REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7603978
Dilson Castro Pereira1
RESUMO
O objetivo desta pesquisa foi demonstrar o cenário brasileiro, fazendo um paralelo entre o modelo de Justiça Pública no Brasil e Países vizinhos, onde, há o estabelecimento de um novo escopo para a noção de segurança nos países e, um canal diferente para as estratégias contra o crime e a violência, transferindo-as para o aprofundamento no uso de dispositivos de vigilância e gestão da população e controle social, bem como gestão de risco, enquanto a raiz da violência está agora localizada e o crime em famílias e comunidades inteiras. Este trabalho analisa a reconfiguração das políticas de segurança no Brasil, inferindo desde a Constituição Federal de 1988, quanto os Códigos vigentes, dentre estes o Código Penal brasileiro em vigor, o Plano Nacional de Segurança Pública, no âmbito da chamada Cruzada Nacional contra o Crime e a Delinquência (1998) e o referido Acordo; percebendo o papel que a segurança privada tem desempenhado nas estratégias de segurança do país, dotando-as de tecnologia, logística, recursos humanos, etc. Para isso, revisa-se a interação de organizações não públicas de segurança com Estados com instituições políticas de tipo clientelista e democraticamente pouco consolidadas.
Palavras – chave: Justiça; Segurança; Constituição; Instituições Políticas.
INTRODUÇÃO
No Brasil, o termo normalmente empregado para se referir a essa questão é “segurança pública”, em vez de “segurança do cidadão”, que é o termo normalmente utilizado em outros países da região. A noção de “segurança do cidadão” no Brasil está, na verdade, associada a um paradigma específico, mais democrático e comunitário, e vinculado à noção de cidadania.
O Brasil, assim como outros países da região, enfrenta uma crise de segurança pública, com altos índices de criminalidade que aumentaram acentuadamente nas décadas de 1980 e 1990. Até a década de 1970, o crime era basicamente considerado um problema de policiamento; como em outros países, a esquerda pensava que o fim da ditadura e a restauração da democracia resolveriam de alguma forma a questão. O tema da criminalidade era visto como uma questão de “direita”, pertencente aos defensores da lei e da ordem, e qualquer ênfase na questão era vista como suspeita. Como resultado, não houve reflexão e muito menos qualquer proposta concreta de setores progressistas para compensar a mera exigência de ordem por parte dos grupos conservadores.
No entanto, o avanço acentuado da criminalidade colocou a questão da segurança pública com firmeza na agenda política e social, de uma vez por todas. O fracasso das políticas tradicionais para controlar o crime e a violência criou espaço para reformas e propostas inovadoras. Algumas vozes até se levantaram, pedindo uma mudança total de paradigma na segurança pública. A ideia de uma segurança pública mais democrática com maior ênfase na prevenção, o surgimento de novos atores, a noção de polícia comunitária ou simplesmente de uma polícia que combina eficiência com respeito aos direitos humanos, são todos sintomas do novo período de debate e efervescência.
No Brasil, a segurança pública é essencialmente responsabilidade dos estados. Cada estado tem suas polícias – Polícia Civil e Polícia Militar – e seu Tribunal de Justiça, no modelo federativo. A Polícia Federal, por sua vez, é de pequena escala – menor do que muitas polícias estaduais – e o sistema de justiça criminal federal tem sua jurisdição restrita a crimes específicos. Por esse motivo, o papel do poder federal tem sido o de usar recursos para estimular intervenções em estados que atendam a determinados requisitos técnicos e políticos.
Os municípios, por sua vez, têm um papel preponderante na prevenção, embora a expansão das chamadas Guardas Municipais – guardas municipais – inclua ações de repressão.
A percepção dos cidadãos sobre o aumento da insegurança nos últimos anos tem pressionado todas as autoridades para que tomem medidas no campo da segurança pública, independentemente de seus mandatos oficiais. No entanto, as dificuldades financeiras enfrentadas pelos estados têm dificultado investimentos significativos, gerando um aumento dos poderes municipal e federal nessa área.
