STATE TAX OFFSET WITH STATE JUDICIAL SETTLEMENTS: A LEGAL POSSIBILITY TO BE APPLIED BETWEEN HOLDERS OF PRECATORY JUDICIAL CREDITS AND THE GOVERNMENT OF THE STATE OF RONDÔNIA
REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10206671
Washington Matias de Araújo1
Luiz Carlos Ferreira Moreira2
RESUMO
O presente trabalho aborda a possibilidade de compensação de tributos com precatórios estaduais, um tema de relevância jurídica para os detentores de crédito de ativos judiciais ‘precatórios’. O objetivo geral é realizar essa compensação creditória, sob os títulos inscritos em precatórios, formados pelo estado de Rondônia, possibilidade existente sob à luz da legislação vigente do Ente. Para isso, os objetivos específicos incluem a exploração do crédito tributário, sua formação e importância jurídica e social, além de destacar as particularidades da compensação de débitos, com enfoque nas normativas civis e constitucionais. O contexto dos precatórios no direito brasileiro também é abordado, assim como a legislação específica em Rondônia, com ênfase na Lei nº 14.057 de 2020 e no Projeto de Lei Ordinária nº 982 de 2013, que autoriza a compensação de créditos tributários pelo Estado. A metodologia empregada é qualitativa, dedutiva, descritiva e bibliográfica. Os resultados apontam para a necessidade de mais debates acadêmicos sobre o tema, bem como para uma maior promoção das compensações, que embora legalmente permitidas, ainda não recebem a devida atenção por parte dos gestores públicos e do Judiciário.
Palavras-chave: Crédito Tributário. Compensação de Dívidas. Precatórios Estaduais.
ABSTRACT
This article addresses the possibility of offsetting precatory state taxes with state judicial agreements, a legally relevant topic for holders of judicial assets in the state of Rondônia. The general objective is to analyze this possibility in light of current legislation in Rondônia. To this end, the specific objectives include exploring tax credit, its formation, legal and social importance, and highlighting the peculiarities of debt compensation, with an emphasis on civil and constitutional regulations. The context of legal agreements in Brazilian law is also discussed, as well as specific legislation in Rondônia, with emphasis on Law No. 14,057 of 2020 and Ordinary Law Project No. 982 of 2013, which authorizes the offset of tax credits by the State. The methodology used is qualitative, deductive, descriptive and bibliographic. The results point to the need for new academic debates on the topic, as well as greater promotion of compensation, which, although legally permitted, still does not receive due attention from public administrators and the Judiciary.
Keywords: Tax Credit. Debt Offset. State Judicial Settlements.
1 INTRODUÇÃO
A análise da compensação de tributos com precatórios estaduais passou ganha relevo, no Estado de Rondônia, na medida em que há, atualmente, respaldo legal. Logo, o contribuinte que possui débitos junto ao fisco perde uma grande chance de quitar suas dívidas e, ao mesmo tempo, obter um regresso financeiro caso se encontre aguardando quitação de precatórios pelo referido Estado.
Cumpre esclarecer que o direito de compensar é de caráter obrigatório, tendo em vista envolver obrigações recíprocas e não unilaterais. Ou seja, é uma ideia análoga, conforme previsão no disposto no art. 368, do Código Civil de 2015, o qual dispõe, em apertada síntese, que nas hipóteses de duas pessoas serem, ao mesmo tempo, credora e devedora uma da outra, as duas obrigações extinguem-se, até onde se compensarem.
Contudo, em se tratando de questões tributárias, a compensação não é tão simples, na medida que se faz necessária a existência de lei regulamentadora, em virtude do princípio da devida legalidade. Porém, existindo norma regulamentadora, que autoriza a compensação, a compensação ocorrerá na esfera tributária sanando obrigações de ambas as partes.
Anote-se, ainda, que no seio das obrigações fiscais, bem como nos créditos judiciais, a compensação tributária ocorre quando o contribuinte é autorizado por lei a utilizar seu crédito junto ao erário público podendo quitar suas dívidas. Isso segue o princípio legalidade estrita. Nessa premissa, a Lei nº 5.172/1966, que instituiu o credito tributário, coleta e sistematiza as espécies tributárias no país, com prescrições que autorizam a compensação, em sentido amplo.
Não por outra razão a compensação tributária com precatórios tem amparo legal também por força da Emenda Constitucional n° 94, de 15 de dezembro de 2016, a qual, ao alterar a Constituição Federal de 1988, mormente o art. 105 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, passou a prever expressamente a compensação para os credores de precatórios.
Não é demais salientar que somente as dívidas vencidas podem ser objeto de compensação, não sendo possível a utilização de dívidas futuras ou vincendas, de acordo com o art. 360 do Código Civil, que se aplica às relações jurídicas de natureza tributária.
Também é preciso destacar que a compensação tributária traz vantagens importantes, pois ao permitir que o débito tributário seja compensado com precatórios devidos pelo Estado, permite-se o desaparecimento dos créditos tributários, pois a dívida fiscal, que cresce ano após ano, pode ser finalmente paga.
Na verdade, a extinção por si só já é um grande benefício. Existem outras duas vantagens que se destacam para quem tem dívidas fiscais. Uma é quitar a dívida de ICMS inscritos em dívida ativa, cujos fatos geradores tenham ocorrido até 31 de dezembro de 2008, constituídos contra o credor originário do precatório, seu sucessor ou cessionário, com débito da Fazenda Pública, objeto de Precatório Judicial, com um valor da dívida, e a outra é a celeridade na extinção de um processo judicial que se prolongou e ainda há de se percorrer novos prazos até sua quitação.
Desta feita, a compensação de tributos ICMS com precatórios estaduais é uma possibilidade jurídica a ser aplicada entre os detentores de ativos judiciais ‘precatórios’ tanto pessoa física quanto jurídica entre os contribuintes do estado de Rondônia. Assim, tem-se como objetivo geral refletir sobre a possibilidade de compensação de tributos de ICMS com precatórios estaduais, considerando a legislação vigente no Estado de Rondônia. E, como objetivos específicos busca-se discorrer sobre o crédito tributário, sua constituição e relevância jurídico-social; destacar as peculiaridades do instituto da compensação de débitos, com ênfase na normatização civil e nas disposições constitucionais; contextualizar os precatórios no direito brasileiro; e, ainda, apontar a legislação que regulamenta a questão no Estado de Rondônia, com ênfase na Lei nº 14.057, de 11 de setembro de 2020, bem como o Projeto de Lei Ordinária nº 982, de 2013, que autoriza o Estado de Rondônia a compensação dos créditos tributários.
