TRANSNATIONAL GOVERNANCE AND SUSTAINABILITY: THE IMPORTANCE OF REGULATION OF GARIMPEIRA ACTIVITY IN BORDER AREAS OF THE AMAZON
REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7753325
Adrianne Sanches Soares da Silva1
Serafim José Taveira Júnior2
Resumo: Levando em consideração que as discussões em torno da atividade mineradora voltaram a ser destaque e que o tema é de relevância global, surge a necessidade de entender a atuação da governança transnacional e do uso sustentável do meio ambiente para criar meios que facilitem largo desenvolvimento da atividade mineradora, principalmente nas economias emergentes. Destaca-se que, uma aliança criada entre as três áreas de conhecimento (governança transnacional, uso sustentável dos recursos naturais e atividade mineradora) é capaz de criar imensurável progresso, proporcionando desenvolvimento futuro e desestimulando a prática de atividades ilegais, o que poderia diminuir os impactos ambientais.
Palavras-chave: Governança transnacional, sustentabilidade, mineração.
Abstract: Abstract: Taking into account that the discussions around the mining activity are highlighted again and that the topic is of global relevance, there is a need to understand the role of transnational governance and the sustainable use of the environment to create means that facilitate broad development. mining activity, mainly in emerging economies. It is noteworthy that an alliance created between the three areas of knowledge (transnational governance, sustainable use of natural resources, and mining activity) is capable of creating immeasurable progress, providing future development, and discouraging the practice of illegal activities, which could reduce environmental impacts.
Keywords: Transnational governance, sustainability, mining.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O presente artigo visa proporcionar exposição sintética acerca da atividade garimpeira com o intuito de fomentar o debate sobre o tema, reconhecendo que a exploração de recursos oriundos de uma exploração sustentável do garimpo é capaz de permitir o desenvolvimento da atividade e proporcionar melhorias de vida aos ocupantes de áreas onde a oferta de trabalho é escassa, como ocorre na zona de fronteira do Estado do Amazonas.
A Amazônia vivencia dificuldade de desenvolvimento econômico, em razão da realidade geográfica e das características naturais da região, fato que prejudica milhares de famílias, principalmente as que fixam domicílio em zonas distantes das grandes capitais.
Paralelo a isso, a zona de fronteira é uma região na qual as pessoas também encontram limitação para desenvolvimento da agropecuária e até mesmo da agricultura em larga escala, já que a propriedade pertence ao Poder Público e, sem recursos financeiros, não há como implementar atividades ligadas a esses seguimentos.
No entanto, ao longo dos anos, o potencial minerador dessas regiões tem sido reconhecido e vem atraindo olhares e força de trabalho de pessoas mal-intencionadas, que se aproveitam da baixa renda que corre nas localidades e, principalmente, da ausência do Poder Público para fiscalizar e coibir a exploração danosa aos recursos naturais.
Contudo, acredita-se que, com estudos e implementos de técnicas sustentáveis, a atividade não só se torna ambientalmente possível como também resulta em mudanças significativas à qualidade de vida dos cidadãos brasileiros, além de proporcionar o crescimento econômico do país que pode vir a se tornar referência no tema.
Para o presente estudo, resolveu-se empregar a metodologia compreendida pelo método indutivo, acionadas as técnicas do referente e pesquisa bibliográfica, sem o intuito de, neste momento, esgotar o tema.
1. GOVERNANÇA TRANSNACIONAL E SUSTENTABILIDADE
A ideia de governança é imprecisa e se forma envolta a um conceito polissêmico, por vezes de difícil definição, a depender dos fenômenos e atividades as quais será associada, estando ligada à ação de governar.
Para o presente artigo, voltado à governança transnacional, importa a concepção de relação com processos de regulação dos agentes sociais, estabelecimento de ordem e consonância do tecido social ultrapassando fronteiras nacionais e a atuação soberana do Estado.
As necessidades trabalhadas pela governança transnacional sempre existiram, contudo foi o capitalismo contemporâneo e as relações transnacionais que elevaram a importância do debate sobre essa forma de governar, sinalizando para o desenvolvimento de cadeias globais de produção, com regulação irrestrita a espaço territorial, sem reduzir a importância das particularidades contextuais internas.
Dentre os elementos constituidores do Estado está a Nação, definida por Hariou (2003, p. 35) como grupo populacional fixado ao solo, unido por laço de parentesco espiritual que leva ao pensamento da unidade de um grupo, laço este representado por vínculos ligados às mesmas características: língua, cultura, forma de pensar e de agir.
O sociólogo Bauman (2001, p. 211), expõe que “a nação era a “outra face” do Estado e a arma principal em sua luta pela soberania sobre o território e sua população”. No entanto, o autor também defende que os agrupamentos são mais projetos do que realidade, o que – acrescido a mudança comportamental dos indivíduos –, faz concluir que o amor à pátria se revela insuficiente para recuperar e sedimentar vínculos duradouros.
