Risk Management and Public Security: The Regulation of Nighttime Establishments and Events from the Perspective of Ostensive Policing
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/dt10202601312126
Werley Walderick Teixeira de Melo1
Rafaela Araújo Ferreira2
Joseneide dos Santos Souza3
Rodrigo William Teixeira da Silva4
Resumo
O presente artigo analisa a atuação da Polícia Militar na fiscalização de estabelecimentos noturnos e eventos como instrumento de gestão de riscos sociais e de preservação da ordem pública. Partindo do marco constitucional da segurança pública e do poder de polícia administrativa, o estudo demonstra que a intervenção policial nesses espaços não configura usurpação de competência municipal, mas expressão legítima da função de polícia ostensiva e da proteção da tranquilidade, da segurança e da salubridade coletivas. Por meio de pesquisa qualitativa, jurídico-dogmática e documental, examinam-se dispositivos constitucionais, legislação infraconstitucional, doutrina especializada e jurisprudência dos tribunais superiores e estaduais, evidenciando-se os limites e as possibilidades dessa atuação. O trabalho também destaca a importância dos convênios de cooperação entre municípios e Polícias Militares como instrumentos de governança pública, capazes de conferir segurança jurídica, padronização procedimental e maior eficiência operacional às ações de fiscalização. Conclui-se que a atuação integrada, tecnicamente orientada e juridicamente fundamentada da Polícia Militar na regulação de bares e eventos contribui para a redução de conflitos sociais, para a proteção dos direitos fundamentais e para o fortalecimento da paz social no ambiente urbano.
Palavras-chave: Segurança pública; Ordem pública; Polícia Militar; Poder de polícia; Estabelecimentos noturnos; Governança interinstitucional.
Abstract
This article analyzes the role of the Military Police in the regulation of nighttime establishments and events as a tool for social risk management and the preservation of public order. Based on the constitutional framework of public security and the administrative police power, the study demonstrates that police intervention in these spaces does not constitute an unlawful usurpation of municipal authority, but rather a legitimate expression of ostensive policing and the protection of public safety, tranquility, and public health. Using a qualitative, legal-dogmatic, and documentary approach, the research examines constitutional provisions, statutory law, specialized legal doctrine, and case law from superior and state courts, identifying both the limits and the possibilities of such police action. The paper also highlights the importance of interinstitutional cooperation agreements between municipalities and Military Police forces as governance mechanisms that enhance legal certainty, procedural standardization, and operational efficiency. It concludes that an integrated, technically guided, and legally grounded police approach to regulating bars and events contributes to the reduction of social conflicts, the protection of fundamental rights, and the strengthening of social peace in urban environments.
Keywords: Public security; Public order; Military Police; Police power; Nighttime establishments; Interinstitutional governance.
1. Introdução
A segurança pública constitui um dos pilares fundamentais do Estado Democrático de Direito, sendo expressamente reconhecida pela Constituição da República de 1988 como dever do Estado e responsabilidade de todos. Tal comando constitucional não se limita à repressão criminal, mas abrange a construção de um ambiente social minimamente estável, no qual as pessoas possam exercer seus direitos e liberdades com segurança, tranquilidade e dignidade. Nesse contexto, a atuação dos órgãos policiais, em especial das Polícias Militares, assume papel estratégico na prevenção de conflitos e na preservação da ordem pública, sobretudo nos espaços urbanos marcados por intensa circulação de pessoas, bens e atividades econômicas.
Entre esses espaços, destacam-se os estabelecimentos noturnos, como bares, casas de festas e conveniências, que, ao mesmo tempo em que representam importantes polos de lazer, sociabilidade e geração de renda, também figuram, quando mal regulados, como focos relevantes de desordem, violência e degradação da convivência social. A experiência empírica das corporações policiais demonstra que tais locais concentram elevados índices de ocorrências relacionadas à poluição sonora, perturbação do sossego, consumo e venda de bebidas alcoólicas a menores, vias de fato, porte ilegal de armas, lesões corporais, crimes contra a vida e condução de veículos sob efeito de álcool. Esses fenômenos, além de afetarem diretamente as vítimas imediatas, contribuem para a formação da chamada mancha criminal, deteriorando a sensação coletiva de segurança e fragilizando a confiança da população no poder público.
Diante desse cenário, a fiscalização do funcionamento desses estabelecimentos revela-se um instrumento essencial de gestão de riscos sociais, capaz de atuar de forma preventiva sobre fatores que antecedem e potencializam a criminalidade. Todavia, embora a regularidade de bares e eventos dependa de uma série de licenças administrativas, como alvará municipal, vistoria do Corpo de Bombeiros, autorização sanitária, licenças da Polícia Civil, dentre outros, os órgãos tradicionalmente responsáveis por tais controles, suas equipes de fiscalização operam, em regra, apenas em horário comercial. Paradoxalmente, é justamente no período noturno e nos fins de semana que esses empreendimentos atingem seu maior fluxo de público e, consequentemente, produzem seus maiores impactos sobre a ordem pública.
