THE EXTRAFISCAL FUNCTION OF TAXES AND THEIR ROLE IN THE EXPANSION OF SOLAR ENERGY IN BRAZIL: A BRIEF ANALYSIS
REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7829661
Dennyson Rodrigues Silva¹
Marcondes da Silveira Figueiredo Júnior²
RESUMO
O crescimento da energia solar no Brasil tem sido impulsionado nos últimos anos graças às políticas de crescimento sustentável, aos incentivos governamentais por meio de impostos e ao uso da extrafiscalidade tributária. No entanto, a implementação da Lei 14.300/2022 trouxe preocupações sobre esse crescimento, devido às novas cobranças sobre a tecnologia. Embora o texto constitucional não impeça a cobrança de taxas sobre a geração de energia própria, os impactos negativos sobre o desenvolvimento sustentável levantam dúvidas sobre a viabilidade das mesmas. A pesquisa foi baseada em revisão bibliográfica, onde foram consultadas leis, livros e artigos científicos sobre o tema, abordando a tecnologia e as antigas e novas cobranças sobre a mesma. Concluiu-se que a nova lei trouxe um crescimento acelerado na busca pela tecnologia, o que pode impulsionar o alcance da meta prevista para 2030.
PALAVRAS-CHAVE: energia solar, extrafiscalidade tributária, marco legal.
ABSTRACT
The growth of solar energy in Brazil has been driven in recent years by sustainable growth policies, government incentives through taxes, and the use of tax extrafiscal measures. However, the implementation of Law 14,300/2022 has raised concerns about this growth, due to new charges on the technology. Although the constitutional text does not prevent the imposition of fees on self-generation of energy, the negative impacts on sustainable development raise doubts about their viability. The research was based on a bibliographic review, consulting laws, books, and scientific articles on the topic, addressing the technology and the old and new charges on it. It was concluded that the new law has brought accelerated growth in the pursuit of the technology, which may drive the achievement of the target set for 2030.
KEYWORDS: solar energy, tax-based incentives, legal framework.
1 INTRODUÇÃO
O crescimento da energia solar no Brasil tem sido significativo nos últimos anos. A crescente busca por fontes de energia renováveis e sustentáveis, bem como a redução dos custos de instalação e manutenção dos sistemas de energia solar, impulsionam o aumento da geração de energia solar no país. O governo brasileiro tem implementado políticas de incentivo à energia solar, como a criação de linhas de financiamento específicas, isenção de impostos, como o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para equipamentos e componentes de geração de energia solar. Estes incentivos governamentais demonstram a função extrafiscal do imposto.
A nova Lei 14.300/2022, que trata do Marco Legal da Geração Própria de Energia no Brasil, trouxe mudanças na cobrança de impostos sobre a energia solar, especialmente em relação à modalidade de compensação de energia elétrica gerada por sistemas fotovoltaicos de micro e minigeração distribuída. A regra de transição prevista na Lei, que começou em janeiro de 2023, estabeleceu a redução progressiva dos créditos de energia gerados pelos sistemas fotovoltaicos, o que pode impactar a viabilidade econômica desses projetos. Com a redução dos créditos, os consumidores podem enfrentar um aumento na fatura de energia elétrica, o que pode diminuir o atrativo para a instalação de novos sistemas de geração distribuída.
A cobrança de impostos pode ter um impacto significativo nos custos de instalação e operação de sistemas de energia solar, afetando a viabilidade econômica desses projetos. Compreender o funcionamento dos tributos, quais os impostos aplicáveis à energia solar e as mudanças trazidas pelo novo Marco Legal da Geração Distribuída é fundamental para avaliar a viabilidade financeira desses projetos, tanto para consumidores como para empresas do setor e mais importante, para os projetos sustentáveis do país.
Para a produção do artigo, utilizou-se da pesquisa bibliográfica com metodologia qualitativa, manejando a legislação, livros, artigos científicos, páginas de websites e outros, relacionados ao tema da pesquisa. O estudo se baseou na legislação vigente, o Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), na nova Lei 14.300/2022, o Marco Legal da Microgeração e Minigeração Distribuída, além da análise de especialistas da área tributária e de dados recentes da busca pela tecnologia.
