THE ROLE OF THE SUPREME FEDERAL COURT IN THE ENFORCEMENT OF FUNDAMENTAL RIGHTS: AN ANALYSIS OF DECISIONS ON PUBLIC HEALTH POLICIES
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ar10202505261103
Igor Nasrallah da Silva
Gabriel Miranda Cerveira
Ygor Morente Nogueira
Resumo
Este artigo tem como objetivo analisar o papel do Supremo Tribunal Federal (STF) na efetivação dos direitos fundamentais, com foco nas decisões relativas às políticas públicas de saúde. A pesquisa, de natureza qualitativa, foi conduzida por meio de revisão bibliográfica e análise documental de julgados paradigmáticos. A partir da sistematização da literatura e da investigação das decisões do STF, constatou-se que a Corte é indispensável na proteção do direito à saúde, mas enfrenta desafios relacionados à separação dos poderes, à sustentabilidade das políticas públicas e à necessidade de qualificar suas decisões com critérios técnicos e democráticos. A análise comparada de modelos internacionais evidenciou diferentes estratégias de judicialização, ressaltando a importância de um equilíbrio entre proteção judicial e respeito às escolhas políticas. Conclui-se que, embora a judicialização da saúde no Brasil seja um instrumento relevante de garantia de direitos, ela deve ser conduzida com prudência, racionalidade e diálogo institucional, para assegurar a universalidade e a equidade no acesso à saúde.
Palavras-chave: Supremo Tribunal Federal. Direito à Saúde. Políticas Públicas. Judicialização da Saúde. Direitos Fundamentais.
1 INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 representou um marco histórico na consolidação do Estado Democrático de Direito, ao estabelecer um extenso rol de direitos fundamentais e sociais, tendo como um de seus pilares o direito à saúde. O artigo 6º da Carta Magna insere a saúde como um direito social, enquanto o artigo 196 a define como um direito de todos e dever do Estado, que deve garantir mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (SARLET, 2007). Assim, o direito à saúde, enquanto direito fundamental, adquire status de cláusula pétrea, insuscetível de supressão e à dignidade da pessoa humana (PIOVESAN, 2013).
Todavia, a efetivação dos direitos fundamentais, especialmente em sociedades marcadas por profundas desigualdades como o Brasil, enfrenta inúmeros desafios práticos e institucionais. As políticas públicas, enquanto instrumentos de realização dos direitos sociais, dependem de uma complexa engrenagem de planejamento, financiamento, execução e controle. Em especial no campo da saúde, as deficiências estruturais do Sistema Único de Saúde (SUS), criadas e mantidas por sucessivos governos, geram obstáculos significativos ao pleno exercício desse direito, levando os cidadãos a recorrerem ao Poder Judiciário em busca da concretização de prestações estatais (FERRAZ, 2009).
Nesse contexto, emerge o fenômeno conhecido como judicialização da saúde, que consiste na crescente utilização dos instrumentos jurídicos, notadamente o mandado de segurança e a ação civil pública, para demandar do Estado o fornecimento de medicamentos, tratamentos e procedimentos médicos. O Supremo Tribunal Federal (STF), como guardião da Constituição, é chamado a decidir sobre tais demandas, sendo incumbido de harmonizar direitos fundamentais muitas vezes em tensão, como a proteção à saúde, o equilíbrio orçamentário e o princípio da reserva do possível (BARROSO, 2012).
A atuação do STF no âmbito das políticas públicas de saúde revela-se, de extrema relevância e complexidade. De um lado, destaca-se sua função de assegurar a concretização dos direitos fundamentais, especialmente quando o Executivo se mostra inerte ou deficiente; de outro, surgem questionamentos acerca da legitimidade democrática do Poder Judiciário para interferir na formulação e execução de políticas públicas, tradicionalmente atribuídas aos Poderes Executivo e Legislativo (VIANA & FERRAZ, 2016). Trata-se, assim, de uma tensão inerente ao modelo constitucional brasileiro, em que a supremacia judicial convive com a separação dos poderes.
