ANÁLISE E PROPOSTA DE MELHORIA NOS PROCESSOS DE FISCALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS NA SEINFRA

ANALYSIS AND SUGGESTIONS FOR IMPROVEMENT IN SEINFRA’S PUBLIC CONTRACT SUPERVISION

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7799713

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Tyssia Régia Rayol Cavalcante de Oliveira¹
Nilson José de Oliveira Júnior²
Orlem Pinheiro de Lima³
José Carlos Alves Roberto⁴
Márcia Ribeiro Maduro⁵
Paulo César Diniz de Araújo⁶
Edileuza Lobato da Cunha⁷
Keyla Cirqueira Cardoso Nunes⁸
Ana Paula Alves Roberto⁹

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RESUMO

Os problemas que acontecem em obras públicas e que trazem danos ao erário, são temas recorrentes em notícias nos meios de comunicação e geram inúmeras notificações advindas dos órgãos de controle aos Fiscais de Obras sobre seus atos e omissões no decorrer da vigência dos contratos. Com a finalidade de mapear as falhas mais relevantes e identificar as dificuldades enfrentadas por esses técnicos, foi realizada uma análise detalhada dos achados de auditoria da Comissão de Controle Interno da Secretaria de Infraestrutura e Região Metropolitana de Manaus no ano de 2020, compilando dados de 321 processos não aptos; além da aplicação de questionário contendo 16 perguntas sobre rotina de fiscalização e procedimentos adotados à 70% dos Engenheiros fiscais da SEINFRA. Diante das informações obtidas, foi possível entender as causas dessas ocorrências e assim apresentar sugestões de melhorias nos processos de fiscalização de Obras Públicas. A normatização de documentos e a criação de aplicativo para preenchimento de diário de obras são sugestões simples e eficazes que buscam mitigar as ocorrências de inconsistência nas documentações apresentadas tanto pelas Contratadas quanto pela Fiscalização. Já a contratação de fiscais e profissionais para o setor de protocolo, traz como benefícios a diminuição da carga de trabalho dos Engenheiros Fiscais, viabiliza a correta análise de documentos protocolados, possibilita maior disponibilidade para um acompanhamento mais intenso às obras, trazendo como consequência a entrega de obras de qualidade superior, diminuição de retrabalho e menor quantidade de notificações vindas de órgãos de controle a serem respondidas.

Palavras-chave: Fiscalização. Obras públicas. Achados de auditoria. Melhorias.

ABSTRACT

For many years, the problems that happen in the inspection of Government Agencies’ contracts, bring lot of damage to treasury and are recurrent themes in media news. Therefore, this present academic work seek to identify key process issues through analysis of errors found by the SEINFRA Audit Department. Furthermore, forms were applied to technicians asking about the inspection actions adopted by them. From the results obtained by both, it was possible to understand the difficulties faced and suggest improvements to the process. Create standards for processes and build an app to fill in the construction diaries are simple and effective suggestions to reduce the amount of mistakes that happen daily. Another improvement suggestion is hiring more engineers and technicians to balance the contract numbers per inspector and reduce the workload, all of this would enable greater control and dedication of contracts and more detailed analysis of roles. By applying all the present suggestions, it will possible to complete superior quality works in a shorter time.

Keywords: Inspection, Audit Department, Improvement

1. Introdução

Os contratos administrativos são aqueles celebrados entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares em que há um acordo de vontades para a formação de um vínculo, com direitos e obrigações de ambas as partes bem estabelecidas e em conformidade com os termos previstos na licitação e na proposta apresentada. Estes devem ser firmados através dos preceitos da transparência e isonomia com a finalidade de garantir a supremacia do interesse público. Neste contexto, a Lei nº 8.666 promulgada em 1993 traz em seu artigo 58 que “O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de: III – Fiscalizar-lhes a execução” e complementa no Art. 67 que “a execução de todo contrato deve ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado”.

Diante disso, surge o papel do Fiscal de Contrato que deverá ser preferencialmente servidor do órgão da Administração, designado pelo Ordenador de despesa, nomeado por portaria e tem como principal atribuição a efetiva verificação do contrato firmado através do cumprimento de todas as cláusulas ali previstas, sejam elas legais, administrativas ou técnicas, visando obter garantida a qualidade na execução do objeto em prol do interesse público e evitando possíveis danos ao erário, sempre agindo em estrita observância ao princípio constitucional da eficiência. A fiscalização deve ser executada por profissional habilitado, com experiência técnica necessária para o devido acompanhamento de todas as etapas do objeto contratado de forma técnica e sistemática.

Menezes (2021:223) destaca a imprescindibilidade da Fiscalização quando diz “O exercício do mister fiscalizatório goza de importância ímpar para a boa execução do contrato e preservação do patrimônio público”. Desta forma, resta clara a importância e, principalmente, a responsabilidade do Fiscal de contratos administrativos. A ausência da fiscalização ou a existência de uma fiscalização deficiente nos contratos, pode trazer como consequência o atraso no cumprimento dos prazos previstos, prejuízos financeiros ou a entrega de obras de qualidade inferior e qualquer uma destas opções traz prejuízos ao erário e insatisfação da sociedade.

Hoje a Secretaria de Infraestrutura e Região Metropolitana de Manaus não possui um Manual de Procedimentos para acompanhamento e fiscalização de contratos. Então, como forma de nortear os atos dos técnicos nomeados para esse fim, são utilizadas as normativas e manuais elaborados pelos Órgãos de controle externo que visam a auditoria de todos os contratos firmados pela Administração Pública.