Quanto ao método utilizado, foi empregado o método hipotético-dedutivo à medida que o estudo começou a ser desenvolvido, utilizando conceitos interpretados para atingir o objetivo proposto. O país caminha para uma renovação em seu sistema de produção de energia com a energia solar fotovoltaica recebendo grande investimento e aumento no mercado. Portanto, o presente estudo demonstra-se importante para a disseminação do conhecimento, pois há desconhecimento da influência dos tributos no contexto atual.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 O tributo na legislação brasileira
O Código Tributário Nacional (BRASIL, 1966), Lei 5.172/1966, é lei que regulamenta o sistema tributário brasileiro. Em seu artigo 3°, define traz a seguinte definição para o termo “tributo”:
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Para Alexandre Mazza, autor do livro Manual de Direito Tributário, fora o conceito legal, o termo tributo pode ser utilizado em, pelo menos, cinco acepções distintas:
a) como o dever de levar dinheiro aos cofres públicos;
b) a quantia em dinheiro entregue ao Estado no cumprimento desse dever;
c) o comportamento de levar dinheiro (prestação);
d) a lei que prescreve tal dever (norma jurídica);
e) a relação jurídica obrigacional que tal lei cria;
f) o direito do sujeito ativo a receber seu crédito tributário. (MAZZA, 2021, p. 144)
Mazza (p. 144) afirma que predomina doutrinariamente a compreensão do termo “tributo” como “a relação jurídica obrigacional que une o Fisco e o contribuinte”, sendo este o sentido que o art. 3° do CTN emprega.
Chega-se então a compreensão de que o Tributo é uma obrigação instituída por lei, de entregar determinada quantia em dinheiro[1] ao Estado, de forma compulsória[2], que não deve ser confundido como sanção por ato ilícito (multa), nem utilizado como punição, e cobrando mediante atividade administrativa vinculada.
2.2 As funções do tributo
Apesar de comumente o tributo ser entendido unicamente como o meio do Estado obter recursos, os tributos podem ser, quanto a função, classificados de três maneiras:
a)tributos fiscais: cobrados com finalidade meramente arrecadatória, para prover os cofres públicos de recursos aptos a custear o aparelho estatal [..];
b) tributos extrafiscais: instituídos pelo Estado com objetivos predominantemente sociais ou políticos, e não com a simples finalidade de obter recursos financeiros. Tais tributos atuam estimulando ou desestimulando comportamentos do contribuinte [..];
c)tributos parafiscais: arrecadados por pessoa diversa daquela que detém a competência constitucional para sua criação [..].
(MAZZA, 2021, p. 200)
A principal função do Tributo é sem dúvidas a Fiscal, pois o Estado, através da arrecadação de recursos, custeia suas ações. Importante mencionar que a Máquina Pública é extremamente cara, tendo os gastos do governo, entre o período de janeiro de 2001 a dezembro de 2015, tido um aumento de 463%(INSTITUTO MILLENIUM, 2019).
2.3 A extrafiscalidade tributária
Embora a principal função do tributo seja a arrecadação de recursos, o tributo é frequentemente utilizado como uma ferramenta para influenciar o comportamento dos contribuintes, incentivando ou desincentivando o uso, busca e investimento em determinada ação, consumo ou bem. Esse comportamento é conhecido como extrafiscalidade.
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), é talvez o tributo com maior função extrafiscal visto sua capacidade de manipulação de mercado:
O ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços), por exemplo, é o tributo em que mais aparece a extrafiscalidade. Mais tributos sobre o consumo oneram mais pesadamente certo bem, contribuindo para o seu aumento de preço em relação aos demais. Deste modo, produzir bens mais onerados revela-se menos interessante do que a produção de outros bens menos tributados.