1.1. REDUÇÃO DA VIOLÊNCIA E SEGURANÇA COMO PARTE DE UMA ESTRATÉGIA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
A violência afeta negativamente o potencial de desenvolvimento nacional. Desencoraja a democratização e o estado de direito (Waters et al., 2004), corrói as capacidades de construção de capital social e reduz a participação social e política (ICPC, 2008). Em vez de servir aos cidadãos, agentes e autoridades estatais usam a violência como meio de enriquecimento e perpetuação de estruturas de poder não democráticas.
A violência é uma ameaça às liberdades essenciais e aos direitos humanos – em particular, o direito à vida sem medo – e é reconhecida como um grave problema de saúde pública (OMS, 1996). A violência mata mais de 1,6 milhão de pessoas por ano, principalmente nos países em desenvolvimento, e fere muito mais (Krug et al., 2002). O setor de saúde que trata dessas lesões é o principal responsável pelos casos não fatais de violência. A violência leva à perda de produção, aumento dos custos da justiça criminal e aumento dos problemas sociais,
A taxa média global de homicídios em 2000 foi estimada em 8,8 (por 100.000 habitantes) (Krug et al., 2002). A Europa Ocidental era a região mais segura do mundo, com taxas de homicídio variando de 0,7 a 2,2. No entanto, na região mais perigosa do mundo – Américas de renda média e baixa – a taxa foi de 27,5, três vezes a média mundial. Homens de 15 a 29 anos, residentes na região de baixa e média renda das Américas, apresentaram uma taxa de homicídio de 89,7 (Krug et al., 2002), 12 vezes maior do que a de mulheres jovens nessa área.
Este artigo explora o potencial de redução da violência por meio da construção de estratégias e táticas preventivas para sociedades com risco estatisticamente alto de violência. Essa estrutura integrada visa mobilizar nações que lutam contra violência e insegurança complexas, como países pós-conflito e regimes repressivos na América Central inscrever abordagens sistêmicas e integradas de redução da violência em sua estratégia nacional de desenvolvimento. Procura analisar as causas profundas, riscos e fatores de proteção associados à violência; direitos relevantes; e obrigações; e encorajar tanto as instituições nacionais quanto as comunidades locais a se tornarem participantes ativos em um processo de mudança. Embora a estrutura seja desenvolvida tendo em mente a América Latina, acreditamos que pode ser aplicável em qualquer sociedade com um ambiente de alta violência.
Esse ponto encontra respaldo no trabalho realizado pela Organização Mundial da Saúde (OMS), que estabelece que muitos fatores de risco associados à violência – ponto de partida central deste trabalho – são os mesmos em todas as regiões (Krug et al., 2002). Combinando abordagens de prevenção da violência (ou seja, saúde pública; justiça criminal, restaurativa e de transição;
-O direito à saúde física e mental;
-O direito ao desenvolvimento.1
A estrutura é aplicada ao setor de saúde, ao setor de justiça criminal e ao setor socioeconômico, bem como à família, à comunidade e aos movimentos sociais. Ele enfatiza a saúde pública, o estado de direito e o desenvolvimento socioeconômico impulsionado pela igualdade como essenciais na prevenção da violência e aborda a interseção entre segurança humana e violência, identificando estratégias para populações em risco.
A estrutura foi desenvolvida perfazendo teóricos acerca de uma realidade muito em voga no Brasil, a Segurança Pública. Muitas foram as pesquisas e trabalhos de campo dentro de programas apoiados por Centro de Reabilitações e Pesquisa para Vítimas. Para termos mais noção do que é esta realidade, na América do Norte, mais precisamente em Honduras há o Centro para a Prevenção, Tratamento e Reabilitação de Vítimas de Tortura e suas Famílias e na Guatemala com o Escritório de Direitos Humanos (Anckermann et al., 2005) – com financiamento do Ministério de Relações Exteriores da Dinamarca – eles trabalham para reduzir a tortura e a violência organizada. O conceito de violência organizada foi desenvolvido pela Organização Mundial de Saúde – OMS. (Van Geuns, 1987).
2. DESENVOLVIMENTO
2.1. programas preventivos
Os tipos de projetos de prevenção se enquadram em três grupos: projetos de prevenção situacional, projetos de prevenção social e projetos de prevenção de policiamento. Um programa geralmente abrange mais de um tipo ao mesmo tempo.