Essa lacuna institucional transfere, na prática, à Polícia Militar, única agência estatal presente de forma contínua no território, a tarefa de lidar com os efeitos do funcionamento irregular desses locais, seja por meio do atendimento de ocorrências, seja pela necessidade de intervenções emergenciais para cessar situações de risco. Surge, então, uma tensão jurídico-institucional: até que ponto a Polícia Militar pode, à luz do ordenamento jurídico, ir além da ronda ostensiva tradicional e atuar diretamente na fiscalização de estabelecimentos e eventos, sem incorrer em usurpação de competência ou em violação a direitos fundamentais?
A problemática ganha ainda maior relevo diante da existência de decisões judiciais divergentes sobre a matéria. Em alguns casos, reconhece-se a legitimidade da atuação da Polícia Militar como expressão do poder de polícia administrativa e da missão constitucional de preservação da ordem pública; em outros, restringe-se essa atuação sob o argumento de que a fiscalização de atividades econômicas é atribuição exclusiva dos municípios. Tal oscilação jurisprudencial gera insegurança jurídica tanto para os agentes públicos quanto para os próprios administrados, dificultando a construção de políticas públicas eficazes de prevenção da violência em ambientes de lazer noturno.
Nesse contexto, o presente trabalho tem como objetivo analisar, à luz da Constituição, da legislação infraconstitucional, da doutrina e da jurisprudência, a legitimidade e os limites da atuação da Polícia Militar na fiscalização de estabelecimentos noturnos e eventos, compreendendo essa atividade como parte de uma estratégia ampliada de gestão de riscos e preservação da ordem pública. Busca-se, ainda, examinar experiências de cooperação interinstitucional entre polícias militares e prefeituras, demonstrando como a formalização de convênios e protocolos pode conferir maior segurança jurídica, padronização operacional e efetividade às ações estatais.
Ao propor essa reflexão, pretende-se contribuir para a superação de uma visão reducionista da polícia ostensiva como mera presença simbólica ou força de reação, reafirmando seu papel como agente ativo de prevenção, mediação e proteção dos direitos fundamentais em espaços sociais sensíveis, onde o lazer, a economia e a segurança pública se entrelaçam de forma particularmente complexa.
2. Metodologia
Este artigo adota uma abordagem qualitativa, de natureza jurídico-dogmática e aplicada, voltada à análise da atuação da Polícia Militar na fiscalização de estabelecimentos noturnos e eventos sob a ótica da preservação da ordem pública. Quanto aos objetivos, a pesquisa é exploratória e explicativa, pois busca, simultaneamente, compreender os fundamentos normativos e teóricos do tema e explicar como eles se projetam na prática institucional.
O método utilizado é o dedutivo, partindo-se dos princípios constitucionais da segurança pública e do poder de polícia para, em seguida, examinar sua concretização na atuação da Polícia Militar frente aos bares, boates e eventos. Como técnica de pesquisa, empregou-se a pesquisa bibliográfica e documental, com análise sistemática de fontes normativas, doutrinárias e jurisprudenciais.
As fontes primárias consistem na Constituição Federal de 1988, na legislação penal e administrativa aplicável, em súmulas vinculantes e não vinculantes do Supremo Tribunal Federal, bem como em decisões dos Tribunais de Justiça (TJ-SC e TJ-GO). As fontes secundárias incluem a doutrina especializada, com destaque para os trabalhos de Álvaro Lazzarini e a dissertação de Fouereaux Soares, além de documentos administrativos e atos normativos municipais que instituem convênios de cooperação entre prefeituras e Polícias Militares.
A análise dos dados foi realizada por meio de interpretação jurídico-sistemática e teleológica, articulando os textos normativos, os precedentes judiciais e a experiência institucional para identificar convergências, limites e possibilidades de uma atuação policial integrada, tecnicamente orientada e juridicamente segura.
3. O Marco Regulatório da Atuação Policial Militar
A atuação da Polícia Militar na fiscalização de estabelecimentos noturnos e eventos não pode ser compreendida como uma expansão arbitrária de suas funções, mas como expressão direta do modelo constitucional brasileiro de segurança pública. O artigo 144 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a segurança pública é “dever do Estado, direito e responsabilidade de todos” e que é exercida, entre outros órgãos, pelas polícias militares, às quais incumbe, nos termos do § 5º, “a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública” (BRASIL, 1988). Trata-se de uma competência de natureza ampla, que não se restringe à repressão criminal, mas se projeta sobre todas as dimensões da vida social que possam afetar a estabilidade, a tranquilidade e a segurança da coletividade.