(ACCIOLY; OLIVEIRA; MELLO, 24 out. 2019)
Um exemplo comum para ilustrar a aplicação da extrafiscalidade tributária é a atuação do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) na fabricação de cigarros. A cobrança deste imposto incide sobre a produção do produto, sendo sua alíquota seletiva determinada com base na essencialidade do produto. No caso do cigarro, o aumento da alíquota aplicada tem um impacto direto no preço do produto. Conforme a Lei 12.546/2011, a alíquota aplicada é de 300% sobre o valor ad valorem do produto.
Conforme publicação do Instituto Nacional de Câncer (INCA):
O aumento dos impostos e preços dos cigarros é a medida mais efetiva – especialmente entre jovens e populações de camadas mais pobres – para reduzir o consumo. Estudos indicam que um aumento de preços na ordem 10% é capaz de reduzir o consumo de produtos derivados do tabaco em cerca de 8% em países de baixa e média renda, como o Brasil [. . . ].
(INSTITUTO NACIONAL DE CÂNCER, 2022)
Além do uso do IPI como ferramenta de combate ao tabaco, como parte do objetivo do Programa Nacional de Controle do Tabagismo, outro exemplo de imposto predominantemente extrafiscal é o Imposto Sobre Importação (II). O fato gerador do II é a entrada de mercadoria estrangeira no território nacional (Decreto-Lei n° 37/1966, art. 1°), e seu principal objetivo é a regulação da balança comercial e a proteção da indústria nacional.
Observa-se, então, que o Estado frequentemente utiliza os tributos, sejam impostos ou taxas, como uma ferramenta direta de controle do mercado de consumo e investimentos, indo além da mera arrecadação de recursos.
2.4 O crescimento da energia solar fotovoltaica em consequência a crise hídrica no Brasil
A energia solar é uma forma de energia elétrica obtida a partir da luz do sol, sendo convertida em eletricidade através de processos de captação e conversão da radiação solar. É uma fonte de energia renovável, uma vez que a luz do sol é inesgotável, e é considerada uma alternativa mais sustentável em comparação com outras fontes de energia não renováveis, uma vez que não produz emissões de gases de efeito estufa ou outros poluentes atmosféricos.
Utiliza-se dos módulos fotovoltaicos[3], as placas solares, e o inversor interativo para a captação da energia solar. Tais módulos são compostos por diversas células solares, as responsáveis pela conversão da luz em eletricidade. Os fótons atingem as células solares, dispersam os elétrons em excesso dos átomos da camada negativa das células solares, que passam para a camada positiva e criam um circuito elétrico, gerando a eletricidade. (BLUE SOL ENERGIA SOLAR, 2018)
Quanto ao armazenamento, a principal tecnologia utilizada é a de Geração Distribuída (GD), na qual a energia elétrica gerada é conectada diretamente à rede de distribuição, dispensando o uso de baterias, que ainda não são tão eficientes. A GD tem se destacado como uma solução viável para o armazenamento de energia solar, permitindo a utilização da energia gerada durante o dia nos momentos de menor insolação, como à noite ou em dias nublados. Essa abordagem tem se mostrado promissora para o aumento da disponibilidade de energia solar, tornando-a ainda mais acessível e confiável para uso em diversas aplicações, desde residenciais até comerciais e industriais.
No ano de 2021, o Brasil começou a enfrentar uma cara crise energética, relacionada diretamente à crise hídrica que vem sendo relatada desde o ano de 2014 (PENA, 2015). A energia hidrelétrica ainda é a principal fonte de geração de energia no país, respondendo por cerca de 67% da matriz energética (GUITARRA, 2021). Por isso, a crise hídrica tem um impacto direto na geração de energia no Brasil.
A crise energética desencadeou um aumento de custos no consumo da energia elétrica, que resultou na perda de R$ 8,2 bilhões no Produto Interno Bruto no ano de 2021 (BARBOSA, 2021). Este aumento de custo se mostrou responsável pela alta na procura de energias alternativas, como a energia solar.
Entre os meses de janeiro a maio de 2021, o Portal Solar, maior portal de energia solar do Brasil [4], relatou um aumento de 117% no interesse em projetos de GD (PORTAL SOLAR, 2021). Nas análises do site, o principal fator para o aumento de interesse na tecnologia foi o encarecimento da energia elétrica, por conta da permanência das bandeiras vermelha e amarela nas tarifas de energia.
A Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), em suas estimativas preliminares para o ano de 2022, previa aumento médio de 21% no valor das contas de luz (BITENCOURT, 2021). Consequentemente, no ano de 2022, houve um crescimento de 66,7% em relação a 2021 no uso da GD (TEGON, 2022).
Segundo os dados indicados por Gustavo Tegon no Canal Solar, a Energia Solar Fotovoltaica em GD já ultrapassou a marca de 14 gigawatts de geração, já sendo superior à capacidade de geração da maior hidrelétrica do Brasil, a Usina Hidrelétrica de Itaipu. Espera-se que até o final de 2022, a matriz solar fotovoltaica ultrapasse a fonte eólica, pois já conta com mais de 20,2 GW de capacidade instalada (TEGON, 2022).
O alto custo da energia, em razão da crise hídrica, e a democratização do preço do sistema solar são razões do avanço da tecnologia no país. Argumenta-se contudo, que a principal razão tenha sido o aumento gradual do preço da energia nos últimos anos.
2.5 A cobrança de taxas sobre a energia solar provindas da Lei n° 14.300
A Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) estabeleceu 17 metas globais, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), conhecido como Agenda 2030, estando o Brasil entre os 193 países que acordaram com todas. A meta 7 estabelece o objetivo geral de “garantir acesso à energia barata, confiável, sustentável e renovável para todos”.
O Governo Federal utilizou da extrafiscalidade para fomentar a diversificação da matriz energética brasileira. Medidas como a isenção do ICMS em Estados (FOLHA DE S.PAULO, 2021) e a redução do imposto de importação para equipamentos da energia solar (FOLHA DE S.PAULO, 2021) demonstram o interesse do governo no avanço da Energia Solar no país, e no cumprimento da ODS.
No entanto, em 2021, a Câmara dos Deputados aprovou um Projeto de Lei (PL) que revogava a isenção de tributos para os consumidores que utilizam energia solar (VARGAS, 2021). Essa aprovação gerou uma reação negativa por parte dos consumidores, que não foram consultados antes da aprovação do PL, de acordo com Clauber Leite, coordenador do Programa de Energia e Sustentabilidade do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec).
A regra que previa incentivos fiscais para os participantes do sistema de energia solar em geração distribuída gerava um subsídio cruzado[5], uma vez que os consumidores de energia elétrica que não utilizavam a geração distribuída acabavam arcando com os custos de manutenção do serviço das fornecedoras.
Assim, em 6 de janeiro de 2022, foi publicada a Lei n° 14.300 (BRASIL, 2022), o Marco Legal da GD, que entre a instituição do Sistema de Compensação de Energia Elétrica e o Programa de Energia Renovável Social, trazia o que ficou conhecido como “taxação sobre o sol” (CASARIN, 2022).
A lei, em seu art. 26, trouxe uma regra de transição garantindo a manutenção dos incentivos ainda vigentes até dezembro de 2045 para os sistemas em operação ou que solicitaram acesso na distribuidora até janeiro de 2023. Tal período de transição colaborou com o crescimento da tecnologia no ano de 2022, com aumento de 40% de novos contratos, buscando evitar as novas taxas no futuro (RABELO, 2022).
Os consumidores e interessados na tecnologia de energia solar não receberam a cobrança de tarifas de forma positiva. Tal indignação contribuiu para a criação de uma PL buscando adiar o início da cobrança para 2024 (ALMEIDA; BENITES, 2022). Isto gerou a expectativa para crescimento em 100% da tecnologia no país no ano de 2023 (QUINTELA, 2022).
A extrafiscalidade tributária tem se mostrado uma ferramenta eficaz para estimular diretamente os contribuintes a adquirirem e se interessarem pelo consumo de determinado objeto, como no caso da energia solar. A isenção de tributos para os participantes do sistema de energia solar em GD proporcionou um incentivo financeiro que impulsionou a adoção dessa tecnologia sustentável. No entanto, com a retirada desse incentivo, houve uma mudança no cenário, afetando o crescimento da GD no país e gerando impactos no setor. Essa mudança na política tributária tem gerado discussões sobre os impactos econômicos, sociais e ambientais, destacando a importância de uma abordagem equilibrada e sustentável na regulação da energia solar e outras fontes renováveis no Brasil.