Os projetos de prevenção situacional visam reduzir as oportunidades de crimes ou atos de violência em locais específicos, agindo diretamente contra eles. O objetivo é modificar o ambiente social de forma a tornar menos provável a ocorrência de atos infracionais. Por trás desse modelo está a teoria das oportunidades, que destaca a importância de não mudar o infrator em potencial, mas de tentar reduzir as oportunidades para essa pessoa infringir a lei. O contra-argumento tradicional é que, se um infrator potencial não encontrar condições favoráveis em um lugar, ele ou ela irá procurar outro lugar, mas continuará cometendo crimes. No entanto, é inegável que a redução de oportunidades em vários locais acabará por reduzir o número total de infrações, uma vez que nem todos podem facilmente “
A intervenção mais simples nesse sentido é melhorar a iluminação das ruas urbanas, aumentando a visibilidade, reduzindo a sensação de perigo e, possivelmente, reduzindo o risco de um assalto ou assalto. A recuperação de espaços públicos degradados – terreno baldio coberto de vegetação, por exemplo – para não criar insegurança, é outra estratégia observada em várias intervenções.
A prevenção situacional por meio da instalação de câmeras em locais movimentados ou de alto risco em uma cidade é um exemplo clássico. As câmeras estão ligadas a uma central de vigilância, normalmente operada pela polícia, e permitem uma resposta rápida na prática de um crime. Um número significativo de municípios do estado de São Paulo optou pela instalação de câmeras, além de uma central de vigilância integrada, geralmente operada pela Guarda Municipal, que aciona a polícia quando necessário.
Os programas de prevenção social são intervenções que buscam mudar a condição de vida das pessoas com alto risco de desenvolver comportamentos agressivos ou criminosos, de forma a reduzir esse risco. São programas de prevenção por antonomásia: são os mais comuns, mais financiados, e os que sempre estiveram mais próximos do dia a dia das prefeituras. Normalmente existem três níveis de prevenção social:
• prevenção primária, voltada para a população em geral, como programas de atenção universal;
• prevenção secundária, voltada para grupos que correm o risco de sofrer ou cometer atos violentos;
• prevenção terciária, com o objetivo de aliviar o sofrimento das vítimas de violência ou ajudar os infratores a se reintegrarem na sociedade.
Os governos locais tradicionalmente atuam mais no campo da prevenção primária, que é mais abrangente. No entanto, sua capacidade de obter resultados depende muito de sua capacidade de canalizar seus recursos para os grupos de maior risco.
Os programas de prevenção social costumam demorar a produzir resultados, uma vez que se baseiam em mudanças nas condições de vida ou nas relações entre as pessoas. No entanto, quando eles alcançam o resultado desejado, seu impacto pode ser mais intenso e mais duradouro do que os programas situacionais.
As filosofias dos diferentes programas de intervenção enfatizam diferentes conceitos, como direitos humanos, cidadania, melhoria das condições materiais de vida, etc. Isso dá a cada programa um perfil diferente, mesmo quando a abordagem geral pode ser a mesma.
Aqui estão alguns exemplos comuns de prevenção social:
• projetos educacionais para aumentar a escolaridade dos jovens e evitar a evasão, potencializando as opções pessoais e profissionais;
• projetos de formação profissional para jovens com o mesmo fim;
• projetos de formação de cidadãos – com diferentes sub-questões específicas – para jovens que vivem em áreas de risco, permitindo-lhes exercer liderança positiva em suas comunidades e se tornarem catalisadores na luta contra a violência;
• projetos culturais e recreativos voltados para os jovens. Um exemplo seriam as atividades culturais organizadas nas escolas fora do horário de aula. As atividades recreativas às vezes são realizadas em locais onde há, e às vezes quando há, alto risco de violência. Assim, as ações de prevenção social e situacional são realizadas simultaneamente. O objetivo desses programas é aumentar a autoestima das crianças e oferecer-lhes formas construtivas de usar o tempo;
• projetos de saúde, especialmente para os mais jovens;
• projetos de apoio jurídico e administrativo dirigidos a uma população pouco habituada aos mecanismos do Estado formal;
• projetos de assistência social ou trabalho comunitário voltados para os jovens para desestimular a violência;
• campanhas de educação pública sobre questões como violência doméstica ou solução mediada de conflitos;
• centros de apoio a vítimas de violência (violência doméstica, etc.).
