REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/pa10202506151544
Vinícius Teixeira Bressan1
Resumo:
O presente trabalho é destinado a perquirir, à luz da Análise Econômica do Direito, formas de incrementar a eficiência na arrecadação da dívida pública, por meio da alteração da estrutura de incentivos enunciada aos contribuintes, com o desiderato de aumento dos custos do litígio para os devedores tributários, visando a que o adimplemento nas fases iniciais do procedimento de cobrança, seja ele judicial ou extrajudicial, passe a constituir meio de maximizar os seus interesses. Para tanto, são traçadas reflexões acerca de algumas das possíveis causas das taxas elevadas de congestionamento das execuções fiscais brasileiras, e enunciados parâmetros para nortear o aprimoramento da atuação das autoridades fazendárias e, também, da legislação nacional, com vistas à busca de maior eficiência na satisfação dos direitos creditórios do Fisco.
Palavras-chave: Execução Fiscal. Estrutura de Incentivos. Análise Econômica do Direito. Desjudicialização. Consensualidade.
Abstract:
This paper aims to investigate, in light of the Economic Analysis of Law, ways to enhance the efficiency of public debt collection by altering the incentive structure presented to taxpayers. The objective is to increase litigation costs for tax debtors, so that early-stage compliance in the collection process, whether judicial or extrajudicial, becomes a means of maximizing their interests. To this end, the paper reflects on some of the potential causes behind the high congestion rates in Brazilian tax enforcement actions and proposes parametersto guide the improvement of the actions of tax authorities and national legislation, with a view to achieving greater efficiency in satisfying the tax authorities’ credit rights.
Keywords: Tax Enforcement. Incentive Structure. Economic Analysis of Law. Dejudicialization. Consensuality.
1. Introdução
Os debates acerca da aprimoramento do Poder Judiciário vem sendo permeados, com frequência, pela tônica do arquivamento das execuções fiscais, que são tidas como a maior vilã da celeridade jurisdicional. Isso porque, por exemplo, o Relatório Justiça em Números produzido pelo Conselho Nacional de Justiça em 2023 enunciou que a taxa de congestionamento das ações da espécie era de 88%, e que elas perfaziam 34% do total de processos ativos, equivalendo a 64% das execuções em trâmite (BRASIL, 2023).
Diante disto, sob a premissa de racionalização de recursos do Poder Judiciário, o CNJ editou a Resolução n.º 547/2024 (BRASIL, 2024), que buscou condicionar o acesso à Justiça do Fisco, em relação às execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00, e a criar mecanismos de extinção prematura dos feitos da espécie.
Neste sentido, o presente ensaio pretende refletir criticamente, sob o enfoque da Análise Econômica do Direito, formas de aprimorar a cobrança do crédito público através da criação de estruturas de incentivos para que haja uma atuação mais assertiva da Fazenda Pública em Juízo e, também, para que o devedor tributário adote postura menos recalcitrante no cumprimento das suas obrigações.
2. A Busca de Eficiência na Cobrança da Dívida Pública sob o Enfoque da Análise Econômica do Direito
Segundo Timm (2012, p. 20-21), sob o viés da Análise Econômica do Direito, as leis impõem custos e benefícios, e os sujeitos buscam, nas suas ações, maximizar os seus resultados, ponderando as opções disponíveis, e respondendo a incentivos. Ronald Coase foi responsável por introduzir a ideia de custos de transação que, impostos pelas instituições legais, são responsáveis por influenciar os comportamentos, e por conformar a atuação das pessoas, vez que inerentes às escolhas alocativas (ZYLBERSZTAJN, 2010, p. 01-03).
Em linhas gerais, a análise econômica do direito busca, através da aplicação dos pressupostos da economia, perquirir a forma como a legislação influencia os comportamentos. A sua aplicação pode ser descritiva, quando voltada a entender os efeitos das normas postas sobre a atuação das pessoas, ou normativa, no caso de enunciar recomendações ao legislador, a partir das consequências dela conjecturadas (ROSA, 2012, p.07).
Importante, porém, ter em mente que os efeitos produzidos pelas leis não se resumem àqueles que eram esperados por meio da sua edição, razão pela qual deve-se, na fase legislativa, investigar o máximo de consequências advindas da pretensa norma (NADAL, 2021).