A doutrina constitucional e administrativa reconhece que a noção de ordem pública funciona como um verdadeiro eixo estruturante da atividade policial, sendo dotada de densidade normativa suficiente para legitimar ações preventivas, regulatórias e interventivas sempre que o funcionamento de atividades privadas gerar riscos socialmente relevantes. Nesse sentido, Lazzarini sustenta que, no tocante à preservação da ordem pública, “às Polícias Militares não só cabe o exercício da polícia ostensiva, cabendo-lhe também a competência residual de exercício de toda atividade policial de segurança pública não atribuída aos demais órgãos” (LAZZARINI, 1992, p. 287). Essa concepção revela que a atuação da Polícia Militar não se esgota no patrulhamento visível, mas abrange um conjunto de medidas destinadas a impedir que situações de desordem, risco e violência se consolidem.
Essa função residual assume especial importância em contextos de falência operacional, insuficiência estrutural ou ausência dos demais órgãos administrativos. O próprio Lazzarini enfatiza que “a competência ampla da Polícia Militar na preservação da ordem pública, engloba inclusive a competência específica dos demais órgãos policiais, no caso da falência operacional deles” (LAZZARINI, 1992, p. 287). Assim, quando a fiscalização municipal, sanitária ou urbanística não se encontra presente nos horários de maior risco, como noites e fins de semana, a atuação da Polícia Militar não apenas se legitima, como se impõe como exigência do interesse público.
Essa leitura foi substancialmente reforçada com a edição da Lei nº 14.751/2023, a nova Lei Orgânica Nacional das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares. O diploma normativo redefine o papel institucional das Polícias Militares no interior do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), reconhecendo-as expressamente como autoridades de polícia administrativa, ostensiva e de preservação da ordem pública. Nos termos do art. 5º, § 2º, “os membros das polícias militares (…) são autoridades de polícia administrativa, de polícia ostensiva, de polícia de preservação da ordem pública” (BRASIL, 2023), o que afasta qualquer interpretação restritiva que tente limitar sua esfera de atuação.
Além disso, a Lei nº 14.751/2023 confere às Polícias Militares competências expressas relacionadas à fiscalização e ao controle de atividades que impactam a ordem pública. O art. 5º, inciso XVI, autoriza a Polícia Militar a “realizar a fiscalização e aplicar as medidas legais” em eventos e atividades em locais públicos ou abertos ao público que demandem policiamento ou gerem repercussão sobre a ordem pública (BRASIL, 2023). Tal dispositivo é especialmente relevante para o controle de bares, festas e eventos noturnos, pois reconhece que tais espaços produzem externalidades que ultrapassam a esfera privada e atingem diretamente a segurança coletiva.
Sob o ponto de vista jurídico-teórico, a legitimidade dessa atuação encontra fundamento no conceito de poder de polícia administrativa, que autoriza o Estado a restringir ou condicionar o exercício de direitos individuais em prol do interesse público. Todavia, como bem adverte Foureaux (2020), “o limite do poder de polícia é a lei”, sendo indispensável distinguir a discricionariedade legítima da arbitrariedade ilegítima. Para o autor, a atuação administrativa válida é aquela que, mesmo dentro de um espaço de escolha técnica, permanece orientada pelo interesse público e pela impessoalidade, não por fins escusos ou desvios de finalidade.
Essa advertência é crucial para a compreensão do papel da Polícia Militar na fiscalização de estabelecimentos noturnos. A atuação policial, quando fundamentada em normas legais, protocolos administrativos e ordens de serviço, não configura invasão de competência municipal, mas exercício regular de um poder constitucionalmente atribuído. Ao contrário, a omissão diante de situações notoriamente geradoras de risco, como funcionamento sem alvará, superlotação, venda de álcool a menores ou perturbação sistemática do sossego, representaria falha estatal na proteção dos direitos fundamentais à segurança, à tranquilidade e à salubridade.
A ordem pública, nesse sentido, deve ser compreendida como um conceito jurídico indeterminado que engloba a tranquilidade social, a segurança das pessoas e a salubridade do ambiente urbano. Lazzarini define com precisão esse núcleo material ao afirmar que “a proteção às pessoas físicas, ao povo, seus bens e atividades, só há de ser exercida pela Polícia Militar, como polícia ostensiva, na preservação da ordem pública” (LAZZARINI, 1992, p. 291). Tal definição evidencia que a atuação policial não se limita à reação a crimes consumados, mas se projeta sobre a tutela preventiva dos espaços de convivência coletiva.
Dessa forma, a fiscalização de bares, casas de festas e eventos noturnos insere-se plenamente no marco constitucional e legal da Polícia Militar, desde que realizada com base em parâmetros técnicos, legais e proporcionais. A Lei Orgânica Nacional, ao estabelecer princípios como legalidade, razoabilidade, proporcionalidade, eficiência e proteção aos direitos humanos (BRASIL, 2023), oferece o arcabouço normativo necessário para que essa atuação se dê de modo legítimo, transparente e controlável.
