REGISTRO DOI:10.5281/zenodo.11535250
Regina de Lima Pereira1
RESUMO
A possibilidade da instituição do Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF) foi prevista na Constituição Federal de 1988. O referido imposto sempre foi um assunto debatido tanto na esfera tributária quanto na esfera política, sendo visto como um fator relevante e urgente no Brasil, decorrente da má distribuição de renda e a consequente desigualdade social. Assim, o objetivo geral desse estudo é analisar os impactos da aplicação do Imposto sobre grandes fortunas (IGF) na economia brasileira. Especificamente, busca apresentar o panorama histórico do imposto sobre grandes fortunas no Brasil; destacar a experiência da adoção do IGF no âmbito internacional; e considerar o IGF no Brasil, sua constitucionalidade, a viabilidade de aplicação deste imposto e seus impactos na economia. Trata-se de pesquisa de cunho bibliográfico a partir de livros, jurisprudência, legislação, revistas e artigos publicados, além de material eletrônico disponibilizado em sites jurídicos, devidamente referendados ao final.
PALAVRAS-CHAVE: Imposto Sobre Grandes Fortunas. Aplicação. Impactos.
ABSTRACT
The possibility of establishing the Tax on Great Fortunes (IGF) was foreseen in the Federal Constitution of 1988. This tax has always been a debated subject both in the tax sphere and in the political sphere, being seen as a relevant and urgent factor in Brazil, resulting from the poor income distribution and consequent social inequality. Thus, the general objective of this study is to analyze the impacts of applying the Tax on Large Wealth (IGF) on the Brazilian economy. Specifically, it seeks to present the historical overview of the tax on large fortunes in Brazil; highlight the experience of adopting the IGF internationally; and consider the IGF in Brazil, its constitutionality, the feasibility of applying this tax and its impacts on the economy. This is a bibliographical research based on books, jurisprudence, legislation, magazines and published articles, as well as electronic material available on legal websites, duly endorsed at the end.
KEYWORDS: Wealth Tax. Application. Impacts.
1 INTRODUÇÃO
A possibilidade da instituição do Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF) foi prevista na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 153, inciso VII, desde que regulamentado por legislação complementar. No entanto, após mais de três décadas da sua promulgação, ainda não há legislação que venha regulá-lo.
O referido imposto sempre foi um assunto debatido tanto na esfera tributária quanto na esfera política, sendo visto como um fator relevante e urgente no Brasil, decorrente da má distribuição de renda e a consequente desigualdade social.
Diante disso, o presente artigo tem por objetivo precípuo analisar os impactos da aplicação do Imposto sobre grandes fortunas (IGF) na economia brasileira. Especificamente, busca apresentar o panorama histórico do imposto sobre grandes fortunas no Brasil; destacar a experiência da adoção do IGF no âmbito internacional; e considerar o IGF no Brasil, sua constitucionalidade, a viabilidade de aplicação deste imposto e seus impactos na economia.
Assim, para desenvolvimento do presente estudo levantou-se o seguinte questionamento: Quais os principais obstáculos para aplicar este imposto no Brasil?
Enquanto especialistas tributários defendem que a implantação deste tributo no país poderia trazer justiça tributária e fiscal. Contudo, há uma grande resistência por parte dos parlamentares brasileiros para que haja a criação desse imposto, uma vez que, segundo levantamento feito pela CNN Business (2021) há cerca de 40 Projetos de Lei parados no Congresso Nacional.
Na concepção de alguns juristas, com a instituição do IGF surgiram algumas dificuldades, tais como, definir o que seria “grandes fortunas”, que base econômica seria eficiente para suportar esse imposto; quem seria isento dessa nova tributação. Porém, a maior dificuldade estaria em definir exatamente o que é riqueza, ou o que é uma pessoa afortunada, uma vez que o Brasil é um país de dimensões continentais e com realidades diferentes, uma pessoa rica em um território talvez não fosse considerada rica em outro.
Outro ponto é que com a instituição do novo tributo, haveria tanto a desestimulação do brasileiro em ficar rico, quanto a dos investidores estrangeiros em continuarem investindo no Brasil. Estas são algumas das hipóteses levantadas acerca desse tema e uma das razões para que haja tanta resistência em relação à instituição do IGF.
Para o desenvolvimento do estudo utilizou-se o método de pesquisa bibliográfica a partir de livros, jurisprudência, legislação, revistas e artigos publicados concernentes ao imposto sobre grandes fortunas, além de material eletrônico disponibilizado em sites jurídicos, devidamente referendados ao final.
Justifica-se, portanto, a escolha do tema pelas contribuições que pode trazer no sentido de proporcionar respostas aos problemas, bem como ampliar as formulações teóricas a esse respeito.
2 ORIGEM DO IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS NO BRASIL
O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) foi inicialmente idealizado pelo então Deputado Federal Antônio Mariz do PMDB do Estado da Paraíba, na Assembleia Nacional Constituinte de 1987. Já àquela época, o referido imposto foi alvo de críticas pelas casas parlamentares brasileiras, pelos operadores do direito e também de parte da população (Correio Brasiliense, 2023).