Analisando a sociedade contemporânea, não se percebe a sensação de pertencimento a um único local, pelo qual todos se tornam responsáveis pelo sucesso e insucesso. No cenário atual, formado por uma crescente crise econômica e política, é difícil enxergar o sentimento de doação que existia nos cenários que antecederam a Grandes Guerras Mundiais, quando pessoas deixavam suas vidas, suas famílias, para lutar – e até morrer – pela pátria.
Até a Primeira Guerra Mundial, os Estados proclamavam direitos individuais clássicos de primeira dimensão, exercidos diretamente pelos cidadãos, contudo sem reconhecer que o excesso de liberdade, sem a existência de regras limitativas, poderia prejudicar o alcance dos objetivos, tanto que, com a evolução da sociedade, o modelo praticado tornou-se incapaz de atender as demandas da nova ordem social.
A passagem do Estado Liberal para o Estado Social exigiu atitudes que garantissem a prática dos direitos por intermédio do Estado, que passou a ser protagonista de políticas voltadas a saúde, educação, segurança pública.
Acertadamente, muitas nações evoluíram para um comportamento que já não comporta o sacrifício de direitos humanos – principalmente da vida – e a imposição de culturas. No entanto, a evolução comportamental também apresenta pontos negativos: em grande maioria, a sociedade não se entende pertencente a um planeta que precisa da implementação de atitudes solidárias para a vida em coletividade, as quais permitirão a manutenção da individualidade sadia.
Nesse espírito, destaca-se que Kant (1989), ao escrever a obra “Paz Perpétua”, já sugeria a formação de uma liga de povos resultante de um contrato entre Estados aliados por objetivos e compromissos comuns. O filósofo não propôs a submissão Estatal a um superestado, mas a criação de compromissos que respeitassem a soberania, a individualidade e liberdade de cada um, sem esquecer dos ideais transformadores, necessários para o alcance da paz mundial e perpétua.
Essa visão organicista do Estado, que envolve a luta dos nacionais por seus territórios e por melhoria de vida, ainda que tímida, dada a liquidez das relações humanas, tem se direcionado a questões ambientais, na medida em que a todos interessam a manutenção de formas que permitam que a espécie humana não seja extinta, garantindo os direitos de gerações futuras. Com isso, se reconhece que temas relacionados ao meio ambiente possuem vocação transnacional.
Há anos a ideia era outra, a exemplo do que expunha Mateo (1997, p. 58) sobre a disposição institucional do parcelamento da terra em Estados soberanos resultar na inviabilidade do implemento de uma ordem mundial coerente para sistemas naturais intrinsecamente planetários, desconsiderando que o meio ambiente é direito de titularidade difusa, que requer ações globais para a sua preservação.
A obtenção de conhecimento, a revolução tecnológica, as mudanças climáticas, o reconhecimento de que os acontecimentos ambientais promovem alterações mundiais, são incentivadores para a criação de pactos cooperativos, resultando no surgimento de uma civilidade global.
O enfrentamento dos problemas vivenciados a nível global exige uma atuação sistêmica, com enfoque interdisciplinar, solidez de debate, instrumentos efetivos, fortalecimento de profissionalização, intercâmbio de informações, características que ainda são pouco aplicadas, apesar da humanidade clamar por soluções efetivas.
É por isso que há quem defenda a criação de novos limites geopolíticos para a governança de recursos naturais, os quais precisarão se basear em um sistema de cooperação, conforme leciona Jaquenod (2008, p. 207), isso porque a crise ambiental vivenciada em um país não influenciará somente a ele.
Dada a rapidez com a qual o meio ambiente se comunica, uma crise ambiental nunca é isolada, podendo se revelar em pouco tempo uma crise global, sendo capaz de demonstrar o insucesso da civilização no que tange aos bens naturais e o descompasso da evolução humana com a organização política aplicada que não atende aos anseios atuais, quiçá aos futuros.
No cenário jurídico, verifica-se que a legislação não apresenta uma estratégia de gestão de conflitos, fracassando com a existência de muitas leis que não estimulam o diálogo, a solidariedade e melhoria das relações humanas, internas ou externas, apesar da edição de diplomas legais que fomentam o uso sustentável de produtos.
Com o advento das redes sociais, tornou-se rotineiro ter acesso a notícias sobre acontecimentos ambientais que demonstram a carência de efetividade de normas sobre questões mínimas, e que, casos existissem, promoveriam grandes transformações e imensuráveis benefícios.
A nível internacional, a problemática ambiental pode ser exemplificada com a Ilha de Lixo do Pacífico que, em 2018 ocupava 1,6 milhões de metros quadrados de plásticos, vidros e outros materiais de difícil decomposição. Essa área é maior que Estados do Brasil, a exemplo do Amazonas e Pará, e prejudica a vida de diversas espécies de animais e a qualidade da água a nível mundial.
Diversos são os exemplos a nível nacional, os quais comprovam que o Brasil ainda não possui um plano federal para atuar em pequenas causas favoráveis ao meio ambiente, o que já demonstra a ineficácia em temas mais abrangentes e de larga escala, como os que envolvem a atividade de mineração.
