REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7226188
Autoria de:
Vinicius França Alves1
Acsa Liliane Carvalho Brito Souza2
Resumo
A Constituição Federal de 1988, em um marco da Administração Pública, estabelece, dentre outros avanços, o princípio da isonomia, sobretudo, para o acesso aos cargos públicos, estabelecendo a necessidade de aprovação em concursos de provas ou provas e títulos. Apesar disso, na atualidade alguns órgãos públicos utilizam outros institutos jurídicos para contratação de pessoal em preterição à realização de procedimento isonômico para contratação de pessoal efetivo, tais como, a utilização descomedida de cargos de livre nomeação e exoneração ou processos seletivos simplificados com pouca transparência. Por tratar-se de tema que tange a moralidade da administração e a utilização de recursos públicos, este trabalho propõe a estudar os aspectos legais e constitucionais da utilização de cargos comissionados na Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia, de forma a proporcionar conhecimento e controle social.
Palavras-chave: Princípio da Isonomia. Concurso Público. Cargos Comissionados. Administração Pública.
Abstract
The Federal Constitution of 1988, within a framework of Public Administration, establishes, among other advances, the principle of isonomy, above all, for access to public positions, establishing the need for approval in exams or tests and titles. Despite this, currently, some public bodies use other legal institutes to hire personnel in breach of the isonomic procedure for hiring effective personnel, such as the inordinate use of positions of free appointment and dismissal or simplified selection processes with little transparency. As it is a topic that concerns the morality of administration and the use of public resources, this work proposes to study the legal and constitutional aspects of the use of commissioned positions in the Legislative Assembly of the State of Rondônia, in order to provide knowledge and social control.
Keywords: Principle of Isonomy. Public tender. Commissioned Positions. Public administration.
1. INTRODUÇÃO
Ao longo da história da evolução da administração pública, destaca-se a figura da administração patrimonialista, aquela que é notada, dentre outros aspectos, pela discricionariedade do administrador público na utilização de recursos, inclusive para contratação de pessoal.
Em 1988, com o advento da Carta Magna, em seu teor ideológico, estabeleceu-se o princípio da isonomia, sobretudo com a disposição de acesso aos cargos públicos por meio de concurso público de provas ou provas e títulos.
Entretanto, apesar de constante da constituição, alguns órgãos da administração pública, insistem em utilizar outros institutos jurídicos como uma forma de burlar este princípio, como, por exemplo, a utilização desproporcional de cargos em provimento não efetivo, por meio de livre nomeação e exoneração, ou de procedimentos seletivos simplificados com pouca transparência.
Ressalta-se que a utilização de recursos públicos, inclusive para contratação de pessoal, é de interesse público e deve ser tratada com seriedade por aqueles que exercem poder para direcioná-los na atividade estatal.
Portanto, a gestão de recursos pelo poder público, em qualquer de suas esferas, deve ser objeto de controle social, inclusive com estudos e produção científica a respeito, como a qual se propõe este trabalho.
Nesse sentido, este trabalho se propõe a fazer uma análise dos aspectos legais e constitucionais da utilização de cargos de livre nomeação e exoneração pela Assembleia Legislativa do Estado Rondônia.
Para isso, traçará um breve histórico da evolução das contratações na administração pública do Brasil, examinará no portal da transparência ou documentos públicos o quantitativos de cargos providos por servidores efetivos e não efetivo, esboçará normas jurídicas e constitucionais brasileiras que tangem à temática do princípio da isonomia e do acesso aos cargos públicos mediante concurso público, refletindo-se ao final, de acordo com os dados levantados, se há total cumprimento à ordem jurídica e constitucional pela Assembleia Legislativa de Rondônia para utilização dos cargos de livre nomeação.
2. UM BREVE HISTÓRICO DAS CONTRATAÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A administração pública patrimonialista, em uma série histórica, foi uma das primeiras formas de organização administrativa de governo, baseada nos modelos dos Estados Absolutistas, fortemente firmados nos séculos XVII e XVIII, quando o patrimônio do Monarca Absoluto se misturava como patrimônio público, tornando indistinguível a separação entre bens públicos e privados (CAMPELO, 2013).
Nesse modelo de organização administrativa, a coisa pública era tratada de modo a prevalecer o interesse privado em relação ao público, vê-se que historicamente há exemplos, em nosso país, desde a chegada da Família Real no Brasil.
Esses traços de discricionariedade na aplicação dos recursos públicos só viriam perder espaço, ainda que lentamente, com a chegada das ideias de Estado Liberal decorrentes da Revolução Francesa e com o surgimento de ideiais burocráticos, dos quais estabelecem que o poder deve decorrer de uma fonte racional-legal, com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo (CAMPELO, 2013).