Em síntese, o marco regulatório vigente não apenas autoriza, como impõe à Polícia Militar um papel ativo na gestão dos riscos sociais associados ao funcionamento irregular de estabelecimentos noturnos. A preservação da ordem pública, longe de ser uma abstração, manifesta-se concretamente na necessidade de impedir que ambientes de lazer se convertam em espaços de violência, desordem e insegurança, reafirmando a Polícia Militar como verdadeira força pública a serviço da sociedade.
4. A Natureza Eclética da Atividade Policial
A compreensão da atuação da Polícia Militar na fiscalização de estabelecimentos noturnos exige, antes de tudo, o reconhecimento do caráter eclético da atividade policial. A tradição jurídica brasileira por muito tempo operou com uma distinção rígida entre polícia administrativa e polícia judiciária, como se fossem esferas estanques. Entretanto, a realidade social e o próprio desenho constitucional impõem uma leitura funcionalmente integrada dessas atividades, sobretudo quando se trata da preservação da ordem pública.
Segundo Lazzarini, tanto a polícia administrativa quanto a polícia judiciária constituem manifestações da atividade administrativa do Estado. Para o autor, “a polícia administrativa é preventiva, regida pelas normas e princípios jurídicos do Direito Administrativo, enquanto que a polícia judiciária é repressiva” (LAZZARINI, 1992, p. 280). Embora possuam regimes jurídicos distintos, ambas se articulam em um mesmo ciclo de proteção social, no qual a prevenção e a repressão se complementam e se sucedem conforme a dinâmica dos fatos.
Esse caráter dinâmico revela-se de forma particularmente nítida na atuação da Polícia Militar. Ainda conforme Lazzarini (1992, p. 280), “o mesmo órgão policial (…) pode ser eclético, porque age preventiva e repressivamente, ou seja, passa, necessária e automaticamente, da atividade policial preventiva para o exercício da atividade policial repressiva”. Isso significa que, diante da ocorrência ou iminência de um ilícito, a Polícia Militar não pode se manter inerte sob o argumento de que sua função seria apenas preventiva. Ao contrário, a repressão imediata é desdobramento lógico da missão de preservação da ordem pública.
Essa perspectiva teórica é reforçada por Foureaux (2020), ao destacar que a polícia administrativa possui natureza essencialmente preventiva, orientada à manutenção da normalidade da vida social. Para o autor, essa atuação visa proteger a segurança, a tranquilidade e a salubridade públicas, exatamente os três núcleos materiais que compõem o conceito jurídico de ordem pública. Em ambientes como bares e festas noturnas, onde o risco de degradação dessas dimensões é elevado, a intervenção administrativa da Polícia Militar torna-se instrumento legítimo de contenção de danos sociais.
Além disso, a doutrina reconhece que a polícia administrativa não se limita à prevenção abstrata, mas também exerce funções de fiscalização e repressão administrativa. Foureaux (2020, p. 21) esclarece que essa modalidade de polícia “assegura direitos e protege bens tutelados juridicamente como a vida, a liberdade e a propriedade”, incidindo diretamente sobre atividades e bens privados quando necessário ao interesse público. Tal leitura demonstra que a fiscalização de estabelecimentos irregulares não constitui uma atividade estranha à missão da Polícia Militar, mas uma de suas expressões mais concretas.
No plano constitucional, essa competência ganha ainda mais densidade. Lazzarini (1992) lembra que a ordem pública é conceito mais amplo do que a segurança pública em sentido estrito, abrangendo também a tranquilidade e a salubridade públicas. Assim, quando a Polícia Militar atua para coibir poluição sonora, superlotação, venda de álcool a menores ou funcionamento sem alvará, ela não está “invadindo” a esfera administrativa municipal, mas protegendo dimensões essenciais da ordem pública que lhe são constitucionalmente atribuídas.
É nesse ponto que se revela o fundamento do chamado poder de polícia. Lazzarini (1992) afirma que, para preservar o bem comum, o Estado deve dispor de uma polícia capaz de proteger não apenas a coletividade, mas também cada pessoa individualmente. Isso significa que o poder de polícia legitima a atuação estatal sobre direitos, bens e atividades privadas sempre que estas gerarem riscos socialmente relevantes.
Foureaux (2020) , ao analisar esse instituto, distingue seu sentido amplo, ligado à produção normativa, de seu sentido estrito, que corresponde à atuação concreta da Administração Pública limitando direitos. É exatamente nesse sentido estrito que se insere a atuação da Polícia Militar na fiscalização de bares e eventos: trata-se de uma intervenção administrativa direta, orientada pelo interesse público e pelo dever de preservação da ordem.
