THE APPLICABILITY OF THE PROGRAMMATIC CONSTITUTIONAL NORMS IN THE FACE OF DEMANDS FOR SOCIAL RIGHTS IN THE JUDICIAL SCOPE
REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7881980
Juan Ramires Viturino Fernandes1
Siloah Jesseni Gomes Alves2
RESUMO: O presente artigo busca apresentar as características envolvendo as normas constitucionais programáticas, delimitando alguns pontos em relação a sua eficácia, aplicabilidade, presença no ordenamento jurídico brasileiro e sucintamente contextualizar historicamente. Abordam-se também os direitos sociais, e após um apanhado geral sobre os mesmos, tem-se a correlação entre as normas constitucionais programáticas e os direitos sociais visando uma requisição subjetiva no âmbito do judiciário. Não há questionamento em relação à importância do poder judiciário para a construção de uma sociedade mais justa, no entanto, quando se trata de um estado social de direito, essa temática acaba por ficar mais nebulosa, uma vez que nem todas as demandas utilizando normas constitucionais programáticas resultam em uma resolução favorável no caso concreto, em decorrência da incapacidade financeira do Estado. Nesse cenário, surge a indagação: qual o papel do poder judiciário na garantia de direitos sociais? Diante dessa dúvida, o artigo apresenta, como objetivos subsidiários: definir o que são direitos sociais e normas constitucionais programáticas; verificar a importância das regras programáticas na garantia dos direitos sociais; e analisar a relação entre o direito subjetivo ao requerimento de direitos sociais e o papel do judiciário na proteção destes. O tema em questão, além de muito abrangente e importante academicamente, traz uma relevância social ímpar quando se trata do valor social, uma vez que a garantia de tais direitos são indispensáveis para a promoção de um estado social de direito cada vez mais completo, linear e igualitário.
Palavras-chave: Normas constitucionais programáticas, Direitos sociais, Poder Judiciário.
ABSTRACT: This article aims to present the characteristics of programmatic constitutional norms, delimiting some points regarding their effectiveness, applicability, presence in the Brazilian legal system, and briefly contextualizing them historically. It also addresses social rights, and after a general overview of them, it examines the correlation between programmatic constitutional norms and social rights, aiming at a subjective requisition in the judiciary sphere. There is no question about the importance of the judiciary in the construction of a more just society. However, when it comes to a social state of law, this topic becomes more nebulous, since not all demands using programmatic constitutional norms result in a favorable resolution in the specific case, due to the financial incapacity of the State. In this scenario, the question arises: what is the role of the judiciary in guaranteeing social rights? Given this doubt, the article presents, as subsidiary objectives: to define what social rights and programmatic constitutional norms are; to verify the importance of programmatic rules in guaranteeing social rights; and to analyze the relationship between the subjective right to the requisition of social rights and the role of the judiciary in protecting them. The topic at hand, in addition to being very broad and important academically, brings a unique social relevance when it comes to social value, since the guarantee of such rights is indispensable for the promotion of a more complete, linear, and egalitarian social state of law.
Keywords: programmatic constitutional norms, Social rights, judiciary.
1 INTRODUÇÃO
Desde que a sociedade se organizou em forma de estado detentor de deveres e responsabilidades, os direitos sociais vêm sendo negligenciados e tratados como algo não tão importante dentro do respectivo ordenamento jurídico, diante dessa melancólica informação, os cidadãos têm cobrado com maior veemência o governo, no intuito de requerer uma efetivação mais adequada dos direitos sociais através do trabalho judicial.
É compreensível a cobrança dos indivíduos pertencentes à sociedade em relação ao serviço prestado pelo poder judiciário na efetivação dos direitos sociais presentes na Constituição Federal de 1988, mais precisamente em seu artigo 6º, no entanto, não é sensato ater-se somente a um motivo pelo qual o Estado brasileiro vem sofrendo na qualidade de garantidor. Obviamente o Poder Judiciário pode ser acionado no intuito de resolver questões sobre os direitos sociais. No entanto, não é o único, muito menos o maior responsável por garanti-los. O Estado, por intermédio de seus artifícios, deve comportar-se de modo a trabalhar e alcançar tais objetivos, fazendo isso por meio de políticas públicas e programas criados por leis complementares orquestradas por normas constitucionais programáticas.
As normas constitucionais programáticas supracitadas também são alvo de pesquisa do artigo em epígrafe, isso é possível, uma vez que os direitos sociais estão altamente ligados aos fins ideais a serem alcançados por esse tipo de norma. Logo no tópico seguinte a presente pesquisa busca situar as normas constitucionais programáticas em um contexto relativo à sua disposição no ordenamento jurídico brasileiro, além de outras características importantes para a continuidade do estudo.