A literatura especializada evidencia que, ao decidir sobre políticas públicas de saúde, o STF frequentemente se depara com dilemas envolvendo a necessidade de garantir direitos individuais e coletivos, ao mesmo tempo em que deve respeitar os limites impostos pela disponibilidade orçamentária e pela eficiência administrativa. Para Araújo, Nogueira & Ramos (1997), a intervenção judicial nas políticas públicas é justificada quando há violação de direitos fundamentais, mas deve ser exercida com cautela para não comprometer a autonomia dos demais Poderes. Por outro lado, Carvalho et al. (2010) argumentam que a atuação do STF é fundamental para corrigir desigualdades e assegurar a justiça social, especialmente em contextos onde o Estado falha em implementar políticas adequadas.
Nesse cenário, surgem importantes preocupações e incertezas: até que ponto a atuação do STF contribui para a efetivação do direito à saúde? Quais os impactos de suas decisões na formulação e execução das políticas públicas? Como conciliar a necessária proteção dos direitos fundamentais com a observância dos limites institucionais e orçamentários? Essas indagações demonstram a relevância e atualidade do tema, sendo objeto de intensos debates acadêmicos, políticos e jurídicos.
A presente pesquisa surge, a necessidade de compreender de forma aprofundada a atuação pelo Supremo Tribunal Federal na efetivação dos direitos fundamentais, com especial enfoque nas decisões sobre políticas públicas de saúde. A escolha deste tema justifica-se não apenas pela sua importância teórica e acadêmica, mas sobretudo pela sua relevância prática e social, tendo em vista que as decisões da Corte impactam diretamente milhões de cidadãos brasileiros que dependem do SUS para a realização de seus direitos (CAMPOS et al., 2017).
A análise das decisões do STF neste campo permite compreender a evolução da jurisprudência constitucional brasileira, bem como os critérios e fundamentos utilizados pela Corte na definição de políticas públicas sensíveis e estratégicas. Trata-se de um tema de alta complexidade e importância, que exige uma abordagem crítica e reflexiva, capaz de contribuir para o debate acadêmico e para o aprimoramento das práticas institucionais.
Dessa forma, o objetivo geral desta pesquisa consiste em analisar a atuação do Supremo Tribunal Federal na efetivação dos direitos fundamentais, com foco nas decisões relativas às políticas públicas de saúde. Para tanto, como objetivos específicos, pretende-se:
(i) identificar as principais decisões do STF relacionadas à saúde pública;
(ii) examinar os fundamentos jurídicos e constitucionais que embasam tais decisões; e
(iii) avaliar os efeitos e as repercussões dessas decisões na implementação das políticas públicas e na garantia do direito à saúde.
A presente pesquisa justifica-se, pela necessidade de aprofundar a compreensão acerca da atuação do STF no âmbito das políticas públicas de saúde, identificando seus avanços, desafios e limites. Pretende-se oferecer subsídios para o aperfeiçoamento da relação entre Poder Judiciário e políticas públicas, promovendo um equilíbrio entre a proteção dos direitos fundamentais e o respeito à separação dos poderes e à gestão eficiente dos recursos públicos.
Destaca-se que o estudo ora proposto se insere em um contexto mais amplo de reflexão sobre a judicialização das políticas públicas no Brasil e o papel das instituições na construção de uma sociedade mais justa, democrática e igualitária. Assim, o presente trabalho busca contribuir para o fortalecimento do debate acadêmico e institucional, bem como para a promoção de práticas que assegurem, de forma efetiva, o direito à saúde como expressão máxima da dignidade da pessoa humana.
2 METODOLOGIA
Esta pesquisa caracteriza-se como um estudo qualitativo, de natureza exploratória e descritiva, fundamentado na realização de uma revisão bibliográfica e documental, com o objetivo de analisar a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) na efetivação dos direitos fundamentais, especialmente no que se refere às decisões proferidas sobre políticas públicas de saúde.
A revisão bibliográfica foi realizada mediante consulta a livros, artigos científicos, dissertações, teses e relatórios técnicos que abordam a temática da judicialização da saúde, o controle jurisdicional de políticas públicas e a atuação do STF na concretização dos direitos fundamentais. As principais bases de dados utilizadas para a busca das publicações foram: SciELO (Scientific Electronic Library Online), Google Acadêmico, Periódicos da CAPES e Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD). A busca foi conduzida a partir de descritores previamente definidos, tais como: “direito à saúde”, “judicialização da saúde”, “Supremo Tribunal Federal” e “políticas públicas de saúde”.