Entretanto, sabe-se que o excesso de burocracia ocasionou efeitos adversos, sobretudo quanto à diminuição da eficiência em procedimentos, fazendo surgir, na segunda metade do Século XX, a Administração Gerencial, objetivando a reforma do aparelho estatal de forma a orientar-se predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento da cultura gerencial nas organizações. (BÄCHTOLD, 2012)
Apesar disso, conforme CAMPELO (2013), a História do Brasil é muito rica em exemplos, inclusive recentes, de condutas políticas ou administrativas imbuídas do espírito clientelista, na troca de favores, nos privilégios e outras práticas danosas ao espírito público, à igualdade de oportunidades e à democracia.
Conforme relembra AUGUSTO (2010), em uma análise breve das constituições brasileiras, verifica-se das Cartas de 1824 e 1891 que a forma de ingresso no serviço público era feita totalmente de modo discricionário, não havendo qualquer vinculação ao concurso público, ou outro procedimento que visasse isonomia entre os candidatos, fundamentando-se apenas em conceitos jurídicos vagos.
Tais como os dispostos no art. 179, inciso XIV, da Constituição Imperial de 1824 e art. 73, caput, da Constituição Republicana de 1891:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis e Políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império pela maneira seguinte:
[…]
XIV – Todo cidadão pode ser admitido aos cargos públicos civis, políticos ou militares, sem outra diferença que não seja dos seus talentos e virtudes.
Art. 73. Os cargos públicos civis, ou militares são acessíveis a todos os brasileiros, observadas as condições de capacidade especial, que a lei estatuir, sendo, porém, vedada as acumulações remuneradas.
Por fim, cumpre destacar que resquícios da administração patrimonialista perduraram até a atualidade, dentre os quais, destaca-se a prática desenfreada da utilização de cargos de livre nomeação utilizados como forma de burlar a exigência constitucional do concurso, público. Estes, por sua vez, conforme relembra DI PIETRO (2022):
A função abrangia, antes da atual Constituição, pelo menos, duas modalidades diversas:
1. a de chefia, assessoramento, direção e tantas outras, remuneradas, normalmente, mediante acréscimos pecuniários ao padrão do funcionário, sob os mais variados títulos, como pro labore, representação, gratificação, função gratificada;
2. a exercida, antes da atual Constituição, pelos chamados servidores extranumerários, interinos, temporários e que compõem um quadro de funções paralelo ao quadro de cargos; normalmente essas funções têm a mesma denominação, remuneração e atribuições dos cargos correspondentes, porém são de livre provimento e exoneração, não conferindo estabilidade àqueles que as exercem; sempre serviram aos propósitos de apadrinhamento próprios da Administração Pública brasileira, em todos os tempos. Era uma forma de atender às exigências do serviço público, criando‑se a função sem criar‑se o cargo; com isto contornava‑se a exigência constitucional de concurso público para a investidura. [g.n.].
3. O PRINCÍPIO DA ISONOMIA E DO CONCURSO PÚBLICO
Pode-se dizer que hodiernamente a administração pública no Brasil divide os cargos públicos, em sentido estrito, em dois grupos, os de provimento efetivo e de provimento em comissão. Segundo SANTOS (2015):
Os de provimento efetivo definem-se por sua natureza de aprovação prévia em concurso público e se caracterizam pela estabilidade após estágio probatório com organização em carreira. Já os de provimento em comissão definem-se pela contratação temporária, caracterizando-se pela livre nomeação e exoneração (…)
No entanto, essa disposição constitucional, por mais legítima que tenha sido a intenção do legislador, pode ser analisada com fundado ceticismo, dado o histórico da administração pública no país. Conforme ensina LUSTOZA (2009):
É de se levar em conta que a carta constitucional quando previu a existência de cargos em comissão destinados às funções de chefia, direção e assessoramento, definindo estes como de livre nomeação e exoneração, era para obter uma eficiência administrativa mediante a execução por pessoas que esteja diretamente comprometidas com o plano governamental do nomeante do cargo.
A Constituição Federal de 1988, ao tratar da investidura nos cargos em comissão, define que uma porcentagem mínima desses cargos deve ser preenchidos por servidores de carreira, ou seja, aqueles aprovados em concurso público, para que a utilização desses cargos não sobrepusesse o postulado do acesso aos cargos mediante procedimento isonômico.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
[…]
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
[…]
Ressalta-se ainda que a investidura em cargo ou emprego público, por força do inciso II, deve ser precedida da aprovação em concurso público, postulando-se, portanto, como regra geral, da qual apenas em situações excepcionais poderá ser realizada de outro modo.