Metodologicamente utiliza-se a pesquisa básica e descritiva para destrinchar o tema, aprofundando o conhecimento através de artigos, obras e livros. A abordagem mais próxima referente ao presente artigo é a pesquisa qualitativa, onde aquele analisará os dados coletados através de pesquisa bibliográfica, no entanto, sem utilizar a visão do autor, mas sim de doutrinadores renomados e com maior bagagem e capacidade de versar sobre o tema. O método utilizado será o dedutivo, onde através de um apanhado de informações referentes às normas constitucionais programáticas, direitos sociais e suas relações com o poder judiciário chegará a uma conclusão, obviamente sem uma verdade absoluta.
Baseado nessa introdução buscou-se através do presente artigo, coletar boa quantidade de informações referentes à aplicabilidade das normas constitucionais programáticas e à efetivação dos direitos sociais, além disso, aspectos sobre a funcionalidade e importância do judiciário na efetivação daqueles também é um propósito. Nesse sentido, apresenta-se a pergunta problema: qual o papel do poder judiciário na garantia dos direitos sociais?
Em resposta, objetivou-se: analisar o direito subjetivo ao requerimento de direitos sociais através de normas constitucionais programáticas. Além de definir o que são direitos sociais e normas constitucionais programáticas; verificar a importância das normas constitucionais programáticas na garantia dos direitos sociais; e analisar a relação entre o direito subjetivo ao requerimento de direitos sociais e o papel do judiciário na proteção desses direitos.
2 NORMAS CONSTITUCIONAIS PROGRAMÁTICAS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO.
É notória a quantidade de normas presentes no ordenamento jurídico, cada uma com suas peculiaridades, formas de aplicabilidade e graus de eficácia. No presente artigo o protagonismo é dado às normas constitucionais que possuem um conteúdo de cunho programático, e importância ímpar no desenvolvimento dos direitos sociais no Brasil.
As normas constitucionais programáticas são, muitas vezes, alvo de discussões acerca de sua aplicabilidade no ordenamento jurídico brasileiro, isso ocorre visto que o comando dado por essas normas são direcionados primariamente ao legislador, para que este, por meio de sua função, trabalhe para complementar e tornar o conteúdo programático eficaz.
Pontes de Miranda, ao conceituar as normas constitucionais programáticas, afirmou que são:
Regras jurídicas programáticas são aquelas em que o legislador, constituinte ou não, em vez de editar regra jurídica de aplicação concreta, apenas traça linhas diretoras, pelas quais se hão de orientar os Poderes Públicos. A legislação, a execução e a própria Justiça ficam sujeitas a esses ditames, que são como programas dados à sua função (MIRANDA, 1970).
Antes de adentrar em um conteúdo mais técnico a respeito das normas programáticas, é importante entender os ideais por trás desse tipo de comando e a necessidade da presença destes no ordenamento jurídico brasileiro, principalmente na Constituição Federal de 1988. Voltando sucintamente ao estudo das constituições, é nítida toda a luta que a população de cada época teve para reivindicar seus direitos e postulá-los em suas respectivas cartas, portanto as normas programáticas, não se tratam apenas de um simples recital para tornar a Constituição cidadã mais bonita, mas sim, preceitos carregados de ideias progressistas, fundamentais para o avanço da sociedade e a busca pela justiça social que o direito tanto almeja.
O ordenamento jurídico brasileiro traz normas programáticas por todas as partes, entretanto, são nos títulos VII e VIII da Constituição Federal de 1988 onde se encontra condensado o maior número de regras, algumas com previsão criacionista de legislação futura no intuito do programa social advindo desta nascer com organização positiva, pronta para surtir efeitos práticos na sociedade, a exemplo do artigo 7º da Constituição Federal que versa sobre o trabalho, outras apenas com o comando dado ao legislador, emanando interesses sociais como o artigo 205 da Constituição Federal que fala a respeito da educação.
O presente artigo trabalha com maior veemência acerca das normas programáticas atreladas aos direitos sociais, portanto explora de maneira mais incisiva o título VIII da Constituição, a partir disso é interessante observar as características delimitadas pelo ilustríssimo jurista José Afonso da Silva acerca das regras com princípios programáticos:
“I – São normas que têm por objeto a disciplina dos interesses econômico-sociais, tais como: realização da justiça social e existência digna; valorização do trabalho; desenvolvimento econômico; repressão ao abuso do poder econômico; assistência social, intervenção do Estado na ordem econômica, amparo à família; combate à ignorância; estímulo à cultura, à ciência e à tecnologia. II – São normas que não tiveram força suficiente para se desenvolver integralmente, sendo acolhidas, em princípio, como programa a ser realizado pelo Estado, por meio de leis ordinárias ou de outras providências. III – São normas de eficácia reduzida, não sendo operantes relativamente aos interesses que lhes constituem objeto específico e essencial, mas produzem importantes efeitos jurídicos…”. (SILVA, 1994)
A partir das características expostas acima, percebe-se a extensão da problemática apresentada quando se discute esse tipo de norma constitucional. De fato, a importância destas em relação ao fim social e avanço da sociedade é indiscutível, no entanto, quando a análise passa a ser sobre a aplicabilidade e eficácia dessas regras programáticas, surgem muitas divergências e indagações a serem tentativamente explicadas. A análise acerca da aplicabilidade e eficácia das normas constitucionais programáticas atreladas aos direitos sociais será apresentada no presente artigo, em um tópico específico. A priori é imprescindível constatar de maneira mais clara suas classificações e nuanças de forma mais técnica dentro do ordenamento jurídico brasileiro.