Ainda que a competência para legislar em prol da proteção do meio ambiente e combate da poluição seja comum aos Municípios, Estados, Distrito Federal e União, conforme preceitua a Constituição Federal, a inércia da União para estabelecer algumas regras gerais faz com que alguns Estados estejam a frente de outros em um tema que é de interesse da coletividade mundial e já deveria ter legislação a nível federal.
As intensas mudanças vivenciadas quanto ao comportamento humano em relação à degradação ambiental seguem ocorrendo progressivamente, ao contrário de práticas voltadas ao combate de danos ambientais, as quais caminham a passos lentos, contribuindo para o agravamento dos problemas sociais e ambientais, e acarretando resultados complexos que clamam por instrumentos de governança transnacional, comprometida com o alcance da dignidade humana e da sustentabilidade.
Segundo Capra (2012, p. 15), “O conceito de sustentabilidade adquiriu importância-chave no movimento ecológico e é realmente fundamental”. A realidade vivenciada mundialmente torna emergente a construção de uma sociedade efetivamente sustentável, que satisfaça suas necessidades, sem esgotar possibilidades às gerações futuras.
Analisando os direitos fundamentais dos seres humanos, os quais fazem com que a análise do Direito Ambiental seja feita de forma interdisciplinar, tem-se que a implementação do desenvolvimento sustentável nas mais diversas esferas é de suma importância.
É esse desenvolvimento que unirá crescimento humano, prosperidade econômica e manutenção de um meio ambiente ecologicamente saudável para o presente e futuro, propício ao alcance e manutenção de todos os direitos humanos, principalmente os inerentes a um meio ambiente saudável, englobando componentes éticos, sociais, ambientais, econômicos e jurídico-políticos.
Nos últimos anos a humanidade despertou para os problemas ambientais, entendendo que qualquer prática, seja ela benéfica ou maléfica, é sentida por todos os países, por isso a colaboração e solidariedade entre nações são elementos primordiais para a sustentabilidade.
Inclusive, esse estímulo permite que o processo de globalização seja vivenciado com a inserção de novas práticas pela humanidade, visando assegurar a melhoria contínua das relações entre seres humanos e natureza na esfera global, reconhecendo-se que a proteção do meio ambiente é uma questão de sobrevivência mundial, independente do lugar físico no qual o dano foi praticado.
Considerando a existência de um mundo global e seus componentes, Bauman (2001) e Cruz e Bodnar (2013) lecionam os benefícios do acesso a informações de locais distantes, colocando todos os indivíduos em uma cultura de busca por satisfação instantânea e pela comodidade que os bens tecnológicos propiciam, de forma que a globalização oportuniza o debate sobre o arranjo de políticas transnacionais, assegurando a construção de bases e estratégias para o desenvolvimento de relações soberanas.
Não obstante, o fenômeno da globalização faz com que surja grande desafio ao utilitarismo, na medida em que acaba por criar classes de excluídos que não possuem acesso às facilidades da interligação mundial, resultando no surgimento daquilo que o sociologicamente se denomina “celas solitárias”.
Os problemas ambientais são um dos mais graves vivenciados pela sociedade moderna, revelando que há anos se viveu o momento oportuno para a discussão de propostas dirigidas a um novo sistema político global que esteja a serviço da sociedade global e não do mercado.
A averiguação desse conjunto político deve ser voltada ao que se espera do Estado e para a organização do acesso aos recursos naturais do planeta, de maneira igualitária e rígida, tendo por base os princípios do desenvolvimento sustentável, de forma a reduzir gradativamente as desigualdades sociais sem acarretar a extinção dos recursos.
Nesse sentido Cruz e Real Ferrer (2015, p. 239) defendem um Estado que tenha como paradigma a sustentabilidade, encaixado em uma rede de compartilhamento de funções públicas, com interação com as organizações transnacionais.
Com isso, os Estados seriam soberanos para questões internas e partes componentes de uma ordem política internacional mais ampla e complexa em matérias de interesse global, embora Ferrajoli (2002) defenda que o modelo de Estado soberano tende a sucumbir, deixando de existir a hierarquia piramidal, passando a ser negociador e integrador de sua comunidade no contexto transnacional.
Sob esse ponto de vista, deve-se ter consciência de que em alguns momentos a governança significará menos Estado e mais controle social; logo, a governança transnacional significará menos Estado Soberano e mais cooperação social sem fronteiras.
Inclusive, a Agenda 2030 da ONU, que institui plano de ação para as pessoas, o planeta e a prosperidade, visando o fortalecimento da paz universal3, aborda a governança transnacional ambiental, apresentando como objetivo a promoção de sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, conforme seu objetivo 16.
O uso sustentável do meio ambiente, ou o desenvolvimento social aliado à proteção ambiental, é possível quando elementos que exercem influência e poder circulam entre nações, propondo alterações baseadas em experiências vivenciadas em outras localidades.
A questão ambiental mundial está intimamente atrelada à manutenção do ser humano no mundo. É do meio ambiente que se retira a matéria que sustenta a vida humana no planeta, sendo os recursos naturais primordiais para suprir a necessidade de cada um.