O IGF é de competência da União e está previsto no artigo 153, VII, da Constituição Federal (BRASIL, 1988): “Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: […] VII – grandes fortunas, nos termos de lei complementar.”.
De acordo com Alexandre (2021, p. 741),
O tributo nunca foi efetivamente instituído e para alguns críticos a não instituição do IGF se deu em razão das grandes fortunas estarem bem representadas no Congresso Nacional. Apesar das críticas, o imposto encontra outras dificuldades em relação à sua viabilidade, como a fuga de grandes fortunas, tendo estes contribuintes noventa dias, graças a noventena, para isto antes da instituição final do imposto.
Dentre os impostos previstos na Constituição, o IGF é o único imposto, dentre os 13 previstos, que ainda não entrou em vigor. Desde 1989 existem propostas em trâmite a fim da implementação do imposto, porém nenhuma foi aprovada até então. O intuito da implementação é de que se torne um imposto direto, com baixa alíquota, uma abrangente faixa de isenção e aplicação somente sobre valores altos de riqueza, tanto de pessoas físicas como jurídicas.
Cabe destacar que, mesmo sendo um tributo de competência da União, o supracitado autor diz que a instituição do imposto, caso a União exerça sua competência para tal, deverá ser feita através de Lei Complementar (LC). Entretanto, mesmo que a LC apenas defina as balizas básicas da contribuição, nela deverão estar contidos os fatos geradores, bases de cálculo e os contribuintes.
Costa (2019. p. 397) concorda que a lei complementar deverá apenas definir os contornos da exigência, cabendo a lei ordinária instituir o gravame. Entretanto, a maior dificuldade para a implementação será a definição de um conceito de “grandes fortunas”, que é termo de muita imprecisão, contudo essencial para determinar o fato gerador, a base de cálculo e os contribuintes.
Já tramitaram, e ainda tramitam, na Câmara de Deputados e no Senado Federal inúmeros Projetos de Lei visando a implementação do IGF e torná-lo efetivo e, consequentemente exigível, no ordenamento pátrio.
Dentre estes projetos podem-se citar como mais importantes, os Projetos de Lei Complementar PSL 162/1989, de autoria do então senador Fernando Henrique Cardoso; o PLP 277/2008, de autoria dos deputados Luciana Genro (PSOL/RJ), Chico Alencar (PSOL/RJ) e Ivan Valente (PSOL/SP); PLP 26/2011, de autoria do deputado Amauri Teixeira (PT/BA); PLP 130,/2012, de autoria de Paulo Teixeira (PT/SP), Jilmar Tatto (PT/SP), Amauri Teixeira (PT/BA) e outros. Além destes citados, outros mais recentes: PLP 9/2019, de autoria de Danilo Cabral (PSB/PE), Camilo Capiberibe (PSB/AP0, Ted Conti (PSB/ES) e outros; PLC 183/ 2019, de autoria do Senador Plínio Valério (PSDB/AM); e PLP 130/2021, de autoria de Nereu Crispim (PSD/RS); e PLP 69/2023, de autoria de Jorge Goetten (PL/SC).
Em todas as propostas apresentadas até então, o princípio da solidariedade previsto no art. 3° da Constituição Federal de 1988 é uma das principais justificativas para a implementação do IGF:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
De acordo com os projetos em questão, a desigualdade social no Brasil pode ser amenizada pelo IGF com o princípio da capacidade contributiva, segundo o qual quem detém posse de mais bens ou maiores fortunas, deve contribuir proporcionalmente mais.
Em 2015, surgiram propostas nas quais foram tratadas também as questões do ajuste fiscal e de como esse tributo poderia contribuir para o aumento da arrecadação. Com alíquotas progressivas, o contribuinte com maior capacidade contributiva pagará mais, com o objetivo de desconcentrar a renda tributando os mais ricos.
Os projetos preveem, ainda, regras para declaração de bens com mais de um titular, permitindo a dedução do valor já pago em outros tributos da propriedade, com o intuito de evitar a dupla tributação.
Porém, a resistência na aprovação legislativa até hoje possui desde motivos que debatem sua legalidade perpassando até o estudo dos seus impactos econômicos ao país no caso de implementação – ambos virão a ser estudados mais à frente neste trabalho.
De acordo com Mamede (2018) o principal argumento contra o IGF seria de que a experiência em outros países desenvolvidos, como por exemplo a Alemanha que foi a primeira nação europeia a instituir este tipo de tributação – este imposto, após atingir sua finalidade, vale dizer, extraordinária e suplementar ao imposto de renda.