Portanto, espera-se contribuir para ressaltar a relevância da compensação tributária, demonstrando o viés inovador do Estado de Rondônia ao regulamentar a questão.
2 MATERIAL E MÉTODOS
A pesquisa busca, como já dito, refletir sobre a possibilidade de compensação de tributos de ICMS com precatórios estaduais à luz da legislação rondoniense. Para tanto, adota-se como método de abordagem o qualitativo, pautando no estudo descritivo e na revisão de literatura. Portanto, não se busca estudo de caso ou análise estatística.
A pesquisa adota uma abordagem qualitativa, focalizando na compreensão aprofundada e na interpretação dos fenômenos relacionados à compensação de tributos de ICMS com precatórios estaduais em conformidade com a legislação rondoniense. Esta abordagem permite a exploração das nuances e complexidades subjacentes ao tema, proporcionando uma análise rica e contextualizada.
O método dedutivo é empregado neste estudo, partindo de uma premissa geral sobre a possibilidade de compensação tributária e, em seguida, aplicando esse princípio ao contexto específico de Rondônia. A partir de leis e regulamentos pertinentes, será desenvolvida uma análise lógica e racional para inferir conclusões específicas sobre a viabilidade desta prática.
A pesquisa utiliza uma abordagem descritiva para apresentar uma análise detalhada e minuciosa da legislação e das práticas relacionadas à compensação de tributos estaduais com precatórios estaduais em Rondônia. Isso envolve a caracterização das leis aplicáveis, os procedimentos envolvidos e os potenciais desafios enfrentados.
Ainda, a fundamentação teórica e conceitual deste estudo é sustentada por uma ampla revisão da literatura pertinente. Diversas fontes bibliográficas, incluindo artigos acadêmicos, legislação, jurisprudência e documentos oficiais, são consultadas para embasar a argumentação e fornecer um contexto sólido para a análise.
Portanto, o estudo proporciona uma investigação aprofundada e embasada sobre a compensação de tributos de ICMS com precatórios estaduais em Rondônia, permitindo uma compreensão mais abrangente e informada sobre este tema específico.
Logo, proporcionara um estudo aprofundado da viabilidade da compensação de tributos de ICMS com precatórios estaduais, levando em consideração o contexto legal específico de Rondônia. E, ainda, permitirá uma análise crítica e embasada para contribuir para o avanço do conhecimento científico nessa área.
3 RESULTADOS
Verificou-se que a compensação de tributos é uma análise inovadora e direta para resolver litígios, execuções e demandas judiciais e extrajudiciais relacionadas aos ativos judiciais na forma de precatórios, na medida em que a Administração Pública pode aumentar suas receitas, cumprir seus compromissos, reduzir demandas em processos de execução e promover um avanço significativo no campo do direito tributário para a Administração Pública.
A utilização deste instrumento é vantajosa para todas as partes envolvidas, seja o credor sem previsão de receber, seja o interessado em propor uma ação de execução ou aquele que busca liquidar uma obrigação. Portanto, dada a atualidade da questão, e sua intrínseca relação com a Lei nº 14.057, de 11 de setembro de 2020, bem como à Lei do Estado de Rondônia – Lei nº 3.177, de 11 de setembro de 2013, e o Projeto de Lei Ordinária nº 982, de 2013, que autoriza o Poder Executivo a realizar a compensação de créditos tributários do Estado, entendeu-se pela relevância acadêmica, social e jurídica de aprofundamento do tema.
Verificou-se, ainda, que o estado de Rondônia possui 333 precatórios aguardando pagamento, totalizando R$ 1.532.655.806,85. Dessa fila, o primeiro precatório a ser pago foi expedido em 1998, conforme lista oficial do Tribunal de Justiça de Rondônia.
Diante desse contexto, e partindo da premissa de que o pedido de pagamento originado a partir de uma decisão final transitada em julgado por autoridade competente, que determina a alocação de recursos para quitar a dívida, resultando na condenação da Fazenda Pública, tem-se que sua concretização, ou seja, efetivo pagamento é algo demorado.
Ademais, tem-se que o precatório muito se assemelha a uma carta de sentença, mas sua função não é iniciar um procedimento judicial, sendo enviado à entidade condenada para inclusão do valor necessário no orçamento correspondente. Portanto, é um ato administrativo de comunicação interna, pelo qual o Poder Judiciário se comunica com o Poder Executivo, provendo informações sobre a sentença para que o valor correspondente seja incluído nas estimativas orçamentárias ao aprontar o orçamento-programa do próximo ano fiscal.
Desta feita, e ao conectar as modalidades de compensação, tributo e precatórios, entende-se que a compensação tributária, através do precatório judicial, é um mecanismo consolidado. O precatório funciona como uma forma de execução contra a Fazenda Pública, exigindo o pagamento correspondente à decisão judicial transitada em julgado.
Em apertada síntese, o precatório é o ato pelo qual o juiz solicita ao presidente do Tribunal competente a ordem de pagamento à Fazenda Pública para efetuar o pagamento no processo executivo. Nem sempre é pago em um curto espaço de tempo, o que pode gerar incômodos, até mesmo a sensação de ineficácia da prestação jurisdicional.
Em meio a esse cenário constatou-se que a compensação judicial, originalmente concebida no âmbito do Direito Civil, mas que foi também recepcionada pelo Código Tributário. Esta modalidade de operação envolve a existência de uma dívida pública decorrente de sentença transitada em julgado, culminando em decisão judicial.
Portanto, a compensação do fisco com precatórios pode ser altamente benéfica, contanto que as diretrizes da legislação sejam respeitadas. A fazenda pública, como órgão da Administração Pública, é responsável pelo controle, gestão, angariação, vigilância e disseminação dos bens dos entes públicos, sejam eles da União, estado ou município.
