REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7771942
Carla Adao Marques1
Carlos Eduardo do Valle Pereira Faria dos Santos2
RESUMO
O Direito Administrativo é uma das mais relevantes ciências do Direito Público, e consigo traz inúmeras considerações acerca da gestão pública, assim como os processos licitatórios cuja natureza é imersa na necessidade da boa aplicação dos princípios da administração pública, e portanto, uma vez que trata-se de um expoente da aplicabilidade das leis e dos recursos públicos, se faz necessária a avaliação da possibilidade de fiscalizar e controlar, com efetividade a probidade das direções públicas. Para tanto, por meio de análise empírica da jurisprudência e da doutrina, verifica-se que a LIA possui um teor fiscalizatório eficiente ao mesmo tempo que propõe sanções para os agentes praticantes também traz uma responsabilidade com o orçamento público e amparo aos contribuintes.
Palavras-chave: Improbidade Administrativa; LIA; Licitações; Princípios da Administração Pública; Direito Administrativo; Direito Público;
ABSTRACT
Administrative Law is one of the most relevant sciences of Public Law, and with it brings numerous considerations about public management, as well as bidding processes whose nature is immersed in the need for the proper application of the principles of public administration, and therefore, since it deals with as an exponent of the applicability of laws and public resources, it is necessary to assess the possibility of effectively inspecting and controlling the probity of public administrations. Therefore, through an empirical analysis of jurisprudence and doctrine, it appears that the AIL has an efficient inspection content, while proposing sanctions for practicing agents, it also brings a responsibility to the public budget and support to taxpayers.
Keywords: Administrative Improbity; LIA; Bids; Principles of Public Administration;
Administrative law; Public right;
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho visa discorrer sobre uma área com bastante recorrência temática nas discussões jurídicas, qual seja, o exame às alterações da lei de improbidade administrativa, especialmente nos tópicos que tangenciam a temática das licitações, verificando portanto, quais as situações que poderiam ensejar qualquer tipo de investigação ou penalidade dos agentes públicos envolvidos e qual é o viés ideológico, legal e jurisprudencial que está sendo adotado nos Tribunais para prosseguir com os julgamentos além de trazer as reflexões indissociáveis ao tema.
Nestes termos, introduz-se o conceito de improbidade administrativa como todo ato doloso realizado por agente público que necessariamente viole algum dos princípios fundamentais da Administração Pública previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, sendo esses a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência mesmo que tal ação porventura não resulte a priori em dano ao erário público.
Cumpre ressaltar que o enfoque deste artigo se voltará para a abordagem dos atos ímprobos dentro do processo licitatório, que por sua vez, é de elementar para o funcionamento da máquina estatal, além de ser a ramificação do direito público que mais suporta controvérsias e danos oriundos das práticas de improbidade.
Assim, tratando-se de improbidade administrativa se faz necessário afirmar que o valor da probidade na administração pública está diretamente correlacionado à presunção de honestidade e boa-fé, nos remetendo de pronto, ao princípio da moralidade, conforme ensinamentos do Dr. Fábio Macedo Nascimento (2023) e a Pós-Doutora Liane Francisca Hüning Pazinato (2023).
A partir do exposto, este projeto visa fazer uma abordagem empírica acerca dos dispostos nos dispositivos legais, doutrinas e nos entendimentos práticos dos Tribunais no intuito de validar o reexame da aplicabilidade da legislação bem como trazer os pressupostos e procedimentos voltados para a configuração dos atos de Improbidade Administrativa, em especial, dentro do âmbito do processo licitatório assim como também comportará os preceitos da responsabilização do agente público e dos demais envolvidos.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1. Uma síntese conceitual dos princípios da Administração Pública e do Regramento da Improbidade Administrativa.
Em linhas gerais, a improbidade administrativa tem seu conceito debruçado no exercício ilegal do poder do agente público, ao qual seria realizado um ato administrativo que contrariará os princípios da Administração Pública dispostos no Art. 37 da Constituição Federal de 1988, isto é, “a improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem…” (SILVA, 2020).
Para a fundamentação do conceito, deverá ser observada a definição trazida na Lei de Improbidade Administrativa – LIA (art. 1º, § 5º da Lei nº 14.230/2021) que dispõe:
“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções e a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
Seguindo as proposições do dispositivos legais, ainda há previsão de uma amplificação do conceito trazido abrangendo também as hipóteses de dano material ao erário público, isto é, ações praticadas dolosamente que incidirão em enriquecimento sem causa de qualquer uma das partes envolvidas em detrimento do patrimônio público, leia-se de modo mais coloquial, “corrupção”.