As normas constitucionais têm algumas distinções doutrinárias acerca de sua aplicabilidade e eficácia, sendo assim, o regramento programático não estaria isento de certas classificações. Mesmo com toda diferenciação e diversidade de entendimento, é possível vislumbrar uma disparidade quanto à designação, quando observadas as obras de doutrinadores experientes dentro do estudo constitucionalista brasileiro.
José Afonso da Silva (1994) recorre à tríplice característica em relação à eficácia e aplicabilidade em sua obra, onde diferencia as normas constitucionais em três grupos: normas constitucionais de eficácia plena, contida e limitada. O primeiro grupo traz a ideia de imediatismo quanto aos efeitos produzidos, uma vez que possui uma carga satisfatória de atributos jurídicos e autossuficiência normativa para aplicação, já que ao adentrar no ordenamento jurídico, pode desde já surtir efeitos práticos. A segunda também possui certa suficiência, quando se trata de aplicabilidade e eficácia dos efeitos desejados, porém vem acompanhada de mecanismos limitantes.
Delimitando brevemente outros tipos de normas constitucionais, observam-se por derradeiro as normas de eficácia limitada e assim, encontra-se em qual grupo estão localizadas as regras programáticas. Ademais, segundo a insigne professora Maria Helena Diniz (1992) as normas de eficácia limitada também chamadas por ela como normas com eficácia relativa complementável ou dependente de complementação legislativa, não conseguem produzir efeitos automaticamente ao adentrar na Constituição. Isso ocorre no caso das normas programáticas, visto que há meros indicativos e programações estipuladas, sem um conteúdo normativo necessário para que sua simples entrada em vigor seja suficiente para refletir a eficácia que lhe é esperada.
Um exemplo objetivo de norma constitucional programática é o artigo 205 da Constituição Federal de 1988, que delimita em seu texto que a educação é direito de todos e será promovida e incentivada, no entanto não traz uma forma de executar esse comando, a partir daí serão criadas políticas públicas e programas com o objetivo de satisfazer a ordem programática dada pela norma:
A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. (BRASIL, 1988, Art. 205)
Para José Afonso da Silva (1994) as normas constitucionais de eficácia limitada são separadas em duas classificações, quanto à legislação, onde o legislador originário compete a alguma autoridade legislativa a criação de lei ulterior para versar sobre um conteúdo específico, por conseguinte, fazendo com que aquela norma adquira efeitos palpáveis mesmo que abstratamente, e quanto à programática, que se refere a comandos relacionados aos direitos sociais, além da ética coexistente entre os indivíduos.
A doutrina brasileira muitas vezes encontra-se em divergência quanto à definição do conceito de normas programáticas. Para o grande constitucionalista Luís Roberto Barroso, citado por José Afonso da Silva (1994), não passa de simples comando que emanam relés valor ético-social, deixando de produzir efeitos jurídicos e terceirizando para o legislador uma atuação, sem que haja objeto específico de um fim a ser alcançado.
Outro entendimento defendido por José Afonso da Silva (1994), parte do pressuposto que não existem normas constitucionais programáticas que deixem de possuir eficácia, esse efeito se dá na formação de um tribunal imaginário-fictício característico das regras constitucionais, mas que é muito evidente quando se trata de normas relativas a direitos sociais, onde será “julgada” a criação de novas leis condicionadas aos ideais programático-sociais de pré-existência, em decorrência disso, se uma norma nascer em desacordo com a aquele conteúdo normativo será alvo do controle difuso de constitucionalidade.
Portanto, nota-se que é comum a presença de normas que não possuem um mecanismo intrínseco para que de pronto produzam efeitos práticos no território jurisdicional que se encontra, logo é tarefa do legislador criar formas para solucionar as problemáticas envolvendo os assuntos tratados pela lei.
No ordenamento jurídico brasileiro, como já abordado, as normas programáticas se espalham por todo conjunto de leis, mas é na Constituição Federal de 1988 que as ordens dadas para cumprimento de concessões coletivas aparecem com maior força. No tópico seguinte, os direitos sociais serão explorados e a partir daí correlacionados com as normas constitucionais programáticas em ponto ulterior.