Vale ressaltar que o ato de fiscalizar difere do ato de auditar, uma vez que o primeiro exige continuidade, designação e responsabilidade, já o segundo consiste em avaliar, controlar e legitimar os atos e informações apresentadas pela Administração Pública. Almeida conceitua ambos como:

A fiscalização do contrato administrativo é a parcela da gestão contratual que focaliza a exigência do cumprimento contratual por parte das contratadas. […] E distingue-se, ainda, da auditoria contratual, que consiste na verificação das ações de gestores e fiscais, de maneira a permitir a avaliação geral dos procedimentos implementados, tanto do ponto de vista da qualidade da gestão e da fiscalização (ALMEIDA, 2009:54)

A falta de um manual de procedimentos próprios para a fiscalização dos contratos de obras, proporciona, por diversas vezes, notificações advindas dos órgãos de controle, a necessidade de aditivos de serviços para correções do projeto básico e em casos extremos, a inviabilidade de uma obra. A ausência de peças técnicas essenciais como: ensaios, controles e projetos, a não exigência de licenças e aprovações nos órgãos competentes, a não realização de visitas de acompanhamento constantes à obra e a não aferição detalhada dos serviços executados trazem prejuízos imensuráveis aos contratos públicos e são fatores de ocorrência frequente.

Farias (2016:9) relata que “muitos desses empreendimentos, não foram finalizados devido a falhas no decorrer dos procedimentos, que resultam em aditamentos contratuais, possibilitam desvio de recurso ou até mesmo inviabilizam a conclusão e entrega do objeto” tal argumento é corroborado por Ribeiro (2013:10) quando diz que “Grande parte dos problemas que ocorrem na execução das obras, seja em relação à qualidade dos serviços, seja […] no tocante a pagamentos indevidos, estão relacionados, na maioria das vezes, com a fiscalização da obra” e ainda completa trazendo outro fator importante a ser considerado quando diz que “Na raiz do problema, de forma geral, está a deficiência de estrutura física e humana disponibilizada para a fiscalização”.

Diante dos fatos apresentados, este artigo busca analisar os procedimentos de fiscalização praticados hoje na SEINFRA, identificar possíveis falhas frequentes e apontar oportunidades de melhorias com base nos Manuais utilizados pelos Órgãos de Controle além de questionamentos realizados diretamente à equipe de Fiscalização. Disponibilizando, dessa forma, aos fiscais de contrato, mais uma ferramenta de apoio na aplicação das melhores práticas possíveis no acompanhamento de contratos de obras.

Para isso, optou-se por adotar uma abordagem mista, através de uma análise quantitativa realizada a partir da coleta de dados obtidos na aplicação de formulários aos Fiscais de Obras, além da identificação dos principais achados de auditoria encontrados ao longo do ano de 2020 pela Comissão de Controle Interno da SEINFRA.

Na coleta das amostras dos achados de auditoria, buscamos os relatórios emitidos pela Comissão de Controle Interno da SEINFRA (CCI) no ano de 2020 e a partir daí, optamos por considerar sempre as 3 inconsistências mais frequentes de cada um.

Quanto à avaliação dos procedimentos adotados pelos Fiscais, optou-se por aplicar um questionário contendo 16 perguntas objetivas à 70% dos agentes que exercem a atividade de fiscalização de contratos em andamento atualmente na SEINFRA. O modelo de formulário aplicado foi gerado levando em conta as dificuldades possivelmente encontradas pelos técnicos durante o processo de fiscalização e as principais recomendações extraídas do Manual de Recomendações Básicas para Contratação e Fiscalização de Obras Públicas do Tribunal de Contas da União, assim como na Resolução nº 27/2012 do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas e o procedimento 019/2016 – Análise de Fiscalização de Obras – IBRAOP.

Por fim, diante dos resultados encontrados e identificadas as falhas mais recorrentes, será realizada vasta pesquisa bibliográfica através de livros, artigos, produções acadêmicas e legislações, no intuito de embasar as oportunidades de melhorias a que este artigo se propõe.

2. Fundamentação Teórica

O que são Contratos Administrativos?

Contrato Administrativo ou Contrato Público é o instrumento que a Administração Pública utiliza para atuar sempre que necessita adquirir bens ou serviços de terceiros. O art. 2º,

parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 define Contrato Administrativo como “todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas” e “devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da propostas a que se vinculam” de acordo com o Manual de Obras Públicas do TCU (2014:37). Carvalho Filho (2018:245) conceitua de forma mais simplificada como “o ajuste firmado entre a Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo direito público, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse público”.

O contrato tem como finalidade determinar de maneira formal os deveres e poderes do gestor público, do fiscal e do terceiro. De maneira própria, utilizando-se de algumas prerrogativas que são inerentes ao direito administrativo, este tipo de contrato se diferencia dos contratos privados e tem como objetivo maior a preservação dos interesses da coletividade sem deixar de respeitar os princípios superiores de justiça e equidade. Tais prerrogativas são chamadas de cláusulas exorbitantes, ou seja, que vão além do que geralmente dispõem os contratos regidos pelo direito privado. Como exemplo, Rodrigues (2017) destaca: “a possibilidade de alteração e rescisão unilateral do contrato, no equilíbrio econômico financeiro, na revisão de preços e tarifas, na impossibilidade de execução de contrato não cumprido, no controle do contrato e a aplicação de penalidade contratuais pela Administração”.

Levando-se em consideração o objeto contratado e as peculiaridades do ajuste, os contratos podem ser divididos em cinco modalidades: Contrato de fornecimento; de concessão e de permissão; de alienações e locações; de obras públicas (por empreitada ou por tarefa); e de serviços. Neste artigo trataremos especificamente dos contratos de obras Públicas, visto que representam a grande maioria dos contratos formalizados na SEINFRA.

Carvalho Filho (2018:251) conceitua: “Contrato de obras são aqueles em que o objeto pactuado consiste em construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de determinado bem público”. Neste caso, a obra deverá ter escopo bem definido e delimitado através do instrumento do Projeto Básico, onde deverá conter informações tais como: projeto detalhado da obra, justificativa, prazo de conclusão e previsão de gastos. As obras podem ser executadas de forma direta, quando executadas pelos próprios Órgãos Administrativos, ou indireta, quando executadas através da contratação de terceiros. Conforme a Lei nº 8.666/93, em seu artigo 6º, VIII, a execução indireta pode ser executada sob quatro regimes diversos:

a- Empreitada por preço global – quando se contrata a execução da obra ou do serviço, por preço certo e total;

b- Empreitada por preço unitário – quando se ajusta mão de obra para pequenos trabalhos, por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;

c- Tarefas – quando se ajusta mão de obra para pequenos trabalhos, por preço certo, com ou ser fornecimento de materiais;

d- Empreitada integral – quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada. (DI PIETRO, 2018:418)

Para que serve a Fiscalização de Obras Públicas?