Para assegurar a qualidade e a relevância do material selecionado, foram adotados critérios rigorosos de inclusão e exclusão. Os critérios de inclusão abarcaram publicações acadêmicas que abordassem a judicialização das políticas públicas de saúde no Brasil, estudos que analisassem decisões do Supremo Tribunal Federal relacionadas ao direito à saúde, bem como trabalhos publicados no período de 2010 a 2024, a fim de garantir a atualidade e pertinência dos dados. Foram incluídos documentos oficiais, tais como acórdãos, súmulas, notas técnicas e relatórios institucionais disponibilizados pelo próprio Supremo Tribunal Federal.
Como critérios de exclusão, optou-se por desconsiderar publicações que não apresentassem relação direta com o tema proposto, bem como trabalhos que não tivessem passado por revisão por pares ou que demonstrassem fragilidade metodológica. Dessa forma, buscou-se construir um corpus de análise robusto e alinhado aos objetivos do estudo.
Complementarmente à revisão bibliográfica, foi realizada uma análise documental de decisões paradigmáticas do Supremo Tribunal Federal que envolvem políticas públicas de saúde. A seleção das decisões foi orientada pela sua relevância, repercussão e contribuição para o entendimento jurídico sobre o tema. As decisões foram coletadas diretamente do sítio eletrônico oficial do STF (https://portal.stf.jus.br/), utilizando-se como parâmetros de busca expressões como “direito à saúde”, “judicialização da saúde”, “políticas públicas”, “reserva do possível” e “mínimo existencial”.
A população ou universo da pesquisa corresponde ao conjunto de publicações científicas e decisões judiciais relacionadas à temática da judicialização das políticas públicas de saúde no Brasil. A amostragem foi composta pelas obras e julgados selecionados a partir dos critérios estabelecidos, compondo um conjunto representativo e pertinente ao objetivo do estudo.
Os instrumentos de coleta de dados consistiram na leitura sistemática e no fichamento das obras e documentos selecionados, com a identificação e registro dos principais argumentos doutrinários, fundamentos jurídicos e tendências jurisprudenciais. A análise dos dados foi realizada mediante a técnica de análise de conteúdo, que permitiu a categorização dos principais aspectos discutidos na literatura e na jurisprudência, bem como a identificação de padrões, divergências e lacunas no tratamento da temática.
As categorias de análise definidas previamente incluíram: fundamentos constitucionais do direito à saúde; parâmetros utilizados pelo Supremo Tribunal Federal na formulação de decisões; impactos das decisões judiciais na formulação e execução das políticas públicas de saúde; e limites institucionais da atuação do Judiciário.
Esse procedimento metodológico foi delineado para garantir a transparência, o rigor e a possibilidade de replicação da pesquisa, proporcionando uma base sólida para a compreensão da atuação do Supremo Tribunal Federal na efetivação dos direitos fundamentais e para a reflexão crítica acerca dos seus impactos na gestão das políticas públicas de saúde no Brasil.
3 REVISÃO DA LITERATURA
3.1 JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
A presente revisão da literatura tem por finalidade realizar a fundamentação teórica que sustentará a análise acerca do papel do Supremo Tribunal Federal (STF) na efetivação dos direitos fundamentais, especialmente no que tange às políticas públicas de saúde. Busca-se identificar e discutir as principais contribuições acadêmicas, jurídicas e institucionais já produzidas sobre o tema, oferecendo um panorama abrangente e crítico das concepções, debates e perspectivas que cercam essa relevante problemática.
A judicialização da saúde é um fenômeno que tem se intensificado no Brasil a partir das últimas décadas, refletindo a busca dos cidadãos por assegurar, por meio do Poder Judiciário, o acesso a tratamentos, medicamentos e procedimentos que, em muitos casos, não são devidamente ofertados pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Conforme destacam Silva & Terrence (2018), essa crescente judicialização decorre não apenas da ineficiência ou insuficiência das políticas públicas, mas a ampliação da consciência social acerca dos direitos constitucionais, notadamente o direito à saúde.
Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal reflete um protagonismo, sendo frequentemente chamado a decidir sobre a obrigatoriedade do Estado em fornecer prestações de saúde de caráter individual ou coletivo. A Corte, ao longo dos anos, tem consolidado uma jurisprudência que busca equilibrar, de um lado, a proteção dos direitos fundamentais e, de outro, os limites impostos pela separação dos poderes, pela reserva do possível e pela necessidade de respeito ao planejamento orçamentário e à política pública estabelecida pelo Executivo (BARROSO, 2012).