A governança ambiental existe pela necessidade de atuação frente à degradação ambiental, e, hoje, visando a criação de um modelo que permita o uso dos ecossistemas sem afetar a sobrevivência destes. Deve-se, portanto, promover a proteção e a preservação ambiental sem descuidar do desenvolvimento territorial, o que inclui reconhecer as atividades laborais que promovam prosperidade.
Dentre os temas que urge por uma ação que permita a exploração com estabelecimento de técnicas que evitem maior abalo ao meio ambiente está a atividade de mineração, a qual resulta na obtenção de recursos imprescindíveis ao ser humano e ao desenvolvimento de atividades econômicas a nível mundial.
2. A ATIVIDADE MINERADORA NO BRASIL
Para entender a mineração no Brasil, salutar contextualizar os fatos histórico-jurídicos e a prática da atividade, pois até 1967 a legislação não distinguia a dimensão desse mercado. Somente com o advento do Código de Mineração4 surgiram definições inerentes a essa sistemática.
Ainda assim, a codificação não tinha o intuito de tornar a atividade mineradora algo ambientalmente sustentável, e sim estimular investimentos privados que não eram alcançados através da garimpagem – cuja imagem estava ligada à atividade rudimentar e desorganizada, colocando o garimpeiro na posição de agente econômico desfavorecido, apesar da importância da atividade para o país.
A atividade mineradora sempre foi economicamente atrativa para a América do Sul. Conforme asseveram Veiga, Silva e Hinton (2002), no início do século XVI, o interesse da Península Ibérica estava centrado em extrair ouro e prata de suas colônias. Em 1545, a descoberta de prata na Bolívia fez com que as expedições geológicas pelo Brasil fossem reduzidas, retomando de forma intensa com a descoberta de diamantes, em meados do século XVIII, nos territórios que hoje correspondem ao Estado de Minas Gerais.
A história do Brasil também remonta quatro ciclos do ouro que refletem a grandiosidade da mineração no país. No período colonial, a mineração proporcionou a expansão da ocupação no território brasileiro. Já na década de 80 – quando teve início o quarto ciclo -, a atividade restou bem definida na Amazônia, região que abrange o norte do país (Acre, Amapá, Amazonas, Tocantins, Pará, Rondônia e Roraima), parte do Centro-Oeste (Mato Grosso), parte do Nordeste (Maranhão), além dos países Bolívia, Colômbia, Equador, Guiana, Guiana Francesa, Peru, Suriname, Venezuela.
O IBGE expõe que a área da Amazônia Legal – conceito criado a partir de análises políticas – corresponde ao espaço de atuação da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia, com delimitação tratada na Lei Complementar nº 124/2007, e abrange 772 municípios que ocupam superfície correspondente a cerca de 58,9% do território nacional, nos quais tem sido divulgado que há grande potencial minerário.
O Amazonas corresponde um dos maiores territórios com potencialidades para descobertas minerárias e é a segunda maior reserva de potássio do planeta, mineral utilizado como fertilizante agrícola, cooperando para o desenvolvimento do agronegócio, atividade que resulta no alimento consumido pelo ser humano e representa cerca de 27,4% no PIB brasileiro5.
O Estado também abriga reserva mineral de nióbio, minério utilizado na industrialização de produtos que suportam altas e baixas temperaturas, sendo empregados na construção de aeronaves e fabricação de tubulações para transmissão de gás sob alta pressão.
Por outro lado, o Amazonas, assim como todo o Brasil, enfrenta desequilíbrios sociais que levam centenas de pessoas a viverem em verdadeiro estado de miséria, embora haja a possibilidade de promoção de elevado desenvolvimento econômico, vez que o país é dotado de riquezas naturais e econômicas, principalmente na região da Amazônia, rica de potencialidades para descobertas de minerais, dados os ambientes geológicos situados em pelo menos 40% do território da região.
A propriedade territorial brasileira foi organizada de forma que nenhuma concessão de terra enseja o direito de explorar minas sem que haja permissão expressa. Nesse sentido, uma das formas de exercer a atividade mineradora é através do regime de permissão de lavra garimpeira, disposto na Lei nº 7.805/1989, o qual consiste em regime de extração de substâncias minerais com o aproveitamento imediato do jazimento mineral, sendo um dos regimes mais buscados quando trabalhos de pesquisa não são imprescindíveis6.
No meio social circula o mito de que a atividade do garimpo é ilegal, embora sua prática seja autorizada desde que sejam aplicados métodos de proteção ao meio ambiente, conforme se extrai da Constituição Federal, artigo 174, §3º, o qual determina que o Poder Público favoreça a organização da atividade garimpeira em cooperativas.
A garimpagem consiste na atividade de aproveitamento de substâncias minerais garimpáveis, executada em áreas estabelecidas para este fim, as quais são definidas pela Agência Nacional de Mineração, levando em consideração a existência de bem garimpável, o interesse do setor mineral e os impactos ambientais a serem suportados na área em que a atividade ocorre.
