REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7802088
Pedro Ribeiro Fagundes1
Sérgio Alexandre de Moraes Braga Júnior2
RESUMO
Aos órgãos de controle interno da Administração Pública é atribuída, dentre outras, a competência para a fiscalização da elaboração e gestão dos Orçamentos Públicos. Este trabalho busca analisar o exercício dessa atribuição, nos âmbitos da legalidade, da legitimidade e da avaliação de resultados – que compreende a análise da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade – dos atos da gestão pública orçamentária. Nesse sentido, os órgãos de controle interno podem vir a desempenhar um papel de grande relevância para a garantia da regularidade e da legitimidade dos Orçamentos Públicos, com a possibilidade de auxiliar o gestor no planejamento e na execução das Leis Orçamentárias e das políticas públicas, assim como viabilizar os controles externo e social exercidos sobre a gestão pública. Assim, conclui-se que se faz importante o fortalecimento do controle interno da Administração Pública, para que, por meio de uma atuação pedagógica, seja aprimorada a gestão orçamentária, o que se revela imprescindível à melhoria da qualidade dos gastos públicos e à concretização dos Direitos Fundamentais. Para a elaboração do presente artigo, foi feita pesquisa qualitativa que, por método dedutivo e abordagem interdisciplinar, realizou levantamento bibliográfico necessário ao entendimento dos temas analisados, visando o estudo das suas questões mais relevantes.
Palavras-chave: Direito Financeiro. Controle interno. Planejamento público. Orçamento Público. Qualidade dos gastos.
ABSTRACT
The internal control agencies of the Public Administration are attributed, among others, the power to oversee the preparation and management of public budgets. This paper seeks to analyze the exercise of this assignment, in the areas of legality, legitimacy and evaluation of results – which includes the analysis of economy, efficiency, efficacy and effectiveness – of acts of public budget management. In this sense, the internal control bodies may come to play a very important role in ensuring the regularity and legitimacy of public budgets, with the possibility of assisting the manager in planning and implementing budget laws and public policies, as well as enabling external and social controls exercised over public management. Thus, we conclude that it is important to strengthen the internal control of the Public Administration, so that, by means of a pedagogical action, the budget management is improved, which is essential to improve the quality of public spending and the realization of Fundamental Rights. For the preparation of this article, a qualitative research was conducted, using the deductive method and an interdisciplinary approach, which carried out the bibliographical survey necessary to understand the themes analyzed, aiming at the study of their most relevant issues.
Keywords: Financial Law. Internal control. Public planning. Public Budget. Spending quality.
1 INTRODUÇÃO
O Poder Público deve conduzir suas ações guiado pela busca do atendimento das mais prioritárias necessidades da sociedade, agindo conforme o ordenamento jurídico, de maneira legítima e tendo por objetivo gerar os melhores resultados possíveis. Como os Orçamentos Públicos são instrumentos que, inevitavelmente, revelam as reais prioridades da atuação do Poder Público, mostra-se de suma importância a análise da gestão orçamentária para a avaliação da atuação estatal e a melhoria da qualidade dos gastos públicos.
Nesse sentido, destacam-se, quanto à fiscalização da gestão dos Orçamentos Públicos, os órgãos de controle interno e externo da Administração Pública, aos quais cabem a análise técnica da atuação dos gestores públicos nessa seara. O exercício dessa competência, cumpre destacar, abrange não apenas a análise de legalidade dos atos administrativos, mas também a verificação da legitimidade da atuação do Poder Público e dos resultados decorrentes dessa atuação, o que compreende a demonstração da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade da gestão pública.
Diante desse panorama, o presente artigo busca descrever a atuação dos órgãos de controle interno da Administração Pública no exercício da sua competência referente à fiscalização da gestão orçamentária, apresentando também as dificuldades e os desafios inerentes ao exercício dessa função. Nesse sentido, há de se mencionar que os referidos órgãos realizam o acompanhamento, a fiscalização e o controle da gestão dos Orçamentos Públicos, atividades que, muito embora se mostrem distintas, aproximam-se e relacionam-se.
Ante todo o exposto, o presente artigo realizou pesquisa qualitativa que, por método dedutivo, buscou reunir a bibliografia necessária ao entendimento dos temas em análise – utilizando-se, para isso, de abordagem interdisciplinar, a qual abrangeu diversas matérias relacionadas à atuação da Administração Pública, como Direito, Economia, Administração Pública e Contabilidade Pública.
Para isso, este artigo se divide em dois tópicos principais. O primeiro discorre sobre a competência do controle interno para o exercício da fiscalização da gestão orçamentária, assim como distingue as noções atribuídas às atividades de acompanhamento, fiscalização e controle da gestão dos Orçamentos Públicos. Já o segundo tópico aborda os âmbitos do controle da gestão orçamentária, tratando da legalidade, da avaliação de resultados e da legitimidade da atuação do Poder Público nessa seara.
2 COMPETÊNCIA DO CONTROLE INTERNO PARA O EXERCÍCIO DA FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
O controle da Administração Pública pode ser definido como o poder de fiscalização e correção dos seus atos, exercido, dentre outros, pelos órgãos que compõem os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, para a garantia da conformidade da sua atuação com a Constituição Federal e o ordenamento jurídico pátrio (DI PIETRO, 1998). Sobre a importância do exercício dessa função, merecem destaque as lições de Scaff (2018, p. 423):
O controle é um instrumento tipicamente republicano, pois quem assume incumbências públicas tem que prestar contas de seus atos ao povo, uma vez que trabalha em função do povo. Para tanto, é necessário haver um sistema de controle que verifique a adequação das condutas de conformidade com o prescrito pela Constituição e demais normas. E isso ocorre por meio do sistema de controle público e social estabelecido pela Constituição.
A Constituição Federal (art. 70, caput3) prevê que o exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial sobre os atos da Administração Pública cabe: ao controle interno, exercido interna corporis por cada um dos Poderes, conforme o princípio da autotutela administrativa; e ao controle externo, desempenhado pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas4. As competências atribuídas especificamente ao controle interno são previstas pelo art. 74 da Constituição Federal, nos seguintes termos:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. (destaques acrescidos)
Por todo o exposto, resta evidente a competência atribuída ao sistema de controle interno para fiscalizar e avaliar a gestão do Orçamento Público. Este consiste no “instrumento de planejamento do Estado que permite estabelecer a previsão das suas receitas e a fixação das suas despesas para um determinado período de tempo” (ABRAHAM, 2017a, p. 273). Além disso, apresenta conteúdo econômico e político fundamental, o qual deve obediência às normas do Direito Financeiro e às técnicas contábeis, sendo materializado por leis, de iniciativa do Poder Executivo e votadas e aprovadas pelo Poder Legislativo.