Dessa forma, a fazenda pública, em coordenação com a justiça, onde o precatório está inscrito, efetuará o pagamento ao credor, seguindo a ordem cronológica da fila na qual o título executivo judicial está posicionado. Nos casos de compensações tributárias, como o uso do precatório para quitar débitos tributários, como o ICMS, por exemplo, a fazenda pública deve ser notificada, e seu parecer deve ser favorável, sem incidentes que impeçam a operação.
Desta feita, tem-se que a compensação tributária entre precatórios estaduais e débitos tributários estaduais apresenta uma série de benefícios substanciais para todas as partes envolvidas. Em primeiro lugar, tal prática oferece uma solução eficaz para a inadimplência tributária, promovendo a regularização fiscal para o ente estadual.
Não bastasse isso, essa estratégia contribui significativamente para a otimização dos recursos públicos, uma vez que viabiliza a quitação de dívidas por meio da utilização de ativos judiciais já reconhecidos.
Ademais, para os credores detentores de precatórios, essa modalidade de compensação representa uma oportunidade valiosa de recebimento, proporcionando uma alternativa mais célere e segura em comparação com a espera por pagamentos em ordem cronológica.
Destarte, verificou-se também que ao reduzir o passivo tributário, o estado obtêm uma maior capacidade de investimento em políticas públicas e serviços essenciais à população. Portanto, a compensação tributária entre precatórios estaduais e débitos de ICMS emerge como uma ferramenta estratégica e benéfica para a gestão fiscal responsável e eficiente, promovendo a estabilidade econômica e o atendimento às demandas da sociedade.
4 DISCUSSÃO
4.1 Do crédito tributário: breves considerações acerca dos fundamentos legais e formas de extinção da obrigação tributária
Em decorrência do papel de credor, desempenhado pelo Estado, o crédito tributário de uma determinada obrigação tributária é marcado pela indisponibilidade. Portanto, o administrador fiscal, diferente do que pode ocorrer em uma obrigação de direito privado, não pode dispor do crédito tributário. Logo, o estabelecimento da obrigação tributária permite que sejam identificados alguns aspectos extremamente relevantes quanto a fiscalização, certificação e arrecadação dos tributos (SABBAG, 2020).
Dentre os elementos se destacam os sujeitos ativo e passivo; o objeto da obrigação em si, ou seja, aquilo que “equivale à prestação a que se submete o sujeito passivo diante do fato imponível deflagrador da obrigação tributária” (SABBAG, 2020, p. 666), bem como a sua causa, entendida como “o vínculo jurídico motivador do liame jurídico obrigacional entre o sujeito ativo e o sujeito passivo” (SABBAG, 2020, p. 688).
A obrigação tributária pode ser de dois tipos: principal ou acessória. O próprio Código Tributário Nacional faz referência as duas espécies de obrigação tributária, em seu art. 113. E, do conceito legal é possível extrair alguns pontos que merecem destaque. O primeiro deles é quanto ao critério utilizado pelo Código Tributário Nacional (CTN) para definir se determinada obrigação é principal ou acessória.
O legislador utilizou-se do critério da “circunstância de o seu objeto ser ou não de conteúdo pecuniário, ou seja, será principal a obrigação que tiver como objeto uma prestação de dar dinheiro (a título de tributo ou de pena pecuniária)” (AMARO, 2016, p. 248).
Anote-se, ainda, que a relação jurídica surge entre o sujeito ativo que tem o direito de cobrar e o sujeito passivo que tem o dever de pagar no momento que ocorre o fato gerador previsto em lei, sendo que a extinção tributaria prevista em lei, no artigo 156 do CTN estabelece em quais momentos pode ocorrer a extinção do crédito tributário.
Segundo Lacombe (1996) a extinção do crédito tributário é o desaparecimento da exigência e como decorrente das obrigações no geral. A forma mais comum de extinção se dá através do pagamento que é exercido pelo sujeito passivo quando presta o fiel cumprimento da obrigação a que estava sujeito.
A primeira modalidade, portanto, é o pagamento. É a modalidade mais comum, a mais usada para extinção do crédito tributário. Tanto que em sua acepção geral, pagamento significa simplesmente extinção de obrigação pelo seu cumprimento. Entretanto, num sentido mais fechado, restrito, significa a execução da obrigação, cujo objeto é uma soma em dinheiro. Em outras palavras, pagamento é a satisfação de uma obrigação pecuniária (CARRAZZA, 2021).
A segunda hipótese é a compensação. Trata-se de uma modalidade de extinção em que os sujeitos de uma relação jurídica tributária se extinguem os créditos tributários por compensação das obrigações, ou seja, nesta mesma relação com objetos diferentes, os sujeitos são ora ativo ou ora passivo, tendo como lançamentos opostos, um ao outro, os mesmos valores de obrigações.
A terceira modalidade é a transação. Nesta hipótese há uma reciprocidade entre os sujeitos da relação jurídica tributária com a intenção de terminar suposto litígio entre as partes, com a finalidade de extinguir o crédito tributário contraído entre estes próprios sujeitos. Entretanto, deverá ter suporte legal em respeito ao princípio da indisponibilidade do interesse público por designar a autoridade administrativa competente para a autorização (CARVALHO, 2021).
A quarta hipótese é a remissão. Por essa modalidade o crédito tributário somente será extinto por disposição legal, ou seja, lei autorizadora respeitando o princípio do interesse público. A remissão é a modalidade de extinção de crédito tributário abarcada pelo CTN como o perdão da dívida. O Fisco libera o sujeito passivo da relação jurídica tributária que se constitui em dívida contraída pelo lançamento. Este perdurando da extinção de crédito em virtude da impossibilidade de liquidação pelo sujeito passivo. Em outras palavras, o sujeito não consegue liquidar, com o Fisco, dívida contraída (CARVALHO, 2021).