No entanto, existem muitas correntes que defendem a instituição do IGF, tendo como uma de suas importantes fontes o Fundo Monetário Internacional, em relatório de 15 de junho de 2015, intitulado Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective (Dabla-Norris, 2015). No texto do relatório são indicados basicamente três aspectos:
havendo uma desigualdade econômica latente e extremamente concentrada, esta é também representada como fruto ainda de uma maior desigualdade do patrimônio do que da renda da população.
uma reforma tributária voltada para a redistribuição de renda geraria impactos positivos na economia de forma geral, com mais inclusão de consumo e mais desenvolvimento, não só para as classes baixas como também para a classe média. Afinal, trazer cidadãos para a parcela de maior consumo da sociedade acaba por gerar arrecadação de impostos, de forma direta ou indireta.
os instrumentos do poder devem movimentar-se em prol de uma melhoria na divisão da renda e tomar ações para que isso se efetive. Este preceito caminha paralelamente com o desenvolvimento social, desta forma, o Estado deve se movimentar na direção de criar maiores condições para que sua população possua os mesmos meios de auferir renda e posteriormente acumular patrimônio. Uma sociedade igualitária passa pela tributação de maneira frontal.
Do exposto no presente tópico, não há que se discutir que o Brasil necessite de medidas urgentes de combate à desigualdade social. Assim, tais distorções sociais podem ser supridas por meio de uma tributação mais efetiva sobre o capital e menos sobre o consumo, uma vez que somente o Estado Social não é capaz de desfazer a imensa desigualdade social brasileira. Percebe-se que ao longo dos anos, apesar da tentativa dos últimos governos investindo em programas de transferência de renda, a evolução da carga tributária sobre o consumo cresceu, o que volta a distorcer os índices de desigualdade.
3 EXPERIÊNCIAS DA ADOÇÃO DO IGF NO ÂMBITO INTERNACIONAL
Diversos países já tiveram experiências com modelos tributários semelhantes ao Imposto sobre Grandes Fortunas. A análise destas experiências permite traçar um paralelo com a atual sociedade brasileira, verificando nos exemplos quais seriam as possibilidades, vantagens e desvantagens na implementação do IGF no país.
Inicialmente destacam-se algumas experiências acerca da regulamentação de impostos similares ao Imposto sobre Grandes Fortunas no âmbito internacional, Para análise, foram escolhidos três países da América do Sul: Uruguai, Argentina e Colômbia, por se tratar de países que geograficamente estão próximos ao Brasil e que, economicamente, se assemelham ao nosso país; e três da Europa: Espanha, Alemanha e França, por se tratarem de países cujas experiências foram bastante relevantes e proporcionaram grandes repercussões, de uma maneira geral, em relação à tributação sobre fortunas e grandes fortunas ao redor do mundo (INSPER, 2021).
3.1 Uruguai
Originado com caráter transitório, mas passando a ser permanente em 1967, o impuesto al património é o wealth tax uruguaio, tendo hoje em dia como objeto, o patrimônio líquido de pessoas físicas e pessoas jurídicas, com alíquotas que variam entre 0,5% e 2,8% (Amaral, 2016).
Desde 1989, o imposto sobre riquezas é cobrado no formato de um imposto sobre o patrimônio, cuja incidência se dá sobre riquezas líquidas superiores a 2,21 milhões de pesos uruguaios. O imposto também obedece a uma regra de progressividade fiscal com alíquotas de 0,7% a 2,0%, para os contribuintes (pessoas físicas e jurídicas) residentes no país.
Segundo Carvalho (2017, p. 27):
O país garante o anonimato de aplicações financeiras e, para esses casos, é aplicada uma alíquota de 3,5%, cujo valor é recolhido compulsoriamente pelas instituições financeiras. Para o patrimônio de instituições financeiras a alíquota é de 2,8%. Podem ser deduzidas doações feitas às universidades, 50% do valor pago com o Imposto de Renda e 50% do valor das residências. Há uma previsão legal para sua extinção total em 2015, por meio da diminuição gradual das alíquotas, apesar de sua importância nas receitas governamentais.
Quando se tratar de pessoa física residente em território uruguaio, o imposto incidirá sobre patrimônios superiores a $ 3.848.000,00 pesos uruguaios (equivalentes a R$ 437.703,00 em 11/102018), com alíquotas de 0,5% a 0,8% e para os não residentes a alíquota variará entre 0,7% e 1,5%, em razão do não pagamento do imposto de renda por estes últimos. Salienta-se, ainda, a possibilidade da cobrança do imposto no caso de núcleos familiares, onde o mínimo para a de cobrança do tributo dobra, passando para 7.696.000,00, mantendo-se as mesmas proporções das alíquotas.
Já para as pessoas jurídicas, o Impuesto al patrimonio tributa os bens localizados no Uruguai pertencentes às empresas industriais, comerciais e instituições financeiras, utilizando-se alíquotas proporcionais e não progressivas.
3.2 Argentina
A origem da tributação sobre grandes fortunas no país data de 1821, com a introdução da Contribución directa. Em 1951 fora criado o Impuesto Substitutivo Del GravamenalaTransmissión Gratuita de Bienes, e por fim o Impuesto sobre los Bienes Personales instituído no ano 1973 substituindo o Imposto Sobre Heranças (MARCONDES, 2018).