Contudo, reconhecer essa competência não significa afirmar que a Polícia Militar substitua os órgãos municipais de fiscalização. Ao contrário, sua atuação é complementar e residual. Como observa Foureaux (2020, p. 23), a polícia ostensiva envolve atribuições que se manifestam especialmente “quando houver falência operacional ou impossibilidade de cumprimento do mister constitucional” pelos demais órgãos. A Polícia Militar atua, portanto, onde o Estado, por suas estruturas tradicionais, não consegue estar presente de forma eficaz.
Essa lógica se aplica de modo direto à realidade dos estabelecimentos noturnos. A ausência de fiscais municipais durante a noite não elimina os riscos que essas atividades produzem. Ao contrário, amplia-os. Nesse vácuo institucional, a Polícia Militar surge como o único braço estatal capaz de intervir de modo imediato, técnico e legítimo para restaurar a ordem pública. Como sintetiza Lazzarini (1992, p. 286), “a repressão imediata pode ser exercida pela polícia militar (…) porque, quem tem a incumbência de preservar a ordem pública, tem o dever de restaurá-la, quando de sua violação”.
Dessa forma, a natureza eclética da atividade policial não é um desvio do modelo constitucional, mas sua concretização prática. A Polícia Militar, ao transitar entre a prevenção administrativa e a repressão imediata, realiza a função que a Constituição lhe confiou: proteger a sociedade contra os riscos que ameaçam a paz, a segurança e a dignidade da vida coletiva.
5. Conflitos de Competência e Segurança Jurídica
A atuação da Polícia Militar na fiscalização de estabelecimentos noturnos situa-se em uma zona sensível do direito administrativo e constitucional, na qual se entrecruzam a competência municipal para ordenar o uso do solo e do comércio e a competência estadual para preservar a ordem pública. Essa tensão normativa não pode ser resolvida por simplificações, pois envolve, simultaneamente, o exercício regular do poder de polícia administrativa e a proteção de direitos fundamentais como a livre iniciativa, o devido processo legal e a segurança jurídica.
O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que cabe ao Município definir o horário de funcionamento do comércio local. Tal orientação encontra-se positivada na Súmula Vinculante nº 38, segundo a qual: “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial” (STF, 2025). A mesma lógica já estava presente nas Súmulas 645 e 419 do STF, que reconhecem essa atribuição municipal desde que respeitadas as normas estaduais e federais. Trata-se, portanto, de uma competência administrativa típica do ente municipal, relacionada à organização urbana e ao ordenamento econômico.
Contudo, essa competência não esgota todas as dimensões jurídicas do funcionamento de um estabelecimento comercial. Ainda que o Município detenha o poder de fixar horários e conceder alvarás, a atividade econômica desenvolvida em bares, casas de festas e eventos pode gerar impactos imediatos sobre a tranquilidade, a segurança e a salubridade públicas, bens constitucionalmente tutelados e cuja preservação é atribuída às Polícias Militares. Assim, a jurisprudência tem reconhecido que há uma diferença substancial entre o ato administrativo de interdição definitiva, decorrente do poder de polícia fiscalizatório municipal, e a interdição cautelar, realizada no exercício do poder de polícia repressivo e preventivo.
Essa distinção foi claramente afirmada pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina ao reconhecer que “não há ilegalidade ou abuso de poder no ato da autoridade policial militar que – mediante ações de repressão imediata e restauração da paz social – faz cessar atividade que atente contra a tranquilidade, saúde ou segurança públicas” (TJSC, 2021). O mesmo acórdão enfatizou que a Polícia Militar pode realizar a interdição cautelar, quando a atividade irregular está em curso ou na iminência de causar dano, justamente porque o poder de polícia administrativa possui o atributo da autoexecutoriedade nesses casos.
Por outro lado, a jurisprudência também impõe limites claros à atuação policial quando ela extrapola essa função cautelar e se converte em exercício típico de fiscalização administrativa. O Tribunal de Justiça de Goiás, por exemplo, reconheceu a ilegalidade da interdição determinada por autoridade policial quando ausente competência e sem a observância do devido processo administrativo, afirmando que “a fiscalização de estabelecimentos comerciais é atribuição da administração municipal” e que a interdição sem o rito legal viola o direito ao exercício da atividade econômica (TJ-GO, 2010). Esse precedente demonstra que a atuação policial, para ser legítima, deve permanecer vinculada à proteção imediata da ordem pública, e não à substituição do poder de polícia municipal.
Nesse contexto, o crime de desobediência assume papel relevante como instrumento de tutela da autoridade pública. O artigo 330 do Código Penal tipifica como delito “desobedecer a ordem legal de funcionário público” (BRASIL, 1940), protegendo a eficácia dos comandos administrativos legítimos. Quando a Polícia Militar, no exercício regular de seu poder de polícia, determina o fechamento de um estabelecimento que funciona sem alvará ou em situação que compromete a ordem pública, essa ordem possui natureza jurídica válida e imediata.
