no julgamento de números, assim como é feito em países da Europa, América Latina e África.

Segundo a conselheira do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), Maria Tereza Uille Gomes, o Poder Judiciário não tem condições de dar conta de todos os problemas da sociedade, especialmente os decorrentes de situações simples, que muitas vezes independem da necessidade de intervenção estatal. “Os problemas complexos naturalmente já são de responsabilidade do Judiciário, mas as questões mais simples que podem ser transacionadas pelo cidadão não precisam estar atreladas à atuação do Poder Judiciário”, destaca a conselheira (ANOREG, 2021, p. 57).

Em sentido semelhante, afirma o desembargador Marcelo Martins Berthe, supervisor da Coordenadoria de Gestão de Serviços Notariais e de Registro da Corregedoria Nacional de Justiça que (ANOREG, 2021, p. 57):

A Corregedoria Nacional tem uma visão avançada sobre a participação dos Cartórios na desjudicialização. O papel das unidades extrajudiciais, agindo por delegação em atos de divórcios, inventários, usucapião e apostilamento, onde, via de regra, a litigiosidade é nula ou muito baixa, é muito benéfico para a sociedade brasileira, inclusive porque libera recursos e tempo do Poder Judiciário para que este se ocupe de problemas mais prementes. (ANOREG, 2021, p. 57).

Conforme manifestação do Desembargador José Renato Nalini, enquanto Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em 24/03/2015 (CONJUR, 2015), existem “mais de 100 milhões de ações judiciais em um País com 202 milhões de habitantes”, concluindo que “se considerarmos que para cada processo há no mínimo dois envolvidos, nós temos, atualmente, um processo para cada brasileiro”. Sendo que, em verdade, os números só cresceram, desde então.

A falta de pessoal somada a ausência de condições adequadas de trabalho em muitas comarcas brasileiras, em especial no interior dos Estados, contribui para a lentidão judicial, que pode ser devastadora para as partes interessadas e, como consequência, para toda a sociedade, vez que estará sujeita à espera, durante anos, pela solução de suas demandas. Isso quando a situação fática já não se alterou de tal modo que ocorre verdadeira perda do objeto, do seu valor ou de sua função.

Além disso, o aumento de despesas, por si, não tem resultado em proporcional diminuição da quantidade de processos em curso, conforme se vislumbra dos relatórios do “Justiça em Números do CNJ”. A conclusão a que se chegou no aludido relatório é de que o aumento da estrutura orçamentária e de pessoal dos tribunais não resultou necessariamente em aumento proporcional de produtividade, sendo constatado o aumento anual de processos judiciais como uma constante, descortinando um alto grau de litigiosidade.

De igual forma, o volume de processos aumenta à medida que a população cresce, e com ela também os problemas, que se diversificam, aprofundam e multiplicam em número e complexidade, devido o aprofundamento das relações sociais e econômicas, sem se esquecer também das diversas áreas de atuação que o Poder Judiciário é chamado a atuar. 

O que acaba por resultar em um Poder Judiciário demasiadamente tardio em julgar. E, justiça extremamente tardia, como regra, não passa de injustiça institucionalizada, sendo um importante fator de desestabilização social.

Neste sentido e como consequência a esta realidade, vem se consagrando a tendência cada vez mais crescente de promover o acesso à justiça por meio da atuação das serventias extrajudiciais, sendo-lhes permitida a solução das demandas, sem a necessidade da atuação direta do Poder Judiciário. 

Pois, paradoxalmente, o estímulo à judicialização tem contribuído para o desestímulo daqueles que mais necessitam da tutela jurisdicional, partindo desta premissa o estímulo à desjudicialização, não somente no Brasil, como também em diversos países da Europa e América do Sul. Com isso, tem-se a instituição de outras formas procedimentais de resolução de demandas para além da esfera judicial, que possam obter idênticos resultados práticos esperados por meio do manejo de instrumentos judiciais.