Tem-se, também, a prescrição e a decadência. O instituto decadência, na análise de Carvalho (2021, p. 253) deverá cumprir três requisitos: expressar-se, linguisticamente, em senso jurídico; ser produzida por órgão competente; seguir procedimento específico previsto em norma geral e abstrata. Nestes termos, a “norma da decadência” ocorreria após dado intervalo de tempo, descrito em lei, sem iniciativa do titular do direito, de acordo com as palavras do autor, “como decurso de certo trato de tempo, sem que o titular do direito o exercite, com início no marco especificado em lei e término com a expedição do documento competente, assim deve ser a extinção do direito”.
Outra modalidade de extinção de crédito tributário é a conversão de depósito em renda após conclusão de processo judicial desfavorável ao sujeito passivo da relação jurídica tributária, auferida com a Fazenda Pública. Após decisão judicial, sendo esta desfavorável ao sujeito passivo, o montante depositado em juízo converte-se em renda para o Fisco por determinação judicial. Enquanto este prazo transcorre, a exigibilidade do crédito tributário, para com o sujeito passivo, fica suspensa até término do processo, prolatando o Juiz de Direito a decisão final. Sendo esta decisão favorável ou não, o montante depositado, embora voluntário e tido como garantia, poderá retornar ou não ao sujeito supostamente devedor à Fazenda Pública (MELO, 2008).
Dando seguimento, tem-se a consignação em pagamento. Esta modalidade de extinção de crédito tributário consiste em uma ação judicial que compete ao sujeito passivo da relação jurídica tributária em possibilitar a extinção do crédito tributário, via liquidação do débito obrigacional. Depositando o valor correspondente, cujo objeto, ao ser liquidado, decompõe a relação jurídica tributária por extinguir o crédito tributário em condições possíveis específicas. As condições possíveis específicas de ocorrência da extinção de crédito tributário pela modalidade de consignação em pagamento, estão apresentadas conforme expresso no artigo 164, inciso I, II, III (MELO, 2008).
A decisão administrativa irreformável também exclui o crédito tributário. Na esfera administrativa, se concretiza outra modalidade de extinção de crédito tributário. Esta se dá pela decisão administrativa irreformável, ou seja, que não possa mais ser objeto de ação anulatória. O crédito tributário poderá ser objeto de análise pela própria Administração Pública, por ações em decorrência de impugnações, quer sejam reclamações, defesas, recursos, etc. (MELO, 2008).
De igual forma, a decisão judicial passada em julgado extingue o crédito tributário. Esta modalidade de extinção de crédito tributário ocorre quando de fato a decisão judicial transitar em julgado, anulando por invalidade o lançamento. Isto é, se não há mais lançamento, também não há o porquê de se constituir o crédito tributário. Por trânsito em julgado, entende-se que não caberá mais recurso com a finalidade de reformar tal decisão (MACHADO, 2020).
Por fim, outra modalidade de extinção de crédito tributário é a dação em pagamento em bens imóveis, que foi estipulada pela Lei Complementar n° 104/2001, dependendo de condição em lei [ainda não publicada] a forma de se extinguir tal obrigação para com o Fisco. Enquanto não houver lei que introduzirá os mecanismos para a aplicação desta modalidade extintiva, a previsão legal, como modalidade de extinção, não terá efeito por não existência de lei ordinária que a discipline. Será ineficaz sintaticamente, porquanto ausentes regras no sistema que possibilitem construir a cadeia de positivação pelo ordenamento jurídico, cujo ponto terminal são as normas jurídicas de máxima concretude (CARVALHO, 2020).
4.2 Meios alternativos de resolução de conflitos em matéria tributária no direito comparado
A primeira questão a se ressaltar, nesse ponto, é que a Transação, nos termos da lei, é modalidade de extinção do crédito tributário prevista no texto originário do Código Tributário Nacional (Lei n. 5.172/1966). Entretanto, em âmbito federal, somente após muitos debates teóricos, o instituto na seara tributária virou realidade no Brasil (BRASIL, 1966).
Apenas no ano de 2019 foi publicada a Medida Provisória n. 899, que, posteriormente, em 14 de abril de 2020, foi convertida na Lei n. 13.988, intitulada de “Lei do Contribuinte Legal”, autorizando a transação envolvendo a concessão de tributos federais, questão aqui citada apenas ilustrativamente (SEEFELDER FILHO, 2021).
Entre as justificativas expostas na época para a edição da, ainda então, norma transitória (EMI n. 00268/2019 ME AGU), de início, está a alusão exatamente acerca da regulamentação, antes carente, de mais um instrumento que busca a resolução de conflitos. Foi por meio da edição da MP que as balizas legais da transação envolvendo a União acabaram por ser introduzidas no ordenamento jurídico pátrio (SEEFELDER FILHO, 2021).
Além da função de lei autorizativa, este novo mecanismo visa a contribuir para o aumento da efetividade da recuperação e exação dos créditos tributários federais, em especial aqueles considerados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação. Nesse viés, a transação tributária tem como escopo a otimização da arrecadação tributária, ou seja, busca aprimorar os meios de cobrança e de recolhimento dos créditos fiscais.
Portanto, o Brasil avançou significativamente no que diz respeito à transação em matéria tributária, indo além do que preconiza o Código Tributário Nacional. Logo, a exemplo de outros países que utilizam meios alternativos de resolução de conflito em matéria tributária, o ordenamento jurídico brasileiro, repita-se, avança.
Por fim, e tão somente para ilustrar, registra-se que ordenamentos jurídicos como o português, já há alguns anos, contempla diversas formas alternativas de resolução de conflitos em matéria tributária, a exemplo da arbitragem.
De acordo com Maia (2016), a arbitragem tributária em Portugal foi instituída pelo Decreto-Lei nº 10, de 20 de janeiro de 2011, “que trouxe o Regime Jurídico da Arbitragem em Matéria Tributária (RJAT), no uso da autorização legislativa conferida pelo art. 124º da Lei n. 3-B/2010, de 28 de abril (Lei de Orçamento do Estado para 2010”. Assim, desde 2011, quando entrou em vigor o referido Decreto-Lei, Portugal conta a possibilidade de resolver os litígios tributários por meio da arbitragem. Dentre os fatores que conduziram à regulamentação da matéria no Direito Português três se destacam, a saber: o fortalecimento da tutela efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos; a busca por maior celeridade na solução das demandas envolvendo a administração tributária; e, ainda, a necessidade de reduzir a pendencia de processos existentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais daquele país (MAIA, 2016).