As Leis Orçamentárias previstas em nosso ordenamento jurídico (art. 165 da Constituição Federal) são: o Plano Plurianual (PPA), plano estratégico das ações de longo prazo; a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), voltada ao planejamento operacional do governo; e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que possibilitará a execução dos planejamentos (ABRAHAM, 2017a). Essas leis, assim como as modificações nelas realizadas através dos créditos adicionais (Título V da Lei Federal nº 4.320/1964), se submeterão à análise do controle interno, ao qual caberá a comprovação da legalidade e da legitimidade e a avaliação dos seus resultados, sendo inerente ao exercício dessa função a recomendação de adequações, quando eventualmente constatadas irregularidades.
Nesse sentido, importa destacar a distinção apresentada por Marcus Abraham (2017b, p. 277) entre: o acompanhamento da gestão orçamentária, realizado, por todos os interessados, através dos relatórios periódicos apresentados pela Administração Pública; a fiscalização da gestão orçamentária, que consiste na certificação feita pelos órgãos de controle interno e externo de que as normas que regem a matéria estão sendo cumpridas; e, por fim, o controle orçamentário, que abrange também a correção de eventuais irregularidades.
2.1 Acompanhamento da Gestão Orçamentária
O acompanhamento da gestão orçamentária, de forma permanente e sistemática, configura um pressuposto básico para toda a atuação do controle interno nessa seara. O exercício dessa competência pode resultar na elaboração de produtos próprios do controle interno, como relatórios periódicos, da mesma forma que embasará a avaliação dos relatórios produzidos pelo Poder Executivo – os quais incluem o Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO, art. 52 e 53 da Lei de Responsabilidade Fiscal) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF, art. 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal). O art. 54, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, inclusive, estabelece que as autoridades responsáveis pelo controle interno deverão assinar o Relatório de Gestão Fiscal, o que ressalta a necessidade do monitoramento permanente, por essa instância de controle, do conteúdo que lhe é inerente.
O acompanhamento da execução dos Orçamentos Públicos pelo controle interno garante a regularidade, a fidedignidade e a sinceridade dos relatórios e documentos supracitados. Esse fato contribui para a transparência da gestão orçamentária e fiscal, para o apoio ao controle externo no exercício de suas missões institucionais (art. 74, IV, da Constituição Federal) e para a viabilização do controle social, ao permitir que outros órgãos e instituições, assim como toda a sociedade, monitorem, com segurança, a gestão orçamentária e fiscal.
O exercício dessa atribuição pressupõe o acesso a dados completos, íntegros e fidedignos referentes à execução das Leis Orçamentárias e aos seus resultados, em termos do cumprimento das metas preestabelecidas. Nesse ínterim, os gestores públicos se mostram obrigados à apresentação das informações em pauta ao controle interno, sendo importante a previsão de apresentação de relatórios periódicos e consolidados, assim como o acesso instantâneo aos referidos dados, por meio de sistemas informatizados. Ademais, para a garantia da coleta, organização, análise e monitoramento das informações em comento, ressalta-se a relevância do seu devido processamento, o que pode ocorrer, por exemplo, com a utilização de processos de Business Intelligence (BI) – o que facilitará a aplicação desses dados na tomada de decisões.
2.2 Análises de contas e auditorias governamentais
Cabe ao controle interno a fiscalização da gestão orçamentária, pela qual é exercida a certificação de sua regularidade. Quanto a essa atribuição, cumpre destacar que são legalmente previstos ao controle interno alguns procedimentos periódicos relacionados à certificação da regularidade da gestão, como: a avaliação prévia das Contas de Governo, prestadas anualmente pelos Chefes do Poder Executivo ao Tribunal de Contas, e a análise prévia das Contas de Gestão, submetidas anualmente pelos gestores dos órgãos e dirigentes das entidades públicas ao Tribunal de Contas. Além delas, “poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos” (art. 78, a Lei Federal nº 4.320/1964).
Por outro lado, merece destaque a competência para a realização de auditorias governamentais, as quais correspondem a uma das suas macrofunções típicas e têm por finalidade avaliar os controles internos administrativos e examinar a legalidade, a legitimidade e os resultados da gestão – inclusive no que se refere aos seus aspectos orçamentários (CONACI, 2010) –, de forma prévia, concomitante ou a posteriori. Para melhor esclarecer a natureza de tais instrumentos, Scaff (2018, p. 423) faz importantes considerações: “auditar possui um escopo mais amplo do que fiscalizar, pois implica a comparação de procedimentos e no diálogo para correção de rotas, enquanto fiscalizar implica a identificação de eventuais irregularidades e punição dos atos realizados”.
Ademais, para a organização do exercício de tal competência, mostra-se necessária a elaboração de planos de auditoria, que consistem em documentos estratégicos que estabelecem os órgãos, entidades, programas e ações a serem auditados em determinado período, considerando as políticas estratégicas de governo, a materialidade, o risco e a relevância envolvidos. Além disso, para a realização de uma auditoria específica, é necessário o seu planejamento, por meio do qual são definidos objetivo, escopo e programa de trabalho (CONACI, 2010).
A realização pelo controle interno de auditorias governamentais e dos atos de planejamento que lhes são relacionados apresenta como pressuposto básico o acesso a informações essenciais à compreensão e à avaliação da gestão pública. Nesse ínterim, revela-se, mais uma vez, a importância do acompanhamento dos dados referentes ao planejamento e à execução dos Orçamentos Públicos, visto que essa atividade irá subsidiar a fiscalização e o controle exercidos pelo controle interno, com dados imprescindíveis à fundamentação e à motivação da sua atuação.
2.3 Controle da gestão orçamentária e das políticas públicas
Por fim, é também previsto o controle da gestão orçamentária, que compreende a apresentação de recomendações que proporcionem ao gestor público a implementação de melhorias e adequações na condução dos Orçamentos Públicos. Importa destacar que essa competência configura uma das macro funções atribuídas ao controle interno (controladoria) e tem a finalidade de acompanhar e orientar a gestão governamental, subsidiando a sua tomada de decisões a partir da apresentação de informações que lhe sejam essenciais (CONACI, 2010).
A apresentação de recomendações à gestão pública poderá se justificar em razão das conclusões advindas da realização de auditorias governamentais e de outros atos de fiscalização. Não obstante, há outras formas pelas quais o controle interno poderá subsidiar a tomada de decisão dos gestores dos Orçamentos Públicos e recomendar eventuais correções na sua condução: apresentação de relatórios, periódicos ou não, produzidos no exercício do acompanhamento da execução das Leis Orçamentárias; respostas a consultas e elaboração de normas técnicas referentes à matéria orçamentária; normatização da atuação da gestão governamental; e, até mesmo, avaliação prévia dos Projetos de Leis Orçamentárias que serão enviados para apreciação e votação do Poder Legislativo (ARAÚJO, 2019).