Busca-se, com isso, reservar ao juiz as controvérsias e demandas que não possam ser resolvidas por outros meios que não o judicial, atuando assim de forma célere e eficaz, visando o enfrentamento do que se nomeou como a “crise da Justiça”, em atenção aos objetivos estratégicos estabelecidos pelo Conselho Nacional de Justiça, por meio do Mapa Estratégico do Poder Judiciário (BRASIL, 2021), para enfrentamento do tema, destacando que deve o Judiciário, dentre outros objetivos, focar em: Desenvolver políticas judiciárias e outros instrumentos para o aperfeiçoamento das atividades dos órgãos do Poder Judiciário e dos seus serviços auxiliares e dos serviços notariais e de registro, e dos demais órgãos correicionais; Aperfeiçoar os mecanismos de monitoramento de Políticas Judiciárias; Fomentar a melhoria dos serviços extrajudiciais; Fomentar e fortalecer a atuação interinstitucional do CNJ para garantir os direitos dos cidadãos; Fortalecer a Política Judiciária de soluções alternativas de conflitos e a desjudicialização; Aprimorar a governança e a gestão da tecnologia e comunicação sob a ótica de soluções colaborativas; Estimular a desburocratização no Poder Judiciário.

Excelente exemplo de recente aprovação legislativa que em muito contribuiu com o avanço da desjudicialização foi a Lei n. 14.382 (BRASIL, 2022), que trouxe diversas alterações, dentre outras, à Lei n. 6.015 (BRASIL, 1973), também conhecida como Lei de Registros Públicos, ao estipular formas de modernização, informatização, bem como hipóteses de atuação e solução de demandas diretamente junto às serventias extrajudiciais.

A desjudicialização é uma tendência, não apenas no Brasil, mas em todo o mundo. O que se percebe ao longo do tempo é que, com a consciência cada vez maior das pessoas em relação a seus direitos – o que é positivo – o Judiciário acabou recebendo muitas demandas. E ele, até por uma limitação natural de número de servidores, não consegue resolver todas a contento e em um tempo razoável. A desjudicialização, portanto, é uma forma de resolvermos situações da vida cotidiana de forma mais célere, e liberando o Judiciário para questões mais complexas. É bom para o cidadão, para o Estado e para as empresas, no geral. 

Em um País continental como o nosso, precisamos incentivar e facilitar para que as pessoas obtenham seus documentos para que tenham acesso real aos seus direitos e à sua cidadania plena. Ações como essas demonstram como os cartórios são importantes e como podem ajudar tanto na vida e do dia a dia da nossa população.

A desburocratização precisa se tornar prioridade no Brasil se quisermos avançar no nosso desenvolvimento, porque ela vai representar mais simplicidade e menos custos.

A desjudicialização é uma tendência e se fortalecerá cada vez mais. Nesse sentido, os Cartórios têm e terão ainda mais um papel essencial que é o de possibilitar às pessoas a resolução de seus problemas e a efetivação de sua cidadania.

De acordo com dados do Colégio Notarial do Brasil – Conselho Federal (CNB/CF), foram 856.567 divórcios diretos realizados de janeiro de 2007 a setembro de 2021. O número de inventários foi ainda maior: 1,61 milhão de atos notariais. Além das vantagens para os cidadãos e desafogamento do Poder Judiciário, a atuação notarial também gerou uma economia de quase R$ 5 bilhões aos cofres públicos somente em 2018 (ANOREG, 2021, p. 67).

O congestionamento das vias judiciais exigiu a compreensão das finalidades institucionais mais estritas do Judiciário e incentivou formas consensuais de resolução de conflitos.