No mais, uma vez tratando-se da hipótese de enriquecimento ilícito, ou seja, uma conduta comissiva, dolosa e oriunda da função pública que resulte em recebimento de qualquer vantagem patrimonial pelo agente público e que concomitantemente cause prejuízo ao erário, onde se fará necessária a comprovação efetiva da conduta e do prejuízo, com o respectivo valor, deve-se reconhecer que há um entendimento sedimentado acerca da definição dos atos ímprobos que decorram de dano patrimonial ao Estado nos tribunais.
APELAÇÕES — IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — CONSTATAÇÃO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DOS MEMBROS DA CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE BARRA DO GARÇAS — EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO À PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO — INEXISTÊNCIA DE LICITAÇÃO —AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA PRESENÇA DE INTERESSE PÚBLICO — CONDUTA MANIFESTAMENTE DOLOSA E ATENTATÓRIA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO — CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES EXACERBADAS — REDUÇÃO — NECESSIDADE. Nos casos de doação irregular de bem público localizado no Distrito Industrial do Município de Barra do Garças ao particular, os membros da Câmara de Vereadores não estão legitimados a figurar no polo passivo da ação de improbidade administrativa. Constitui conduta ímproba a doação de bem imóvel público à pessoa jurídica de direito privado, sem atendimento dos pressupostos indispensáveis: realização de procedimento licitatório prévio e justificação do interesse público a fundamentar a doação. Constatada a imposição de sanções por demais exacerbadas, impõe-se a sua redução. Recursos de Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César Raye de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva e Júlio César Gomes dos Santos providos. Recurso de Roberto Ângelo de Farias provido em parte. Recurso do Ministério Público do Estado de Mato Grosso prejudicado.
(TJ-MT – AC: 00077174920158110004, Relator: LUIZ CARLOS DA COSTA, Data de Julgamento: 28/02/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 16/03/2023)
Além da consignação do entendimento jurisprudencial do tema, também extrai-se do referido Acórdão os pressupostos necessários para configuração jurídica dos atos de improbidade administrativa que ensejarão por sua vez uma apuração da conduta do agente público praticante nas esferas cível, criminal e administrativa.
É válida a menção de que essa “triplificação” da punibilidade não irá incorrer em bis in idem, já que esta possibilidade decorre do princípio da independência das esferas, e detém em seus escopos, objetivos diferentes a serem sanados, isto é, a penalidade cível será satisfeita com a devolução aos cofres públicos do prejuízo sofrido por este por ato do agente, será uma análise do dano material suportado pelo ente estatal, o que difere da parte administrativa que irá promover em sindicância uma apuração da conduta ilícita e aplicará as faltas administrativas previstas em lei que não se conflitará com a apreciação penal dos fatos.
No intuito de averiguar a questão do “bis in idem”, que por sua vez é uma das teses mais abordadas pelas defesas, o que acaba por resultar em controvérsias jurídicas, os Tribunais de Justiça do Brasil optaram pela pacificação do entendimento de inocorrência, conforme jurisprudência.
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS DEFERIDA. PRESENÇA, NO CASO EM EXAME, DO PERIGO NA DEMORA. INOCORRÊNCIA DE “BIS IN IDEM” POR TAMBÉM TER SIDO DECRETADA ESSA MEDIDA CAUTELAR PELO JUÍZO CRIMINAL. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (1) É possível, em ações civis públicas por atos de improbidade administrativa, decretar-se a indisponibilidade de bens sem prova de que o demandado está a dilapidar seu patrimônio, desde que existam outros relevantes motivos a demonstrar o risco de o erário vir a suportar danos graves de difícil ou incerta reparação, tendo-se em conta, de acordo com as circunstâncias do caso concreto, a gravidade dos atos inquinados de ímprobos, a repercussão social dos fatos, os antecedentes do agente, etc. Esse, com o devido respeito aos que entendem de modo diverso, o comando judicial que melhor se coaduna com um ato cautelar, como é o de indisponibilidade de bens, tipicamente jurisdicional, sob pena de se delegá-lo à parte, isto é, ao autor em razão do simples ajuizamento da ação civil pública em se entendendo que o perigo na demora está implícito no próprio texto legal ( LIA, art. 7.º).(2) É que o princípio da indelegabilidade da jurisdição, de acordo com abalizada doutrina, “é, em primeiro lugar, expresso através do princípio constitucional segundo o qual é vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições. A Constituição fixa o conteúdo das atribuições do Poder Judiciário e não pode a lei, nem pode muito menos alguma deliberação dos próprios membros deste, alterar a distribuição feita naquele nível jurídico-positivo superior. Além disso, no âmbito do próprio Poder Judiciário não pode juiz algum, segundo seu próprio critério e talvez atendendo à sua própria conveniência, delegar funções a outro órgão. É que cada magistrado, exercendo a função jurisdicional, não o faz em nome próprio e muito menos por um direito próprio: ele é, aí, um agente do Estado (age em nome deste)” (CINTRA, Antonio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 10.ª ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda., 1994, p. 132-133).(3) Não há “bis in idem” por também ter sido decretada pelo Juízo Criminal a indisponibilidade de bens do sujeito passivo da ação civil pública por atos de improbidade administrativa, haja vista que “Vige a regra geral da independência das esferas cível, administrativa e penal na responsabilização por fatos ilícitos” (STJ, 1.ª Turma, EDcl. no REsp. n.º 1.194.009/SP, Rel. Min.Arnaldo Esteves Lima, j. em 17.05.2012).