A análise da atuação do STF no campo da saúde envolve, necessariamente, a compreensão de dois conceitos centrais: o mínimo existencial e a reserva do possível. O primeiro corresponde à garantia de um núcleo de direitos que o Estado não pode deixar de assegurar, mesmo diante de limitações financeiras; já o segundo refere-se ao reconhecimento de que a implementação de políticas públicas está condicionada à disponibilidade de recursos e à discricionariedade administrativa (SARLET, 2007). A tensão entre esses dois princípios tem sido objeto de ampla reflexão na doutrina e na jurisprudência brasileiras, sendo um dos principais pontos de debate acerca da judicialização da saúde.
De acordo com Biehl, Amon & Socal (2012), o fenômeno da judicialização da saúde no Brasil não pode ser analisado de forma simplista, como se fosse exclusivamente resultado de falhas administrativas. Pelo contrário, ele expressa um processo complexo, no qual interagem múltiplos fatores, como o ativismo judicial, a pressão social, as desigualdades regionais e as lacunas na formulação e implementação das políticas públicas de saúde. Nesse sentido, o STF tem buscado estabelecer parâmetros que orientem a atuação do Poder Judiciário em tais demandas, evitando que decisões judiciais comprometam a gestão eficiente do sistema de saúde.
O debate teórico sobre o papel do Supremo Tribunal Federal na efetivação dos direitos fundamentais passa pela análise da chamada separação de poderes e dos limites institucionais da atuação judicial. Para Barroso (2012), embora a Constituição brasileira atribua ao STF a função de guardião dos direitos fundamentais, é imprescindível que sua intervenção nas políticas públicas se dê de forma ponderada, respeitando a autonomia e a competência dos demais Poderes, sobretudo no que diz respeito à elaboração e à execução das políticas públicas.
No campo das políticas públicas de saúde, esse debate assume contornos ainda mais delicados, considerando que decisões judiciais podem ter impacto direto sobre o orçamento público e sobre a própria formulação das políticas. Como ressaltam Vianna, Machado & Baptista (2018), a atuação do STF nas questões de saúde evidencia a necessidade de construção de soluções que conciliem o respeito aos direitos fundamentais com a preservação da sustentabilidade das políticas públicas.
Assim, a presente revisão da literatura visa a examinar criticamente as diferentes perspectivas teóricas e empíricas que informam o debate sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal na efetivação do direito à saúde, identificando as principais contribuições acadêmicas e os desafios ainda pendentes de enfrentamento no contexto jurídico e político brasileiro.
Será indispensável analisar como a doutrina brasileira tem tratado a atuação do STF nas decisões que envolvem políticas públicas de saúde, especialmente no que diz respeito aos limites da intervenção judicial. De acordo com Oliveira & Cardoso (2019), a intervenção do Poder Judiciário, ainda que necessária em muitos casos para salvaguardar direitos fundamentais, deve ser pautada por critérios de razoabilidade e proporcionalidade, a fim de evitar o chamado “governo de juízes” e respeitar a competência constitucional dos demais Poderes.
Outro aspecto relevante para a compreensão da temática é o impacto da judicialização da saúde sobre a gestão e o financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS). Conforme asseveram Vargas-Peláez et al. (2014), as decisões judiciais que determinam o fornecimento de medicamentos ou tratamentos não previstos nas políticas públicas podem comprometer a gestão racional dos recursos, gerar desequilíbrios orçamentários e estabelecer uma priorização indevida de interesses individuais em detrimento de políticas coletivas.
Essa tensão entre o individual e o coletivo tem sido apontada como um dos principais desafios enfrentados pelo STF na formulação de sua jurisprudência sobre o direito à saúde. Conforme ressaltam Vieira, Silva & Borges (2015), o Supremo Tribunal Federal, ao mesmo tempo em que busca assegurar o acesso à saúde como um direito fundamental, deve evitar que sua atuação desorganize o sistema público e comprometa a execução de políticas sanitárias planejadas democraticamente.
Nesse contexto, destaca-se a importância do julgamento da Suspensão de Tutela Antecipada n. 175 (STA 175), na qual o STF firmou o entendimento de que as decisões judiciais que determinam prestações estatais na área da saúde devem considerar os limites financeiros e administrativos do Estado, evitando impor obrigações que comprometam a execução das políticas públicas estruturantes. Tal decisão representou um marco na construção de parâmetros para a atuação judicial em matéria de saúde, sinalizando a necessidade de ponderação entre os direitos fundamentais e os limites da política pública (BARROSO, 2012).