3 BREVE COMENTÁRIO SOBRE OS DIREITOS SOCIAIS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO.
É evidente a importância dos direitos sociais para a formação de uma sociedade com maior igualdade entre seus indivíduos, por esse motivo, o Estado possui papel importante quando o assunto é igualar os desiguais na medida de suas desigualdades. Tal pensamento orquestrado por Aristóteles (2001), arcaico filósofo, continua vivo na atualidade, além de apresentar uma modernidade que dificilmente será perdida em algum momento da história.
O artigo 6º da Constituição Federal de 1988 versa sobre os direitos sociais e trata da assistência aos desamparados, indivíduos que não possuem capacidade pecuniária para subsistir perante uma sociedade tão ríspida. O parágrafo único desse mesmo artigo continua com a ideia de equilíbrio e traz um comando programático em seu corpo, com objetivo de satisfazer uma necessidade em relação a dignidade da pessoa humana, estipulando programas que posteriormente serão criados e organizados por leis.
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Parágrafo único. Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária. (BRASIL, 1988, Art. 6º parágrafo único.).
O artigo acima em seu parágrafo único ordena que o poder público, através de seus recursos e artifícios, crie e estruture programas para que o brasileiro em situação de vulnerabilidade social tenha direito a obtenção de uma renda básica familiar. É possível visualizar isso em um exemplo no caso concreto, a Lei n° 14.284, de 29 de dezembro de 2021 foi sancionada pelo Presidente da República da época, no intuito de satisfazer a pretensão dos indivíduos alvos dos dispositivos normativos criados, além da necessidade de complementação da norma programática inventariada na Constituição, instituindo benefícios financeiros e de certa forma atingindo êxito social.
No início do tópico, observa-se na prática como é satisfeita uma norma programática referente aos direitos sociais, a partir daqui, é interessante buscar um apanhado de informações referentes às prestações comunitárias em um contexto geral.
Não é segredo que os direitos sociais foram adquiridos através de muita luta e movimentos que buscavam uma melhor condição para a população de determinado local, principalmente ao se falar de grupos minoritários e marginalizados pela sociedade. Além disso, os direitos sociais foram adquirindo maior importância dentro do ordenamento jurídico brasileiro com o avanço das Constituições, segundo Sarlet (2001), a Carta Magna brasileira passou a dar o devido valor aos direitos sociais na Constituição Federal de 1988, tornando-os verdadeiros direitos fundamentais e municiando-os de eficácia semelhante a outras normas constitucionais. Antes disso, desde a Constituição de 1934 os direitos sociais vêm sendo elencados dentro do título de ordem econômica, não obtendo a notoriedade que deveria.
Como dito acima, os direitos sociais ainda não possuem o valor que lhes é devido, mesmo com a Constituição Cidadã, muitas dessas garantias são negligenciadas todos os dias na sociedade. Em razão disso, a população, além dos movimentos progressistas, busca a efetivação desses direitos no âmbito do poder judiciário para que os indivíduos desfrutem de maior qualidade de vida e dignidade. Duas Constituições foram muito importantes para inaugurar a ideia de constitucionalização dos direitos sociais e garantias fundamentais, são elas, a Constituição Mexicana de 1917 e de Weimar de 1919.
Ambas as Constituições citadas acima trouxeram uma ideia de constitucionalização dos direitos sociais, sendo fator determinante para que hoje se vislumbre tais preceitos objetivados. Segundo Comparato (2001), A carta mexicana, nasce com o objetivo de combater o capitalismo desenfreado, que naquele momento acabava por tratar o trabalho como reles mercadoria, normalizando a exploração do homem pelo homem. A partir disso é possível detectar as razões pelas quais os direitos sociais devem sempre continuar ganhando destaque e incessantemente buscando sua maior eficácia e aplicabilidade em casos concretos.
A constituição de Weimar, também traz a ideia de constitucionalização dos direitos sociais e ao fazer isso, acabou gerando uma controvérsia em relação às classes alemãs, com todos esses direitos postulados em carta, surgiu à ideia de uma menor disparidade, uma vez que possibilita a parte mais frágil vislumbrar uma maior participação na sociedade como um todo, isso acabou gerando desavenças entre indivíduos de porte econômico considerável e pessoas hipossuficientes.
O texto constitucional de Weimar está dividido em duas partes. A primeira trata da estrutura administrativa do “Reich” e dos Poderes Estatais. A segunda dispõe sobre os direitos e as obrigações do povo alemão, dentre os quais os de natureza social, como, por exemplo, a educação, a saúde, a proteção à infância e à maternidade e a dignidade da relação trabalhista. Foi justamente essa segunda parte que gerou mais polêmica, porque abria caminhos para a inserção social de camadas excluídas da população, o que significava, no fundo, a mudança do status social vigente à época, a qual decorreria da distribuição de riquezas decorrente da reforma social que a segunda parte da Constituição proporciona. (AUAD, 2008).