Desta forma, sob as premissas de que as normas jurídicas, ao enunciar custos de transação e sanções premiais, criam incentivos à adoção de comportamentos (RIBEIRO, BARROS e PEZZIN, 2024), entende-se que a aplicação dos pressupostos do direito e economia podem contribuir não só para conjecturar algumas das razões que contribuem para a alta taxa de congestionamento das execuções fiscais no Brasil, mas também para aprimorar a atuação arrecadatória do Fisco, e para inspirar o legislador a desestimular comportamentos recalcitrantes do contribuinte. São estes, portanto, os ideais que inspiram o presente estudo.
A atividade arrecadatória do Estado é vinculada e, portanto, obrigatória, vez que instrumental à concretização de politicas públicas. É fato, porém, que nem todos os créditos devem ensejar a propositura de execuções fiscais, notadamente nos casos em que forem inferiores aos custos imputados ao Fisco. Neste sentido, um levantamento realizado pelo IPEA entre 2009 e 2012 enunciou que as execuções cujo valor fosse menor de R$ 20.000,00 seriam inviáveis no âmbito da União. Contudo, é fato que, malgrado a medida denote incremento de economicidade na atuação arrecadatória, à luz da teoria da escolha racional, a enunciação de qualquer diretriz quanto ao não ajuizamento de ações inferiores a certo patamar incentiva o não pagamento dos tributos. É fácil inferir que o recolhimento de tributos ocasiona a perda de riqueza (e, assim, de bem-estar). Neste sentido, o prévio conhecimento de que não haverá execução encarta um incentivo ao inadimplemento, já que a postura omissiva do contribuinte perfaz forma de maximizar os interesses do devedor. A medida encarta, portanto, um relevante risco moral, pelo que deve ser combinada a outras estratégias de recuperação de crédito (SEIXAS, 2015).
No cenário judicial, impende reconhecer que, como os indivíduos buscam maximizar os seus interesses, a lentidão das execuções perfaz um importante mecanismo de seleção adversa, na medida em que favorece à procrastinação do cumprimento das obrigações tributárias, o que maximiza os interesses dos devedores – notadamente diante da natural depreciação dos bens, e da sua fruição indevida por maior tempo. A questão que é agravada pelo amplo sistema recursal colocado à disposição do contribuinte, que dá azo a comportamentos protelatórios. Neste sentido, a criação de meios extrajudiciais de constrição, com o desiderato de satisfazer os interesses creditórios do Fisco, parece denotar um importante meio de evitar as mazelas enfrentadas pela Fazenda Pública, ao reduzir o importante custo de transação atinente ao tempo de tramitação do feito. De toda forma, é importante que este mecanismo seja uma alternativa [e não uma imposição] ao Poder Público, que deverá avaliar o custo-benefício esperado, à luz da teoria da escolha racional, para satisfação dos seus interesses (JEVEAUX e SILVA, 2024).
O arquétipo de desjudicialização das execuções, que vem sendo indicado como uma saída para a redução da litigiosidade, é objeto, por exemplo, dos Projetos de Lei n.º 2.488/22 e 6.204/2019, que propuseram a cobrança extrajudicial do crédito tributário e não tributário pertencente à Fazenda Pública. Em resumo, delegam aos tabeliães de protesto de títulos os atos de comunicação ao devedor, de penhora e de expropriação – neste caso, desde que haja autorização da autoridade judicial – com o desiderato de satisfazer o direito creditório do Fisco (JEVEAUX e SILVA, 2024).
De toda forma, há que se considerar que, nos moldes do artigo 91 do Código de Processo Civil (BRASIL, 2015), que dispõe sobre a postergação das despesas dos atos praticados a pedido da Fazenda Pública, e sobre a sua a imputação à parte sucumbente, o Fisco não poderá ser instado a adiantar os emolumentos atinentes aos procedimentos extrajudiciais de cobrança, sob pena de tornar a atuação arrecadatória custosa e, por vezes, inviável. Noutra senda, não se pode pretender transferir o custo imediato inerente à cobrança da dívida ativa aos titulares das serventias extrajudiciais.