Carvalho (2017) acrescenta que a competência do Imposto Sobre Bens é do Governo Central, tendo como base de cálculo inicial a riqueza líquida. Todavia, no ano de 1991, através da Lei 23.966 (BO: 01/08/1991), teve alterada sua base de cálculo para a riqueza bruta com alíquotas progressivas variando de 0,75% a 1,25%, para quem excedesse o limite de isenção de US$ 72,5 mil.
Quanto à alíquota, esta foi reduzida de 1%, que variou entre 1991 e 1994; a 0,5%, até 1999, quando teve aumento para 0,75%. Desde 2007, através da Lei 26.317, tem sido definida em 1,25% quando os ativos onerados excederem US $1.500.000. Uma avaliação que acaba pesando mais fortemente para pequenos ativos (Fornes e González, 2015).
Neste período houve no país um notável crescimento das arrecadações do Impuesto sobre os Bienes Personais desde 1996 até 2010, tendo ela passado de um trilhão de pesos em 1996 para 5,1 trilhões de pesos em 2010 (Oliveira, 2017).
3.3 Colômbia
O formato do IGF na Colômbia é centrado na tributação de propriedades havendo o Imposto de Renda sobre Ganho Presumido de Capital e, desde 1986, há um imposto progressivo e recorrente, o Impuesto al Patrimonio, extinto em 1991, e reintroduzido no sistema financeiro por um tempo determinado (2003 a 2006). Sua vigência foi prorrogada mais duas vezes, sendo vigente até o ano de 2019 na Ley 1943 de 2018 (Oliveira, 2017).
Atualmente, o Imposto de Renda Sobre ganho presumido de Capital tem alíquota de 14% para uma rentabilidade média estimada de 6% ao ano do patrimônio, dependendo do tipo de ativo, cuja rentabilidade é arbitrada anualmente pelo departamento fiscal […]. Já o Impuesto al Patrimonio tem alíquotas de 2,4% ou 4,8% sobre o que exceder a US$ 1,6 milhões e US$ 2,7 milhões, respectivamente (Carvalho, 2017, p.23).
Na Colômbia, segundo Vilela (2020) o IGF é cobrado sobre o patrimônio de pessoas que excedem mais de 266 mil euros (R$ 1,7 milhão), segundo dados de 2018. As alíquotas também são progressivas e variam de 0,125% a 1,5%. Segundo o governo do país, a arrecadação representa cerca de 0,65% do PIB, e alcança cerca de 60,6 mil contribuintes (entre pessoas e empresas).
3.4 Espanha
O IGF, na Espanha, foi apresentado em 1915, mas somente foi instituído em 1977 na forma de uma lei normativa, Ley 50/1977, o “Impuesto Extraordinario sobre El Patrimonio de las Personas Físicas” uma medida em caráter “extraordinário” tomada diante de uma Reforma fiscal e que se tornou regulamentada somente em 1991 pela Ley 19/1991. Foi modificado em 2004 para o “Impuesto sobre El Patrimônio”. O imposto vigorou por mais de 15 anos até ser extinto em 2008. Contudo, com o agravamento da crise internacional, em setembro de 2011, foi reintroduzido pelo Real Decreto-Ley nº 13, com previsão de duração até 2014 e posteriormente, na sequência anualmente até o ano de 2018 (Caldas, 2018).
Originalmente a Ley 19/1991 previa alíquotas progressivas que variam de 0,2% a 2,5% no que excedesse a 108,2 mil euros. O Decreto 13/2011 aumentou o limite de isenção para 700 mil euros, incidindo apenas sobre contribuintes com patrimônio líquido acima de 2 milhões de euros, ou seja, será tributado somente o contribuinte com patrimônio maior que 2 milhões de euros no que exceder a 700 mil euros. Com isso, para o exercício fiscal 2012-3, as alíquotas passam a variar de 1,3% a 2,5%. O Decreto- ley 13 também concedeu um abatimento de 300 mil euros aos imóveis de residência.
A base de incidência do Imposto sobre o Patrimônio espanhol compreende a riqueza líquida da pessoa física, entendida como conjunto de ativos e direitos, com dedução dos encargos e impostos que diminuem seu valor, bem como das dívidas e obrigações pessoais (Tams, 2018).
De acordo com Carvalho (2017), diferente da França, na Espanha não há uma grande estrutura de avaliação e fiscalização das propriedades imobiliárias e dos ativos financeiros.
3.5 Alemanha
No modelo alemão, a primeira experiência com um imposto de tributação sobre riquezas (Vermögensteuer) ocorreu em 1893. Porém, o modelo foi reorientado em 1952, tem sido discutido atualmente, sendo decidido que o imposto seria cobrado sobre as propriedades (Bundestander) passando a ser de competência dos Estados a sua implementação (Oliveira, 2017).