Com este comparativo entre já implementado modelo português em face ao projeto brasileiro, vê-se que há muitos aspectos comuns, pois, os portugueses tiveram que enfrentar obstáculos para a inclusão da arbitragem tributária em seu ordenamento jurídicos.
Destarte, após todas essas etapas Portugal teve êxito em solucionar o problema e hoje colhe frutos positivos com a vigência da arbitragem tributária. O resumo destes fatores e de problemas que tiveram que enfrentar, com argumentos idênticos aos levantados no ordenamento jurídico brasileiro, que hoje sofre por não permitir a prática da arbitragem tributária, mas demonstra a tendência também de incluir na legislação essa modalidade, como outros países tem também estudado o projeto piloto português para sua inclusão.
Em meio a esse cenário a compensação de créditos tributários ganha relevo, pois se apresenta com alternativa à morosidade do Judiciário e também dos procedimentos administrativos relacionados ao pagamento de precatórios. Portanto, é necessário abordar a compensação no direito pátrio, objeto do próximo capítulo.
4.4 Da compensação no direito brasileiro
A compensação tributária tem sido objeto de extensos debates no âmbito jurídico, doutrinário e jurisprudencial. Ao analisar sua trajetória histórica, percebemos que, devido à complexidade da legislação tributária, surgiram muitos questionamentos sobre as formas de aplicação da compensação em assuntos tributários. Historicamente, a compensação de dívidas fiscais foi abordada já durante a vigência do Código Civil de 1916, que proibia tal prática pelo contribuinte, conforme o art. 1.017 do então revogado Codex (ALVES, 2019).
O tema também foi tratado pelo art. 54 da Lei nº 4.320/1964, que não permitia a compensação tributária. No entanto, com a promulgação do Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172/1966 (BRASIL, 1966), a compensação foi reconhecida como um meio de extinguir o crédito tributário (artigo 156), revogando, por sua vez, o art. 54 da Lei nº 4.320/1964 (CARVALHO, 2021).
Além disso, o art. 170, caput, também do Código Tributário Nacional, conferiu à legislação ordinária a competência para autorizar a compensação, desde que se tratasse de créditos líquidos, certos, vencidos e vincendos, passíveis de serem opostos pelo contribuinte (sujeito passivo e detentor do crédito) contra a Fazenda Pública (AMARO, 2016).
Somente com a promulgação da Lei nº 8.383/91 e da Lei n. 9.430/96, a matéria foi devidamente regulamentada no direito tributário brasileiro. Os dispositivos do CTN e das leis mencionadas serão discutidos em tópico subsequente (BRASIL, 1966).
Vale destacar que o Código Tributário Nacional enumera diversas formas de extinguir o crédito tributário, sendo o pagamento e a compensação destacados no artigo 156 do Código Tributário Nacional.
Ainda, o Código Tributário Nacional, ao prever a compensação como uma forma de extinguir o crédito tributário no inciso II do artigo 156, retorna ao tema no art. 170, com a seguinte redação:
Art. 170. A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda Pública.
Parágrafo único. Sendo vincendo o crédito do sujeito passivo, a lei determinará para os efeitos deste artigo, a apuração do seu montante, não podendo, porém, cominar redução maior que a correspondente ao juro de 1% (um por cento) ao mês pelo tempo a decorrer entre a data da compensação e a do seu vencimento. (BRASIL, 1966, SEÇÃO IV – Demais Modalidades de Extinção).
Com isso, o Código Tributário Nacional concedeu aos legisladores uma ampla margem de atuação na legislação referente à compensação tributária, o que inclui o poder de optar por não legislar quando suas leis simplesmente não contemplam a compensação como forma de extinguir o crédito tributário (CARRAZZA, 2021).
Ademais, permite que o instituto ocorra sob as condições e garantias estabelecidas pela lei ou atribuídas à autoridade administrativa em cada caso.
Devido à ampla liberdade concedida aos legisladores para abordar o tema, as leis ordinárias federais que tratam da questão estabeleceram que a compensação é um direito subjetivo do contribuinte, que pode ser oposto contra o Fisco, independentemente da vontade de seus agentes. Portanto, a compensação é um direito absoluto do contribuinte e não uma concessão graciosa por parte do Fisco, não prejudicando nem beneficiando ninguém, sendo simplesmente uma conciliação de débitos (ALVES, 2019).
Embora o Código Tributário Nacional tenha abordado a compensação de forma ampla, as leis subsequentes, ao serem criadas ou alteradas, têm tendido a restringir ao máximo o alcance desse instituto, o que tem gerado consideráveis obstáculos e dificultado significativamente a obtenção de compensações legalmente previstas.
Importa ressaltar que o legislador infraconstitucional introduziu o art. 170-A ao Código Tributário Nacional por meio da LC nº 104/2001, que estabelece: “Art. 170-A. É vedada a compensação mediante o aproveitamento de tributo, objeto de contestação judicial pelo sujeito passivo, antes do trânsito em julgado da respectiva decisão judicial” (BRASIL, 1966).
Por fim, é também importante destacar que o entendimento estabelecido pelo artigo 170-A foi consolidado na jurisprudência com a criação da Súmula 212 pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ). Posteriormente, essa restrição foi incorporada à Lei n. 12.026/2009, conhecida como a Lei do Mandado de Segurança.
Antes de se aprofundar na questão, porém, é preciso contextualizar o tema precatório, objeto da próxima seção.
4.4 Precatórios: aspectos conceituais e legais
O termo “precatório“, como bem esclarece Lemos (2004), tem suas raízes no latim “precatorius” e era originalmente utilizado para referir-se a qualquer requisição realizada fora da jurisdição. O precatório representa a determinação do juiz à repartição competente para efetuar o pagamento de determinadas indenizações ou para autorizar o levantamento de quantias depositadas nesses órgãos.
Trata-se do instrumento legal que materializa uma requisição judicial, e sua expedição marca o encerramento de uma atividade de cunho administrativo. A competência para emitir um precatório é conferida ao juiz encarregado do processo de execução, o qual o encaminha através do presidente do tribunal competente (CARRAZZA, 2021).