A promoção de destruição do habitat de povos tradicionais e do meio ambiente é um dos limitadores à atividade da garimpagem, com amparo de interpretação conferida ao artigo 225, §2º, da CF/887, pois o dispositivo determina a aplicação do princípio da obrigatoriedade da recuperação ambiental, estabelecendo presunção constitucional de que a exploração de recursos minerais sempre gerará impacto ambiental com danos, na medida em que impõe, desde logo, a obrigação de recuperação do meio ambiente degradado.
O estigma imposto ao garimpo traduz a necessidade de criação de novo marco regulatório da mineração, a implementação de estratégias industriais de defesa que possibilitem o desenvolvimento futuro, considerando o uso sustentável do meio ambiente, a governança transnacional e o desenvolvimento sustentável de diversos lugares.
Os benefícios da atividade de mineração e do garimpo são desconsiderados em diversas análises, a exemplo de pesquisas que utilizam como indicador principal o desmatamento. O Sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo Real, mantido pelo Instituto de Pesquisas Espaciais, divulgou que, nos últimos cinco anos, a mineração desmatou 405,36 km², avançando sobre áreas de conservação, mas não apresentou análise sobre ferramentas que poderiam ser implementadas para a restauração do meio ambiente.
No que tange ao garimpo do ouro, a grande discussão gira em torno do uso do mercúrio, utilizado para separar o mineral in natura das impurezas, conforme se depreende das pesquisas realizadas por Veiga e Fernandes desde 1991. Na época, os autores supracitados analisaram que, para a produção de um quilo de ouro era despejado nas águas pelo menos um quilo e trezentos gramas de mercúrio, ocasionando alterações aquáticas que, dessa forma, passam a ser disseminadora de doenças, afetando a qualidade de vida no planeta, principalmente em localidades onde não há atuação do Poder Público para tratamento desse bem difuso.
Todavia, os mesmos autores lecionam, em pesquisas recentes, que o garimpo não é o maior vilão da degradação ambiental pelo mercúrio que está na água e no peixe, pois até mesmo o desmatamento e a erosão do solo fazem com que a contaminação ocorra. Ou seja, é imprescindível estudar o tipo de mercúrio encontrado na água, nos peixes e nos cabelos humanos para que se possa precisar a nocividade da atividade garimpeira.
Da mesma forma, trabalhos desenvolvidos pela Universidade Colúmbia Britânica, no Canadá, estão testando o uso da mandioca brava na mineração, pois essa espécie de tubérculo possui maior índice de ácido cianídrico, cianeto capaz de substituir o uso do mercúrio para a extração do ouro, o que permitiria a atividade garimpeira com menos prejuízo ao meio ambiente e à saúde humana.
Essa pesquisa faz parte da evolução do estudo da mineração artesanal do ouro, que é realidade em mais de setenta países e leva a produção de aproximadamente 415 toneladas de ouro por ano, mas por aplicar técnicas rudimentares acaba por prejudicar a saúde dos mineiros. Os estudos também revelaram que penas de galinha já foram usadas como agente absorvente de zinco em trabalho realizado por Aguayo-Villarreal8.
O implemento de novas formas e aperfeiçoamento dos métodos e ferramentas já existentes permitem o aumento da produtividade, rentabilidade, garantem a segurança dos processos e diminuem os riscos da atividade.
Ou seja, há diversas formas de desenvolver o rentável trabalho do garimpo de forma mais saudável, contudo, o Brasil, país com maior possibilidade de desenvolver trabalhos na mineração também apresenta nível consolidado de preconceito contra a atividade mineradora e, principalmente, contra o garimpo, popularmente visto como criminoso, o que acaba dificultando as pesquisas.
Ao contrário do movimento visto nacionalmente, muitos países vêm transformando o garimpeiro em um parceiro do comércio, com a montagem de companhias que envolvem este agente, legalizando a atividade, que passa a ofertar empregos em conformidade com a legislação trabalhista e recolher impostos que serão utilizados em benefício da população, pois a tendência é que os garimpos passem pela transformação da atividade artesanal para atividade industrial, conforme Veiga, Silva e Hinton (2002).
Apesar da necessidade, verifica-se que o ramo não vem recebendo a atenção merecida, tanto que os Poderes Executivo e Legislativo não se empenham para a edição de normas regulamentadoras da atividade, atualizadas conforme pesquisas científicas.
Nesse cenário, o Novo Marco Regulatório da Mineração9, não foi aprovado no prazo de cento e vinte dias de vigência para conversão em lei, fazendo com que voltassem a vigorar o Código de Mineração de 1940 (Decreto-Lei nº 1.985/40) e a Lei nº 6.567/1978, a qual dispõe sobre regime especial para exploração e aproveitamento de substâncias minerais.
O setor da mineração, principalmente a artesanal, em pequena escala, é muito criminalizado. Ao mesmo tempo, a mineração clandestina, praticada em zonas afastadas, de fronteira, muitas vezes por agentes internacionais – como ocorre na fronteira entre o Brasil e a Colômbia, através do município de Japurá/AM – não recebe intervenção estatal.