Observando acima o trecho do artigo de Denise Auad (2008) que versa sobre a Constituição alemã de Weimar, é possível entender como a sociedade parece evoluir, mas ao mesmo tempo permanece estagnada. Correlacionando tal dilema entre as classes econômicas alemãs da época, o cenário no Brasil atual não é tão diferente, pois mesmo com a efetivação e maior protagonismo dos direitos sociais na Constituição Federal de 1988, é nítido o desinteresse da minoria privilegiada, como parlamentares em efetivar a garantia social, sempre prezando pelo próprio bem estar e negligenciando os anseios da população.
Depois desse breve contexto histórico acerca da constitucionalização dos direitos sociais, é mais fácil compreender a origem e motivações pelas quais aqueles foram criados, logo, percebe-se que em determinado momento da história em que se desencadeiam acontecimentos específicos fez-se necessário o surgimento de preceitos fundamentais, a partir do século XX houve a ascensão dos direitos sociais, sendo designados como fundamentais de segunda dimensão, juntamente com os direitos culturais e econômicos, como diz Novelino (2016) em seu curso de direito constitucional.
José Afonso da Silva (1994) ainda distingue os direitos sociais em subtipos, no entanto, podemos dizer que o faz por reles diferenciação doutrinária:
a) direitos sociais relativos ao trabalhador; b) direitos sociais relativos à seguridade, compreendendo os direitos à saúde, à previdência e à assistência social; c) direitos sociais relativos à educação e à cultura; d) direitos sociais relativos à família, criança, adolescente e idoso; e) direitos sociais relativos ao meio ambiente”. (SILVA, 1994).
Com a crescente importância dos direitos sociais nas Constituições brasileiras, a aplicabilidade destes passou a ser amplamente discutida, nesse sentido, é importante citar as teorias e ideias referentes à reserva do possível e mínimo existencial.
A ideia de reserva do possível é frequentemente associada à alegação de insuficiência de recursos apresentada pelo Estado como forma de se eximir do cumprimento de suas obrigações no campo dos direitos sociais. A invocação da cláusula da reserva do possível serviria como uma escusa, utilizada de forma genérica pelos entes estatais, para não concretizar os direitos sociais. (FALSARELLA, 2008)
Para Novelino (2016), a reserva do possível traz como escopo a limitação do direito ao requerimento dos direitos fundamentais dentro do âmbito do poder judiciário, visto que os recursos percebidos pelo estado são finitos e de certa forma escassos, no entanto o Supremo Tribunal Federal (2014), por meio de seus ministros da primeira turma, já se manifestou acerca do assunto, quando em acórdão ao agravo regimental no recurso extraordinário 761.127, entendeu que não pode o estado se escusar do papel de prestar direitos sociais referentes ao mínimo existencial respaldado no que prevê a ideia da reserva do possível. O mínimo existencial por sua vez, está relacionado ao necessário para subsistência digna do indivíduo dentro da sociedade. Com base nisso, cabe ao governo prever formas de garantir esse direito para a população.
Após esse arremate de conteúdos acerca dos direitos sociais, o tópico seguinte trará a correlação e entendimentos acerca da aplicabilidade das normas constitucionais programáticas em face da demanda por direitos sociais no âmbito do poder judiciário, além da discussão sobre o papel do poder judiciário na garantia dos direitos sociais.
4 POSSIBILIDADE AO REQUERIMENTO DE DIREITOS SOCIAIS ATRAVÉS DE NORMAS CONSTITUCIONAIS PROGRAMÁTICAS.
É sabido que a Constituição Federal de 1988 elenca no decorrer de seus artigos normas programáticas no intuito de promover programas para satisfazer as recorrentes pedidas por direitos sociais, no entanto, não é segredo que o Brasil passa por problemas em relação à prestação comunitária relativa à saúde, educação, previdência social entre outros direitos de segunda dimensão. São incontáveis as situações e denúncias feitas tanto pela mídia quanto pela própria população em relação ao descaso governamental quando se trata da responsabilidade em garantir direitos fundamentais aos indivíduos.
Segundo Ramos (2008), os direitos sociais estão elencados no rol de direitos subjetivos de eficácia plena, logo de acordo com essa designação, teria a pessoa dentro de sua individualidade à capacidade de requerer a qualquer tempo dentro do âmbito do judiciário, direitos sociais através de normas programáticas. O artigo 196 inventariado na Constituição Federal de 1988 diz:
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. (BRASIL, 1988, Art. 196).