Com a finalidade de evitar práticas irregulares e defeituosas das contratadas, confere-se à administração pública a obrigação legal de fiscalizar e gerenciar os contratos administrativos públicos. Para isso utiliza-se a figura do Fiscal de contrato. Segundo Marçal,

A administração tem o poder-dever de acompanhar atentamente a atuação do particular. O interesse público não se coaduna com uma atuação passiva da Administração. Se o particular não executar corretamente a prestação contratada, a Administração deverá atentar para isso de imediato. A atividade permanente de fiscalização permite à Administração detectar, de antemão, práticas irregulares ou defeituosas. Poderá verificar, antecipadamente, que o cronograma previsto não será cumprido. Enfim, a Administração poderá adotar com maior presteza as providências necessárias para resguardar os interesses fundamentais”. (JUSTEN FILHO,2008:81)

A fiscalização de obras não é ato discricionário da Administração e tal entendimento advém da lei nº 8.666/93 em seu art. 67 onde resta claro que a execução de todo contrato deverá ser acompanhada por um Representante da Administração especialmente designado, sendo permitida a contratação de terceiros para assisti-lo de informações pertinentes à atribuição a ele delegada. Importante mencionar que tal obrigatoriedade se dá desde o início da execução do objeto contratado, conforme mencionado:

A propósito, vale registrar que a prerrogativa conferida à Administração de fiscalizar a implementação da avença deve ser interpretada também como uma obrigação. Por isso, fala-se em um poder-dever, porquanto, em deferência ao princípio do interesse público, não pode a Administração esperar o término do contrato para verificar se o objeto fora de fato concluído conforme programado, uma vez que, no momento do seu recebimento, muitos vícios podem já se encontrar encobertos. (TCU- Acórdão 1632/2009 – Plenário)

As atividades exercidas pela fiscalização devem ser realizadas de modo sistemático, com a finalidade verificar o cumprimento das disposições contratuais, técnicas e administrativas em todos os aspectos. O fiscal é o agente representante da Administração perante o contrato, restando a ele todas as decisões necessárias ao devido cumprimento do objeto. Por isso, ele deve ser legalmente habilitado, com conhecimento específico na área, obrigatoriamente inscrito

nos conselhos profissionais, designado formalmente para a fiscalização do contrato, além de ter comportamento proativo, integro, imparcial e sempre visando o atendimento do interesse público.

O Engenheiro Fiscal deve assumir uma postura proativa durante todo o processo de execução das obras. Neste sentido, precisa permanecer atento a todos os fatos ocorridos durante as obras, de modo a antecipar-se aos possíveis problemas e procurar solucioná-los antes que causem algum tipo de transtorno […]. Precisa deter pleno e prévio conhecimento de tudo o que será executado na obra. Não se trata, pois, de ser um observador do que está sendo executado, mas ao contrário, um ator ativo durante toda a construção.Enfim, deve o Engenheiro Fiscal procurar conduzir ativamente o andamento dos serviços, de forma célere e assegurando sua qualidade, custos mínimos e menor transtorno possível à população. (PESSOA JÚNIOR, 2019:15)

O Manual de Obras Públicas do Ministério de Transparência e Controladoria Geral da União traz como atribuições dos Fiscais de Obra os itens abaixo relacionados:

a) Representar a Administração Pública na execução física da avença;

b) acompanhar a execução do contrato, anotando em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato e determinando o que for necessário para regular as faltas ou defeitos observados;

c) nas visitas à obra, proceder às anotações no Diário de Obra das situações encontradas, determinações ao contratado, etc;

d) juntamente com o contratado, efetuar as medições dos serviços executados no período. Elaborar e arquivar as memórias de cálculos que subsidiaram a confecção do Boletim de Medição, que assinado pelo contratado e pelo fiscal, será submetido ao crivo do gestor do contrato;

e) manter o controle da execução dos serviços, utilizando o cronograma físico- financeiro e a planilha de serviços do contrato;

f) verificar os quantitativos de serviços executados e saldos remanescentes na planilha;

g) não permitir a execução de serviços sem cobertura contratual;

h) dirimir dúvidas de projeto, suscitadas pelo contratado, junto ao projetista da obra;

i) verificar a fiel observância do projeto de engenharia, das especificações dos materiais e serviços constantes do contrato e das condicionantes impostas pelos órgãos ambientais e da administração local tais como Prefeitura, Corpo de Bombeiros, etc;

j) verificar o cumprimento das obrigações trabalhistas, fiscais e previdenciárias pelo contratado, exigindo cópias dos documentos respectivos[…];

k) Caso seja necessário alterar o contrato, organizar a planilha para o termo aditivo e a planilha consolidada que passará a integrar o contrato substituindo a planilha original. (CGU,2018:50)

Além das atribuições listadas, este Manual recomenda também à Administração a conduta de designar um fiscal para cada contrato, obedecendo ao princípio da segregação de funções, caracterizando claramente as responsabilidades do servidor, mesmo nas obras de pequeno porte. Qual a função do Controle Interno na Administração Pública?

De maneira simplificada, podemos definir controle como o ato de dirigir qualquer atividade, fiscalizando-a e orientando-a do modo mais conveniente. É fácil verificar que o ato de controlar está presente em todos os níveis das organizações e até mesmo de nossas vidas, atuando em tipos diversos de processos, desde os mais complexos até os mais rotineiros. Desde que hajam objetivos ou metas a serem atingidos, planejamento e controle se tornam instrumentos indispensáveis para a eficiência dos resultados esperados.