O imposto foi considerado inconstitucional pela Suprema Corte em 1996, não sendo mais cobrado. Em 1995, o Tribunal Constitucional Federal classificou as diferentes avaliações de bens imóveis e ativos financeiros como inconstitucionais. As principais justificativas eram que os ativos financeiros eram avaliados a valores de mercado, com isso havia uma grande injustiça entre os detentores de riquezas imobiliárias e os que possuíam riquezas financeiras.
De acordo com Carvalho (2017) o processo de avaliação foi um dos problemas na Alemanha, o país tem uma lei geral para todos os impostos diferentes dos imóveis. Os ativos imobiliários eram preferidos para fins fiscais, porque a base da avaliação não eram os valores atuais de mercado, mas apenas os chamados valores unitários, que datam de 1964 e cobriam apenas uma fração dos valores atuais. Segundo o Tribunal Constitucional Federal, essa diferença de tratamento para cobrança adicional de impostos deveria ter sido eliminada até o final de 1996, no entanto não se cumpriu esse requisito até os dias de hoje.
Atualmente a reintrodução do imposto sobre propriedade foi rediscutida, havendo várias iniciativas por parte de diferentes partidos como o Partido Social Democrata da Alemanha (SPD), dos Verdes ou o Partido de Esquerda (DPA), alguns dos argumentos para a reintrodução do imposto sobre a riqueza seriam o aumento do imposto sobre a herança, a tributação mínima dos lucros das empresas e a tributação sobre a propriedade.
Segundo o mesmo estudo, a Alemanha está bem abaixo da média da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), os ativos e heranças são tributados com baixas taxas em comparação com outros países industrializados.
Os dados disponíveis para a OCDE mostraram que o imposto sobre a riqueza é “menos distorcido” e, portanto, tem menos efeitos negativos sobre o crescimento econômico do que, por exemplo, alta tributação da renda do trabalho, segundo Nicola Brandt especialista alemão da OCDE “Geralmente também é uma distribuição justa, porque os ativos são distribuídos de maneira muito desigual, principalmente na Alemanha” (Benites, 2024).
3.6 França
O histórico francês com impostos que visavam tributar patrimônio de forma progressiva inicia-se em 1871, com o chamado imposto extraordinário. Em 1914 fora apresentado um projeto tributário denominado Taxe Annuellesur La Fortune, o qual não fora aprovado. Entretanto, foi somente em1981, com o chamado Impôtsurles Grandes Fortunes, que surge efetivamente um IGF visando atingir finalidades sociais (Mota, 2022).
.Em princípio, o referido imposto abrangia pessoas físicas e jurídicas, sendo alterado em 1984, ficando restrito a pessoas físicas. Ocorre que, tendo em vista a baixa arrecadação, uma vez que o imposto abrangia somente 0,5% das famílias francesas, o Parlamento conservador o aboliu em 1986. Em 1988, foi novamente instituído, entretanto com um nome diferente, chamado agora Impôt Solidarité surla Fortune (ISF).
Em se tratando de alíquotas, o imposto francês é progressivo, variando de 0,55% a 1,8%, tendo como fato gerador a riqueza superior a 800 mil euros. Conforme se observa do gráfico abaixo, a arrecadação e o número de contribuintes cresceram muito entre 1992 e 2010, atingindo 562 famílias e 4,5 bilhões em 2010.
A França foi o primeiro país a instituir o IGF da União Européia, através do então presidente François Mitterrand, quando ainda em campanha Atualmente o Imposto de solidariedade sobre a riqueza (Impôt de solidaritésurla fortune) que vigourou de 1989 a 2017 foi substituído por Macron pelo Imposto sobre Imóveis. O imposto sobre a fortuna imobiliária, Impôtsurla fortune immobilière (IFI), é o imposto sobre a riqueza francês pago desde janeiro de 2018, por pessoas físicas e casais que detêm ativos imobiliários, não atribuídos à atividade profissional, que excedam 1,3 milhões de euros e com alíquotas de 0,5 a 1,5%. (ALbuquerque, 2014).
Há cinco alíquotas do IGF na França, que vão de 0,5% a 1,5%. O limite de isenção é de até 1,3 milhão de euros (R$ 8.563 milhões), sendo que há uma faixa máxima de progressão de até 10 milhões de euros (R$ 65 milhões) a partir da qual a alíquota incidente é sempre de 1,5%. Há uma regra que impede que a cobrança do imposto exceda 75% da renda individual declarada. Em 2017, o número de contribuintes desse imposto na França foi de 358 mil, frente a uma população total de cerca de 67 milhões de pessoas, o que dá menos de 0,5% dos habitantes. Desde 2018, no governo Macron, o IGF passou a incidir apenas sobre imóveis (Souto, 2017).
Perceber-se que, os impostos criados pelos países aqui apresentados não tributam/tributaram “grandes fortunas”, com exceção da França, mas sim “fortunas”, uma vez que os impostos criados se traduziam em impostos sobre o patrimônio, de uma maneira geral. Deve-se lembrar, ainda, que estes não foram os únicos países que tiveram alguma experiência a respeito de uma tributação sobre “fortunas” e “grandes fortunas”.