Ademais, estudos como os de Chieffi & Barata (2009) indicam que a judicialização da saúde, embora possa garantir o acesso a medicamentos e tratamentos essenciais, tende a beneficiar, em grande medida, indivíduos que possuem maior capital social, político ou econômico, reforçando desigualdades e agravando as iniquidades no sistema de saúde. Esse fenômeno evidencia a necessidade de uma atuação judicial mais sensível às dimensões coletivas e estruturais do direito à saúde, superando uma visão meramente individualista da proteção constitucional.
Dessa forma, a atuação do STF na efetivação do direito à saúde deve ser compreendida a partir de uma perspectiva que considere não apenas a proteção imediata de direitos individuais, mas a necessidade de fortalecer políticas públicas sustentáveis, universais e equitativas. Como defendem Kingston et al. (2010), o desafio das cortes constitucionais contemporâneas é justamente equilibrar a proteção dos direitos fundamentais com a preservação das competências institucionais e a racionalidade na gestão dos recursos públicos.
Em face dessas considerações, torna-se imprescindível aprofundar a análise acerca das principais decisões proferidas pelo STF no âmbito das políticas públicas de saúde, bem como examinar as diretrizes que vêm sendo construídas pela Corte para orientar a atuação judicial nesse campo sensível e complexo. Nesse sentido, merece destaque o julgamento do Recurso Extraordinário n. 566.471/RS, ocorrido em 2010, no qual o Supremo Tribunal Federal enfrentou a questão da obrigatoriedade do Estado em fornecer medicamentos não incorporados pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Nessa ocasião, embora não tenha havido a fixação de tese vinculante, ficou consolidado o entendimento de que o fornecimento de medicamentos não padronizados poderia ser excepcionalmente determinado pelo Judiciário, desde que observadas determinadas condições, como a inexistência de tratamento alternativo no SUS e a comprovação da necessidade médica (STF, RE 566.471, 2010).
Esse julgamento reforçou a necessidade de ponderação entre o direito à saúde e os limites orçamentários do Estado, indicando que a atuação judicial, embora legítima na proteção de direitos fundamentais, deve atentar para as diretrizes das políticas públicas sanitárias e para a sustentabilidade do sistema. De acordo com Lima & Machado (2017), o STF, ao estabelecer tais parâmetros, procurou evitar decisões judiciais que, embora bem-intencionadas, possam comprometer a racionalidade e a universalidade das políticas públicas de saúde.
É imprescindível mencionar a decisão proferida na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 54 (ADPF 54), em que o STF, em 2012, reconheceu a possibilidade da antecipação terapêutica do parto em casos de anencefalia, fundamentando-se na dignidade da pessoa humana e no direito à saúde da gestante. Embora não se trate diretamente de uma política pública de saúde, esse julgamento evidencia a sensibilidade da Corte ao abordar questões relacionadas à saúde pública, especialmente no tocante à necessidade de proteção de direitos fundamentais em situações-limite (STF, ADPF 54, 2012).
A atuação do STF em matéria de saúde tem gerado intenso debate acadêmico. De acordo com Pires & Dallari (2020), o Supremo, ao decidir sobre políticas públicas de saúde, exerce uma função que transcende a mera aplicação da norma constitucional, assumindo uma posição ativa na definição das condições materiais para a concretização do direito à saúde. Todavia, esse protagonismo judicial suscita críticas quanto ao risco de uma excessiva interferência do Judiciário nas esferas próprias do Executivo e do Legislativo, especialmente em um contexto de escassez de recursos e de complexidade na formulação das políticas públicas (MARQUES, 2021).
No mesmo sentido, Ferraz (2021) adverte que, embora a judicialização da saúde possa ser um instrumento de garantia de direitos, ela apresenta riscos significativos, como a desorganização do sistema público e a criação de desigualdades na distribuição dos recursos sanitários. Para o autor, é imprescindível que as decisões judiciais levem em conta critérios técnicos e administrativos, evitando soluções casuísticas que possam comprometer a eficácia e a equidade das políticas públicas.