Na Constituição Federal, os artigos 31 e 70, trazem de forma indireta o Controle Interno quando mencionam tratar-se de um órgão responsável pela Fiscalização do Município e especifica as suas áreas de atuação fiscalizatória como sendo:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL,1988. Art. 70)

Castro (2016:160) define Controle Interno como “métodos, processos e recursos empregados pela própria estrutura interna de produção do ato, com vistas a impedir o erro, a fraude, a ineficiência para realizar com plenitude a legalidade almejada da atuação administrativa”. Também interessante o conceito trazido no Manual de Orientação para Implantação dos sistemas de controle interno nos órgãos do Poder Executivo do Estado do Amazonas:

O conceito de controle interno contempla diversas dimensões, de acordo com a referência adotada para defini-lo em um certo contexto. Partindo de um controle individual (um simples registro), passa-se por uma visão sistêmica ou de conjunto de todos os controles de uma organização (sistema ou estrutura de controle interno) até chegar ao conceito de controle como uma das quatro funções clássicas da administração (planejar, organizar, dirigir e controlar). (SILVESTRE,c2019:13)

Das atribuições mais importantes do Controle Interno, o Guia Prático de Controle Interno da Administração Pública cita:

• Avaliar o cumprimento das metas do Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e orçamentos;
• Viabilizar o atingimento de metas fiscais, físicas e de resultados dos programas de governo, no que tange a eficiência, eficácia e efetividade;
• Verificar a correta aplicação de recursos públicos na administração direta, indireta e nas parcerias firmadas com entidades do direito privado;
• Verificar a legitimidade dos atos de gestão;
• Apoiar o controle externo;
• Controlar os limites e condições para inscrição de despesas em Restos a pagar;
• Avaliar e supervisionar as medidas adotadas pelos poderes para retorno da despesa com pessoal ao respectivo limite previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal;
• Realizar o controle sobre o cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, inclusive no que se refere ao atingimento de metas fiscais;
• Cientificar as autoridades responsáveis sobre ilegalidades ou irregularidades constatadas na administração pública. (CASTRO; CARVALHO,2016:6)

Na prática, o Controle Interno é o responsável por garantir, de forma independente, que todos os planos de gestão, métodos, normas, exigência e boas práticas sejam cumpridos com a finalidade de proporcionar proteção ao patrimônio, precisão dos dados fornecidos, eficiência

operacional e segurança jurídica, evitando assim a ocorrência de irregularidades no decorrer de todo o processo e salvaguardando a todos os envolvidos, desde o fiscal até o ordenador de despesa.

3. Resultado da coleta de dados e análise – Identificando as principais falhas nos processos de fiscalização

Dos achados de auditoria encontrados pela Comissão de Controle Interno da SEINFRA. No decorrer do ano de 2020 foram catalogados e analisados pelo CCI da SEINFRA um total de 623 processos (vide tabela 1), dos quais 321 dizem respeito a processos de contratos de Obras e por isso, têm responsabilidade direta da Fiscalização de Obras através de análises, elaboração de laudos ou pareceres e atesto de pagamento. Os 302 restantes têm como escopo “Despesas Correntes”, e por se tratarem de processos referentes a contratos de fornecimento e locações, não sofrerão análise, visto que este estudo se delimita aos contratos de obras.

TABELA 1 – RESUMO DOS PROCESSOS ANALISADOS PELO CCI NO ANO DE 2020

Descrição dos processos	Quantidade	%
Despesa corrente	302	48,48%
Elaboração de convênios	1	0,16%
Liberação de parcela	41	6,58%
Medições	206	33,07%
Prestação de contas	41	6,58%
Reajustamentos e Realinhamentos	30	4,82%
Tomada de contas especiais	2	0,32%
Total	623	100,00%

Dos processos analisados, levaremos em consideração as 3 situações mais relevantes (vide Figura 1) para a partir deles identificar as principais falhas no processo de fiscalização.

FIGURA 1- PARETTO DEMOSNTRANDO OS TIPOS DE PROCESSOS ANALISADOS NO ANO DE 2020

Dos tipos de processos identificados, os três mais presentes foram os de medições, liberações de parcelas de convênios e prestação de contas, com 206, 41 e 41 processos analisados respectivamente. Destes, extraímos as 3 ocorrências de falhas mais frequentes em cada um. É importante mencionar que em diversos processos verificou-se a existência de uma ou mais inconsistências, estas foram identificadas e contabilizadas de forma individual, o que trará uma quantidade de falhas processuais bem superior à quantidade de processos analisados.

Dos 206 processos de medição catalogados, observou-se que 79 apresentaram pendências, o equivalente a 38% do total, contendo um total de 130 falhas. As principais inconsistências encontradas foram: Problemas com memória de cálculo, planilha ou cronograma, ausência de documentos (portaria, ARTs, garantia, termos e etc.) e ausência ou pendências no diário de obras (vide tabela 2).

TABELA 2 –INCONSISTÊNCIAS ENCONTRADAS NOS PROCESSOS DE MEDIÇÃO ANALISADOS

Descrição das falhas encontradas	Quantidade	%
Problemas com memória de cálculo, planilha ou cronograma	32	24,62%
Ausência de documentos (portaria, ART, garantia, termos etc)	31	23,85%
Ausência ou pendências no diário de obras	13	10,00%
Placa de obra	11	8,46%
Sem detalhamento	11	8,46%
CD Vazio ou incompleto	9	6,92%
Falta de assinatura	9	6,92%
Ausência ou pendência na documentação ambiental	6	4,62%
falta ou problemas de justificativa ou parecer técnico	4	3,08%
Ausência de controle tecnológico	2	1,54%
Ausência ou falha no relatório de entrega de obra ou termo de entrega	2	1,54%
Total	130	100%

Já naqueles que tinham como escopo a liberação de parcela de convênios, dos 41 analisados pelo CCI da SEINFRA, 35 não apresentaram pendências, o equivalente a 85% e somente 6, ou 15%, apresentaram um total de 7 inconsistências. Neste caso em específico, as inconsistências encontradas se dividiram somente em 2 tipos de pendências: Ausência de documentos (portarias, ART, garantia, termos e etc.) e ausência de manifestação técnica, uma vez que outro item identificado como “sem detalhamento”, siginifica que apesar de a Comissão de Controle Interno ter observado algum tipo de inconsistência, não houve a descrição adequada da falha no relatório e, por isso, tornou-se impossível a classificação do mesmo (vide Tabela 3).