Na América do Sul, vale mencionar o exemplo colombiano e argentino (Souto, 2017), que ajudam a contextualizar de forma mais próxima com a realidade brasileira.
4 O IGF NO BRASIL
Conforme já mencionado, o IGF foi um diploma constitucional de 1988, mas nunca regulamentado. No entanto, o Poder Legislativo Federal, na tentativa de implementar o IGF, apresentou no decorrer das últimas três décadas diversos projetos de lei, que buscavam trazer uma solução adequada à ausência de regulamentação desse tributo.
Apesar dos principais argumentos dos que se dizem contrários à implementação do IGF terem sido debatidos e a maioria refutado, sabe-se que qualquer um dos projetos que versam sobre o referido imposto está longe de serem aprovado, há muito a ser debatido e explicitado acerca do tema.
Para Costa (2019), o IGF é um tributo circundado de polêmicas, entre aqueles que o defendem e os que o criticam, resumindo a situação desta forma:
Por um lado, há os que aplaudem essa imposição fiscal, destacando seu perfil de instrumento de justiça distributiva, na medida em que onerará apenas os muitos ricos, destinando-se os recursos advindos de sua arrecadação à prestação de serviços públicos, dos quais são usuários, especialmente, os mais pobres.
Por outro, há os que a impugnam, sob o argumento de que tal imposto afugenta o capital e o investimento, atravancando o desenvolvimento econômico. Assim, as ‘grandes fortunas’ certamente migraram para outros países, onde não exista gravame dessa natureza (COSTA, 2019, p. 397).
No Brasil, sobretudo ao longo da última década, a tributação sobre grandes fortunas voltou a ser tema de debate no cenário econômico e político como uma possível via alternativa para lidar com o crescimento da desigualdade dentro dos países, a qual vem alimentando uma maior instabilidade política.
Ao se discutir o tema no presente trabalho, faz-se necessário relembrar que, em 2020, diante dos efeitos fiscais e socioeconômicos da crise do coronavírus, a adoção do IGF passou a ser aventada como um instrumento de política tributária adequado para lidar com a elevação dos gastos públicos e o aprofundamento da desigualdade social.
“Assim sendo, analisa-se o IGF a partir da Constituição Federal de 1988, que objetiva a construção de “uma sociedade justa e solidária”, conforme disposto no art. 3°, I, e deve sempre orientar as ações dos poderes da União. A Constituição também traz consignados princípios tributários, dentre os quais a capacidade contributiva, ao determinar que “sempre que possível os impostos terão caráter pessoal e serão graduados de acordo com a capacidade econômica do contribuinte[…]” (art. 145, § 1°).
Nesse sentido, manifestando-se favoráveis a instituição do IGF, Coutinho Eloi e Lopes (2016) entendem que a justiça tributária é guiada por princípios tributários, que norteiam atualmente nosso ordenamento – opções positivadas no texto constitucional. Então, para que um tributo atual seja justo, ele não pode contrariar – e, mais que isso, ele deve seguir – a linha dos princípios tributários vértices de nosso ordenamento.
Na concepção de Torres apud Martins (2012, p.112),
[…] deve-se sempre observar os princípios da capacidade contributiva, da generalidade, da não discriminação e da vedação de privilégios. Os tributos devem ser distribuídos de modo uniforme e, claro, com vistas à proporcionalidade, progressividade e não confisco. Enfim, o tributo legitima-se como justo a partir de quando aplica o inteiro sistema de princípios e regras constitucionais.
Mota (2022), também defende a regulamentação do imposto, visto que pode vir a constituir instrumento de alcance da justiça tributária no Brasil:
[…] repete-se a defesa no sentido de que o Imposto sobre Grandes Fortunas pode vir a constituir instrumento de alcance da justiça tributária no Brasil, uma vez que permitiria, em tese, não só uma justa distribuição da carga tributária entre os contribuintes, mas também, maior distribuição de renda e riqueza nacionais, o que permitiria, também, em tese, a redução das enormes desigualdades sociais verificadas no país e, por consequência, a pobreza de grande parte da população (Mota, 2022, p. 164-165).
Na mesma linha, Corsatto (2016) se manifesta favorável a regulamentação do imposto como instrumento de controle da administração tributária, bem como de redistribuição da riqueza para o referido autor:
A redistribuição da riqueza seria outro efeito benéfico do IGF, que funcionaria também como instrumento de controle da administração tributária, mediante o cruzamento de dados com base nas declarações da renda auferida, dos bens para o IR ou o IGF e das parcelas do patrimônio consideradas para tributações específicas. Haveria, assim, menor possibilidade de evasão de diversos tributos (Corsatto, 2016, p. 47).
Como se observa, a instituição do IGF seria uma questão de justiça. Justiça tributária ou fiscal porque sua tributação, acima de todos os princípios, potencializaria o respeito à capacidade contributiva.