Por motivos óbvios, a legislação correlata à mineração não atende as necessidades atuais do mundo, impedindo a reformulação do papel do Estado brasileiro na mineração mundial, prejudicando não só o crescimento econômico, mas “legitimando” o garimpo ilegal.
Nossos líderes políticos, ao não analisarem o projeto que trata de um tema tão importante e delicado, deixam de reconhecer que diferentes problemas estão inter-relacionados, e recusam aceitar que suas interferências ativas poderiam promover soluções que afetariam positivamente as gerações futuras, ao passo que a omissão afeta negativamente.
Capra (2012, p. 14) já afirmava que “Defrontamo-nos com toda uma série de problemas globais que estão danificando a biosfera e a vida humana de uma maneira alarmante, e que pode logo se tornar irreversível”.
Dez anos depois, temos que os problemas de nossa época não podem ser entendidos isoladamente, pois na verdade são problemas sistêmicos, e não é difícil concordar com o autor quando nos deparamos com a realidade vivenciada em nosso país, seja ecológica, ambiental ou economicamente.
A escassez dos recursos e a degradação do meio ambiente são comuns nas populações em rápida expansão, o que leva ao colapso das comunidades locais e à violência, todavia há soluções para os principais problemas de nosso tempo, algumas delas até mesmo simples e extraídas do próprio meio ambiente, mas que demandam que o ser humano debruce em pesquisas e deseje evoluir.
Malerba, Milanez e Wanderley (2012) noticiavam a apresentação de um novo marco legal, que só foi apresentado cinco anos depois e que até agora não foi devidamente analisado, para o qual a representação política brasileira não deu a devida atenção, apesar dos elevados ganhos experimentados pela mineração, tanto que o Estado do Pará produziu 25 bilhões de reais em 2011, destinados ao mercado externo, o que comprova que o mercado deveria ser alvo de olhar atencioso por parte dos governantes brasileiro.
A governança transnacional aplicada à sustentabilidade é capaz de criar mecanismos que assegurem o ritmo de exploração, impulsionando a redução da pobreza e da desigualdade social, com a internalização de custos socioambientais que tornem a atividade sustentável.
É imprescindível uma nova legislação visando ampliar e intensificar a exploração mineral, aproveitando o momento de aumento de preços dos minérios e o crescimento da demanda a nível global, toda a urgência econômica da população e a ambiental.
3. MINERAÇÃO EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL E DE FRONTEIRA
A primeira vez que o Brasil reconheceu a jurisdição federal de zonas de fronteira foi na Constituição de 1891, definindo a zona como uma faixa de 66km ao longo das fronteiras do Brasil. Em 1988, a Constituição Federal definiu que a faixa de fronteira teria 150 km e as normas para utilização desse espaço deveriam ser reguladas por lei federal de modo a defender o interesse e a soberania nacional, conforme artigo 20, §2º.
No entanto, como ressalta Bauman (1999, p. 18), “As distâncias já não importam, ao passo que a ideia de uma fronteira geográfica é cada vez mais difícil de sustentar no mundo real”. Assiste razão ao filósofo na medida em que a globalização rompeu as barreiras das relações comerciais, industriais e pessoais, motivo pelo qual o autor menciona que Bill Clinton, político dos Estados Unidos da América, declarou que não há mais diferença entre a política doméstica e a política externa.
Outro aspecto importante, extraído das lições de Bauman (1999, p. 59, 60) é que as forças que modelam o caráter transnacional são anônimas e difíceis de identificar, aglomerando sistemas que são regidos por pessoas que atuam anonimamente, fato que se não for reconhecido pelos representantes do povo, com a criação de uma legislação transnacional, ocasionará uma desordem mundial.
O Tratado de Madrid foi responsável pela constituição de fronteiras brasileiras, as quais podem ser artificiais ou naturais, de valor humano defensivo, representadas por mares, cadeias de montanhas, vales, rios. As fronteiras artificiais, criadas pelo homem, ao passo que as naturais seriam o espaço ou limite político, administrativo e legal que separa dois países.
Em virtude dos impactos econômicos e socioambientais e – no caso da mineração de fronteira – da segurança e soberania nacional, os recursos minérios guardam elevada importância para o país, por isso, o ordenamento jurídico pátrio reserva à União a propriedade das jazidas, e determina que a pesquisa e a lavra de recursos minerais se deem somente mediante autorização ou concessão da União, considerando o interesse nacional, conforme artigo 176, caput e §1º, CF/88.
Entretanto, o fato do Brasil ser um país com dimensão continental e não dispor de recursos suficientes para fiscalizar a ocupação de toda a área de fronteira, somado ao fato da atividade do garimpo ser cercada de polêmicas, demonstra a ineficácia do dispositivo contido na Constituição.
Costa e Fiorillo (2012) destacam que o Brasil possui 15.719 km de fronteira, com 150 km de largura, onde estão situados 588 (quinhentos e oitenta e oito) municípios e que fazem com que o país tenha fronteira com quase todos os países da América do Sul: Argentina, Bolivia, Colômbia, Guiana, Guiana Francesa, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.