Em muitos governos locais, os programas de prevenção da violência são, na verdade, uma redefinição terminológica dos projetos tradicionais de bem-estar social mais antigos. Essa redefinição pode estimular uma reflexão e uma abordagem sobre como fazer com que as atividades de diferentes projetos se mesclem na prática.
Em Recife, por exemplo, o programa Bolsa-Escola oferece um subsídio às mães de famílias mais pobres para permitir que mantenham seus filhos na escola. É o principal programa da prefeitura, que investe muito mais do que o equivalente federal. Como parte de uma reflexão sobre a prevenção da violência, o programa passou a incluir não apenas o componente renda como critério, mas um benefício para esposas de presidiários com filhos em idade escolar.
Em Vitória, o programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano capacita jovens em prevenção de doenças, preservação do meio ambiente ou cidadania. Um dos critérios de seleção do programa é a incorporação de jovens condenados por crimes menores. Também atua em estreita colaboração com o programa de prevenção à deterioração ambiental Terra , já que os mesmos jovens formados no programa são as pessoas que vão sensibilizar suas comunidades sobre o trabalho de preservação dos manguezais.
Os programas de prevenção de policiamento são iniciativas em que as autoridades locais atuam por meio da força policial para reduzir o índice de criminalidade, seja por meio de medidas de patrulhamento de rua, seja por meio de ações comunitárias ou outros meios. Esses programas obviamente dependem da capacidade de ligação das forças policiais municipais. Uma opção é a cooperação com as polícias estaduais, mas há grande resistência ao real controle municipal nas áreas política, administrativa e cultural. As experiências de policiamento comunitário – o paradigma mais conhecido das atividades de prevenção ligadas à polícia – são, na verdade, quase sempre uma iniciativa das autoridades estaduais de segurança pública.
Outra opção mais comum é a participação da Guarda Municipal, no caso dos municípios que a possuem. O perfil e a configuração da Guarda Municipal são questões centrais no debate sobre a segurança pública municipal no Brasil. O papel constitucional estabelecido para o GM é proteger edifícios públicos, parques e monumentos. No entanto, a gama de situações é muito ampla na prática. Muitos municípios ainda não possuem Guarda Urbana e outros criaram uma recentemente. Vitória, por exemplo, com iniciativas de prevenção que remontam à década de 1980, não tinha Guarda até 2004. Em outros casos foram reformadas e ampliadas. Algumas forças, principalmente em São Paulo, usam armas de fogo,que aumenta o risco para seus oficiais e pode reduzir sua capacidade de realizar trabalho comunitário. Se as “Guardas” se tornam forças policiais comuns, perdem a diferenciação em termos de segurança pública. A situação no Brasil vai desde “Guardas” que desejam se tornar policiais militares, até “Guardas” que fazem a vigilância de prédios públicos, escolas e parques, ou até mesmo a organização do trânsito.
Um bom exemplo de ação de prevenção policial é a chamada “ Lei Seca ” ou Lei do Estilo da Leidema. Conforme explicado acima, Diadema tinha um alto índice de homicídios na década de 1990 e era de fato um ícone da violência no Brasil. Um estudo sobre homicídios mostrou que 60% deles ocorreram dentro ou em torno de bares durante a noite. Em 2002, a cidade ordenou que os bares fechassem depois das onze da noite. Alguns lugares receberam uma licença especial para operar após esse período, desde que atendessem a certos pré-requisitos: uma área fechada, seu próprio serviço de segurança e nenhum incidente de violência registrado recentemente. Essa medida trouxe os donos de bares como atores ativos na prevenção da violência.
Patrulhas noturnas da Guarda Municipal e da Polícia Militar, numa intervenção cuidadosamente planejada de forma a obter o apoio do Ministério Público e dos Tribunais, fazem cumprir a lei. Qualquer barra com três avisos de não conformidade perde sua licença. O proprietário é livre para escolher uma atividade comercial alternativa se assim o desejar. Os bares fecham durante o dia para evitar conflitos desnecessários com os clientes à noite.