Como bem ponderam Oliveira e Costa (2020), a remuneração dos notários e registradores se dá através dos emolumentos, que tem natureza tributária de taxa, e são pagos pelos usuários, em virtude dos serviços prestados. Como todas as despesas da manutenção do ofício são arcadas pelo serventuário (inclusive os insumos, os tributos, os custos imobiliários e os de pessoal), é fato que qualquer alteração legislativa deve se ocupar de medidas voltadas a manter o equilíbrio econômico-financeiro destas atividades. Do contrário, a decisão legislativa não seria eficiente sob a ótica de Pareto, vez que estar-se-ia favorecendo à economia de recursos do Poder Judiciário através da criação de elevados custos de transação à atividade notarial, cujo dispêndio de operação será incrementado, sem que haja aumento imediato da arrecadação. Contudo, analisando a questão segundo o modelo de Kaldor-Hicks, conjecturando-se que os ganhos coletivos da desjudicialização da cobrança da dívida pública serão maiores do que os danos causados, será possível que estes sejam compensados pelos proveitos assistidos.
Neste sentido, havendo redução do custo do aparato jurisdicional que, segundo Ribeiro, Barros e Pezzin (2024) perfez, em 2018, 1,4% do PIB brasileiro, e efetivo ganho de celeridade na arrecadação da dívida ativa, o incremento no custo da atividade notarial poderá ser compensado através de fundos de amparo à atuação dos notários e registradores – maximizando, pois, a riqueza social.
As lições de Ribeiro, Barros e Pezzin (2024) sobre a análise econômica dos acordos no processo civil parecem ser valiosas para compreender algumas das variáveis que, para além da morosidade já abordada acima, não só dificultam a celebração de transações, como justificam a resistência do devedor em saldar o crédito tributário (que, a menos que se criem incentivos certeiros, invariavelmente, continuará a existir, mesmo sob um arquétipo extrajudicial de cobrança).
Segundo os autores, além da assimetria informacional, a racionalidade limitada ocasiona erros de julgamento, como o excesso de otimismo quanto ao sucesso dos expedientes defensivos e o viés confirmativo, que consiste na busca de informações voltadas a confirmar as próprias razões, e na interpretação de dados e de precedentes à luz das pretensões individuais da parte. Referido cenário é agravado pelo fato de que, quanto às perdas, os indivíduos tendem a ser buscadores de risco – o que, aliado à existência de múltiplos posicionamentos judiciais sobre uma matéria, tende a favorecer o otimismo exacerbado do devedor (RIBEIRO, BARROS e PEZZIN, 2024).
Para que o devedor deixe de adotar posturas recalcitrantes, a estrutura de incentivos deve ser alterada, por exemplo, através do incremento do custo do litígio para o devedor. Neste sentido, o aumento do valor das custas processuais (RIBEIRO, BARROS e PEZZIN, 2024) e, sendo o caso, dos emolumentos, aliado à busca pelo incremento da segurança jurídica, com o fito de desencorajar expedientes defensivos aventureiros, e à criação de consectários similares aos enunciados no artigo 523, § 1º, do CPC para o caso de ausência de pagamento do débito nas fases iniciais do processo de cobrança, parecem perfazer meios profícuos de induzir comportamentos cooperativos do contribuinte.
Paralelamente, a disponibilização de meios para que a Fazenda Pública tenha ciência, na fase pré-processual, dos bens e direitos que guarnecem o patrimônio do devedor parece um meio promissor de diminuir a assimetria informacional em relação aos seus inadimplentes, tornando a sua atuação mais assertiva e evitando o ajuizamento de processos – e a abertura de procedimentos extrajudiciais – frívolos e sem perspectiva de recuperação de créditos públicos.
Como a LINDB passou a exigir que os órgãos de controle tomem em conta critérios como as dificuldades e obstáculos enfrentados pelo servidor público (CONRADO e MENEGUIM, 2019), e deixem de punir aqueles que buscam soluções por vezes inusitadas na sua atuação, entende-se que o Fisco deve buscar meios de compatibilizar, pela via da consensualidade, a busca pela satisfação dos seus direitos creditórios com a garantia de direitos constitucionalmente relevantes. Com isto, serão evitadas longas discussões judiciais sobre a submissão ou não de determinados bens à penhora o que, em última medida, pode levar à extinção do feito por prescrição intercorrente, e à perda da arrecadação.