Nitidamente trata-se de uma norma programática, que ao destacar o direito social (saúde em questão), delimita que posteriormente serão criadas políticas públicas para resolver à problemática, no entanto, o simples fato de estar positivado o comando na Carta não garante que a crise nos programas de saúde seja resolvida pelo Estado, mesmo tendo o indivíduo direito subjetivo ao requerimento desse serviço. A razão para essa falta de prestação está relacionada à incapacidade financeira do Estado, o mesmo não possui recursos financeiros suficientes para suprir todas as necessidades da população, adentrando então as limitações da reserva do possível.
Visualizando um contexto geral e discutindo acerca da aplicabilidade das normas em epígrafe, parte da doutrina aprecia a ideia de que as regras programáticas possuem eficácia, no entanto, não como outras normas constitucionais. Para Pimenta (2006), o direcionamento apresentado por essas leis não conferem uma aplicabilidade imediata, mas traz um viés importante para o cumprimento de determinadas problemáticas indispensáveis para um estado social de direito prestativo e solidário, ordenando que o legislador atue, e provocando o estado, gerando assim eficácia normativa. Outras correntes doutrinárias afirmam que as regras programáticas possuem sim eficácia imediata, segundo Barroso (2006) uma vez que derivada do poder constituinte, passam a ter valor como qualquer norma constitucional, contribuindo com princípios além de outras formas, no entanto sem sucesso em relação à materialidade a ser atingida sobre as pedidas por direitos sociais.
Muito se discute sobre a função do poder judiciário em relação a prestação social envolvendo as normas programáticas, como dito de forma reiterada no artigo em questão, as regras em epígrafe, necessitam de um programa posterior criado por lei para que possa finalmente alcançar o fim social a que lhe foi submetido. Observando tal situação, é possível notar a presença de uma crise nos direitos sociais acerca de sua aplicabilidade, isso ocorre visto que a onerosidade envolvida extrapola os limites prestacionais que o Estado é capaz de apresentar fazendo com que o mesmo se torne um eterno réu na visão da população.
Baseado nas considerações iniciais deste tópico observa-se que os indivíduos possuem de fato o direito subjetivo ao requerimento de direitos sociais por meio de normas constitucionais programáticas e os programas derivados destas, no entanto essa afirmação vem acompanhada de uma série de limitações, sendo elas, a escassez de recursos por parte do estado, altamente ligada à ideia da reserva do possível, mas também contraposta pela obrigação do governo de prestar o mínimo existencial, além de que as regras programáticas não possuem aplicabilidade imediata, mesmo a Constituição prevendo isso em seu artigo 5º, parágrafo 1º: “As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata” (BRASIL, 1988).
O que importa, todavia, sob o ângulo das questões jurídicas complexas trazidas pela implementação dos direitos econômicos e sociais é considerar que se as normas constitucionais dotadas de plenitude eficacial são todas elas preceptivas no tocante às normas de eficácia limitada algumas são, igualmente, preceptivas, demandando apenas complementação legislativa, ao passo que outras são de índole programática, exigindo bem mais do que a mera edição de normas infraconstitucionais para gozar de aplicabilidade integral. (RAMOS, 2008).
Ramos (2008) ainda fala sobre a questão da aplicabilidade integral das normas programáticas, apenas atingindo esse ponto, ao ter programas referentes às contribuições sociais das regras em epígrafe, antes disso, há meras palavras rodeadas de devaneios e estipulações repletas de valor ético e moral.
A efetividade significa, portanto, a realização do Direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela representa a materialização dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social. (BARROSO, 2014).
Ataliba (1970) corrobora ao fazer distinção em relação ao termo utilizado para caracterizar comandos do Estado. Para ele, o termo “norma” retrata uma ordem, logo deve de pronto beneficiar-se de eficácia, começando a surtir efeitos práticos na sociedade de imediato, em contrapartida, o termo “programático” traz uma ideia de futuro, algo que será realizado posteriormente através de direcionamento ulterior, gerando uma discordância e contradição.
Observando o disposto sobre a aplicabilidade das normas programáticas, não há o que se duvidar em relação ao seu caráter imperativo, visto que ao adentrar em uma Constituição, a regra já adquire esse perfil, no entanto são muitas as divergências acerca da eficácia das normas em epígrafe, mas o tempo que estas apenas possuíam cunho ético e moral passou, trazendo, apesar das limitações, formas e diretrizes que buscam cumprir o seu papel.