É pacífico que o princípio de acesso aos cargos mediante concurso público trata-se, não somente da democratização destes cargos e do rompimento com a administração pública patrimonialista e clientelista, mas também como modo de garantir o cumprimento de outros princípios, tais como a eficiência e moralização na gestão de pessoas no serviço público, é o que argumenta VALADARES e EMMENDOERFER (2012):
Na realidade, o concurso é o instrumento que legitima a garantia de igualdade relativa ao acesso às vagas de empregos públicos para aqueles que atendam aos requisitos estabelecidos em lei para seu provimento. É o concurso que garante, quando bem-elaborado, a escolha do profissional mais apto dentre os que estão em busca da vaga, segundo os critérios preestabelecidos.
Para AUGUSTO (2010), nota-se que há um vínculo entre o dispositivo constitucional do concurso público com os postulados da moralidade, impessoalidade e eficiência, previstos expressamente no caput do art. 37 da Lex Maior, do mesmo modo que há íntima relação com o Princípio da Igualdade, disposto no caput do art. 5º da Carta Magna.
Dessa forma, pode-se inferir que há preocupação, tanto dos cidadãos quanto da doutrina, quanto aos riscos que a má utilização do mencionado dispositivo pelos representantes eleitos e autoridades pode trazer à Administração Pública. Ainda de acordo com SANTOS (2015):
As mais recentes denúncias de corrupção deveriam ter clareado as condições propícias em que age o corruptor dentro do serviço público. Não que não hajam pessoas qualificadas e honestas ocupando cargos comissionados, mas é fato que a liberdade de indicar pessoas para exercerem determinados cargos públicos, aliadas a escolhas “estratégicas”, acabam, por vezes, em facilitar desvios que serão praticados no exercício daquele cargo.
Além disso, também se pode destacar como efeitos que decorrem naturalmente da utilização em excesso dos cargos comissionados para pessoas externas à administração pública, tais como a alta rotatividade e uma fidelidade com o administrador público que o nomeou, o que por vezes pode se dar em detrimento ao interesse público. Destaca FERREIRA (2018):
[…] essa alta rotatividade mostra-se extremamente prejudicial à execução de políticas públicas de longo prazo, já que a tendência é paralisar aquilo que estava sendo realizado pelo antigo dirigente (para não lhe dar créditos na implementação de benefícios para sociedade) e implementar algo iniciado do zero pelo novo dirigente.
Por outro lado, este trabalho não busca argumentar ou embasar a ilegalidade do dispositivo constitucional que permite a livre nomeação e exoneração de servidores nas hipóteses previstas.
Isso porque, há uma forma correta e de boa utilização de tal discricionariedade concedida pela Carta Magna. Portanto, trata-se um assunto que carece de atenção e reflexão, com a ponderação entre argumentos favoráveis e contrários, de modo a mitigar a má utilização deste dispositivo Constitucional. De acordo com MACHADO (2018):
Em consonância com o ideal de boa administração, a redução de gastos públicos deve ser tratada como questão relevante. Logo, a discricionariedade na nomeação para função de confiança ou cargo comissionado não pode servir de escudo para a efetivação de escolhas cegas ou guiadas por interesses ou critérios pessoais. A nomeação deve recair sobre a melhor escolha, sobre aquela que permita o alcance da mais plena satisfação do interesse público com a realização dos menores gastos.
No tocante ao princípio do concurso público, apesar de estar pacífico que aprovação em concurso não gera direito subjetivo à nomeação, cumpre destacar que há importantes julgados pelos tribunais superiores, no sentido de declarar a prioridade de contratação aos aprovados em procedimento isonômico do concurso público.
Isso ocorre, visto que a contratação precária de terceiros dentro do prazo de validade do concurso público configura direito subjetivo à nomeação do aprovado no procedimento, pois trata-se de preterição na ordem de classificação, conforme Súmula nº15 do STF, RESP 74432, RMS 24542 e RMS 24151 do STJ.
4. DA ATUAL UTILIZAÇÃO DOS CARGOS COMISSIONADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE RONDÔNIA.
Para fins de análise do quantitativo a ser apresentado na tabela abaixo, destaca-se que os dados foram extraídos dados do Portal da Transparência do Poder Legislativo do Estado de Rondônia, disponível no site <https://transparencia.al.ro.leg.br>, acessado em 17 de setembro de 2022. Para extração desses dados utilizou-se das “pastas digitais”: “Gestão de Pessoas” > “Servidores Ativos” > “Servidores Efetivos”; “Servidores Comissionados” e “Servidores Cedidos a ALE-RO”.