Torna-se óbvio que a Defesa Nacional não consegue atuar em todo o território na forma prescrita pela Constituição Federal, o que favorece a ocorrência de ilícitos, dentre eles a mineração ilegal.
Em 1993, o então Ministério das Minas e Energia divulgou que, foram produzidas 487 toneladas de ouro na Amazônia Brasileira, no entanto a maior parte da produção foi vendida no mercado negro, deixando de gerar recursos ao governo brasileiro e, consequentemente, benefícios à população.
Não foram localizados dados seguros acerca da produção total de ouro no Brasil atualmente, seja por garimpeiros ou mineradoras, o que demonstra a ausência de controle pelo próprio Estado, demonstrando a ação comissiva e omissiva para que a atividade não evolua positivamente em prol da coletividade.
O já mencionado §1º, do artigo 176, da CF/88, dispõe que a lei estabelecera condições específicas para as atividades de pesquisa e lavra de recursos minerais em faixa de fronteira ou terras indígenas, contudo, até o presente momento inexistem normas regulamentadoras, o que acarreta não só a hipótese de lacuna normativa, mas reflete o desinteresse estatal na atividade.
Ora, se a Constituição Federal determina que as outorgas de títulos minerários serão concedidas mediante autorização ou concessão e que lei estabelecerá condições para o desenvolvimento das atividades, a inexistência dessa norma específica impossibilita o válido exercício da atividade que poderia resultar em benefícios econômicos e de desenvolvimento para o país, além de desestimular explorações ilícitas.
Na contramão, a Lei nº 12.844, de 19 de julho de 2013, regula a compra, venda e transporte de ouro, estabelecendo interessantes regras para tais atos, por estimular a regularização de áreas de garimpo, mas apresenta a presunção de legalidade do ouro adquirido de boa-fé, quando preenchidos os requisitos de informações que devem ser prestadas pelo vendedor, que ficarão arquivadas na sede da instituição autorizada a realizar a compra do ouro10.
Embora positivo que a lei reconheça a boa-fé do comprador, há anos se vivencia o aumento dos garimpos ilegais, principalmente em áreas isoladas e que sofrem com a falta de fiscalização, de forma que a mera exigência de cumprimento de requisitos formais não se revela suficiente para combater a clandestinidade.
Principalmente se for considerada a ausência de critérios normativos para a dispensa de pesquisa mineral, que não permite que o próprio Estado regulador tenha pleno conhecimento do potencial produtivo das áreas de mineração o que, por conseguinte, impede um controle real.
Em 2019, o senador Chico Rodrigues apresentou o Projeto de Lei nº 5.29411, que visa a fixação de normas, nos termos do já citado artigo 176, da Constituição Federal, para a pesquisa e a lavra de recursos minerais na faixa de fronteira, justificando a propositura no ponto de vista do desenvolvimento econômico e social, em reconhecimento que poucos dos municípios da faixa de fronteira possuem Índice de Desenvolvimento Humano superior ao IDH do Estado ao qual pertencem, com estrutura precária e insuficiência de mão de obra qualificada, tornando-os pouco competitivos na atração de investimentos.
Ainda em suas justificativas, o senador reconhece que brasileiros que vivem em municípios da faixa de fronteira não têm acesso às oportunidades que circulam em regiões mais desenvolvidas, o que dificulta atividades produtivas que melhorem a qualidade de vida dessas pessoas.
A análise dos territórios federais deve ir além da geopolítica; imprescindível apurar e dar utilidade às potencialidades naturais, geográficas, políticas, considerando a teia mundial, reconhecendo a interdependência existente entre os entes federativos e que – estes – são parte integrante de um mundo em constante conflito entre o cenário local e global.
Ao instituir a zona de fronteira como bens da União sob os quais recaem limitações de uso, o legislador constituinte originário a considerou fundamental para a defesa do território nacional e a segurança nacional.
Ocorre que, é dever do Estado criar condições para que o indivíduo possa viver em uma comunidade livre de ameaças, em liberdade e com oportunidades de garantir a satisfação de suas necessidades e desejos.
Silveira (2004) leciona que a segurança pode ser entendida como a garantia das condições necessárias para que o indivíduo possa realizar livremente suas atividades, em determinado ambiente, na plenitude de seus interesses, sendo, portanto, uma necessidade e um direito.
O abandono estatal acaba permitindo que as regiões fronteiriças sejam vitimadas com explorações que ocasionam a degradação humana, sob a justificativa de que se está preservando o país de ameaças e salvaguardando riquezas contra ações dispersivas da população que ocupam esses espaços.
No entanto, a criação de políticas voltadas à recuperação humana e econômica seria mais eficaz para dar vida e vitalidade às regiões de fronteiras, cooperando para a construção de um espaço economicamente sustentável também sob a ótica ambiental e possibilitando articulações econômicas executadas com o exterior sem ferir a soberania nacional e organização espacial brasileira.
Implementar políticas públicas em áreas de garimpo é, ainda, cumprimento do que a Constituição Federal determina ao tratar da ordem econômica e financeira: apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas de associativismo, favorecendo a organização da atividade garimpeira, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos agentes envolvidos12.