Ante o exposto, é possível visualizar situações adversas que contribuem para uma não efetivação dos direitos sociais no estado brasileiro, no entanto, é um desacerto individualizar a insuficiência dos serviços prestados a uma causa específica. Por certo o judiciário possui papel importante na efetivação dos direitos sociais, trata-se de um poder indispensável na qualidade de materializar direitos subjetivos dos cidadãos, entretanto, é apenas um dos pilares relativos à garantia do mínimo existencial como diz Débora Bedin (2009):
Certamente não se inclui, em princípio, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário a competência para dispor sobre recursos ou planejar políticas públicas, nem cabe a este intervir em esfera reservada ao Legislativo e ao Executivo, querendo controlar as opções legislativas e administrativa de organização e prestação de direitos sociais, como, por exemplo, serviços de saúde, programas educacionais, políticas habitacionais, assistência e previdência social. Contudo, quando os órgãos estatais competentes vierem a descumprir os encargos políticos-jurídicos que sobre eles incidem, comprometendo a eficácia dos direitos sociais em seu núcleo mínimo, atribui-se ao Estado-Juiz a competência para impor a execução das políticas públicas estabelecidas em lei, bem como para tutelar direitos subjetivos a determinadas prestações independentemente ou além da concretização pelo legislador (BEDIN, 2009)
Baseado na afirmação acima é perfeitamente observável que os direitos sociais necessitam de uma cooperação entre os responsáveis pela sua garantia e efetivação na prática, o Poder Judiciário mesmo tendo importância no processo de entender as normas criadas pelo legislativo, além de aplicá-las no caso concreto, não pode sozinho resolver toda essa problemática, a partir disso, elenca-se sucintamente outras formas de contribuição para resolução dessa situação.
A primeira forma refere-se ao orçamento adequado, para Karina Brandão Castro (2014) o Estado não deve agir de forma imprudente em relação a sua programação financeira, sempre atendendo as prioridades e observando principalmente os valores constitucionais destas, portanto, os direitos sociais devem gozar de respaldo quanto à distribuição das receitas, possuindo uma carga valorativa considerável nesse processo. Dentro da sua condição, o Estado deve disponibilizar recursos financeiros para satisfazer o que dizem as normas constitucionais programáticas, além das leis que as complementam.
Segundo Silva (1994), outra forma de contribuição indispensável para a efetivação dos direitos sociais são as políticas públicas, estas estão altamente ligadas às normas constitucionais programáticas, é através dessas regras que o legislador distribui comandos ao estado para que este atue no objetivo de satisfazer aos anseios da sociedade, criando assim políticas públicas, benefícios e serviços direcionados a esta causa. Para Santos (2019) educação e conscientização da população também é matéria importante quando o assunto é a garantia dos direitos sociais, a sociedade deve ser orientada a sempre reivindicar seus direitos e nunca esquecer que estes estão intrinsecamente ligados à natureza do seu ser. A partir dessas medidas citadas acima, destaca-se a cooperação como forma de dar uma maior aplicabilidade das normas constitucionais programáticas na efetivação dos direitos sociais no âmbito do judiciário, o estado e seus órgãos tem responsabilidade indiscutível nessa problemática, no entanto a população deve sempre andar ao lado daquele para uma melhor garantia.
Em conclusão, é interessante demonstrar como os direitos sociais de fato se aplicam através de um caso concreto. O exemplo apresentado decorre de uma Ação Ordinária contra o município de Pelotas, onde a parte requerente postula um tratamento médico de fonoaudiologia utilizando-se de regras com cunho programático, mais precisamente o direito à saúde do artigo 196º da Constituição Federal de 1988. Foi julgado procedente o pedido através de sentença, acontece que o demandado recorreu a esta por meio de apelação cível (nº 70042357459) e alegou em um de seus argumentos a presença de normas programáticas no feito, o Relator do caso, Excelentíssimo Desembargador Luiz Felipe Brasil Santos destrinchou em acordão que além do direito à saúde ser tratado com absoluta prioridade na Constituição Federal de 1988, este não decorre somente de norma constitucional programática precisando de uma regulamentação, mas sim pertence a um rol de direitos fundamentais que segundo o artigo 5º, parágrafo 1° da CF possuem aplicação imediata. Além disso, as regras programáticas podem constar nos pedidos de uma Ação somente como base para o requerimento, sendo tarefa do poder Judiciário enquadrar o postulado a algum programa ou política pública adequada para resolver a situação.
5 CONCLUSÃO
Baseado em todo apanhado de informações reunidas no presente artigo, conclui-se que as normas constitucionais programáticas possuem papel fundamental na concretização dos direitos sociais, pois é a partir delas que o legislador “obriga” que o Estado se posicione e atue na criação de leis que resultarão em políticas públicas e programas para satisfazer os anseios sociais da população.
No decorrer do artigo foram observados diversos entendimentos de autores diferentes, alguns compreendiam o tema da mesma forma e outros convergiam, no entanto, o objetivo de analisar o direito subjetivo ao requerimento de direitos sociais através de normas constitucionais programáticas foi atingido, uma vez que além de discorrer acerca da aplicabilidade destas, o artigo em epígrafe ainda contextualizar de forma sucinta os direitos sociais, e analisou formas de contribuição para efetivação dos mesmos.