(TJ-PR – Ação Civil de Improbidade Administrativa: 8902476 PR 890247-6 (Acórdão), Relator: Adalberto Jorge Xisto Pereira, Data de Julgamento: 12/03/2013, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ: 1072 04/04/2013)
Em síntese, pode depreender-se de que a improbidade administrativa é um ato ilícito que pode ou não resultar em dano ao erário público, e que tem como base doutrinária os mesmos preceitos do negócio jurídico importado do direito civil, o que se faz necessário o referido paralelo.
A boa-fé objetiva apresenta-se como um instrumento cuja eficácia requer lealdade entre as partes envolvidas, isto é, trata-se de sumariamente do modelo objetivo de conduta previsto na sociedade, leia-se como o arquétipo social pelo qual impõe o poder-dever que cada pessoa ajuste a própria conduta em prol da comunidade conforme ensina o Prof. de direito civil Miguel Reale “Desse ponto de vista, podemos afirmar que a boa-fé objetiva se qualifica como normativa de comportamento leal. A conduta, segundo a boa-fé objetiva, é assim entendida como noção sinônima de “honestidade pública”. (REALE, 2003)”.
2.2. A configuração da Improbidade Administrativas nos processos licitatórios.
Prosseguindo, observa-se portanto o vínculo temático a partir da correlação entre a necessidade das unidades da administração pública e do governo em celebrar contratos com particulares e os bens e serviços dispostos pelos fornecedores privados para que sejam satisfeitas as demandas do serviço público.
Em síntese, a partir dessa necessidade de suprimentos surge o instrumento da licitação, que conceitua-se como um procedimento administrativo obrigatório que atua na fase inicial das contratações do Poder Público, tanto de bens quanto de serviços, conforme dispõe o Art. 37, inciso XXI da Constituição Federal e tem como principal finalidade a aquisição da demanda posta como objeto da licitação e para tanto, possui como prerrogativa a igualdade nas condições entre as partes, garantindo-se dessa forma o princípio da isonomia.
A licitação possui certos limites e requisitos instituídos por lei para sua contratação administrativa, bem como, planejamentos a serem seguidos de acordo com as suas fases: interna e externa, finalizando com o contrato. Os seus objetivos são de promover o desenvolvimento nacional sustentável, a escolha que apresente maior benefício a todos os interessados e garantir o mesmo tratamento para as partes envolvidas, devendo ser obedecida a regra da licitação eletrônica, conforme dispõe o art. 17, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.
Existem diversos tipos de licitação, que devem ser definidos antes da convocação do processo por edital, optando sempre por: melhor preço, melhor lance, melhor oferta e melhor técnica, de acordo com o tipo de contrato. O edital irá determinar as características e o conteúdo da licitação, o interessado que apresentar o melhor conteúdo será escolhido para celebrar o contrato do produto a ser adquirido ou do serviço a ser prestado.
A licitação deverá seguir os princípios da isonomia, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além dos princípios que constituem o art. 37 da Constituição Federal.
No tocante às modalidades de licitação no Brasil são fixas, ou seja, é vedada a criação de novas modalidades de licitação, e são definidas levando em consideração parâmetros acerca do valor do produto ou serviço a ser adquirido pela Administração Pública podendo ser realizado na forma de concorrência, concurso, diálogo competitivo, leilão e pregão, conforme a Lei de Licitações 14.133/2021.