Em geral, o precatório constitui um ato administrativo resultante, frequentemente, de um procedimento processual, com implicações patrimoniais sobre os bens públicos. Dessa maneira, sua análise pode ser conduzida sob diferentes perspectivas, abrangendo o Direito Administrativo, o Direito Processual e o Direito Financeiro.
O artigo 100 representou uma inovação em relação à Constituição de 1967 ao estabelecer uma distinção entre os créditos de natureza alimentícia e os não alimentares. Conforme o texto, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal em virtude de sentença judiciária devem ocorrer exclusivamente seguindo a ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos correspondentes (CAMARGO, 2008).
Assim, fica proibida a especificação de casos ou beneficiários nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais destinados a esse fim. Além disso, o artigo obriga a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos apresentados até 1º de julho, data em que terão seus valores atualizados, devendo o pagamento ocorrer até o final do exercício subsequente.
As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão destinados ao Poder Judiciário, com as quantias correspondentes sendo entregues à repartição competente. Cabe ao Presidente do Tribunal responsável pela decisão exequenda determinar o pagamento, levando em conta as disponibilidades do depósito, e autorizar, a pedido do credor e exclusivamente em caso de preterimento de seu direito de precedência, o sequestro da quantia necessária para satisfazer o débito (CAMARGO, 2008).
Outrossim, o art. 33 da ADCT, promulgado junto à Constituição Federal de 1988, instituiu um regime de parcelamento para os precatórios não pagos dentro do prazo constitucional. Conforme o dispositivo, esses precatórios poderiam ser quitados, com atualização, em prestações anuais, iguais e sucessivas, ao longo de um período máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989. Este parcelamento poderia ser efetuado por decisão do Poder Executivo em até cento e oitenta dias após a promulgação da Constituição (COSTA, 2008).
Ademais, as entidades devedoras poderiam, para cumprir o disposto nesse artigo, emitir títulos de dívida pública no montante exato do gasto, os quais não seriam contabilizados para efeito do limite global de endividamento (FERREIRA FILHO, 1995.
A Constituição de 1988 representou um ponto de inflexão na trajetória desse instituto. Antes da sua promulgação, o instituto já estava bem normatizado, havia uma fila de pagamento, e os entes tinham a obrigação de prover os valores para pagamento. Porém, o pagamento era feito pelos valores históricos, por decisão do STF (CARRAZZA, 2021).
No entanto, logicamente, havia precatórios anteriores à promulgação em volume suficiente para a Assembleia Constituinte considerar a edição do controvertido artigo 33 da ADCT. A necessidade de escalonamento e criação de filas prioritárias pode parecer à primeira vista algo benéfico, mas o motivo da sua inclusão indica que o tempo de espera padrão pelo pagamento não estava aceitável (MELLO, 2015).
A Emenda Constitucional 20/1998, de 15 de dezembro de 1998, teve como objetivo mudar o sistema de previdência social e incluiu o § 3º ao artigo 100 da Constituição. Com isso, a Constituição passou a prever prioridade aos créditos de pequeno valor, mas o conceito do que representa pequeno valor só foi regulamentado pelas leis 10.099/2000 e 10.259/2001, sendo definido respectivamente como R$ 5.180,25 para os débitos previdenciários e o mesmo valor estabelecido para a competência do Juizado Especial Federal Cível, equivalendo a sessenta salários mínimos. Esse conceito depende do ente devedor e foi sendo adaptado ao longo do tempo, geralmente diminuindo (MELLO, 2015).
Atualmente, o valor pode ser especificado por legislação local de cada ente público devedor, adotando-se, como regra geral, a fórmula de cálculo incluída pela EC 37/2002 no artigo 87 do ADCT da Constituição Federal. Portanto, o teto estipulado é de 30 salários-mínimos para municípios, 40 para os estados e o Distrito Federal e 60 para a União (CARRAZZA, 2021).
A relação entre o funcionamento das filas das duas preferências também foi modificada. Antes, o montante financeiro separado para pagamento dos credores de um critério poderia paralisar uma das filas se a outra fosse preferida. Agora, adota-se o ano de emissão como critério. Contudo, dessa forma, um crédito mais antigo seria pago antes do mais recente de um tipo considerado mais prioritário. A resolução se deu pelo marco legal orçamentário que obriga que o orçamento seja executado no exercício seguinte (MELLO, 2015).
Após a Lei 12.005/2009, criou-se uma preferência caso o credor tenha 60 anos ou mais, ou caso seja portador de doença grave ou deficiência. Seu pagamento passará à frente dos demais, para receber até três vezes o valor definido para as Requisições de Pequeno Valor.
Em julho de 2017, foi sancionada a Lei 13.466/2017, que alterou trechos do Estatuto do Idoso, permitindo que octogenários, ou seja, pessoas com mais de 80 anos, tenham prioridade em relação a outros idosos, instituindo a classe dos ‘super preferenciais’ (ALVES, 2019).
Baseado nessa configuração, existiu um entendimento pela Justiça Federal de que estaria afastada a obrigatoriedade de pagamento por meio de precatório para as obrigações definidas em lei como de pequeno valor, que as Fazendas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
Superada esta contextualização, passa-se a abordar a compensação tributária em precatórios estaduais e débitos municipais na legislação rondoniense.
4.4 Compensação tributária: precatórios estaduais e débitos estaduais à luz da legislação rondoniense
A primeira questão a ressaltar, nesse ponto, é que a Lei nº 14.057/2020, promulgada em 14 de agosto, estabelece as diretrizes para o pagamento de precatórios federais com desconto, além de regulamentar os acordos que encerram litígios contra a Fazenda Pública.
Com essa nova legislação, tanto os credores quanto os devedores podem apresentar propostas de acordo diretamente ao Juízo Auxiliar de Conciliação de Precatórios, órgão vinculado à presidência do tribunal responsável pelo processo de execução ou cumprimento de sentença.