Em consulta, foram encontrados os seguintes registros:
Tabela 1: Relação entre Natureza Jurídica dos Cargos Providos e o Quantitativo. Fonte: `Portal da Transparência do Poder Legislativo do Estado de Rondônia.
| Natureza Jurídica | Quantitativo |
| Cedidos | 377 |
| Comissionados | 2.434 |
| Efetivos | 271 |
| Total | 3.082 |
Da análise dos dados extraídos, verifica-se que a quantidade de servidores nomeados mediante livre nomeação e exoneração, sem vínculo efetivo com a Assembleia Legislativa ou outro órgão da Administração Pública, equivale a aproximadamente 78,97% do total de provimentos.
Em seguida, prosseguiu-se à extração dos registros referentes aos cargos de chefia e direção, os quais puderam ser acessados no mesmo Portal da Transparência, utilizando a “pasta digital”: “Gestão de Pessoas” > “Relação de Diretores”. Em consulta, constatou-se que há registro de 100 servidores ocupantes de cargos de direção ou chefia.
Com as funções nativas do Portal da Transparência consultado, não foi viável averiguar de forma automática quantos destes ocupantes de cargos de direção ou chefia eram servidores efetivos ou comissionados, no entanto, matematicamente, pode-se inferir que, do quantitativo de servidores comissionados, ao menos 2.334 não exercem cargo de direção ou chefia, sendo portanto, de assessoramento.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme se verificou pelo breve traçado histórico apresentado por este trabalho, a administração pública no Brasil passou por ciclos, assim como em outros países, notadamente marcados pela administração patrimonialista, burocrática e, mais recentemente, a gerência.
Entretanto, apesar das tentativas de avanço, traços de práticas administrativas anteriores e, por vezes, inadequadas, persistem até os dias atuais, tais como a discricionariedade na contratação de servidores sem utilização do concurso público.
A própria Constituição Federal de 1988, estabelece postulados que devem nortear a administração pública e os agentes que detenham poder para a utilização dos recursos e bens públicos, dentre os quais se destacam a impessoalidade, a moralidade e a eficiência.
Nesse sentindo, também cumpre destacar, que se trata de fato inconteste a prévia aprovação em concurso público como requisito, em regra, para investidura em cargo público no Brasil, dispositivo que guarda íntima relação com os postulados mencionados e trata-se da materialização de um dos princípios basilares desta República, a Isonomia.
Quanto ao presente estudo, pela análise dos dados colhidos, verifica-se que há grande desproporção entre o provimento de servidores investigados por livre nomeação e aqueles que ingressaram por meio de concurso público na Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia.
Naturalmente, como órgão com eminente atividade política, é comum que se tenha uma grande quantidade de servidores em cargos de assessoria, entretanto, faz- se necessário debater se a desproporção atual atende puramente às necessidades republicanas, ou, se tange, ainda que minimamente, a interesses individuais ou pessoais dos detentores de mandato eletivo ou partidos políticos.
A nomeação de servidores efetivos para ocuparem cargos de assessoria não seria inerentemente prejudicial à realização da atividade política, visto que os aspectos principais das atividades legislativas e democráticas, tais quais as exercidas no Órgão Legislativo objeto deste estudo, são atribuições dos próprios mandatários e não de seus assessores, tornando injustificável a atual desproporção.
Nesse sentido, ressalta-se novamente que a investidura em cargo ou emprego público, por força do art. 37, inciso II da CF/88, deve ser precedida da aprovação em concurso público, postulando regra geral, da qual apenas em situações excepcionais poderia ser realizada de outro modo.
Portanto, a utilização dos cargos em livre nomeação e exoneração, mesmo que em legalidade formal, dada a ausência de norma reguladora, quando em proporção muito superior à quantidade de servidores efetivos, pode se tornar desarrazoada e trazer efeitos negativos, não somente à moralidade administrativa, mas também à imagem do órgão perante a sociedade.
Para solucionar essa problemática, pode a Assembleia Legislativa regular o quantitativo mínimo de cargos em comissão a serem ocupados por servidores efetivos em seu órgão, dando cumprimento ao art. 37, V da CF/88. Ou ainda, tem legitimidade o Congresso Nacional para debater o tema e propor alteração constitucional, em que se defina os limites da utilização do poder discricionário para contratação no serviço público.
Referências
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1Graduando em Direito pela União das Escolas Superiores de Rondônia – UNIRON (2022).
2Professora Orientadora. Mestre em Engenharia da Produção pela Universidade Federal do Amazonas – UFAM