Sobre o tema, Souza (2010) traz o exemplo de uma transação celebrada no ano de 2009 perante à Vara Federal de Execuções Fiscais de Londrina, por meio da qual a Fazenda Nacional concordou com a penhora de 4% do faturamento mensal da Associação Evangélica Beneficente de Londrina, abrindo mão da disputa processual acerca da penhorabilidade [ou não] do prédio da unidade hospitalar. Com isto, acima de tudo, garantiu-se a efetividade arrecadatória e, concomitantemente, o direito à saúde da população local.
De igual forma, a busca pela racionalização na atividade recursal deve nortear a atuação da Fazenda Pública, que deve se abster de recorrer de forma protocolar, sob um primado cego de indisponibilidade do interesse público, quando o Procurador Fazendário vislumbrar que a chance de reforma de uma decisão é mínima ou inexistente. Com isto, não haverá subutilização das verbas que custeiam o Poder Judiciário, incremento desnecessário de morosidade da atuação jurisdicional. Neste sentido, o arbitramento de honorários recursais, que foi prenunciado pelo CPC vigente, perfaz importante forma de incentivo para, através da imposição de custos à atuação recursal descomedida, estimular maior ponderação nas decisões sobre a viabilidade ou não de determinado expediente recursal, com o fito de evitar a majoração dos custos inerentes ao processo, em prol de uma atuação pública mais eficaz (DEVIDES, MOLICA e SOUZA, 2021).
3. À guisa de conclusão
Conforme demonstrado, os pressupostos da análise econômica do direito constituem um importante ferramental para aprimorar da cobrança da dívida pública, seja através da reflexão da estrutura de incentivos intrínseca à legislação posta, ou da sugestão de aprimoramento das leis brasileiras.
Para tanto, infere-se que a criação de meios extrajudiciais de satisfação do direito creditório do Fisco, aliada à atuação recursal comedida da Fazenda Pública, ao desenvolvimento de formas secundárias de custeio da atividade notarial e ao aperfeiçoamento da legislação com vistas a diminuir a assimetria informacional e de incrementar os custos do litígio para o devedor fiscal perfazem meios promissores de incrementar a eficiência da atuação arrecadatória estatal. Neste ponto, é igualmente necessário que o legislador processual seja inspirado por noções de consensualidade, e que “a lei processual incorpore os desvios cognitivos da racionalidade ilimitada em seus modelos, a fim de prever e contornar os referidos vieses, conduzindo as partes a uma decisão economicamente eficiente” (RIBEIRO, BARROS e PEZZIN, 2024).
Deve-se, ainda, considerar que as normas tributárias são, naturalmente, de rejeição social, assim entendidas aquelas que dificilmente seriam cumpridas se não houvesse uma sanção que lhes fosse associada. Dentre os fatores que contribuem par este cenário estão a má alocação de recursos públicos, os benefícios fiscais direcionados a algumas classes de contribuintes e a ineficiência da fiscalização, que dá azo à sonegação e ao aumento de tributos para compensar a parcela não arrecadada. Desta forma, dificilmente haverá efetiva eficiência na arrecadação sem que haja maior estímulo à conformidade tributária, através do aumento da segurança jurídica e da confiança no Estado, da simplificação das regras, da cessação dos reiterados programas de recuperação fiscal e dos benefícios fiscais setorizados, e da extirpação de ambiguidades capazes de favorecer manobras judiciais dos contribuintes que ostentam boas assessorias jurídicas e contábeis, por exemplo (NADAL, 2021).
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1 Advogado e Procurador Municipal de Matinhos/PR. Graduado em direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Especialista em Direito Aplicado pela Escola da Magistratura do Estado do Paraná (EMAP-PR). Especialista em Licitações e Contratos Administrativos pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUC-PR). Mestrando em Direito pelo Centro Universitário Internacional (PPGD-UNINTER), sob orientação do Professor Doutor Daniel Ferreira. E-mail: viniciustbressan@gmail.com.