Por outro lado, deve-se ter em mente que um dos objetivos do país é a erradicação da pobreza e a marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais (art. 3°, III, CF/88) e que o Brasil é internacionalmente reconhecido como um país desigual, cuja concentração de renda é uma das mais altas do mundo (Caliendo, 2017).
Assim, Caliendo (2017) destaca a capacidade do IGF em reduzir a desigualdade de riqueza ao fazer com que os mais ricos contribuam significativamente para o financiamento do governo, possibilitando a redistribuição de riqueza em economias com disparidades notáveis. Além disso, a tributação dessas fortunas pode gerar receita adicional para financiar programas sociais e serviços públicos, atendendo às necessidades do Estado.
Quantos àqueles que se opõem a IGF, estes entendem que essa tributação poderá promover um desestímulo à formação de patrimônio, bem como estimulará os detentores de fortunas a movimentá-las para países cuja tributação seja mais branda.
Carvalho (2017, p. 10) destaca que:
Os contrários à tributação sobre heranças e riqueza argumentam que há um desincentivo à formação de poupança entre as gerações e um incentivo à mobilidade de capitais para locais onde há menor tributação. Também argumentam que os impostos sobre a riqueza líquida têm sido considerados impraticáveis, particularmente nos países em desenvolvimento. Problemas como cadastrar as propriedades, descobrir o seu real proprietário, determinar com precisão o seu valor líquido, podem tornar o imposto difícil de aplicar.
Outro aspecto de oposição ao imposto é o baixo potencial arrecadatório e o elevado custo de arrecadação. Ou seja, para não incidir em confisco (tributação que vai além da capacidade contributiva do contribuinte), prática vedada pela Constituição (art. 150, IV), um tributo sobre fortunas deveria ter alíquotas baixas, somado ao fato de que incidiria sobre um reduzido número de contribuintes, diz-se que sua arrecadação seria baixa e, portanto, o IGF seria um tributo com baixo potencial arrecadatório.
Nesse sentido, de acordo com o Estudo nº 463/2015:
Seria desejável que a RFB divulgasse a distribuição do patrimônio entre os 4,32 milhões de declarantes de renda mais alta [dados de 2012], mas não há detalhamento nesse sentido. É até estranho que um grupo tão extenso tenha sido juntado no topo da pirâmide. Mesmo assim, pode-se afirmar que o patrimônio líquido médio de R$ 581 mil dos mais ricos não é um número que sugira ser elevado o potencial de arrecadação do IGF. Pode haver uma ou duas centenas de milhares de contribuintes com mais de R$ 5 milhões de patrimônio líquido. Se dentro desse contingente 200 mil contribuintes tiverem patrimônio de R$ 5 milhões, os 4,12 milhões restantes teriam patrimônio médio de R$ 320 mil. Ainda que R$ 3 milhões fossem considerados grande fortuna e, por isso, taxados com alíquota de 1,5% sobre o excedente, os 200 mil contribuintes mais ricos renderiam aos cofres públicos R$ 6 bilhões (SENADO FEDERAL, 2015, p. 11).
Além disso, alega-se que os custos para aferição do patrimônio que compõe as grandes fortunas seriam elevados, isso porque muitos desses ativos têm alta liquidez ou mesmo exigiram avaliações de especialistas, tais como obras de arte, joias ou antiguidades. Seria um imposto declaratório, o que favoreceria a sonegação e dificultaria a fiscalização.
Ou seja, diante dos possíveis elevados custos administrativos para fiscalização e arrecadação do IGF, somado ao seu baixo potencial de arrecadação, tal tributo seria economicamente inviável. Este argumento, de que o IGF é um imposto caro e de pouco potencial arrecadatório, prevaleceu nas derrotas nas Comissões de Tributação e Finanças na Câmara e de Assuntos Econômicos no Senado (Senado Federal, 2015).
Cabe aqui destacar que, embora seja de grande valia o posicionamento adotado pelos autores desde a PLP 277/2008, ao projetar o IGF como ferramenta de busca à justiça social. Esta tentativa de regulamentação do tributo sofreu consideráveis reprimendas após o parecer do relator do projeto, o qual promoveu severas alterações no texto do referido projeto, ao enviar o Substitutivo ao Congresso Nacional.
5 VIABILIDADE DE APLICAÇÃO DO IGF
A Carta Cidadã de 1988 avançou na luta pelos direitos do homem, garantindo a igualdade, ao instituir no âmbito da tributação nacional o Imposto sobre Grandes Fortunas, a fim de garantir que todos contribuam de forma igualitária na medida de suas desigualdades para o crescimento econômico, político e social do estado democrático de direito.
Com base nas experiências dos outros países em instituir impostos similares ao IGF apresentadas em tópico anterior, a instituição deste imposto pode causar efeitos colaterais à economia, como o desencorajamento de investimentos a longo prazo, possibilidade de transferência de domicílio fiscal, com a fuga de capitais, potencial baixo de arrecadação; dificuldade de administração e natureza sancionatória.