A justificativa para o desempenho de uma atuação orientativa do controle interno perante a gestão governamental, cumpre destacar, decorre dos próprios ciclos das políticas públicas – atividades-fim do Estado que devem ser compreendidas como ciclos dinâmicos e reiterados de identificação e resolução dos problemas sociais, compreendendo três etapas, claramente integradas: o planejamento, a execução e o controle (conforme o art. 6º do Decreto-Lei 200/1967). O custeio e a condução das políticas públicas se relacionam, em todas suas etapas, à previsão e à execução dos Orçamentos Públicos, visto que estes organizam a efetiva alocação e execução dos recursos financeiros do Estado. Nesse contexto, portanto, destaca-se o papel exercido pelo controle interno, ao qual cabe a realização de um esforço pedagógico no sentido de orientar e retroalimentar o planejamento e a execução das políticas públicas e da gestão orçamentária, como nos traz Pinto (2018b, p. 112-113):
A última etapa do ciclo jurídico, por assim dizer, da política pública diz respeito ao controle. Aqui temos um papel extremamente importante e ainda subutilizado na tutela coletiva, que é a força pedagógica do controle, que tem a sensível capacidade de retroalimentar o ciclo a partir do diálogo que vise construir alternativas e rotas de correções para os erros diagnosticados no planejamento e na execução. O controle não pode ser só repressivo, porque ele é capaz pedagogicamente de retroalimentar todo o ciclo, aprimorando os déficits de cobertura do planejamento e refutando os atos imotivados e abusivos da execução.
A ausência do controle efetivo das políticas públicas e da gestão dos recursos orçamentários que lhes lastreiam implica diretamente na baixa aderência da gestão governamental ao planejamento e, por consequência, a inefetividade dos direitos fundamentais. Por tudo isso, mostra-se imprescindível o fortalecimento do controle interno – visto não apenas sob uma perspectiva repressiva, mas também em seu papel de orientação e avaliação da atuação estatal – para a consolidação de uma gestão pública que apresente políticas públicas efetivas e responsivas às necessidades sociais.
3 ÂMBITOS DE CONTROLE DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
Mostram-se diversos os aspectos a serem analisados pelo controle da Administração Pública exercido através da fiscalização da gestão orçamentária, de forma a abranger não só a legalidade, como também a avaliação dos seus resultados, quanto à economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, e da sua legitimidade. Por esse motivo, Di Pietro (2012, p. 791 apud ABRAHAM, 2017b, p. 278) defende: “o controle abrange aspectos ora de legalidade, ora de mérito, apresentando-se, por isso mesmo, como de natureza política, já que vai apreciar as decisões administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e da conveniência diante do interesse público”.
Por todo o exposto, faz-se importante distinguir e caracterizar esses âmbitos de atuação do controle interno na seara orçamentária, assim como apresentar algumas diretrizes que devem nortear a fiscalização dos Orçamentos Públicos e as perspectivas que se colocam diante da efetivação dessa função.
3.1 Legalidade
Inicialmente, deve ser verificada a legalidade da gestão orçamentária, sendo investigada a sua adequação ao ordenamento jurídico pátrio, incluindo-se a dos atos dos quais resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa e o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações (conforme o art. 75, I, da Lei Federal nº 4.320/1964). Essa atribuição é exercida de forma prévia, concomitante e subsequente à vigência das Leis Orçamentárias, como determina o art. 77 da Lei Federal nº 4.320/1964, e engloba os mais diversos aspectos jurídicos relacionados a essas leis.
Quanto à legalidade da gestão orçamentária, destaca-se, inicialmente, a necessidade de que sejam cumpridas as previsões da Constituição Federal. Nesse ponto, sobressaem-se as previsões da Constituição Financeira: Título VI da Constituição Federal, dedicado à definição de regras concernentes ao Direito Financeiro, dentre as quais se incluem aquelas que tratam da elaboração e da execução dos Orçamentos Públicos (Seção II, Capítulo II, Título VI). Como aponta Torres (2011, p. 37 apud ABRAHAM, 2017a, p. 66), “o Direito Financeiro brasileiro tem a particularidade de encontrar na Constituição Financeira a sua fonte por excelência, tão minuciosa e casuística é a disciplina por ela estabelecida”.
Para que a gestão dos Orçamentos Público cumpra a Constituição Federal, é de se ressaltar também, dentre outras previsões: a necessidade de que sejam respeitados os princípios constitucionais do Direito Administrativo5; a obrigação de que os entes federativos apliquem percentuais mínimos de suas receitas em saúde (art. 198, §2º, da Constituição Federal) e na manutenção e desenvolvimento do ensino6 (art. 212 da Constituição Federal); a regra de ouro, que veda a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital (art. 167, III, da Constituição Federal); e, por fim, o repasse obrigatório, em duodécimos, dos recursos correspondentes às dotações orçamentárias destinadas aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública (art. 168 da Constituição Federal).
Ademais, o art. 24 da Constituição Federal atribui à União, aos Estados e ao Distrito Federal a competência concorrente para legislar sobre Direito Financeiro (Inciso I) e Orçamento (Inciso II), cabendo à União estabelecer as regras gerais (§1º) e aos Estados e ao Distrito Federal a competência suplementar sobre essas matérias (§2º). Não obstante, a Constituição Federal prevê que cabe a Lei Complementar a função de regulamentar as finanças públicas (art. 163, I), “dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual” (art. 165, §9º, I) e “estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos” (art. 165, §9º, II).
Acontece que, desde o advento da Constituição Federal de 1988, não foi editada uma Lei Complementar que contemple os dispositivos constitucionais supracitados. Por esse motivo, a Lei Federal nº 4.320/1964 foi recepcionada com o status de Lei Complementar e, até os dias atuais, configura-se como verdadeira “Lei Nacional dos Orçamentos Públicos” e “Estatuto das Finanças Públicas”. Ela tem a função de regulamentar o art. 165, §9º, da Constituição Federal, estabelecendo “normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”. Consiste, portanto, no instrumento infraconstitucional mais relevante no âmbito orçamentário.
Dentre outras contribuições, a lei em comento inaugurou no ordenamento jurídico pátrio importantes princípios e diretrizes básicas referentes às Finanças Públicas, introduziu o modelo de Orçamento-programa e veiculou normas imprescindíveis à elaboração e à execução dos Orçamentos Públicos7. Contudo, é oportuno considerar que a Lei Federal nº 4.320/1964 apresenta, atualmente, várias lacunas, pois não contempla diversas inovações posteriores à sua edição, referentes às Finanças e aos Orçamentos Públicos.
Por outro lado, a Lei de Responsabilidade Fiscal8 (LRF – Lei Complementar Federal nº 101/2001) também é considerada norma geral financeira, de âmbito nacional, com foco na promoção da responsabilidade na gestão fiscal. Essa lei representa um verdadeiro marco regulatório fiscal no Brasil e, dentre outras, trouxe importantes inovações ao planejamento orçamentário, visando a responsabilidade gerencial de longo prazo e a qualidade do gasto público; ao acompanhamento dos resultados da gestão orçamentária; e, também, à transparência e à cidadania fiscal – tendo contribuído sobremaneira, desde a sua edição, para o equilíbrio das contas públicas no país (ABRAHAM, 2017b).