Por fim, nos 41 processos de prestação de contas de convênio analisados, observou-se que 12 se apresentaram aptos e 29 apresentaram pendências. Representando 29% e 71% respectivamente. Nos processos com pendências, foram identificadas 42 falhas, sendo as 3 mais comuns: Ausência de documentos (portaria, ART, garantia, termos e etc.), problemas com memória de cálculo, planilha ou cronograma e “sem detalhamento” com 13, 9 e 9 ocorrências respectivamente.

TABELA 3 – FALHAS ENCONTRADAS EM PROCESSOS DE LIBERAÇÃO DE PARCELA

Descrição das falhas encontradas	Quantidade	%
Ausência de documentos (portaria, ART, garantia, termos etc)	1	14,29%
Sem detalhamento	2	28,57%
Ausência de manifestação técnica	4	57,14%
Total	7	100%

Considerando que nesta situação a quantidade de processos com pendências, mas sem detalhamento adequado é impossível de ser analisada e, portanto, de haver a indicação de melhorias para esses casos em específico, consideraremos, a 4ª mais presente, a falta de assinatura (vide tabela 4).

TABELA 4 – INCONSISTÊNCIAS ENCONTRADAS EM PROCESSOS DE PRESTAÇÃO DE CONTAS

Descrição das falhas encontradas	Quantidade	%
Ausência de documentos (portaria, ART, garantia, termos etc)	13	30,95%
Problemas com memória de cálculo, planilha ou cronograma	9	21,43%
Sem detalhamento	9	21,43%
Falta de assinatura	3	7,14%
Não aprovada	3	7,14%
CD Vazio ou incompleto	2	4,76%
Ausência de controle tecnológico	2	4,76%
Ausência ou pendências no diário de obras	1	2,38%
Total	42	100%

Desta forma, consideradas as principais falhas encontradas em cada um dos 3 tipos de processos analisados, com exceção daqueles referentes à Liberação de parcela, que contarão somente com 2 falhas conforme já esclarecido anteriormente, obtivemos o resumo a seguir (vide tabela 5).

TABELA 5 – RESUMO DOS TIPOS DE PROCESSOS ANALISADOS E AS FALHAS MAIS OCORRENTES

Tipos de processo	Detalhamento das inconsistências	Quantidade
Medições de contratos	Problemas com memória de cálculo, planilha ou cronograma	32
	Ausência de documentos (portaria, ART, garantia, termos etc)	31
	Ausência ou pendências no diário de obras	13
Liberação de parcelas de convênio	Ausência de manifestação técnica	4
	Ausência de documentos (portaria, ART, garantia, termos etc)	1
Prestação de contas de convênio	Ausência de documentos (portaria, ART, garantia, termos etc)	13
	Problemas com memória de cálculo, planilha ou cronograma	9
	Falta de assinatura	3

Quanto aos formulários aplicados à Fiscalização de obras

Os formulários foram aplicados a 17 técnicos e contavam com 16 perguntas relacionadas às rotinas e obrigações inerentes às suas funções, tendo como principal objetivo relacionar as demandas inerentes à fiscalização de obras, identificando as possíveis dificuldades em conciliar as atividades de campo com as administrativas de cada um dos contratos fiscalizados e assim, buscar soluções adequadas para os problemas encontrados.

Questões sobre o porte e a quantidade de obras fiscalizadas simultaneamente, tempo disponível para o devido acompanhamento, assim como os procedimentos adotados para que haja o controle adequado de cada contrato, traz uma visão mais clara sobre o funcionamento das atividades de fiscalização dentro da SEINFRA.

Após a aplicação dos formulários, os dados coletados foram analisados estatisticamente e observou-se que quase 53% dos fiscais que participaram do estudo possuem mais de 4 contratos sob sua responsabilidade simultaneamente e que 76% destes fiscalizam contratos de grande porte, isto é, com valores contratuais acima de 10 milhões de reais.

Realizando-se a correlação entre o tempo disponível semanalmente para cada contrato e a quantidade de contratos fiscalizados, pôde-se perceber que daqueles que dedicam menos de 8 horas semanais por obra, 75% possuem mais de 4 contratos sob sua responsabilidade. Observou-se também que 100% dos técnicos realizam visitas mensais à obra sempre ou frequentemente, mas 41% afirmam que o tempo reservado a essas visitas raramente é suficiente para uma fiscalização adequada.

FIGURA 2 – PROCEDIMENTOS NECESSÁRIOS X PROCEDIMENTOS ADOTADOS NA FISCALIZAÇÃO DE OBRAS

Quanto aos procedimentos de fiscalização in loco, resta claro que nenhum dos técnicos os cumpre em sua totalidade quando da visita de acompanhamento mensal de obra (vide Figura 2). Os itens que apresentaram maiores oportunidades de melhoria foram: O acompanhamento da realização dos ensaios, verificação da existência no canteiro de obras de toda a documentação técnica, inclusive de diário de obras e a realização de anotações no diário.

Em relação aos atos administrativos inerentes aos Contratos de Obra verificou-se que a grande maioria (94,12%) dos técnicos procura ler e conhecer todos os documentos contemplados no contrato. E apesar disso, todos (100%) afirmaram que raramente ou nunca o prazo previsto inicialmente nos contratos é cumprido.

Dos motivos apresentados para as constantes dilatações de prazo e, consequentemente, dos atrasos para conclusão dos objetos são: não cumprimento das metas do cronograma por parte da contratada com 28,89% das ocorrências, necessidade de realização de aditivos de serviços, e motivos climáticos justificáveis ambos com 17,78% das ocorrências (vide figura 3).