No entanto, o intuito aqui é esclarecer alguns pontos e apresentar possíveis soluções para estes problemas se instituído no Brasil, não como uma forma de extinguir a desigualdade social e transbordar cofres-públicos, mas com a ideia de aplicar o que está previsto na Constituição Federal e chegar um pouco mais próximo de uma chance de oportunidade igualitária e justa para todos os contribuintes.
A Constituição Federal de 1988, art. 3º, I a IV, consolidar os objetivos a serem atingidos pelo Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
O que se percebe é que a intenção do legislador constituinte ao introduzir o IGF, encontra fundamento nos princípios constitucionais da igualdade e da isonomia, visto que estabelece aos detentores das grandes fortunas a contribuição proporcional ao seu patrimônio.
Conforme já se mencionou, inúmeros PLC já foram propostos ao longo de mais de três décadas, contudo em razão da ausência da aprovação capaz de regulamentar a incidência do IGF no âmbito nacional, os detentores de patrimônios e rendas superiores ao teto anual de contribuição do imposto de renda, estão limitados ao recolhimento. Desse modo, a ausência de aprovação da lei que regulamenta a incidência do IGF, afronta de forma direta, um dos princípios balizares do estado democrático de direito, qual seja, o princípio da igualdade.
Nessa seara, acredita-se que, com a regulamentação do imposto sobre as grandes fortunas, o cenário brasileiro seria totalmente diferente, conforme verifica-se pela evolução social democrática de Estados que, por exemplo, instituíram o imposto sobre as grandes fortunas. As mudanças abrangeriam todas as áreas, conforme disposição constitucional que determina a distribuição igualitária da renda, salvaguardando os direitos sociais tratados no artigo 6º da Constituição Federal de 1988, como: educação; saúde; alimentação; trabalho; moradia; transporte; lazer; segurança; previdência social; proteção à maternidade e à infância, e, assistência aos desamparados.
Nesse sentido, compartilha-se do pensamento de Amir Khair em artigo publicado na Carta Capital (2024) quando diz que a incidência do imposto sobre as grandes fortunas, teria uma arrecadação acima até do ajuste fiscal pretendido pelo governo.
Quando você tem uma sociedade com má distribuição de riqueza, você tem uma atividade econômica mais frágil. O imposto sobre grandes fortunas (…) teria uma arrecadação semelhante àquela que tinha a CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira). Portanto bem acima até do ajuste fiscal pretendido pelo governo (CARTA CAPITAL, 2024).
Continuando, o citado autor calcula que essa tributação renderia cerca de 100 bilhões de reais por ano, se aplicada a uma renda superior à um milhão de reais, confirmando a intenção e visão do legislador constituinte ao estabelecer a incidência do imposto sobre grandes fortunas.
Sendo assim, o imposto sobre grandes fortunas tem como função atingir um número limitado de indivíduos que possuam a capacidade contributiva, e assim, recolhessem para os cofres públicos uma quantia relevante para sairmos da crise e combater a desigualdade, garantindo os direitos constitucionais básicos de todo cidadão brasileiro.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme exposto no presente estudo o Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF) é o único dos treze impostos previstos na Constituição Federal que ainda não entrou em vigor. Apesar de haver diversas propostas de regulamentação desse imposto no Congresso desde 1989, e muitas mais recentes, nenhuma ainda foi aprovada. Na visão de muitos tributaristas, a ideia é que o imposto seja direto e progressivo, com alíquotas baixas, elevada faixa de isenção e aplicado somente a altos valores de riqueza para pessoas físicas e jurídicas.
A pesquisa mostrou que, pela experiência internacional, é possível tributar a riqueza de diversas formas, através do próprio imposto sobre fortunas ou do imposto sobre propriedade e renda. Também mostrou que é comum tributar a riqueza com o objetivo de distribuir renda e limitar o acúmulo de capital. Desse modo, uma tributação sobre a riqueza seria essencial para reduzir a desigualdade e a concentração de renda no Brasil.
Ante ao exposto, compartilha-se com o posicionamento dos doutrinadores que defendem a incidência sobre as grandes fortunas (IGF), visto que se identificou o entendimento de que o recolhimento desse imposto, representaria um avanço na busca pela justiça social, uma vez que o montante recolhido acrescentaria, e muito ao tesouro nacional. Dessa maneira, facilitaria o desenvolvimento social e urbano, obtendo melhor distribuição das riquezas afetando de forma direta e igualitária todos os cidadãos, garantindo o mínimo social almejado pelo legislador constituinte, respeitando o princípio fundamental da igualdade.
Assim, defende-se a viabilidade do imposto sobre grandes fortunas, desde que feito um estudo completo acerca do aparato fiscalizatório a ser utilizado pelo Estado, bem como de que se apure o montante a ser arrecadado com a instituição do Imposto.
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1Graduando do Curso de Direito do Centro Universitário Fametro. E-mail: reginna.14@hotmail.com. ORCID: 0009-0002-3805-8649.