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) instituiu a Política Nacional de Tratamento Adequado dos Conflitos de Interesses, por meio da Resolução/CNJ n. 125 (BRASIL, 2010). Sobre este relevante diploma normativo, há de se ressaltar os importantes apontamentos apresentados por Souza Júnior e Nascimento (2022, n.p) sobre o tema:

Ao instituir a Política Judiciária Nacional de Tratamento adequado dos Conflitos de Interesses, a Resolução/CNJ n. 125 (BRASIL, 2010), além de ampliar o direito de acesso à justiça com a criação dos Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania (Cejusos) e dos Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos (Núcleos), demonstra a importância de tratar de forma peculiar os conflitos que chegam às cortes de justiça, oferecendo assim, um serviço qualificado que proporcione a todos, sem distinção, acesso à ordem jurídica justa.

A prática de negociações e acordos é anterior ao direito. Reconhecendo formas diferentes de resolver conflitos, a Constituição Federal (BRASIL, 1988), a Lei dos Juizados Especiais (BRASIL, 1995), o Código de Processo Civil (BRASIL, 2015a) e outros atos normativos consolidaram, no ordenamento jurídico brasileiro, a conciliação, a transação, a mediação e outros métodos de solução de conflitos como legítimos; e, de quebra, colocou ao Estado a responsabilidade de promover, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos.

A partir dessa responsabilidade, fica evidenciado que o Estado, em especial o Poder Judiciário, deve, de acordo com o ordenamento jurídico, apresentar aos litigantes as diversas formas de resolver um conflito e, mediante diagnóstico do caso concreto, direcionar as partes ao método mais apropriado, levando-se em conta a peculiaridade de cada caso e, ao final, a vontade das partes.

Sem adentrar nas nuanças de cada caso, o caminho natural de solucionar um conflito é a negociação. Contudo, fatores culturais e, ainda, desconhecimento de técnicas eficazes, como, por exemplo, aquelas baseadas em princípios, fazem com que as partes conflitantes procurem o Poder Judiciário. Quando isso acontece, em respeito aos princípios constitucionais, precisamente da legalidade, impessoalidade e eficiência, compete ao Judiciário dar o tratamento adequado, levando-se em consideração uma ordem jurídica que seja justa. (SOUZA JÚNIOR; NASCIMENTO, 2022, n.p).

Esse é um cenário que acabou por afetar todas as formas de prestação de serviços, atingindo o Judiciário e, é claro, os Cartórios. Com isso, antigos paradigmas deram lugar às necessidades atuais, sobretudo pela imposição de distanciamento social, apresentando novos desafios e perspectivas. Também por isso é imperativa a inserção das serventias extrajudiciais na resolução consensual de conflitos, que já experimenta ampla forma de prestação online.

Podem ser citados como exemplos de desjudicialização já implementadas: Mediação e conciliação; negociação de dívidas; regularização fundiária; retificação de área de imóveis; retificação e regularização de pessoas jurídicas; retificação de registro civil; reconhecimento de paternidade voluntário, alteração de nome e gênero, filiação sócio afetiva, averbações de alterações em geral; inventário, partilha e divórcio; Ofícios da Cidadania; usucapião extrajudicial; dentre outros.

Podem ser citados como exemplos de desjudicialização a serem implementadas: “Estatuto da Desjudicialização”: compilado de mais de 50 propostas existentes no Legislativo e Judiciário para que os Cartórios possam contribuir com o fim da sobrecarga que abarrota a Justiça no Brasil, dentre elas: Registro Civil poderá realizar o atendimento a solicitações de pensão por morte e auxílio maternidade junto ao INSS; Registro de Títulos e Documentos atuará no combate às fraudes nos empréstimos consignados; Empresas de Lucro Real poderão Protestar em Cartório dívidas para fins de dedução no Imposto de Renda; NFTs e tokenização imobiliária poderão entrar na tutela Notarial no Brasil; Simplificação de diversos procedimentos já existentes; dentre outros (ANOREG, 2021, p.57/63).