FIGURA 3 – PRINCIPAIS MOTIVOS DE ATRASO NOS PRAZOS DE ENTREGA DE OBRAS

É importante mencionar que apesar de o principal fator de dilatações de prazo citado pela Fiscalização ter sido o não cumprimento de metas por parte da contratada, quase a metade deles (41,18%) não realiza reuniões mensais de acompanhamento e somente após a identificação de falhas 82,35% deles buscam a realização de reuniões como forma de solucionar o problema tardiamente.

Já ao serem questionados quanto a necessidade de aditivos de serviços e/ou readequações ao contrato, os técnicos identificaram os erros de concepção de projeto ou de quantitativos no projeto básico como a causa mais comum, representando mais de 65% das ocorrências, enquanto os fatores imprevisíveis somados representaram apenas 23,36% e fatores diversos tais como: demandas externas e sugestões de melhoria na qualidade do objeto foram responsáveis por somente 11,63% (vide tabela 6).

TABELA 6 – PRINCIPAIS CAUSAS DE ADITIVOS DE SERVIÇOS E READEQUAÇÕES DE CONTRATOS SEGUNDO A FISCALIZAÇÃO DE OBRAS

Causas	Descrição	%	% por grupo
Falhas na concepção e orçamentação do projeto	Erros de concepção de projeto no projeto básico.	34,88%
	Quantitativos previstos insuficientes para o cumprimento do objeto ou ausência de itens previstos em projeto na planilha orçamentária.	30,23%	65,12%
	Verificação no momento da execução, através de ensaios e sondagens, da necessidade de alteração na concepção ou nos quantitativos inicialmente previstos.	9,30%
Fatores imprevisíveis	Fatos surgidos no decorrer da obra tal como a necessidade de contenções, drenagens e desvios, alteração do tipo de material desde que justificáveis, exigências de órgãos externos;	9,30%	23,26%
	Fatores imprevisíveis como:  deslizamentos,   desmoronamentos ocasionados por força da natureza, surgimento de novas legislações,	4,65%
Fatores diversos	Sugestões de melhorias na qualidade do objeto.	6,98%	11,63%
	Solicitações externas para alteração no escopo da obra.	4,65%

Por fim, no que diz respeito a entrega de obra e encerramento dos contratos, observa-se que 47,06% dos Fiscais permitem a emissão do Termo de Recebimento Provisório mesmo com pendências, desde que haja prazo determinado de forma oficial para correção e condicionando o saneamento das inconsistências ao pagamento da medição final. Mas, mais da metade (52,94%) realiza a emissão do Termo de Recebimento Provisório das obras mesmo que haja pendências a serem atendidas pela contratada sem qualquer condicionamento oficial ou retenção do pagamento até que as falhas encontradas sejam corrigidas (vide tabela 7).

TABELA 7 – PROCEDIMENTOS PARA EMISSÃO DE TERMO DE RECEBIMENTO PROVISÓRIO

Emissão de TRP	%
Emitir recebimento provisório com ressalvas, mencionando todas as inconsistências encontradas e o prazo para a correção do mesmo e aguardar a empresa realizar as possíveis correções e somente nesse momento autorizar o pagamento da última medição;	47,06%
Emitir recebimento provisório com ressalvas, mencionando todas as inconsistências encontradas e o prazo para a correção do mesmo e aguardar a empresa realizar as possíveis correções sem realizar bloqueios no pagamento da última medição uma vez que os serviços já foram executados e somente possuem pendências;	17,65%
Emitir recebimento provisório sem ressalvas e solicitar informalmente que a empresa corrija as inconsistências encontradas;	35,29%
Somente emitir Termo de Recebimento Provisório quando da comprovação de execução adequada de todos os serviços	0,00%
Total	100%

Tal procedimento traz como consequência a dificuldade de emissão do Termo de Recebimento Definitivo dentro do prazo de 180 dias após a emissão do TRP conforme determinado por lei, fato que só ocorre em menos de 30% dos contratos.

4. Oportunidades de melhorias nos processos de fiscalização

Identificar o erro, analisar sua relevância e buscar oportunidades de melhorias é o caminho mais seguro para obter a qualidade na execução dos contratos e convênios formalizados pelo Estado do Amazonas, garantindo assim, o atendimento do interesse público e evitando possíveis danos ao erário. Portanto, diante dos resultados compilados pôde-se verificar que as inconsistências que mais se repetiram, foram:

Ausência de documentos (portaria, ART, garantia, termos etc)

Esta situação aconteceu em todos os 3 tipos de processos analisados, sendo quase 24% nos processos de medição de contratos, 31% nos processos de prestação de contas e 14% nas liberações de parcelas. Indiscutivelmente se trata de uma falha relevante.

Para melhor entendimento é válido esclarecer que os documentos necessários aos processos estão descritos em um checklist hospedado no site da SEINFRA, de domínio público, e são apresentados no setor de protocolo pelas partes interessadas. Por esse motivo, pode-se inicialmente imputar às empresas ou prefeituras a responsabilidade quando da ausência dos itens previstos no checklist. Mas, é importante lembrar que a Administração possui responsabilidade igual ou até maior sobre a regularidade de seus contratos, o que significa garantir a legalidade e apresentação de todos os documentos exigidos pelos órgãos de controle. Como solução a este problema relevante, acredita-se que a realização de treinamento aos servidores responsáveis pelo recebimento dos processos no Setor de Protocolo da SEINFRA os tornaria aptos a procederem a triagem e conferência de que todos os itens apresentados estão de acordo com o checklist. Desta forma, não chegariam mais aos fiscais processos com pendências documentais e tal solução traria diminuição da ocorrência de falhas uma vez que processos incompletos seriam devolvidos e só seriam aceitos aqueles estivessem com 100% da documentação exigida.

É importante ressaltar que, a partir do início de uma triagem mais detalhada dos documentos, o tempo necessário para o protocolo de cada processo seria aumentado e considerando o grande volume de processos que entram diariamente na SEINFRA, haveria a necessidade de aumento da equipe especializada para este novo procedimento.