3. ESTRATÉGIA E INOVAÇÃO EM SERVIÇOS DE SEGURANÇA PÚBLICA
No entendimento de que para agregar valor ao serviço, mobilizando internamente – competências externas e características técnicas internas-externas (material / imaterial) é necessário, o foco desta pesquisa está no nível meso de análise, estudando as subunidades da organização que presta esse serviço (WAGNER III; HOLLENBECK, 2012). Portanto, a construção é baseada na abordagem integrada à inovação proposta inicialmente por Gallouj e colaboradores (DJELLAL; GALLOUJ, 2012a, 2012b; GALLOUJ, 2002; GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997) e a abordagem SR desenvolvida por Brown e outros teóricos (BROWN, 2000; MARROM; BLACKMON, 2005; MARROM; FAI, 2006). Assim, o foco da atenção é no nível operacional da organização que contribui diretamente para a prestação do serviço (BAYLEY; SKOLNICK, 2002). No modelo proposto, as competências e características técnicas (de fornecedores e usuários) influenciam ou são influenciadas pelo funcionamento da organização funções, o alinhamento estratégico dentro delas e o ambiente em que operam são observados como vetores funcionais.
Para explicar a adição, subtração, associação, dissociação ou formatação de diferentes mudanças em uma inovação (DJELLAL; GALLOUJ, 2012b; GALLOUJ, 2002) em segurança pública, às vezes os pesquisadores têm se concentrado na perspectiva dos policiais no centro estratégico (SPARROW, 2014) e, em outros, visualizar a inovação, com foco sobre o meio ambiente e a forma como ele se reflete no contexto institucional (como em BEATO FILHO, 1999; CRUZ; BARBOSA, 2002a, 2002b). Nesta pesquisa, essas características da polícia as operações de serviço são examinadas, de acordo com os vetores característicos que as formam, conforme descrito por Gallouj e Weinstein (1997), e aprimorado para a área pública por Djellal e Gallouj (2012b). Assim, as competências devem ser entendidas como formas de processamento conhecimento, enquanto as características técnicas incluem as operações que convergem para realizar o serviço (GALLOUJ, 2002).
Ao se considerar o processo de inovação no setor público, há lacunas nas pesquisas tanto do ponto de vista de uma análise do processo quanto da importância do ambiente externo para estratégias que conduzem organizações públicas à inovação (DE VRIES; BEKKERS; TUMMERS, 2014). Segundo Lima e Vargas (2012), essas lacunas se devem a inovações por parte de organizações do setor público e têm características específicas que não estão presentes nas outras organizações que operam em ambientes onde o capital está presente. O caminho público organizações prestadoras de serviços gerenciam suas relações com o meio ambiente, estrategicamente ressonando, é um dos precedentes importantes para as competências e técnicas características do processo de inovação operacional (BROWN, 2000; BROWN; FAI, 2006; COUSINS; STANWIX, 2001).
A ressonância estratégica deve ser buscada por meio de um processo descentralizado, de baixo para cima, no qual o alinhamento dos níveis operacionais e do meio ambiente, com a formulação de estratégia, é identificada como significativa para o alto desempenho das operações (BROWN, 2000).
Internamente, os principais mecanismos que contribuem para o processo de Ressonância estratégica são:
I – Identificar e desenvolver a qualificação das operações, em particular as competências centrais relacionadas com pessoas, processos, produtos e relacionamentos;
II – Melhorar a consistência da decisões de gestão em relação às competências das operações no processo estratégico e;
III – Melhorar o envolvimento e a influência gerencial nas operações no processo estratégico (BROWN; BLACKMON, 2005; BROWN; FAI, 2006).
Fatores, como a decisão de investir em estrutura, demandas fragmentadas, agilidade na entrega e flexibilidade influenciam sobre a adaptação do desempenho ótimo das operações ao ambiente (BROWN, 2000; SLACK; LEWIS, 2011). Portanto, há uma necessidade imperativa, juntamente com a organização necessidade baseada em alinhar suas estratégias em seus recursos com o meio ambiente.