As contratações realizadas pelo poder público não devem ser realizadas sem a licitação em regra, uma vez que a administração pública possui a responsabilidade de gerenciar a máquina pública com transparência, além de preservar o equilíbrio social. Por isso, a gestão pública não deve firmar qualquer tipo contratual sem que haja a segurança jurídica e a lisura do feito administrativo, arriscando-se incorrer em fraude e consequentemente na violação dos princípios administrativos, leia-se, ato de improbidade.
Para tanto, antes de se falar em improbidade administrativa, deve ser considerada a Súmula 675 do Superior Tribunal de Justiça, que fixa a principal característica para ocorrência da tipificação, qual seja, “O crime de fraude à licitação é formal, e sua consumação prescinde da comprovação do prejuízo ou da obtenção de vantagem. (SÚMULA 645, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 10/02/2021, DJe 17/02/2021)”.
Dessa forma, mesmo que o conceito de ato de improbidade administrativa traga como uma hipótese a prática de ato ímprobo sem dano patrimonial ao Estado, a partir do momento que o caso tutelado esteja fazendo remissão a um processo licitatório não há o que se falar em configuração de fraude à licitação sem que seja comprovado no curso da ação o efetivo prejuízo ao erário público comutado com o enriquecimento ilícito dos agentes envolvidos em conduta estritamente dolosa, leia-se, o crime de fraude ao processo licitatório assim como os demais atos previstos na LIA não admitem mais a conduta culposa com advento da Lei 14.133/2021 que reformou a lei de improbidade.
Nas licitações públicas, a fraude se origina a partir das brechas procedimentais dos órgãos públicos para obter êxito nos processos, levando por sua vez um dano aos cofres públicos, e pode incidir em qualquer fase da licitação conforme previsão no Art. 90 da lei 8.666/92, dessa forma, observa-se a importância da observância dos princípios da administração pública e dos processos licitatórios como norteadores para assegurar a lisura dos feitos administrativos.
CONCLUSÃO
A nova lei de improbidade administrativa é um divisor de águas de extrema relevância no combate à corrupção, especialmente entre o Poder Público e as entidades privadas, no intuito de afunilar as possibilidades de incidência de fraude procedimental e até incluindo punições aos agentes envolvidos sendo estes públicos ou não, que possam vir à lograr conduta ímproba no exercício de suas atividades públicas.
Dessa forma, verificou-se que princípios norteadores do processo de licitação em aliança aos previstos no Art. 37 da Constituição da República devem ser observados rigorosamente a fim de evitar condutas eivadas de licitude dos atos da Administração Pública.
Correlacionando o processo licitatório com a improbidade administrativa, os Tribunais Superiores assim como as demais cortes já sedimentaram um entendimento que foi corroborado com o advento das modificações da LIA, proporcionando uma caracterização necessária acerca dos pressupostos necessários para abertura de processos sancionatório seja ele em qualquer uma das esferas possíveis, sem que incorra em bis in idem, uma vez que parte-se do princípio da independência das esferas, leia-se, a possibilidade de uma ação apuratória cível, criminal e administrativa, com a inclusão das devidas penas sem que haja excludente entre estas, salvo em absolvição criminal com julgamento de mérito de culpabilidade.
Ainda, anota-se no reexame da aplicabilidade da nova Lei de Improbidade Administrativa e a nova Lei de Licitações a necessidade da comprovação do dolo dos agentes envolvidos em acúmulo ao prejuízo ao erário que gere enriquecimento ilícito, o que é corroborado pelo entendimento doutrinário e jurisprudencial.
Em síntese, resta demonstrado que com a observância dos princípios norteadores e a devida aplicabilidade das leis administrativas há a possibilidade de assegurar uma garantia jurídica da lisura do feito, do correto uso do dinheiro público e do exercício regular das atividades administrativas dos agentes públicos.
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1 Pós-Graduanda em Direito Público pela Universidade do Estado do Amazonas – UEA, Bacharela em Direito. É servidora pública no PROCON-AM.
2Pós-Graduando em Direito Público pela Universidade do Estado do Amazonas – UEA, Bacharel em Direito, especialista em Direito Internacional e Poder Judiciário por meio de um projeto conjunto entre EASTJAM e Universidade Federal do Amazonas. Também é servidor público do PROCON-AM
Lattes: “http://lattes.cnpq.br/6844783271894698