Ainda nesse panorama, merece referência o estudo de Noronha et al. (2021), que analisou empiricamente a judicialização da saúde no Brasil e constatou que grande parte das demandas judiciais concentra-se em medicamentos de alto custo, muitas vezes não incorporados ao SUS, o que evidencia a necessidade de políticas mais transparentes e participativas na definição da lista de medicamentos e tratamentos ofertados pelo sistema público. Essa constatação reforça a importância de que o STF, ao decidir sobre tais questões, considere os aspectos técnico-científicos e as prioridades sanitárias definidas democraticamente.
Dessa forma, verifica-se que a atuação do Supremo Tribunal Federal no campo da saúde envolve um complexo processo de ponderação entre a proteção dos direitos fundamentais, a preservação das competências institucionais e a necessidade de assegurar a eficiência e a sustentabilidade das políticas públicas. Esse equilíbrio é fundamental para que o direito à saúde seja efetivamente garantido, sem que haja comprometimento das bases estruturais do sistema público de saúde brasileiro
Nesse contexto, destaca-se ainda a importância do princípio da igualdade no acesso às ações e serviços de saúde, princípio este que deve nortear a atuação do Estado e do Poder Judiciário. Como afirmam Marques & Figueiredo (2020), a judicialização, quando realizada de forma descoordenada, pode produzir efeitos contrários à equidade, favorecendo indivíduos com maior capacidade de acesso ao Judiciário, em detrimento daqueles que dependem exclusivamente das políticas públicas coletivas. Assim, o Supremo Tribunal Federal, ao atuar na proteção do direito à saúde, deve adotar uma perspectiva que privilegie a dimensão coletiva do direito e promova a justiça distributiva.
Por outro lado, há autores que defendem uma atuação mais intensa do Judiciário, especialmente do STF, na garantia do direito à saúde, mesmo que isso implique a revisão ou a imposição de obrigações ao Poder Executivo. Para Sarlet & Fensterseifer (2017), o direito à saúde possui natureza de direito fundamental prestacional, cuja concretização depende, muitas vezes, da intervenção do Poder Judiciário para corrigir omissões ou falhas estatais que violam a Constituição. Nessa visão, o Judiciário atua na proteção de direitos, funcionando como contrapeso às insuficiências das políticas públicas.
No entanto, esse entendimento é criticado por autores que alertam para o risco de uma “judicialização excessiva”. Segundo Santos (2021), a atuação do STF deve ser pautada pela deferência às escolhas democráticas realizadas pelos Poderes Executivo e Legislativo, especialmente em matéria de políticas públicas, cuja definição exige expertise técnica e consideração de múltiplos fatores, como planejamento, orçamento e prioridades sociais.
Um exemplo paradigmático dessa tensão pode ser observado no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 485 (ADPF 485), em que o STF foi provocado a decidir sobre a obrigatoriedade de fornecimento de medicamentos de alto custo não registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA). Embora ainda pendente de decisão final, o debate travado nesse processo reflete as dificuldades enfrentadas pelo Judiciário ao ter que ponderar entre a necessidade de proteção ao direito à saúde e os limites impostos pela regulação sanitária e pela política pública de medicamentos (STF, ADPF 485, andamento processual).
A Recomendação n. 31/2010 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é frequentemente citada como um instrumento que busca orientar magistrados na apreciação de demandas envolvendo o direito à saúde, incentivando a consulta a núcleos de apoio técnico (NAT-Jus) e o respeito às políticas públicas e às decisões administrativas sanitárias. Essa iniciativa visa qualificar as decisões judiciais e evitar que elas sejam tomadas exclusivamente com base em aspectos formais ou emocionais, sem a necessária consideração das implicações técnicas e financeiras (CNJ, 2010).
Por sua vez, estudos internacionais contribuem para a compreensão do papel dos tribunais constitucionais na proteção do direito à saúde. Segundo Yamin & Gloppen (2011), a atuação judicial pode ser um instrumento fundamental para a realização dos direitos sociais, sobretudo em contextos de desigualdade e fragilidade institucional, como ocorre em muitos países da América Latina. Entretanto, os autores destacam a importância de que essa atuação seja integrada a processos participativos e democráticos, a fim de evitar o risco de decisões judiciais desconectadas das políticas públicas legitimamente estabelecidas.
Diante dessas múltiplas abordagens, percebe-se que o debate sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal na efetivação do direito à saúde permanece aberto e em constante evolução, demandando análises cada vez mais complexas e interdisciplinares. A construção de parâmetros claros e equilibrados para a intervenção judicial nas políticas públicas de saúde é um dos principais desafios enfrentados pelo STF e pela doutrina constitucional contemporânea.