A jurisprudência catarinense consolidou esse entendimento ao reconhecer que configura crime de desobediência a conduta de quem mantém em funcionamento estabelecimento fechado por ordem policial em razão da ausência de alvará. O TJ-SC decidiu que “configura o delito de desobediência (…) a ação do agente que, tendo o estabelecimento fechado por ordem policial, face a ausência de alvará para funcionamento, promove festa sem autorização da autoridade competente” (TJ-SC, 2013). Nesse cenário, a ordem policial não é vista como usurpação de competência municipal, mas como medida legítima de proteção da ordem pública diante de uma situação de risco.
Portanto, a segurança jurídica da atuação policial reside na correta delimitação entre a intervenção cautelar, voltada à cessação imediata do risco social, e a interdição administrativa definitiva, que exige procedimento próprio, contraditório e ampla defesa no âmbito municipal. Quando a Polícia Militar atua dentro do primeiro campo, sua atuação é amparada pela Constituição, pela lei e pela jurisprudência; quando ultrapassa esse limite, surge a possibilidade de controle judicial.
Esse equilíbrio é essencial para que a fiscalização de bares e eventos noturnos se realize de forma legítima, eficaz e juridicamente segura, protegendo simultaneamente a ordem pública e os direitos fundamentais dos administrados.
6. Governança e Cooperação Interinstitucional
A superação dos conflitos de competência entre municípios e Polícias Militares não ocorre por meio da supressão das atribuições de um ou de outro ente, mas pela construção de arranjos institucionais cooperativos que permitam a atuação integrada do Estado em favor da ordem pública. Nesse contexto, os termos de convênio entre prefeituras e governos estaduais configuram instrumentos jurídicos de governança capazes de transformar uma zona de insegurança jurídica em um campo de atuação legitimado, padronizado e eficiente.
A experiência do Município de Macapá constitui exemplo emblemático dessa estratégia. Por meio de Termo de Cooperação Técnica firmado entre o governo do Estado e a Prefeitura, a Polícia Militar passou a exercer, de forma expressamente autorizada, atividades de fiscalização administrativa antes restritas aos agentes municipais. Conforme noticiado, “o mecanismo vai dar atribuições legais para que os agentes militares possam cobrar de donos de bares, boates, restaurantes, e organizadores de eventos públicos e shows, documentação de regularidade e funcionamento” (DIÁRIO DO AMAPÁ, 2015). Esse modelo elimina a controvérsia sobre competência ao deslocar parte do poder de polícia municipal para a Polícia Militar mediante autorização formal, preservando o princípio da legalidade.
A mesma cooperação foi pensada como resposta a um problema estrutural da administração pública: a incapacidade dos órgãos municipais de manter fiscalização permanente no período noturno. O próprio secretário municipal de segurança de Macapá reconheceu que “os agentes da prefeitura não podem estar presentes toda madrugada, mas a PM tem um trabalho ostensivo 24 horas por dia e qualquer militar poderá fazer a fiscalização administrativa agora” (DIÁRIO DO AMAPÁ, 2015). Trata-se de um reconhecimento explícito de que a capilaridade operacional da Polícia Militar é elemento estratégico para a eficácia das políticas públicas de ordenamento urbano e segurança.
Esse modelo de governança não se limita à informalidade política, mas encontra respaldo em legislação municipal específica, como se observa no Projeto de Lei Ordinário nº 0026/2022, do Município de Braço do Norte (SC). A norma autoriza expressamente o convênio com o Estado para que a Polícia Militar atue na fiscalização de bares, boates, eventos, táxis e outras atividades que impactem a ordem pública, estabelecendo um regime detalhado de competências compartilhadas, fluxos administrativos, lavratura de notificações, termos de apreensão e interdição, bem como mecanismos de prestação de contas. Indiretamente, essa estrutura normativa demonstra que a cooperação interinstitucional não é improvisação, mas uma política pública juridicamente organizada.
O modelo de Braço do Norte/SC também revela que a governança cooperativa produz ganhos institucionais em múltiplas dimensões. Ao prever que o Município deve fornecer listas de estabelecimentos, documentação exigível, apoio administrativo e destinação dos bens apreendidos, enquanto a Polícia Militar realiza vistorias, lavra termos, recomenda embargos e emite laudos, cria-se uma divisão funcional racional que evita sobreposição de competências e reduz litígios judiciais. Trata-se de um arranjo no qual cada ente atua dentro de sua especialidade, mas em regime de coordenação.