2.6 A cobrança de ICMS sobre a energia solar
O ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) é um imposto estadual que incide sobre a circulação de mercadorias e a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, de comunicação e de energia elétrica (Lei Complementar n° 87 de 1996, art. 1° c/c art. 2°, §1°, III). É um dos tributos mais importantes do sistema tributário brasileiro e é regulado por leis estaduais e pelo Convênio ICMS, que é um acordo celebrado entre os estados e o Distrito Federal para estabelecer normas gerais relacionadas à aplicação do imposto.
Por ter competência estadual, cada unidade federativa possui sua própria legislação e alíquotas para a cobrança do ICMS, o que pode gerar variações nas regras e nas alíquotas do imposto em diferentes estados do Brasil (Lei Complementar n° 87 de 1996, art. 32-A, §1°, II). Ele tem natureza indireta, ou seja, é repassado ao consumidor final na forma de um valor embutido no preço dos produtos ou serviços, sendo cobrado em cada etapa da circulação das mercadorias ou na prestação de serviços.
No caso da energia solar, o ICMS pode incidir sobre a circulação de equipamentos, componentes e materiais utilizados na instalação dos sistemas de energia solar, bem como sobre a venda da energia elétrica gerada por sistemas de geração distribuída, quando houver consumo excedente que seja injetado na rede elétrica e compensado posteriormente. Portanto, a cobrança do ICMS sobre a energia solar está respaldada pela Constituição Federal, sendo considerada constitucional.
A forma de cobrança do ICMS sobre a energia solar pode variar entre os estados, e a legislação pode estabelecer benefícios fiscais, isenções ou redução de alíquotas para incentivar a geração de energia solar. Como já dito, a Constituição Federal também prevê princípios e diretrizes relacionados à proteção do meio ambiente, à promoção do desenvolvimento sustentável e à utilização de fontes de energia limpa e renovável. Portanto, a cobrança de impostos sobre a energia solar pode estar sujeita a regulamentações específicas que visem incentivar a geração de energia solar, como isenções fiscais, redução de alíquotas ou outros benefícios fiscais, de acordo com as políticas públicas e legislações vigentes em cada estado ou município.
Em abril de 2021, a Assembleia Legislativa do Mato Grosso (ALMT) aprovou em primeira votação a revogação da cobrança do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) sobre a energia solar no estado (G1 MT, 2021a). A cobrança havia iniciado no mês de março do ano de 2021 e arrecadaria R$ 3 milhões, conforme reportagem do G1 Mato Grosso. A revogação da cobrança do ICMS sobre a energia solar representa uma mudança significativa na política tributária do estado em relação à geração de energia solar, sendo um marco importante para o setor de energia renovável em Mato Grosso.
A proposta de isenção do ICMS aprovada na Câmara Legislativa Estadual logo foi vetada pelo Governador do Estado, que alegou inconstitucionalidade (G1 MT, 2021b), por ausência de convênio e de autorização do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) e por ausência de estudo e previsão de impacto orçamentário. O veto foi derrubado pelos deputados estaduais (G1 MT, 2021c), alegando que a cobrança desestimulava o crescimento do setor.
A adoção da isenção de ICMS tem sido uma estratégia adotada por alguns estados brasileiros para incentivar a expansão da energia solar, como é o caso do Tocantins. Esse estado tem apresentado um crescimento notável na adoção da energia solar como uma fonte de energia renovável. Com a isenção do ICMS sobre a energia solar, o Tocantins tem se destacado no cenário nacional como um ambiente favorável para investimentos em energia solar.
De acordo com dados da TV Anhanguera, entre os anos de 2020 e 2022, o estado registrou um impressionante aumento de 240% no número de instalações de energia solar, demonstrando um crescimento expressivo e uma crescente conscientização sobre os benefícios dessa fonte de energia limpa e sustentável.