Problemas com memória de cálculo, planilha ou cronograma

Os documentos técnicos devem atender às exigências dos Manuais de Fiscalização e Auditorias emitidos pelo TCE-AM e TCU e a ausência de informações ocasiona devolução de documentos, cancelamento de páginas no processo, torna as análises mais demoradas, exige retrabalho da fiscalização e consequentemente, acarreta atraso do andamento dos processos. Por isso, a criação de um modelo de documentos técnicos por parte da Secretaria, definido através de Instruções de Serviços e de obrigatório atendimento pelas Contratadas e Prefeituras traria economia de tempo e facilitaria a análise processual.

Outro problema recorrente é a divergência de informações entre planilha, memória de cálculo e cronograma. Esses documentos são interdependentes e diferenças entre eles demonstra falta de continuidade na sequência lógica de levantamento e descrição dos serviços constantes da medição ou prestação de contas. Para isso, a exigência de apresentação de CD contendo todos os documentos técnicos em formato Excel e com suas informações linkadas desde a memória de cálculo, transferindo os quantitativos para a planilha orçamentária e por último alimentando o cronograma de execução, evita que as informações sejam apenas apresentadas sem qualquer cuidado na construção do material.

Ausência ou pendências no diário de obras

De forma simples, a ausência de diário de obras poderá ser solucionada utilizando-se da mesma solução que foi apresentada anteriormente quando da ausência de documentos administrativos no processo, ou seja, a análise detalhada por parte dos servidores do setor de protocolo da SEINFRA na entrada de documentos.

Já as pendências no diário de obras necessitariam de uma solução mais radical, uma vez que a identificação dessas pendências passa obrigatoriamente pelo Fiscal da obra, único capaz de identificar possíveis descompassos entre o executado em campo e o descrito no documento.

Ao se observar os formulários preenchidos pelos próprios fiscais, verificou-se que somente 7 de cada 17 realizam as devidas anotações nos diários durante suas vistorias. Por isso, a implantação de um Aplicativo de preenchimento de Diário de Obras online, que permita sua alimentação mesmo sem internet e transmitindo as informações assim que possível para a análise e posterior aprovação da fiscalização, exigiria de ambas as partes o compromisso no atendimento dos procedimentos rotineiros de uma obra pública e corrigiriam possíveis falhas de forma quase imediata.

Ausência de manifestação técnica

Mesmo sendo um problema menos comum, a ausência de manifestação técnica não pode passar desapercebida, uma vez que a validação de qualquer solicitação passa obrigatoriamente pela manifestação da Fiscalização e tal ausência tem como consequência a nulidade total do processo. Para isso, exigir a inserção do número do instrumento técnico elaborado, seja ele parecer ou nota técnica, na observação do laudo de medição ou de prestação de contas a ser emitido no e-obras, torna menor a possibilidade de esquecimento de tal documento no corpo do processo.

Falta de assinatura

A Falta de assinatura, apesar de uma falha de menor importância, é recorrente nos processos protocolados na secretaria. Tal ausência se dá principalmente naqueles processos mais robustos, onde são necessárias assinaturas em mais de quinhentas e as vezes até de mil páginas. A solução neste caso seria a inclusão de assinatura eletrônica das partes interessadas nos campos obrigatórios dos processos. Mas, desde que os técnicos estejam previamente cadastrados no sistema da SEINFRA e seja possível apurar a autenticidade das assinaturas através de códigos de verificação.

Dificuldades relatadas pela Fiscalização

Durante a análise das informações contidas no preenchimento do formulário enviado aos Fiscais de obras, restou claro que os fiscais estão sobrecarregados. A maioria é responsável por mais de 4 contratos simultaneamente e dentre eles estão incluídos contratos de grande porte, naturalmente mais complexos e que por isso exigem uma maior dedicação por parte dos responsáveis. Os técnicos também informaram que apesar de realizarem visitas mensais às obras, o tempo disponível para gerenciamento delas é insuficiente.

Quando questionados sobre os procedimentos de fiscalização, observou-se que os itens que exigem uma maior dedicação de tempo foram os mais negligenciados, tais como: O acompanhamento da realização dos ensaios, verificação da existência de toda a documentação técnica, inclusive de diário de obras e a realização de anotações no diário. Os fiscais também relatam que apesar de os atrasos nas obras serem, na maioria das vezes, responsabilidade da contratada, os mesmos não realizam reuniões de acompanhamento mensais a fim de solucionar os possíveis contratempos de forma mais célere. Tal omissão também corrobora com a falta de disponibilidade de tempo, já que 47% deles alegam possuir menos de 4 horas semanais disponíveis para cada obra.

A grande quantidade de obras somada à necessidade de atender um número excessivo de exigências traz como consequência a impossibilidade de realizar o controle necessário ao bom andamento dos contratos. Por isso, a disponibilidade de um número maior de técnicos e a realização de um balanceamento das obras entre todos os fiscais disponíveis na Secretaria, proporcionaria mais tempo e permitiria maior dedicação dos mesmos a cada um de seus contratos.

Outro fator importante e que causa transtornos no decorrer da obra é a necessidade de realizar aditivos de serviços, e as causas mais impactantes são: falhas na concepção de projetos e divergências nos quantitativos previstos. Em ambos os casos, as falhas não são de competência da Fiscalização, visto que o Fiscal somente tem conhecimento da obra após a finalização dos trâmites de licitação e contratação, mas uma vez designado, todo e qualquer ato ou omissão ao contrato passa a ser de sua responsabilidade.

Por isso, a alternativa seria buscar melhorias ao processo de elaboração de projeto, através da disponibilização de equipes capazes de realizar os levantamentos indispensáveis à uma elaboração adequada, principalmente no que diz respeito a planialtimetria da área, ensaios de caracterização do solo e localização de jazidas. Além disso, conceder um prazo maior para a realização de um planejamento mais refinado com o levantamento de todos os dados e a orçamentação adequada, certamente mitigaria as incertezas sobre as quais o projeto é criado.