Por fim, cabe mencionar que as instâncias de controle devem aferir, na fiscalização da gestão orçamentária, a finalidade funcional da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado, observando se as renúncias de receitas e as subvenções estão de acordo com as suas finalidades previamente definidas (art. 70 e 74, II, da Constituição Federal), e a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos (art. 75, II, da Lei Federal n 4.320/1964).
3.1.1 Natureza jurídica das Leis Orçamentárias
No que tange à legalidade da gestão orçamentária, cabe discorrer sobre a natureza jurídica das Leis Orçamentárias. Apesar da diversidade de entendimentos sobre o tema, pode-se afirmar que a doutrina clássica brasileira sustenta a tese de que os Orçamentos Públicos devem ser vistos pelas seguintes acepções: extrinsecamente, seriam leis de natureza especial, visto que apresentam processo legislativo típico e peculiar, entretanto, intrinsecamente, apresentariam natureza de ato administrativo, com conteúdo concreto e específico voltado para a previsão e a autorização da atuação do Poder Público, mas sem criar direitos subjetivos e tampouco alterar as demais leis financeiras e tributárias – carecendo, portanto, de imperatividade (ABRAHAM, 2017a). Sobre a aplicação prática desse entendimento, contudo, Nóbrega (2016, p. 28-29) apresenta as seguintes considerações:
Uma prova maior de nosso atraso institucional é a ideia, amplamente aceita, de que o orçamento é peça meramente autorizativa. A interpretação tem sido a de que o governo deve realizar apenas as despesas constitucional ou legalmente obrigatórias, como as relacionadas à partilha de tributos com estados e municípios e os gastos com educação, saúde, previdências e pessoal (de certa forma também incluem os encargos da dívida pública). O Executivo, nessa interpretação, só não tem poderes para ampliar as despesas. Aceita-se que seja possível reduzir o valor dos gastos autorizados pelo Congresso ou até mesmo eliminar na prática as dotações orçamentárias. Isso significa alterar prioridades estabelecidas pelo Parlamento, uma ação típica de regimes autoritários. […] Não há justificativa histórica nem dispositivo legal para obrigar a esdrúxula interpretação do caráter autorizativo do orçamento.
Nesse mesmo sentido, tem se posicionado a corrente doutrinária mais moderna. Segundo esta, a ideia de que as Leis Orçamentárias possuem natureza jurídica meramente formal decorre da influência de Paul Laband, jurista alemão que a defendeu na segunda metade do Século XIX, ao sustentar, com viés autoritário, a soberania da Monarquia da Alemanha perante o seu Parlamento. Diante disso, não haveria razões históricas, sociais ou jurídicas para que o entendimento em pauta continue prosperando no Brasil contemporâneo. Nesse sentido, importa destacar as críticas apresentadas por Domingues (2008, p. 32 apud ABRAHAM, 2017a, p. 280-281):
Passados mais de 200 anos de construção democrática dos dois lados do Atlântico, e alcançada democratização perene no Brasil, não se compreende bem a que serviria hoje a teoria do orçamento como lei formal, a não ser para, como na origem, servir para submeter os demais Poderes à preeminência desmedida do Executivo e para justificar a impune maquilagem orçamentária.
Quanto à divergência doutrinária em questão, cumpre destacar que a Lei Federal nº 4.320/1964 apresenta previsão no sentido de que o Poder Público se mostra vinculado ao cumprimento das programações orçamentárias, no que tange à garantia de condições materiais para a execução dos programas de trabalho previamente definidos. Ela atribuiu ao Poder Executivo, em seu art. 48, a, o objetivo de “assegurar às unidades orçamentárias em tempo útil a soma de recursos necessários e suficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho”.
Não obstante, a tese de que o Orçamento é meramente autorizativo se evidencia de fato superada quando considerada a Constituição Federal de 1988, elaborada com base em ideais fortemente democráticos. Sob uma interpretação jurídico-constitucional que considere o atual Estado Democrático de Direito – baseado no princípio republicano (art. 1º, caput, da Constituição Federal), no poder popular (art. 1º, parágrafo único, da Constituição Federal) e na independência e harmonia entre os Poderes (art. 2º da Constituição Federal) –, aos Orçamentos Públicos deve ser reconhecido conteúdo material e força normativa. Só assim restará de fato respeitado o devido processo orçamentário, pelo qual cabe ao povo, por meio de seus representantes eleitos, a votação e a aprovação dos Orçamentos Públicos apresentados pelo Poder Executivo. Ressalta-se que a participação do Legislativo nessa dinâmica “não é apenas uma aquisição histórico-institucional, mas uma questão de pressuposto democrático” (PINTO, 2018b, p. 118).
Contudo, as Leis Orçamentárias, muitas vezes, não se mostram juridicamente suficientes à efetivação de suas previsões quanto à arrecadação de receitas, sendo necessária a edição de leis, outras normas, atos ou contratos que lhes sejam antecedentes. Ademais, quanto às despesas fixadas, há uma série de mecanismos que flexibilizam a execução das programações orçamentárias inicialmente previstas, como os créditos adicionais (art. 40 da Lei Federal nº 4.320/1964), o contingenciamento (art. 9º da Lei Complementar Federal nº 101/2000), a reserva de contingência (art. 91 do Decreto-lei nº 200/1967), a Desvinculação de Recursos da União (DRU), dentre outros (SCAFF, 2018).
A flexibilização em pauta, que garante ao gestor maior discricionaridade na execução dos Orçamentos Públicos e nas decisões alocativas que lhes dizem respeito, “só pode ser exercida como faculdade controlada pelos fins públicos e não como liberdade privada” (PINTO, 2018b, p. 117). Partindo-se desse pressuposto, o descumprimento das Leis Orçamentárias e a distância entre a sua efetiva execução e as suas previsões iniciais devem ser sempre motivados – e a motivação em pauta servirá como subsídio para a realização do controle da gestão orçamentária. Diante dessa dinâmica, a discricionariedade da gestão orçamentária, decorrente dos instrumentos supracitados, não desnatura a juridicidade das leis em questão, como conclui Scaff (2018, p. 244):
Em suma, as leis orçamentárias são leis como todas as demais leis do ordenamento jurídico, embora possuam características e funções próprias, algumas das quais supra delineadas, mas que não desnaturam sua cogência. A fase em que tais normas eram consideradas apenas leis formais ficou no passado e deve ser analisada apenas como uma construção teórica datada, útil para o período das monarquias constitucionais, amparada na teoria de Paul Laband sobre a lei orçamentária.