Este crescimento significativo na adoção da energia solar no Tocantins é um indicativo claro da influência positiva da isenção do ICMS como forma de incentivo. O mesmo é um dos principais tributos que pode ser utilizado de forma favorável para fomentar a adoção de tecnologias renováveis, como a energia solar. A isenção desse imposto tem sido uma medida efetiva para estimular a utilização da energia solar como fonte de energia limpa e renovável no estado.
Além de fomentar a adoção de tecnologias limpas e sustentáveis, a isenção do ICMS sobre a energia solar também tem impactos econômicos positivos. O crescimento do setor de energia solar no Tocantins consequentemente pode gerar empregos locais, impulsionar a economia regional e contribuir para a diversificação da matriz energética do estado. Isso demonstra que a política de isenção do ICMS tem um efeito multiplicador na economia, promovendo o desenvolvimento sustentável e beneficiando a sociedade como um todo.
3 CONCLUSÃO
Ao examinar a implementação de medidas de extrafiscalidade, como isenções de tributos e incentivos governamentais, fica evidente que essas políticas têm desempenhado um papel fundamental no estímulo à adoção da energia solar, contribuindo para seu crescimento expressivo nos últimos anos. No entanto, a retirada desses benefícios em alguns casos, como da entrada em vigor da Lei 14.300 de 2022, que reduziu as isenções fiscais para consumidores de energia solar, diminuiu as vantagens de adquirir essa tecnologia, diminuindo o ritmo de crescimento da mesma no país.
Conclui-se que a extrafiscalidade tributária tem sido uma ferramenta eficaz para promover a adoção de energias renováveis, como a solar, ao incentivar diretamente os consumidores a investirem em tecnologias sustentáveis. Porém, também é necessário considerar os desafios e implicações dessa abordagem, como a necessidade de equilibrar os incentivos fiscais com a sustentabilidade financeira dos sistemas de energia e a busca por uma transição energética sustentável.
REFERÊNCIAS
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[1] O art. 3° do CTN expressa sobre o pagamento como “em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir”. O art. 162 da mesma lei, explana a afirmação dizendo: “O pagamento é efetuado: I – em moeda corrente, cheque ou vale postal; II – nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado ou por processo mecânico.” Portanto, o termo “dinheiro” deve ser compreendido em seu sentido genérico, como sinônimo de moeda ou objeto de valor semelhante.
[2] Compulsoriedade é a característica de obrigação e dever imposto pelo Estado como poder superior. Conforme Mazza (2021, p. 152): “não se trata de uma obrigação consensual ou facultativa, mas de uma imposição surgida unilateralmente como decorrência do poder de império atribuído ao Estado.”
[3] O efeito fotovoltaico é o processo físico base através da qual uma célula fotovoltaica converte a luz solar em eletricidade. A luz solar é composta de pacotes de energia, os fótons, que carregam a energia solar. Estes fótons contêm diferentes quantidades de energia correspondente aos diferentes comprimentos de onda do espectro solar. Quando os fótons atingem uma célula fotovoltaica, eles podem ser refletidos ou absorvidos, ou passarem direto. Os fótons absorvidos geram eletricidade. (PHOTOVOLTAIC SYSTEMS RESEARCH DEVELOPMENT, 2007)
[4] Informação contida no próprio site (PORTAL SOLAR, 2014).
[5] “É possível afirmar que há a prática de subsídio cruzado entre consumidores quando um grupo de consumidores paga um valor superior ao custo unitário do serviço e esse superávit é revertido para oferecer tarifas inferiores ao custo a outros grupos de consumidores” (CRUZ; RAMOS, 2016)
¹Graduando em Direito pela Faculdade Católica Dom Orione – FACDO.
²Bacharel em Direito pela Universidade Paulista – campus de Bauru-SP. (2003), pós-graduado em Direito Tributário pela Universidade do Tocantins (2005), mestre pelo Programa de pós-graduação Stricto Sensu Interdisciplinar em Estudos de Cultura e Território da Universidade Federal do Tocantins-UFT. Advogado na comarca de Araguaína-TO. Professor na Faculdade Católica Dom Orione – FACDO.