5. Conclusão

Identificar falhas, analisar suas causas e realizar a correlação entre elas e as dificuldades as quais a Fiscalização é submetida nem sempre é simples, mas é ponto focal para que se possa sugerir melhorias nos processos de fiscalização.

Ao longo desde artigo, em uma análise mais superficial, pôde-se imaginar que a grande maioria dos problemas encontrados passa por uma solução simples, quase banal e por isso, é natural se perguntar: Por quê estas já não foram implantadas? Pois bem, assim seria em uma empresa privada com gerenciamento próprio de seus recursos, sem restrições legais e contratações ilimitadas, mas quando lidamos com órgãos da Administração direta e principalmente do Executivo, as soluções tendem a esbarrar em entraves diversos, como a limitação do uso dos recursos e impedimento de novas contratações devido aos limites prudenciais existentes.

Das soluções apresentadas, pudemos ver estas dificuldades em vários momentos. Por exemplo, ao se demonstrar o elevado número de obras existentes diante da quantidade reduzida de Engenheiros Fiscais disponíveis, a contratação de mais especialistas é uma solução óbvia, mas, em muitos momentos, impossível na Administração Pública. Quando demonstrada a necessidade de realização de treinamento, criação de um aplicativo para preenchimento de diário de obras ou o aumento de equipes, ficou notória a deficiência de pessoal especializado para a realização de tarefas que certamente proporcionariam uma economia aos cofres públicos certamente muito maior se comparada aos seus salários na folha de pagamento.

Algumas soluções se apresentaram factíveis e cabem dentro do universo atual da Administração. Entre elas a obrigatoriedade de apresentação de CD contendo planilha de medição, memória de cálculo e cronograma linkados e a implantação de número sequencial para emissão de pareceres de Fiscalização. Ambas são de fácil implantação e se já implantadas no ano de 2020, teriam evitado aproximadamente 42% das ocorrências identificadas pelo Controle Interno da SEINFRA.

No que diz respeito aos problemas identificados durante a interpretação dos formulários aplicados aos fiscais, foi visível a dificuldade que eles têm em conseguir conciliar o trabalho de campo e a dedicação necessária aos processos administrativos. Trazer à tona a evidente sobrecarga de responsabilidade as quais são submetidos demonstra que talvez, seja essa a causa raiz da ocorrência de tantas falhas nos processos analisados.

Nesse caso, a oportunidade de melhoria passa por uma mudança estrutural profunda na Secretaria de Infraestrutura e se torna não somente uma decisão local, mas uma decisão Governamental, através da realização de concursos públicos e/ou a criação de novos cargos a serem preenchidos por técnicos competentes e preparados para a função de Fiscais de obras.

Diante dos fatos apresentados, resta claro que existem e sempre existirão oportunidades de evolução a serem sugeridas. Afinal, o processo de melhoria deve ser contínuo e é certo que ao se realizar a análise dos achados de auditoria nos anos vindouros, outras inconsistências surgirão. Da mesma forma que ao aplicarmos novos formulários aos Fiscais de Obras, novas demandas surgirão e demandarão novas oportunidades de melhoria. Esse processo gera um círculo virtuoso em uma busca constante da excelência no serviço público.

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TCU, Manual de Recomendações Básicas para Contratação e Fiscalização de Obras Públicas. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2014.

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¹Engenheira Civil – ORCID: 0009-0000-5741-339x
Servidora da secretaria de infraestrutura região metropolitana de Manaus.
EMAIL: troliveira@seinfra.am.gov

²Orientador: Doutor em Administração de Empresas FEA/USP
CURRÍCULO LATTES: http://lattes.cnpq.br/9869871417521000
ORCID: http://orcid.org/0000-0003-4630-0810
CARGO: Professor Adjunto
EMAIL: njoliveira@uea.edu.br

³Co-Orientador: Doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC
CURRÍCULO LATTES: http://lattes.cnpq.br/8148029403735260
ORCID: http://orcid.org/0000-0003-1007-0734
CARGO: Professor Adjunto
EMAIL: olima@uea.edu.br

⁴Co-Orientador: Mestre em Engenharia de produção. Especialista Logística empresarial. Graduado em Administração com Ênfase em Marketing.
CURRÍCULO LATTES: http://lattes.cnpq.br/0678095478835037
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9953-8342
CARGO: Professor de Ensino Superior
EMAIL: jroberto@uea.edu.br

⁵Co-Orientador: Doutora em Administração pela Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG
CURRÍCULO LATTES: http://lattes.cnpq.br/9058028348788749
ORCID:  https://orcid.org/0000-0002-4730-6002
CARGO: Professora Associada 
EMAIL:  rmaduro@uea.edu.br

⁶Co-Orientador: Doutor em Administração pela Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG
CURRÍCULO LATTES: http://lattes.cnpq.br/3985654366144019
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0550-2996
CARGO: Professor Adjunto
EMAIL: pcdiniz@uea.edu.br

⁷Co-Orientador: Doutora em Turismo e Hotelaria pela Universidade do Vale do Itajaí-UNIVALI
CURRÍCULO LATTES:  http://lattes.cnpq.br/6575691738538876
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8336-0305
CARGO: Professor Adjunto
EMAIL: elobato@uea.edu.br

⁸Co-Orientador: Mestrado em Estudos Literários pela Universidade Federal do Amazonas – UFAM
CURRÍCULO LATTES:  http://lattes.cnpq.br/9734840719468233
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7931-435X
CARGO: Mestre
EMAIL: knunes@uea.edu.br

⁹Co-Orientador: Especialista em Gestão de Talentos pela Universidade do Estado do Amazonas – UEA/AM
CURRÍCULO LATTES: http://lattes.cnpq.br/3560890964510794
ORCID: https://orcid.org/0009-0003-1487-3320
CARGO: Assistente de Gabinete
EMAIL: aroberto@uea.edu.br