Dispositivos mais específicos da Constituição Federal, referentes aos Orçamentos Públicos, reforçam esse entendimento. O seu art. 165, §8º, afirma que “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa”. A doutrina mais moderna, com isso, aponta que se o Orçamento fosse meramente autorizativo não teria sido utilizado o termo “fixação” quanto às despesas, que apresenta sentido mais imperativo do que o termo “previsão”, estabelecido às receitas (NÓBREGA, 2016).
Ademais, desde 2015, vêm sendo editadas Emendas à Constituição Federal que têm realçado a natureza impositiva do Orçamento Público. Inicialmente, a Emenda Constitucional nº 86/2015 afirmou ser obrigatória a execução orçamentária e financeira de emendas parlamentares individuais ao Projeto de Lei Orçamentária (art. 166, §11, da Constituição Federal). Por sua vez, a Emenda Constitucional nº 100/2019 positivou a obrigação da execução de emendas parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária, apresentadas pelas bancadas estaduais (art. 166, §12), e, além disso, incluiu na Constituição Federal um dispositivo que, de forma ampla, indica a obrigatoriedade da execução das programações orçamentárias e aumenta a importância da avaliação dos seus resultados: “a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade” (Constituição Federal, art. 165, § 10).
Por todo o exposto, resta cada vez mais evidente que o reconhecimento de conteúdo material e força normativa às Leis Orçamentárias é o entendimento que mais se coaduna com a Constituição Federal e com o ordenamento jurídico pátrio. A consolidação desse entendimento abre amplas perspectivas à atuação do controle interno, que, além de possuir competências constitucionais relacionadas ao controle da gestão orçamentária, apresenta posição institucional privilegiada para obter informações referentes à execução dos Orçamentos Públicos, auxiliar e retroalimentar a atuação da gestão pública na condução desse processo e, por fim, subsidiar a atuação dos controles externo e social quanto à fiscalização do cumprimento do planejamento orçamentário, em seus mais diversos aspectos.
3.2 Avaliação dos resultados
Se a Administração Pública se encontra vinculada ao cumprimento do que é previsto pelas Leis Orçamentárias, quanto a suas diretrizes, objetivos, metas, prioridades e à sua aderência às suas programações iniciais, cabe discorrer sobre a forma pela qual são mensurados e avaliados os resultados da execução dos Orçamentos Públicos.
Na seara orçamentária, a grosso modo, pode-se afirmar que a diversidade dos aspectos relacionados à avaliação dos resultados da gestão acompanhou a evolução das técnicas orçamentárias e as pretensões e os objetivos que foram sendo atribuídos aos Orçamentos Públicos. O Orçamento Clássico consistia em um instrumento meramente contábil, inexistindo sistemas de acompanhamento e medição dos trabalhos realizados e dos seus respectivos resultados. O Orçamento-programa, por sua vez, passou a considerar o planejamento da atuação estatal e a consecução de metas e objetivos através da alocação de recursos, consistindo, portanto, em importante “elo entre a função planificadora e as funções administrativas de gerência, avaliação, controle etc.” (GIACOMONI, 2017, p. 182), no qual “o controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais” (GIACOMONI, 2017, p. 179). Por fim, cumpre destacar o surgimento de técnicas orçamentárias mais modernas, como o Novo Orçamento de Desempenho e o Orçamento por Resultados, que apresentam, por natureza, foco ainda maior nos resultados da atuação estatal9, considerando os “impactos que os produtos têm frente às necessidades sociais, à resolução de problemas e ao desenvolvimento econômico-social” (GIACOMONI, 2017, p. 209).
Assim, a avaliação dos resultados das operações a cargo do Governo constitui elemento-chave do modelo de Orçamento-programa e será útil em todas as etapas do ciclo orçamentário e em todos os níveis organizacionais. No que tange à Função, de alto nível político, devem ser mensuradas as vantagens sociais e econômicas da atuação estatal. Quanto ao Programa, de alto nível administrativo, são quantificados os produtos fornecidos ao público, o grau de atingimento das metas preestabelecidas e a produtividade dos atos do Poder Público. No que diz respeito à Atividade ou Projeto, nível médio administrativo ou de execução, são mensurados os esforços envolvidos para a obtenção do resultado final, avaliando-se a eficiência da Administração Pública (GIACOMONI, 2017, p. 190). Portanto, deverão ser considerados os seguintes aspectos na realização da avaliação de resultados da gestão orçamentária: economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
A economicidade se caracteriza pela redução dos custos relacionados à atuação estatal – assim, os atos do Poder Público serão econômicos quando demandarem poucos recursos. Não obstante, deve-se ir além, buscando-se também a sua eficiência. Para isso, será realizada a análise de custo-benefício dos atos da gestão, investigando-se se estão sendo atingidos os melhores resultados possíveis com a mitigação dos ônus e custos que lhes forem inerentes, por meio de atuação pautada em um melhor aproveitamento dos recursos públicos. Já a eficácia diz respeito ao atingimento dos objetivos que são previamente estabelecidos pelo planejamento governamental. Por fim, há de se considerar, também, a efetividade da gestão, que trata do impacto final da atuação do Poder Público, em termos de melhorias na qualidade de vida da população e de benefícios gerados à sociedade em razão da atuação estatal. Importa destacar, contudo, que os aspectos em pauta devem ser vistos como plenamente relacionados e interdependentes.
O Orçamento-programa foi introduzido no ordenamento jurídico pátrio pela Lei 4.320/1964 e pelo Decreto-Lei 200/1967 e teve sua utilização reforçada pela Constituição Federal de 1988 (art. 165). No que tange ao seu ciclo, a Constituição Federal, em seu art. 74, atribui ao controle interno as funções de “avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União” (inciso I, grifo nosso) e “avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária […]” (inciso II, grifo nosso), configurando-se, portanto, em instância imprescindível à avaliação e à melhoria da qualidade dos gastos públicos, assim como ao fortalecimento da accountability e da transparência do Setor Público.
Como base para o exercício da avaliação de resultados da Administração Pública brasileira, portanto, devem ser observados “diretrizes, objetivos e metas” estabelecidos no Plano Plurianual (art. 165, §1º, da Constituição Federal), e “metas e prioridades” previstas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 165, §2º, da Constituição Federal). As suas realizações se encontram condicionadas à elaboração e à execução da Lei Orçamentária Anual e dos programas de governo, sendo a harmonização entre esses instrumentos essencial à concretização da função de planejamento dos Orçamentos Públicos (SCAFF, 2018).
O Programa, a grosso modo, pode ser definido como “o campo em que se desenvolvem ações homogêneas que visam ao mesmo fim” (GIACOMONI, 2017, p. 185). Cabe destacar que a condução de políticas públicas através de programas, criados e executados a partir das mais diversas necessidades sociais, se deve à adoção do supracitado modelo de Orçamento-programa. A sua gestão, portanto, deve também ser avaliada, de forma a possibilitar a mensuração dos seus resultados. Para possibilitar essa avaliação, a Lei Federal nº 4.320/1964 dispõe que o cumprimento dos programas de trabalho deve ser expresso em termos monetários e de realização de obras e prestação de serviços (art. 75, III), bem como que o controle será feito, quando possível, com base em unidades de medida previamente estabelecidas (art. 79, parágrafo único).