Além disso, o convênio estabelece um sistema de financiamento cruzado, no qual parte da arrecadação proveniente das taxas e fiscalizações é revertida em investimentos diretos na própria Polícia Militar local, incluindo viaturas, equipamentos, treinamentos e infraestrutura. Indiretamente, isso demonstra que a política de fiscalização deixa de ser apenas repressiva e passa a integrar uma estratégia de fortalecimento institucional da segurança pública no território, ampliando a capacidade operacional do Estado.
Sob a perspectiva da eficácia, a governança cooperativa resolve um dos principais gargalos do modelo tradicional: o hiato entre a existência formal de normas municipais e sua aplicação real no período noturno. Enquanto as prefeituras operam predominantemente em horário administrativo, é justamente à noite e nos fins de semana que os riscos à ordem pública se intensificam. A presença ostensiva, contínua e territorializada da Polícia Militar, quando juridicamente habilitada por convênios, converte-se em instrumento de execução efetiva das políticas urbanas, transformando regras abstratas em práticas concretas de proteção social.
Assim, os termos de cooperação entre municípios e Polícias Militares representam o eixo central de inovação na fiscalização de estabelecimentos noturnos, pois permitem alinhar legalidade, eficiência administrativa e proteção da ordem pública. Ao institucionalizar essa parceria, o Estado deixa de atuar de forma fragmentada e passa a operar como um sistema integrado de governança territorial, capaz de enfrentar de modo mais racional e legítimo os fatores estruturais da violência urbana.
7. Análise Crítica e Discussão
A consolidação da atuação da Polícia Militar na fiscalização de estabelecimentos noturnos, especialmente quando realizada em cooperação com os municípios, não pode prescindir de um elemento essencial à legitimidade democrática: a previsibilidade institucional. Em um Estado de Direito, a autoridade não se sustenta apenas na força ou na urgência do risco, mas na capacidade de demonstrar que cada intervenção decorre de critérios previamente definidos, tecnicamente justificáveis e juridicamente controláveis. É nesse ponto que se impõe a necessidade de protocolos operacionais e ordens de serviço formalmente fundamentadas.
A ausência de diretrizes escritas, claras e objetivas transforma uma política pública legítima em um campo fértil para acusações de arbitrariedade. Quando a fiscalização de bares, festas e eventos ocorre apenas por decisão individual do agente ou da guarnição, sem vinculação a planos táticos ou parâmetros institucionais, o risco não é apenas jurídico, mas também social: os administrados passam a perceber a ação estatal como imprevisível, seletiva e potencialmente injusta. Em contrapartida, quando a atuação se ancora em ordens de serviço, mapas de risco e planejamentos estratégicos, ela deixa de ser interpretada como ato discricionário e passa a ser compreendida como execução técnica de uma política pública.
Nesse sentido, a utilização de dados empíricos, como registros de ocorrências, índices de perturbação do sossego, violência interpessoal, consumo de álcool, acidentes de trânsito e reincidência de irregularidades, permite a construção do que, na prática policial, se denomina mancha criminal. Esse instrumento não é apenas um recurso operacional, mas um verdadeiro filtro de racionalidade institucional. Ao concentrar a fiscalização nos locais, dias e horários estatisticamente associados a maior risco social, o Estado atua de forma seletiva legítima, fundada em evidências e não em impressões subjetivas. Trata-se de uma aplicação concreta do princípio da eficiência administrativa e da proporcionalidade.
A elaboração de ordens de serviço baseadas nesse mapeamento técnico cumpre, portanto, dupla função. De um lado, orienta a atuação das guarnições, reduzindo improvisações e assegurando uniformidade de procedimentos. De outro, funciona como mecanismo de proteção jurídica dos próprios agentes, que passam a atuar sob comando formal, dentro de um plano previamente aprovado pela autoridade competente. Isso é particularmente relevante em um campo sensível como a fiscalização de estabelecimentos comerciais, no qual frequentemente se alegam abusos de poder, violação da livre iniciativa ou desvio de finalidade.
Do ponto de vista dos direitos fundamentais, a atuação integrada e tecnicamente planejada representa uma forma de proteção, e não de ameaça. Quando a polícia intervém para cessar atividades que produzem poluição sonora excessiva, violência, venda de álcool a menores ou riscos estruturais, ela não está apenas limitando uma atividade econômica, mas protegendo direitos difusos e individuais, como o direito ao sossego, à segurança, à integridade física e à vida. A previsibilidade das ações, por meio de protocolos públicos e critérios objetivos, permite que os empreendedores conheçam previamente as regras do jogo e adequem sua conduta, reduzindo conflitos e litígios.
Além disso, a governança interinstitucional, quando aliada a esse planejamento técnico, transforma a fiscalização em política pública e não em mero ato repressivo. Prefeituras, Polícia Militar, vigilância sanitária e outros órgãos passam a operar como partes de um mesmo sistema, compartilhando informações, padronizando procedimentos e distribuindo responsabilidades. Essa integração reduz tanto o vácuo de poder — quando ninguém fiscaliza, quanto o excesso de poder, quando vários órgãos atuam de forma descoordenada sobre o mesmo fato.