De acordo com a lei, as propostas de acordo podem ser realizadas desde que o valor do precatório não tenha sido completamente quitado e não têm o efeito de suspender o pagamento das parcelas. O processo de acordo, que não exclui a atualização monetária e a incidência de juros de mora, segue os seguintes passos: primeiro, uma proposta é encaminhada aos credores ou à entidade devedora; em seguida, estes são notificados para aceitá-la ou apresentar uma contraproposta, sempre observando o desconto máximo de 40% sobre o valor do crédito atualizado de acordo com a legislação.
A lei estabelece um limite máximo de 8 parcelas anuais e consecutivas quando houver um título executivo judicial transitado em julgado; caso contrário, o limite de parcelas anuais e consecutivas.
Cumpre ressaltar que a lei foi aprovada com seis vetos presidenciais. Entre os trechos vetados, estava uma emenda conhecida como ‘jabut’, que se refere à inclusão de uma disposição completamente estranha ao contexto legal. Neste caso, o ‘jabuti’ tratava da isenção de templos religiosos do pagamento da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), bem como da anulação de multas aplicadas pela Receita Federal devido à não quitação prévia dessa contribuição.
De igual forma, tem-se a Emenda Constitucional nº 62, promulgada em 9 de dezembro de 2009, trouxe significativas alterações no âmbito da compensação tributária no Brasil. Essa emenda introduziu o artigo 97 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, estabelecendo condições para a realização de compensação de débitos fiscais.
O artigo 97 determina que, no caso de débitos para com a Fazenda Pública, inclusive os parcelados, o contribuinte poderá compensá-los com créditos de qualquer natureza, tributários ou não, desde que devidamente inscritos na dívida ativa. No entanto, essa compensação fica sujeita a limitações impostas pela legislação infraconstitucional, que devem ser observadas para a sua efetivação (BRASIL, 1988).
A Emenda Constitucional nº 62 de 2009, portanto, estabeleceu uma base constitucional para a prática da compensação tributária no Brasil, delineando os parâmetros gerais para a sua realização. Com isso, conferiu maior segurança jurídica e previsibilidade aos contribuintes que desejam utilizar esse instituto como forma de regularização de suas obrigações fiscais (BRASIL, 1998).
Cumpre ressaltar que, a partir da promulgação dessa emenda, a legislação infraconstitucional, como o Código Tributário Nacional e outras normas tributárias, passaram a detalhar de forma mais específica os procedimentos e requisitos para a efetivação da compensação tributária no país (BRASIL, 1988).
Por último, mas não menos importante, tem-se a Lei nº 4200, promulgada em 12 de dezembro de 2017, estabelece as condições e procedimentos para a compensação de débitos tributários e não tributários com o Estado de Rondônia por meio de precatórios judiciais. A norma visa atender às disposições da Emenda Constitucional nº 94, de 15 de dezembro de 2016, que inseriu o artigo 105 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República (RONDÔNIA, 2017).
De acordo com a lei, a compensação pode ser realizada entre créditos em precatórios e débitos fiscais inscritos na Dívida Ativa do Estado de Rondônia. Para isso, os créditos em precatórios devem estar previstos para pagamento até 1º de julho de 2019 (de acordo com o artigo 100, § 5º da Constituição da República) e até 31 de dezembro de 2020 (segundo o artigo 101 da ADCT) (RONDÔNIA, 2017).
A compensação é possível para débitos fiscais, independentemente da natureza tributária, desde que o fato gerador tenha ocorrido até 25 de março de 2015. É permitido o uso de um ou mais créditos de precatório para compensar um ou mais débitos fiscais, podendo ser total ou parcial.
A lei estabelece também que o pedido de compensação implica no reconhecimento irretratável da dívida, resultando na desistência de ações judiciais sobre os créditos e débitos em questão. A compensação parcial é permitida, e o reconhecimento da dívida se aplica apenas ao montante compensado.
Outrossim, são definidos requisitos específicos para a compensação, tanto em relação ao crédito em precatório quanto ao débito fiscal perante o Estado. São estabelecidas condições para a cessão de créditos em precatório, bem como os documentos necessários para instruir os pedidos de compensação (RONDÔNIA, 2017).
A lei ainda determina os procedimentos a serem seguidos em caso de suspensão de execução fiscal, bem como os prazos e condições para o parcelamento da diferença entre os créditos e débitos compensados.
Por fim, a Lei nº 4.200/2017 esclarece que a compensação não confere ao sujeito passivo o direito à restituição ou compensação das quantias já pagas. A Fazenda Pública Estadual tem o direito de impugnar o precatório-requisitório apresentado para compensação, caso identifique prejuízo ao erário (BRASIL, 2017).
Desta feite, tem-se que apesar da ausência de estudos específicos, é importante ressaltar que a legislação tributária vigente em Rondônia oferece possibilidades concretas de compensação tributária. Diante desse contexto, torna-se imperativo aprofundar não somente as pesquisas acadêmicas sobre o tema, mas também promover uma conscientização efetiva entre os contribuintes. É fundamental que estes compreendam os mecanismos e benefícios proporcionados pela legislação, a fim de aproveitarem ao máximo as oportunidades de compensação tributária disponíveis. Dessa forma, a difusão do conhecimento e a capacitação dos envolvidos no processo tributário desempenham um papel crucial na otimização da relação entre o Fisco e os contribuintes, contribuindo para um ambiente econômico mais equitativo e favorável ao desenvolvimento sustentável do estado de Rondônia.
Nesse contexto ganha relevo o Parecer da Procuradoria Geral do Estado de Rondônia, apresentado em agosto de 2019 nos autos do Processo nº 0007041- 78.2013.8.22.0000, cujo objeto é a discussão acerca da suspensão do programa de compensação de créditos tributários e não tributários não inscritos em dívida ativa até 25 de março de 2015, mormente a divergência entre o disposto no art. 105, caput, do ADCT e a Lei Estadual nº 4.200, de 12 de dezembro de 2017.