O adimplemento das metas estabelecidas pelas Leis Orçamentárias e pelos programas de governo, no entanto, deve ser avaliado sob uma perspectiva que compreenda as previsões da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ela introduziu a necessidade de que a Administração Pública cumpra “metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar” (art. 1º, §1º, LRF). Essa mesma lei também atribuiu à Lei de Diretrizes Orçamentárias a função de dispor sobre “normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos” (art. 4º, I, e, LRF). Por outro lado, através do seu art. 52 (sobre a composição do RREO), apresentou um rol detalhado de informações que devem ser consideradas para a análise da realização de receitas e despesas, por meio da comparação entre as programações orçamentárias iniciais e as suas execuções.
Por fim, deve-se mencionar que a análise da gestão orçamentária deve contemplar, também, atos da Administração Pública que, muito embora não integrem os Orçamentos Públicos, impactam diretamente os seus resultados – caso, por exemplo, dos gastos tributários. É preciso que haja o controle efetivo das renúncias de receitas, partindo-se do pressuposto de que constituem, efetivamente, gastos do Poder Público e que, por isso, devem ser avaliadas periodicamente, de forma transparente, quanto à legalidade, à legitimidade e à dimensão de seus impactos fiscais, nos mais diversos aspectos. Pinto (2018a) traz importantes considerações sobre os gastos tributários, denunciando a opacidade, a irracionalidade e a perenidade que lhes têm sido característicos.
Em virtude do exercício da avaliação de resultados supracitada, caberá ao controle interno o exercício do seu papel pedagógico perante a gestão governamental. Por meio dele, serão apresentadas informações e orientações, que poderão adequar a execução das políticas públicas e dos Orçamentos Públicos ao planejamento previamente aprovado pelo Poder Legislativo, assim como subsidiar a elaboração de planejamentos futuros, tornando-os mais adequados à realidade sobre a qual buscam incidir e mais condizentes com os objetivos constitucionais. Tudo isso resultará, portanto, na melhoria da qualidade dos gastos públicos, através da adequação da gestão orçamentária às reais necessidades da sociedade.
3.3 Legitimidade
A legitimidade da gestão orçamentária se efetiva quando os recursos públicos são arrecadados e aplicados em consideração às necessidades prioritárias da sociedade. Porém, a avaliação do cumprimento desse requisito da gestão dos Orçamentos Públicos não se mostra tarefa fácil, devendo levar em consideração aspectos substanciais e procedimentais, explicados a seguir.
3.3.1 Necessária aderência dos Orçamentos Públicos aos valores da Constituição Federal
Segundo Neves (2011), o principal problema da Constituição Federal Brasileira de 1988 reside na concretização de suas previsões. Isso porque “a prática política e o contexto social favorecem uma concretização restrita e excludente dos dispositivos constitucionais” (NEVES, 2011, p. 184), o que acaba por favorecer o surgimento, na sociedade, de relações de subcidadania e sobrecidadania, contrárias ao que dispõe o texto constitucional.
Por outro lado, as seguintes lições de Holmes e Sustein (2019, p. 35) se mostram imprescindíveis ao entendimento da atuação estatal: “o financiamento de direitos básicos por meio da renda tributária nos ajuda a ver claramente que os direitos são bens públicos: serviços sociais pagos pelo contribuinte e administrados pelo governo, cujo objetivo é aperfeiçoar o bem-estar coletivo e individual. Todos os direitos são positivos”. Resta evidente, com isso, que, mesmo os direitos ditos negativos, que teriam por fundamento a abstenção do Estado, referentes às liberdades individuais e à propriedade, carecem da atuação do Poder Público para serem devidamente garantidos e protegidos, o que demanda a utilização de recursos públicos.
Sendo o Orçamento Público o instrumento responsável por prever as receitas e fixar as despesas públicas (art. 165, §8º, da Constituição Federal), e uma vez que a garantia dos mais diversos direitos necessita sempre da realização de despesas públicas (conforme as lições de Holmes e Sunstein), revela-se essencial o papel das Leis Orçamentárias para a concretização (ou não) das previsões constitucionais. Tendo em vista a necessária harmonia entre as programações orçamentárias e as previsões constitucionais, Scaff (2018, p. 290-291) afirma a importância da configuração de um Orçamento Republicano, que seria “aquele que arrecada mais de quem ganha mais ou possui mais bens, e gasta mais com quem ganha menos ou possui menos bens, de modo a permitir que sejam reduzidas as desigualdades sociais e reduzida a pobreza”.
Assim, sob uma perspectiva substancial, a gestão orçamentária não será legítima se não respeitar o escalonamento de prioridades definido pela Constituição Federal (PINTO, 2020), tendo em vista que “as escolhas públicas orçamentárias, portanto, embora deem ampla margem de liberdade ao legislador orçamentário, não são discricionárias, mas vinculadas aos objetivos tratados pela Constituição” (SCAFF, 2018, p. 301, grifo do autor). Essa vinculação, importa ressaltar, deve contemplar todas as funções econômicas do Orçamento Público – alocativa, distributiva ou estabilizadora (GIACOMONI, 2017; GIAMBIAGI; ALÉM, 2016) –, assim como as suas funções jurídicas – de delimitação legislativa, planejamento, transparência, efetividade dos direitos e liberdades fundamentais e controle (SCAFF, 2018).
Ante o exposto, a aderência à Constituição Federal é o que legitima substancialmente o planejamento e a execução dos Orçamentos Públicos e o que deve, portanto, nortear a atuação do controle interno na fiscalização da gestão orçamentária. Contudo, como bem afirma Pinto (2017), mostra-se complexa e árdua a missão de adequar esses instrumentos às prioridades definidas constitucionalmente, garantindo-lhes a necessária legitimidade.
3.3.2 O Processo de deliberação sobre as prioridades orçamentárias e a qualidade dos gastos públicos
No que pese a necessidade de as Leis Orçamentárias se nortearem pela busca da efetivação da Constituição Federal, os conceitos de reserva do financeiramente possível e das escolhas públicas orçamentárias (escolhas trágicas) ajudam a compreender que o Estado não dispõe de recursos financeiros suficientes para a concretização plena e imediata de todos os Direitos Fundamentais, uma vez que “existem recursos escassos para atingir objetivos incomensuráveis. Quanto mais difíceis os objetivos, maior o custo financeiro para seu alcance” (SCAFF, 2018, p. 299). Por isso, faz-se necessária a priorização de algumas demandas sociais, em detrimento de outras igualmente relevantes e previstas pela Constituição Federal.