Por fim, a institucionalização de protocolos, ordens de serviço e planejamento baseado em dados empíricos confere à atuação policial um caráter científico, imparcial e controlável. A polícia deixa de agir por reatividade episódica e passa a operar como agência de gestão de riscos sociais, orientada por evidências e comprometida com a preservação da ordem pública em seu sentido mais amplo. Nesse modelo, a autoridade estatal não se opõe à cidadania, mas se torna sua principal garantidora, ao transformar o uso do poder em instrumento racional de proteção coletiva.
8. Considerações Finais
A análise desenvolvida ao longo deste trabalho permite afirmar, com fundamento constitucional, doutrinário e jurisprudencial, que a fiscalização de bares, casas noturnas e eventos pela Polícia Militar é juridicamente possível e socialmente necessária no contexto contemporâneo da segurança pública. Longe de representar desvio de função ou indevida ampliação de competências, essa atuação se insere no núcleo essencial da missão constitucional de preservação da ordem pública, que abrange não apenas a repressão criminal, mas também a proteção da tranquilidade, da segurança e da salubridade coletivas.
Os estabelecimentos noturnos, quando funcionam de forma irregular ou sem o devido controle estatal, tornam-se vetores relevantes de produção de risco social. A experiência prática e os dados empíricos indicam que nesses espaços se concentram ocorrências de violência, perturbação do sossego, consumo abusivo de álcool, acidentes de trânsito e outras formas de degradação da convivência urbana. Nesse cenário, a omissão do Estado não é neutra: ela contribui diretamente para a ampliação da mancha criminal e para a perda da sensação de segurança da população. A fiscalização preventiva, portanto, não é um excesso, mas um dever institucional.
Ao mesmo tempo, o estudo demonstrou que a atuação da Polícia Militar nesse campo deve ocorrer dentro de balizas claras de legalidade, proporcionalidade e cooperação federativa. A competência municipal para regular o horário de funcionamento e expedir alvarás não exclui — antes, exige — a participação da polícia ostensiva como agente de proteção da ordem pública nos momentos e locais em que os riscos se concretizam. Quando o funcionamento irregular de um estabelecimento gera ameaça imediata à tranquilidade, à saúde ou à segurança das pessoas, a intervenção policial deixa de ser uma faculdade e passa a ser uma obrigação constitucional.
Nesse ponto, a cooperação interinstitucional revela-se o verdadeiro eixo de racionalidade do sistema. A formalização de convênios entre municípios e Polícias Militares, com definição de atribuições, protocolos e fluxos administrativos, transforma a fiscalização em política pública estruturada, superando tanto o vácuo de poder quanto os conflitos de competência. Esse modelo protege simultaneamente os direitos dos administrados, que passam a contar com regras claras e previsíveis, e os direitos dos agentes públicos, que atuam amparados por mandatos legais e ordens institucionais.
Assim, a fiscalização de bares e eventos, quando exercida de forma técnica, integrada e fundamentada, não representa ameaça à liberdade econômica, mas condição para sua legitimidade social. Não há atividade econômica válida quando ela se desenvolve à custa da violência, do medo e da violação dos direitos alheios. A verdadeira livre iniciativa, em um Estado Democrático de Direito, é aquela que convive com a ordem, com a segurança e com o respeito à coletividade.
Conclui-se, portanto, que a Polícia Militar, ao atuar de forma cooperativa com os municípios e orientada por critérios técnicos, cumpre de modo pleno sua função constitucional de guardiã da ordem pública. A integração institucional, aliada ao planejamento baseado em evidências, constitui o caminho mais seguro para a proteção dos direitos fundamentais, a redução dos conflitos sociais e a construção de cidades mais seguras, equilibradas e justas.
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13° Sgt da PMPA
Bacharel em Direito
Especialista em Direito Militar, Curso Mercados Ilícitos e Crime Organizado nas Américas Instituição USP, 3º sargento da PMPA e Instrutor nos Cursos de Formação da PMPA.
ID Lattes: 1091301034283544
ID ORCID: 0009-0000-9906-0617
E-mail: werleysdc@yahoo.com.br
23° Sgt da PMPA
Licenciatura em Educação Física
Pós Graduação em Atendimento Educacional Especializado – AEE. ID Lattes: 8029717174135407
ID ORCID: 0009-0005-6748-944X
E-mail: rafaelaferreira12042@gmail.com
33° Sgt da PMPA
Licenciatura em Matemática
Pós graduação em Atendimento Educacional Especializado -AEE
ID Lattes: 5554188576275358
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43° Sgt da PMPA
Bacharel em Direito
Instrutor no Curso de Formação da PMPA.
ID ORCID: 0009-0004-9394-7558
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