A integração e o equilíbrio dos dois tipos de interesse da organização levam ao que Brown e Blackmon (2005) estabelecem como flexibilidade estratégica. De igual importância para o processo de inovação é a busca por alinhar suas operações às necessidades ambientais, que Brown (2000) classifica como SR. Essa perspectiva também é compartilhada por Slack e Lewis (2011), para quem as operações devem ser condicionadas à compreensão do ambiente que o organização tem. Como regra, o ambiente e os recursos são elementos centrais do clássico estudos sobre a estratégia que leva à inovação (BROWN; FAI, 2006; MINTZBERG; LAMPEL; GHOSHAL, 2006). No campo da administração pública, estudos recentes sobre organizações policiais sugeriram que a introdução de inovações pode ser afetada por o ambiente e as características operacionais. Por exemplo, Cruz e Barbosa (2002a) e Oliveira (2011) argumentam que a estrutura organizacional burocrática que caracteriza as organizações policiais influenciam a implementação da inovação. Craig e Heikkila (1989) e Rolim (2007) se concentrou em como políticas complexas e o meio ambiente entram em jogo durante o processo ISSP. Portanto, as características específicas das organizações policiais públicas (BAYLEY; SKOLNICK, 2002) pode influenciar a ressonância desejada durante o processo de inovação (MESQUITA NETO, 2004; OLIVEIRA JÚNIOR; SILVA, 2010).
CONCLUSÃO
Os programas federais, bem como os estaduais e municipais, precisam de avaliações de resultados que apontem o caminho a seguir e levantem o apoio público e político para iniciativas bem-sucedidas. No entanto, a situação é desoladora. Os programas não passam por avaliação de impacto para demonstrar se alcançaram os resultados propostos.
Existem alguns relatórios de avaliação que geralmente se referem apenas a avaliações de implementação – atividades realizadas, número de beneficiários e assim por diante – ou que são auditorias de despesas. A questão central do impacto é ignorada em ambos os casos. Além disso, esses relatórios geralmente se concentram na medição da participação e mobilização das pessoas, que são variáveis intermediárias. Não refletem as mudanças que eram o principal objetivo dos programas: a redução do crime e do medo.
A tradicional falta de dados neste campo dificulta uma avaliação completa. Muitos planos municipais, na verdade, incluem entre seus objetivos o aprimoramento da produção e do acesso às informações de segurança pública. Muito poucos mostram resultados satisfatórios.
Os “laudos de avaliação” costumam ser elaborados pelo pessoal técnico que executa os projetos, razão pela qual tendem a ser auto congratulatórios ou têm como certo que os efeitos desejados aparecerão quando as atividades forem postas em prática. A avaliação raramente é realizada por uma agência independente, tecnicamente competente e neutra em relação ao programa.
Uma avaliação de alta qualidade deve ser planejada junto com a própria intervenção para que os recursos possam ser alocados, atividades de avaliação programadas e, acima de tudo, um estudo pré-intervenção deve ser realizado, para que possam ser feitas comparações para registrar as alterações Lugar, colocar. A avaliação de impacto é metodologicamente complexa. A forma ideal de realizá-lo requer um grupo experimental e um grupo de controle, pessoal qualificado e dados precisos. Isso não pode ser feito se você não conhece a situação anterior à intervenção cujo impacto deseja medir. Idealmente, toda avaliação de um projeto de determinada escala deve ser realizada, pelo menos parcialmente, por instituições independentes cujo trabalho não esteja diretamente ligado ao resultado do projeto.
Avaliações na área de segurança pública e prevenção são particularmente difíceis (Banco Mundial, 2003) devido a uma série de fenômenos (migração do crime de uma área para outra, multiplicidade de dimensões, efeitos de médio e longo prazo e assim por diante). No entanto, eles são extremamente importantes para que a continuidade dos programas seja garantida e os recursos sejam alocados de forma eficiente. A maioria dos programas sofre de falta de continuidade e são realizados em prazos curtos, o que dificulta a avaliação. É verdade, porém, que sem avaliações que apresentem efeitos claros, será difícil obter financiamento de longo prazo para esses projetos.
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1 Especialista em Direito Militar pela Universidade Cruzeiro do Sul – SP, Possui graduação em Segurança Pública pela Universidade do Estado do Amazonas – UEA. Oficial da Polícia Militar do Estado do Amazonas.