A edição da Lei nº 11.685/2008, há catorze anos, já determinava a elaboração de políticas públicas destinadas à promoção de seu desenvolvimento sustentável, refletindo que o ordenamento jurídico possui base para a criação e execução de sistema favorável à extração de minerais garimpáveis que evite a vinculação aos critérios de conveniência e oportunidade do administrador público e o uso irracional do meio ambiente.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Estudos sobre mineração, atividade mineradora, garimpos, e o potencial existente no território brasileiro, principalmente na região Amazônica, demonstram a oportunidade que o contingente populacional das áreas de fronteira teriam para vivenciar diferente realidade, colaborando para o desenvolvimento econômico do país e a ampliação das parcerias comerciais.
Reconhecer a possibilidade de desenvolvimento da atividade de forma sustentável, viabiliza o debate sobre o assunto e abre espaço para que o intercâmbio de conhecimento entre as diversas regiões com potencial minerador identificassem problemas e expertises comuns para realmente fazer valer tratados e estabelecer uma governança ambiental sem impedir o desenvolvimento, crescimento e geração de renda e oportunidades para pessoas que residem em áreas menos favorecidas para outros trabalhos.
Percebe-se que, em relação ao tema estudado, o Poder Público não tem conseguido implementar uma governança local, o que já demonstra a incapacidade de discutir o tema na esfera global de forma eficaz.
Ocorre que, ao não regulamentar a atividade mineradora em zona de fronteira, o Estado acaba por não cumprir seu dever de promover a segurança nacional, já que o alcance desta segurança está atrelado à garantia de condições necessárias para que o indivíduo se realize enquanto ser humano, o que engloba o exercício de um trabalho digno e a obtenção de recursos que permitam a vida com dignidade.
O texto normativo se volta à defesa do território nacional, contudo, a omissão legislativa acarreta a ausência de ações e, indiretamente, fere o dever de defesa, na medida em que ratifica a vulnerabilidade – inclusive econômica – do povo que vive em áreas que poderiam prosperar com a atividade mineradora e de garimpo.
A questão ambiental é um dos fatores que impede a realização da atividade mineradora e de garimpo, ocorre que a proibição/limitação de exploração desse potencial existente no Brasil não tem impedido a prática – principalmente criminosa -, o que acaba por prejudicar o meio ambiente e impede o reconhecimento de ferramentas capazes de minimizar os impactos ambientais nocivos, as quais vêm sendo descobertas no próprio meio natural.
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3Disponível em <http://www.agenda2030.org.br/sobre/>. Acesso em 02 de janeiro de 2021.
4Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967.
5Conforme resultado de pesquisas realizadas pelo Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada – CEPEA, da Esalq/USP, em parceria com a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil.
6https://www.gov.br/pt-br/servicos/requerer-permissao-de-lavra-garimpeira, acesso em 05/01/2021.
7Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. […] § 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
8ALIPRANDINI, Paula; TENÓRIO, Jorge Alberto Soares; VEIGA, Marcello Mariz da; ESPINOSA, Denise Crocce Romano. Estudo da adsorção de cianocomplexos de mercúrio proveniente de um resíduo de mineração artesanal de ouro. Anais.. São Paulo: Associção Brasileira de Metais, 2018.
9Nome conferido à Medida Provisória nº 790/2017
10Lei 12.844 – Art. 39. A prova da regularidade da primeira aquisição de ouro produzido sob qualquer regime de aproveitamento será feita com base em: I – nota fiscal emitida por cooperativa ou, no caso de pessoa física, recibo de venda e declaração de origem do ouro emitido pelo vendedor identificando a área de lavra, o Estado ou Distrito Federal e o Município de origem do ouro, o número do processo administrativo no órgão gestor de recursos minerais e o número do título autorizativo de extração; e
II – nota fiscal de aquisição emitida pela instituição autorizada pelo Banco Central do Brasil a realizar a compra do ouro. […] § 4º Presumem-se a legalidade do ouro adquirido e a boa-fé da pessoa jurídica adquirente quando as informações mencionadas neste artigo, prestadas pelo vendedor, estiverem devidamente arquivadas na sede da instituição legalmente autorizada a realizar a compra de ouro.
11Disponível em < https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/139056>, acesso em 10 de janeiro de 2021.
12Artigo 174, §§1º e 3º, Constituição Federal.
1Mestranda em Ciências Jurídicas pela Universidade do Vale do Itjaí – Univali; Especialista em Direito Registral Imobiliário com Ênfase em Direito Notarial pela Faculdade Verbo Educacional; Especialista em Direito Civil e Processo Civil pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas – CIESA; Graduada em Direito pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas – CIESA; Graduada em Administração pela Universidade Federal do Amazonas – UFAM. Endereço eletrônico: adriannesanches@hotmail.com.
2MBA Executivo em Gerenciamento de Projetos pela Universidade Gama Filho; Graduado em Direito pela Faculdade Metropolitana de Manaus – FAMETRO; Graduado em Administração pela Universidade Federal do Amazonas – UFAM. Endereço eletrônico: staveira.adv@gmail.com.