Mesmo com todo conteúdo reunido na pesquisa realizada, é impossível considerar esse tema como linearmente resolvido, vez que de acordo com a doutrina e entendimentos existentes, os direitos sociais devem ser priorizados quando se trata da sua efetivação. Nesse sentido, existem normas na Constituição afirmando a aplicação imediata dos direitos fundamentais, no entanto o que temos visto é um total descaso e negligência quando se trata da garantia social para a população, mesmo com os comandos dados pelas normas constitucionais programáticas. Assim, inevitável o questionamento? É possível que em algum momento tenha o Brasil um Estado social digno para que seu povo possa desfrutar?
REFERÊNCIAS
AMAPÁ. Supremo Tribunal Federal. Ag.Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo 761.127. Implementação de políticas públicas. Deterioração das instalações de instituição pública de ensino. Construção de nova escola. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação básica. Precedentes. Relator: Ministro Roberto Barroso. 24 de junho de 2014. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/stf/25244125/inteiro-teor-135268617. Acesso em: 17 abril. 2023.
ARISTOTELES. Ética a Nicômacos; tradução de Mário Gomes Kury. 4ª Ed. Brasilia: Editora Universidade de Brasília, 2001.
AUAD, Denise. Os direitos sociais na constituição de Weimar como paradigma do modelo de proteção social da atual Constituição Federal Brasileira. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, v. 103 p. 337 – 355 jan/dez. 2008.
BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas. 2. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Limites e Possibilidades da Constituição Brasileira. In: NOVELINO, Marcelo; SARMENTO, Daniel (Coord.). Curso de Direito Constitucional. 8. ed. rev. e atual. Salvador: JusPodivm, 2014. p. 135-165.
BEDIN, Débora Cristina. A efetivação dos direitos sociais pelo poder judiciário e a reserva do possível. Revista de Direito Público, Londrina v. 4, n. 2, p. 12-28 maio/ago. 2009.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
BRASIL. Lei n° 14.284, de 29 de dezembro de 2021. Dispõe sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2022. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 30 dez. 2021. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2021-2024/2021/lei/L14284.htm. Acesso em: 21 abr. 2023.
CASTRO, Karina Brandão. O papel do orçamento na efetivação dos direitos sociais. Ver. SJRJ, Rio de Janeiro, v. 21, n. 40, p. 131-148, ago. 2014.
COMPARATO, Fábio Konder. A Afirmação Histórica dos Direitos Humanos. São Paulo: Saraiva, 2001.
DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 191, p. 19-35, jul./set. 1992.
FALSARELLA, Christiane. Reserva do possível como aquilo que é razoável de se exigir do Estado. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos Fundamentais, Orçamento e Reserva do Possível. São Paulo: Quartier Latin, 2008. p. 37-61.
MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n. 1 de 1969. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1970.
NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 11. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva Educação, 2016.
PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. As normas constitucionais programáticas e a reserva do possível. Revista de Direito Público, Londrina, v. 1, n. 2, p. 127-138, 2006.
RAMOS, Elival da Silva. Controle Jurisdicional de Políticas Públicas: A Efetivação dos Direitos Sociais à Luz da Constituição de 1988. In: SARMENTO, Daniel; TIMM, Luciano Benetti (Coords.). Direitos Sociais e Controle Jurisdicional no Brasil e na Espanha. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 205-229.
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 70042357459. ECA. Direito à saúde. Fornecimento de tratamento de fonoaudiologia. Deferimento do pedido. Norma programática. Violação ao princípio da independência dos poderes. Inocorrência. Relator: Desembargador Luiz Felipe Brasil Santos. 30 de junho de 2011. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/tj-rs/20000800/inteiro-teor-20000801. Acesso em: 17 abril. 2023.
SANTOS, Emina. A educação como direito social e a escola como espaço protetivo de direitos: uma análise à luz da legislação educacional brasileira. Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, v. 35, n. 1, p. 79-94, jan./abr. 2019.
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998.
SARLET, Ingo Wolfgang. Os Direitos Fundamentais Sociais na Constituição de 1988 in Revista Diálogo Jurídico. Salvador: Ano I Volume I, Número I, Abril de 2001. Arquivo
SILVA, José Afonso Da. Aplicabilidade das normas constitucionais. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 195, n. 2, p. 7-23, abr./jun. 1994.
Acadêmico do curso de Bacharelado em Direito pela Unidade de Ensino Superior do sul do Maranhão – UNISULMA. E-mail: ramiresjuan12@gmail.com
2Professora orientadora. Docente do Curso de Direito – IESMA/Unisulma. Mestre em Formação Docente em Práticas Educativas (UFMA/Brasil). Membro do Grupo de Pesquisa Direitos Fundamentais e Novos Direitos (IESMA/Unisulma). Pesquisadora do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Estado, Políticas Públicas Educacionais e Democracia – NEPED (UEMASUL).