3. Discussão 

A questão a ser respondida é se todos os processos que estão em tramitação no Poder Judiciário realmente deveriam estar lá. Aparentemente, deveriam ser submetidas ao Poder Judiciário somente situações excepcionais, sem o qual não poderiam ser resolvidas, reservando assim, ao juiz, os casos de maior gravidade.

Patente à necessidade de que a democratização do Estado e da sociedade ocorra de forma mais ampla, com o acesso à justiça de forma célere e efetivo, assim como previsto na atual Constituição Federal (BRASIL, 1988). Devem ser almejadas não somente alterações legislativas, mas sim uma revolução democrática da justiça, por meio de uma reinterpretação do acesso ao direito e à justiça.

É necessário que haja outros locais, para além do judiciário, por meio dos quais a população possa resolver suas questões jurídicas. A centralização jurídica é incapaz de apreciar de forma adequada os conflitos de dimensões sociais. Mediante este enfrentamento, avançar-se-á rumo à superação do principal problema relacionado ao acesso à justiça no Brasil, que é a cultura jurídica centralizada como acesso no Poder Judiciário, que transforma a Justiça e o Direito em manifestações estatais exclusivas.

Em igual sentido, ao ser buscada a expansão da consensualidade, deve ser superado o entendimento de que os meios consensuais e extrajudiciais seriam cabíveis somente em causas e processos de pequeno valor econômico ou de conteúdos tidos como simplórios.

CONCLUSÃO

Não é possível continuar com o cenário atual de justiça, vez que a garantia da inafastabilidade da jurisdição permanece no sistema jurídico brasileiro, ao menos para uma grande parcela da sociedade, de forma inócua. É necessário ampliar, de forma que a justiça seja implementada além do Poder Judiciário. 

O acesso à justiça, visto como forma de acesso à ordem jurídica justa, necessita da correta organização e estruturação não somente dos órgãos que integram diretamente o Poder Judiciário para o oferecimento à população de todos os mecanismos adequados para a solução dos conflitos da sociedade e para a prestação dos serviços jurídicos à população. É necessário que, indo além, também na esfera extrajudicial haja a estruturação e disponibilização de serviços de solução adequada de controvérsias, como também, de orientação e informações. 

A justiça deve ser resultado de um esforço coletivo, que congregue esforços do Estado, ao organizar satisfatoriamente o Judiciário, mas também das partes interessadas e de toda sociedade, através de suas instituições, organizações e população em geral, visando à prestação de serviços adequados de prevenção e solução de conflitos de interesses.

Assim, mesmo com as relevantes alterações legislativas e de entendimento no sentido de garantir celeridade dentro do Poder Judiciário, é necessário lidar com a questão a partir de outro enfoque, transformando a cultura do litígio e da lide processual, que é a mentalidade hoje predominante na sociedade brasileira, focada na submissão ao paternalismo estatal, para a cultura da consensualidade e pacificação. 

Para tanto, deve ser estimulada uma nova mentalidade e visão da questão, com incentivo à utilização dos mecanismos de solução consensual dos conflitos, tanto judiciais, quanto extrajudiciais, explicitando as inegáveis vantagens à sociedade civil e ao Poder Público. Em especial, mediante a atuação das serventias extrajudiciais, em razão de sua estrutura, capilaridade, especialidade, segurança e conhecimento técnico jurídico, que em muito têm contribuído e podem contribuir para o desenvolvimento da pacificação como política pública garantidora do acesso à ordem jurídica justa para toda sociedade, culminando, assim, em desenvolvimento regional e pacificação social.

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ORCID: 0000-0002-3347-5470

2Professor orientador do do Programa de Mestrado Profissional em Desenvolvimento Regional no Centro Universitário Alves Faria (UNIALFA). Pós-doutor em Direito pela Universitá di Messina (IT). Doutor em Educação/PUC-GO. Doutor em Direito/Estácio de Sá. Mestre em Educação/UFG. Mestre em Direito Agrário/UFG.
ORCID: 0000-0002-8131-409X