Conformando-se a tomada de decisões alocativas à premissa de que a Administração Pública deve buscar, tanto quanto possível, o cumprimento dos objetivos definidos na Constituição Federal, e de que os gestores e legisladores orçamentários devem se pautar pela proporcionalidade de seus atos, sendo vedados excessos (PINTO, 2018b), chega-se a um espaço de deliberação no qual poderão ser construídos diferentes escalonamentos de prioridades orçamentárias, partindo-se de consensos e dissensos toleráveis (PINTO, 2018b), de acordo com as ideologias preponderantes. Assim, a definição das prioridades que irão definir a atuação do Estado será construída através do entrechoque deliberativo (SCAFF, 2018) entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, que configura o processo legislativo das Leis Orçamentárias, o qual, com todas as peculiaridades que lhe são inerentes, irá legitimar a definição das decisões alocativas, assim como, com a participação do Poder Legislativo, consistirá na “concretização da participação popular no orçamento, através dos seus representantes eleitos” (ABRAHAM, 2017a, p. 308).
Nesse ínterim, os Orçamentos Públicos se mostrarão reveladores das prioridades que, através da deliberação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, foram definidas como as que devem ser atendidas pela atuação estatal, visto que, de forma concreta e objetiva, evidenciam a alocação e a efetiva utilização de recursos públicos nos mais variados âmbitos dessa atuação, mostrando os níveis de prioridade que lhes foram atribuídos. Ademais, a participação popular, na construção das Leis Orçamentárias, poderá ser majorada por procedimentos como o Orçamento Participativo, pelo qual a população poderá ser consultada, e chamada a apresentar propostas no momento da elaboração dos Orçamentos Públicos pelo Poder Executivo. Surge, assim, uma “espécie de terceiro núcleo deliberativo de questões orçamentárias, que funcionaria paralelamente ao Poder Executivo e ao Legislativo” (ABRAHAM, 2017a, p. 314-315), com potencial para a construção de decisões alocativas mais consensuais e, portanto, mais legítimas. Nessa perspectiva, para que seja mantido e garantido o caráter representativo e deliberativo dos Orçamentos Públicos, a estes deve ser reconhecida força normativa e vinculante:
São os gestores, os legisladores e a sociedade que democraticamente aprovam os planos setoriais e orçamentários, ora, é preciso, pois, que eles suportem o planejamento que fazem, devendo os primeiros serem chamados a motivar qualquer ato de execução que implique desvio de rota. Em tais instrumentos normativos encontramos as nossas linhas estruturais de identificação jurídica sobre quais são as prioridades do Estado para os direitos fundamentais e que, uma vez definidos em lei como tal, são obrigações constitucionais e legais de fazer que materializam o conteúdo do direito fundamental, inclusive para fins de perfazimento do dever de gasto mínimo em tais setores (PINTO, 2018b, p. 114).
A legitimidade das escolhas alocativas construídas pela deliberação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, incluindo, por vezes, a participação direta da sociedade, deve ser mantida na execução das Leis Orçamentárias. Para tanto, faz-se necessário o controle da regularidade e da aderência da execução orçamentária ao seu planejamento inicial, avaliando-se o atendimento das prioridades que foram democraticamente definidas à atuação estatal. Com isso, deve-se garantir que a flexibilização do planejamento inicial se paute nas necessidades da sociedade e não consistam em atos arbitrários do Poder Executivo, que imotivadamente se distanciem das programações orçamentárias iniciais. Ante o exposto, revela-se a importância do controle interno e externo da Administração Pública:
Se há no ordenamento pátrio um conjunto de órgãos com atribuições que, cotidiana e dinamicamente, é capaz de aferir o fluxo do planejamento e sua execução consonante com a busca de soluções efetivas para os problemas da sociedade, à luz do ciclo orçamentário, bem como à luz da avaliação dos mais diversos atos de gestão, tal arranjo reside nos sistemas de controle interno e externo a que referem os arts. 71 e 74 da CR/1988 (PINTO, 2018b, p. 110).
O controle interno, especificamente, será de suma importância nesse contexto, tendo em vista as suas competências para fiscalizar a legalidade, a legitimidade e avaliar os resultados da gestão orçamentária, pelos quais serão retroalimentados os ciclos orçamentário e das políticas públicas. Em sua atuação, o controle interno deve exigir maior aderência da execução orçamentária à Constituição Federal e ao planejamento orçamentário inicial, assim como fortalecer o próprio processo de elaboração dos Orçamentos Públicos, orientando-o ao atendimento efetivo das reais necessidades da sociedade. Tudo isso, sem dúvidas, contribuirá para a melhoria da qualidade dos gastos públicos, que consiste no mais contemporâneo dos desafios que envolvem o controle da Administração Pública (PINTO, 2018b).
Destacam-se atualmente como óbices à melhoria da qualidade dos gastos públicos: o déficit de planejamento da atuação do Poder Público, que “implica execução desidiosa de regras padronizadas, cujo controle formal encerra esse ciclo pobre de reflexão sobre onde queremos chegar” (PINTO, 2018b, p. 108); e o déficit de controle sobre as políticas públicas, de forma que não é devidamente orientado e exigido o cumprimento e o aprimoramento do planejamento apresentado – o que explica, em parte, a sua reduzida implementação. Nesse sentido, como leciona Pinto (2018b, p. 109), “gasto público de qualidade, sob esse prisma de análise, significa gasto bem planejado, cuja execução se revele aderente às estimativas de custo e resultado, sem prejuízo da obediência aos demais filtros de conformidade com o ordenamento”.
Ademais, na execução das Leis Orçamentárias, o controle interno terá o papel essencial de possibilitar o fortalecimento da representatividade democrática das decisões alocativas. Ele configura um elo entre a gestão governamental, o controle externo e a sociedade, tendo em vista as suas seguintes atribuições: apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional (art. 74, IV, da Constituição Federal), pela qual se efetivará o diálogo interinstitucional acerca do planejamento e da execução dos Orçamentos Públicos, permitindo-se que instituições como o Tribunal de Contas e o Ministério Público contribuam para o aprimoramento da gestão orçamentária; e viabilização do controle social, através do fortalecimento de mecanismos que garantam a publicidade e a transparência dos atos da Administração Pública e da abertura de canais de diálogo e ouvidoria à sociedade (art. 74, §2º, da Constituição Federal). As normas em questão possuem grande importância, na medida em que visam “impedir que o controle interno sirva de biombo para esconder eventuais irregularidades identificadas em seu mister” (SCAFF, 2018, p. 449), e serão essenciais para garantir que o interesse público se mostre efetivamente respeitado na gestão dos Orçamentos Públicos.