De acordo com o Procurador Geral do Estado, Juraci Jorge da Silva, responsável pelo parecer em comento, no contexto das demandas administrativas relacionadas ao sistema de compensação de débitos tributários e não tributários, conforme previsto na Lei Estadual nº 4.200/2017, e considerando as ponderações apresentadas na manifestação do Dr. Tiago Cordeiro Nogueira nos autos do processo nº 0020.007316/2019-11, Procurador do Estado à disposição do Tribunal de Contas do Estado, tem-se que no ano de 2016 o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 94/2016, que introduziu o art. 105 ao ADCT (RONDÔNIA, 2019).
Destacou o Procurador Geral que a referida alteração permitiu a compensação de créditos de precatórios com débitos de natureza tributária ou outra, desde que inscritos na dívida ativa dos Estados, Distrito Federal ou Municípios até 25 de março de 2015. Logo, as alterações subsequentes trazidas pela Emenda Constitucional nº 99/2017 acrescentaram novos parágrafos, regulamentando prazos para a implementação dessa compensação pelos entes federativos (RONDÔNIA, 2019).
Enfatizou, ainda, que o fundamento central para essa iniciativa foi eliminar a mora no pagamento de precatórios, proporcionando alternativas de quitação além da ordem cronológica prevista no art. 100, caput, da Constituição Federal de 1988. Por conseguinte, o critério temporal objetivo estabelecido pelo art. 105 do ADCT é claro ao dispor que apenas créditos inscritos até 25 de março de 2015 poderiam ser incluídos no regime especial de compensação (RONDÔNIA, 2019).
Contudo, a Lei Estadual nº 4.200/2017, em seu Art. 1º, § 2º, estabeleceu um marco temporal divergente, permitindo a inclusão de créditos cujo fato gerador tenha ocorrido até 25 de março de 2015, sem exigir a inscrição na dívida ativa até essa data, evidenciando a discrepância e a consequente divergência normativa entre a legislação estadual e o dispositivo constitucional (RONDÔNIA, 2019).
É relevante ressaltar que, sob a premissa da presunção de constitucionalidade das normas, a legislação estadual, uma vez publicada e vigente, presume-se constitucional. Contudo, em face da segurança jurídica e da viabilidade prática, é necessário considerar a possibilidade de uma “inconstitucionalidade chapada” que, se declarada retroativamente, poderia acarretar graves impactos financeiros para o Estado e os particulares envolvidos nas compensações, como destacou o Procurador Geral (RONDÔNIA, 2019).
Diante desse cenário, e alinhando-se aos princípios da segurança jurídica e da proporcionalidade, é que o Procurador Geral do Estado de Rondônia recomendou o sobrestamento imediato dos processos de compensação de débitos tributários e não tributários que busquem o regime especial previsto na Lei nº 4.200/2017, quando os créditos foram inscritos após 25 de março de 2015, medida cuja finalidade é resguardar o erário estadual, evitando a constituição de passivo futuro (RONDÔNIA, 2019).
Destarte, é fundamental salientar que a orientação retromencionados, embora não obste o andamento regular dos processos administrativos que busquem a compensação de débitos inscritos até 25 de março de 2015, em conformidade com o regime especial estabelecido na Lei nº 4.200/2017, se alinha ao princípio da segurança jurídica, com ênfase na não consolidação de danos ao erário.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao fim deste estudo, e retomando os objetivos propostos, é possível concluir que a compensação de tributos com precatórios estaduais representa uma importante ferramenta jurídica a ser aplicada pelo estado de Rondônia.
Ao refletir sobre essa possibilidade à luz da legislação vigente em Rondônia, torna-se evidente a relevância e pertinência do tema no contexto jurídico e social, principalmente porque o legislador estadual já se debruçou sobre a questão estando em vigor a Lei nº 4.200, de 2017.
Ainda, a abordagem sobre o crédito tributário, sua formação e implicações jurídicas e sociais, aliada à análise das particularidades da compensação de débitos, sobretudo no que concerne às normativas civis e constitucionais, oferece um panorama abrangente para compreender a viabilidade dessa prática.
Viu-se, também, que a contextualização dos precatórios no ordenamento jurídico brasileiro contribui para a compreensão do contexto em que se insere a compensação tributária.
Também verificou-se, ao explanar sobre a legislação que regulamenta a matéria em Rondônia, com destaque para a Lei nº 14.057 de 11 de setembro de 2020, e o Projeto de Lei Ordinária nº 982 de 2013, sem prejuízo da Lei nº 4.200, de 12 de dezembro de 2022, que o Estado autoriza a compensação de créditos tributários, fornecem subsídios importantes para a efetiva aplicação desse mecanismo.
Portanto, a presente reflexão não apenas atinge seus objetivos delineados, mas também ressalta a necessidade de uma ampla difusão do conhecimento e conscientização dos agentes envolvidos, visando à eficácia e benefícios dessa prática no âmbito tributário.
Não obstante as considerações supra, a elaboração do TCC sobre a matéria proposta enfrentou um desafio considerável devido à escassez de estudos específicos disponíveis, principalmente no que diz respeito à delimitação territorial proposta no projeto. A ausência de uma base sólida de referências bibliográficas e pesquisas anteriores demandou um esforço extra na coleta e análise de dados pertinentes ao tema.
Por conseguinte, foi necessário adotar uma abordagem mais abrangente e multidisciplinar, buscando correlacionar conceitos e teorias de áreas afins para embasar o estudo.
De igual forma, foi crucial investir tempo na busca por fontes primárias, como legislação e jurisprudência específicas da região em questão, a fim de sustentar as argumentações de forma consistente.
Desta feita, a falta de estudos prévios também ressaltou a importância de uma cuidadosa metodologia de pesquisa, incluindo entrevistas, levantamento de dados locais e consulta a especialistas da área.
Apesar do desafio, essa experiência ressalta a relevância do tema e a necessidade de preencher lacunas no conhecimento acadêmico, contribuindo para a construção de um corpo de conhecimento mais completo e abrangente na área em questão.
Destarte, e apesar das considerações supra, entende-se pela relevância de novos estudos, talvez com uma metodologia diversa, a exemplo do estudo de caso, para destacar a importância da compensação tributária e como isso vem sendo consolidado no Estado de Rondônia.
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1Artigo apresentado a Fimca, como requisito para obtenção do título de Bacharel em direito, Porto Velho/RO, 2023
2Professor Orientador. Professor do curso de direito