No que pese as considerações acima, não se pode desconsiderar a possibilidade de que o Poder Judiciário venha a apreciar questões que envolvam as decisões alocativas, tendo em vista a inafastabilidade da apreciação judicial de lesões ou as ameaças de lesões a direitos (art. 5º, XXXV, da Constituição Federal). Sobre a questão, Scaff, (2018, p. 301, grifos do autor) afirma: “o Poder Judiciário se tornou um agente de destaque no debate acerca da condução das políticas públicas, porém sem o instrumental necessário para tanto, pois é um órgão político criado para realizar prioritariamente a justiça comutativa […] e não justiça distributiva […]”. Ademais, acrescenta que “o Poder Judiciário pode ser um importante instrumento para a realização de justiça distributiva, mas desde que suas decisões possam ser universalizáveis, e não individualizadas” (SCAFF, 2018, p. 301, grifo do autor). Assim, não se pode desconsiderar que a judicialização das políticas públicas pode resultar na substituição do debate político sobre as decisões alocativas e, por consequência, na mitigação da legitimidade que lhes é atribuída pela deliberação legislativa. Diante disso, como ressalta Pinto (2018b, p. 132-133), não se pode “atribuir isolada ou exclusivamente a qualquer órgão de controle (por exemplo, o Poder Judiciário) todas as pretensões de controle democrático sobre a Administração Pública, sob pena de o grande controlador restar, ele próprio, sem controle”.
Ante o exposto, pode-se afirmar que não há caminhos fáceis: deve ser enfrentado o desafio do aprimoramento da gestão dos Orçamentos Públicos, tendo por finalidade a melhoria da qualidade dos gastos públicos, por meio do fortalecimento do controle interno. A este, cabe o papel pedagógico de retroalimentar o planejamento, corrigir e orientar a execução das Leis Orçamentárias – avaliando-a quanto à legalidade, à legitimidade e aos resultados gerados – e garantir que os Orçamentos Públicos se mostrem condizentes com o planejamento que lhes antecedeu, bem como adequados e suficientes à realidade social sobre a qual buscam incidir.
4 CONCLUSÃO
Por todo o exposto no presente artigo, revela-se de suma importância que o controle da Administração Pública contemple a gestão orçamentária – por meio de avaliação que compreenda os âmbitos da legalidade, da legitimidade e da produção de resultados, envolvendo os aspectos relacionados à economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos atos administrativos. Nessa esteira, destaca-se o papel desempenhado pelo controle interno, cuja atuação subsidiará o exercício da autotutela administrativa e o aprimoramento da gestão pública orçamentária, tornando-a mais transparente e responsiva aos anseios sociais, assim como viabiliza a atuação dos controles externo e social.
Nesse sentido, há de se destacar que as Leis Orçamentárias, para serem legítimas, deverão se mostrar condizentes com as prioridades definidas constitucionalmente e, portanto, almejar a realização das intervenções sociais por ela previstas e determinadas. Partindo dessa premissa, a deliberação entre o Poder Executivo, o Poder Legislativo e a sociedade como um todo irá eleger as atuações estatais a serem priorizadas nas alocações dos recursos escassos nos Orçamentos Públicos, assim como os objetivos e as metas que deverão ser alcançados pela atuação do Poder Público.
Há de se ser reconhecida, portanto, a força normativa do planejamento orçamentário, sendo exigida, na medida do possível, a vinculação da atuação estatal às suas disposições. Assim, para que se configure uma maior qualidade dos gastos públicos, mostra-se essencial, atualmente, o aprimoramento do planejamento e do controle da gestão orçamentária. Nesse contexto, revela-se imprescindível o fortalecimento do controle interno da Administração Pública, que consiste em verdadeiro elo entre quem planeja, executa e controla os Orçamentos Públicos, e cuja atuação tem potencial para aprimorar a condução desses instrumentos e deles extrair resultados sociais mais positivos, otimizando-se, assim, a qualidade dos gastos públicos.
REFERÊNCIAS
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3Art. 70, caput, da Constituição Federal: “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.
4Não se podendo desconsiderar o controle exercido pelo Poder Judiciário, tendo em vista a inafastabilidade da submissão a esse Poder de lesões ou ameaças de lesões a direitos (art. 5º, XXXV, da Constituição Federal).
5O art. 37 da Constituição Federal estabelece os seguintes princípios constitucionais do Direito Administrativo: “legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”, que devem nortear a atuação de toda a Administração Pública.
6As despesas que podem ser consideradas como “manutenção e desenvolvimento do ensino” são elencadas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB, Lei 9.394/1996, art. 70), sendo esta matéria de competência exclusiva da União. O Supremo Tribunal Federal, em agosto de 2020, em importante decisão (no julgamento da ADI 5719, rel. Min. Edson Fachin), julgou inconstitucional a norma do estado de São Paulo que permitia considerar despesas com inativos para a contabilização do percentual mínimo aplicado em manutenção e desenvolvimento do ensino. Vê-se, assim, a importância de que o controle afirme se os recursos aplicados em saúde e educação se encontram de acordo com os percentuais mínimos previstos constitucionalmente e os critérios legais que os regulamentam.
7Merece ser citado o Título VIII da Lei Federal nº 4.320/1964, que dispõe sobre a atuação dos órgãos de controle na fiscalização da gestão orçamentária e tece importantes considerações sobre o exercício dessa função, dentre as quais, algumas específicas à atuação do controle interno (em seu Capítulo II, art. 76 a 80).
8A Lei de Responsabilidade Fiscal, cumpre mencionar, apresenta, em seu art. 59, os elementos principais que devem ser observados pelos órgãos de controle externo e interno no exercício da fiscalização do cumprimento de suas previsões, quais sejam: a mensuração do atingimento das metas previstas em seu Anexo de Metas Fiscais (inciso I); a aferição do cumprimento dos limites referentes à realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar (inciso II), às despesas com pessoal (inciso III) e às dívidas consolidada e mobiliária (inciso VI); as providências adotadas para a recondução desses montantes aos seus respectivos limites (inciso IV); e a verificação da adequação legal da destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos (inciso V). O dispositivo em questão tem o intuito de garantir a observância das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal na gestão do orçamento público.
9Diferem-se do Orçamento-programa, visto que enquanto este considera, prioritariamente, os produtos (outputs) resultantes da atuação do Poder Público, em termos de bens ou serviços criados – prevalecendo a análise de eficiência e eficácia –, o Novo Orçamento de Desempenho e o Orçamento por Resultados priorizam os resultados (outcomes) dessa atuação, mensurados em termos de impactos gerados na sociedade, sendo preponderante, portanto, a análise de efetividade.
10É de se ressaltar que a Emenda Constitucional nº 19/98 adicionou o princípio da eficiência ao rol de princípios constitucionais do Direito Administrativo, que devem nortear a atuação da Administração Pública (art. 37 da Constituição Federal).
1Mestrando em Direito, Área de Concentração Constituição e Garantia de Direitos, na Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Agente da Fiscalização do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP).
2Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (2005). Feito Pós-Doutoramento em Direito na Universidade Federal do Paraná (2021). Professor Adjunto IV da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN) e Professor Associado II da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).