Nesse sentido, a revisão da literatura realizada neste capítulo forneceu um panorama abrangente das principais concepções teóricas, decisões judiciais e críticas acadêmicas acerca do tema, evidenciando os limites, potencialidades e controvérsias que permeiam a judicialização da saúde no Brasil. O aprofundamento dessas questões revela a importância de se analisar, de forma sistemática, as decisões paradigmáticas do Supremo Tribunal Federal que trataram especificamente de políticas públicas de saúde, com o intuito de compreender os fundamentos adotados pela Corte e os efeitos concretos de sua atuação.
Assim, no próximo capítulo, será apresentada a análise dessas decisões, evidenciando como o Supremo Tribunal Federal tem interpretado e aplicado os direitos fundamentais no contexto das políticas públicas de saúde, bem como os impactos decorrentes dessas decisões sobre a formulação e a execução das políticas sanitárias no país.
3.2 ANÁLISE DAS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE
A análise das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal acerca das políticas públicas de saúde revela a complexidade e a relevância da Corte na efetivação dos direitos fundamentais no Brasil. Neste capítulo, busca-se examinar criticamente algumas das decisões paradigmáticas do STF que moldaram a jurisprudência sobre o direito à saúde, com especial atenção aos fundamentos utilizados, à interpretação constitucional conferida e aos impactos práticos dessas decisões sobre a gestão pública e a formulação das políticas sanitárias.
Inicialmente, destaca-se o julgamento do Recurso Extraordinário n. 657.718/MG, no qual se discutiu a obrigação do Estado em fornecer medicamento de alto custo, não registrado na ANVISA, a paciente portadora de doença rara. O relator, Ministro Marco Aurélio, proferiu voto no sentido de que o direito à saúde impõe ao Estado o dever de fornecer tratamento adequado e eficaz, independentemente de registro sanitário, quando comprovada a imprescindibilidade do medicamento e a inexistência de alternativa terapêutica (STF, RE 657.718, andamento processual).
Essa decisão, embora ainda não definitiva, sinaliza a tendência do STF em reconhecer a primazia do direito à saúde sobre eventuais restrições administrativas, priorizando a proteção da vida e da dignidade humana. Entretanto, tal entendimento suscita críticas quanto à possível desorganização das políticas públicas sanitárias, bem como ao risco de comprometimento dos critérios técnicos adotados pela ANVISA na avaliação da segurança e eficácia dos medicamentos disponibilizados à população (OLIVEIRA & CARDOSO, 2019).
É importante ressaltar o julgamento do Tema n. 793 de Repercussão Geral, que discute a responsabilidade solidária de entes federativos no fornecimento de medicamentos e tratamentos de saúde. No referido julgamento, o Supremo consolidou a tese de que “os entes federados, solidariamente, podem ser demandados judicialmente para o fornecimento de medicamentos ou tratamentos de saúde, independentemente da competência material administrativa” (STF, Tema 793, andamento processual).
Essa tese reafirma o caráter cooperativo do federalismo brasileiro, especialmente no que concerne à proteção dos direitos fundamentais, e busca evitar que o cidadão seja prejudicado por conflitos de competência entre União, Estados e Municípios. Contudo, levanta reflexões sobre o impacto financeiro dessa solidariedade para os entes federados, particularmente os municípios, frequentemente sobrecarregados por decisões judiciais que os obrigam a arcar com custos elevados sem a correspondente previsão orçamentária (NORONHA et al., 2021).
Nesse panorama, evidencia-se que a atuação do Supremo Tribunal Federal tem buscado consolidar parâmetros que orientem a intervenção judicial nas políticas públicas de saúde, especialmente no que se refere à necessidade de ponderação entre a proteção do direito fundamental à saúde e as limitações orçamentárias e administrativas do Estado.
Outro julgamento de grande relevância é o do Tema n. 500 da Repercussão Geral, no qual o STF discutiu a possibilidade de o Poder Judiciário determinar o fornecimento de medicamentos experimentais ou não registrados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA). No acórdão, prevaleceu a tese de que, como regra, não é possível a concessão judicial de medicamentos sem registro, salvo em situações excepcionais, quando comprovadas a urgência, a inexistência de alternativas terapêuticas e a presença de autorização de órgãos sanitários de países com regulação reconhecida (STF, Tema 500, 2020).
Essa decisão representou um avanço na tentativa de racionalizar a judicialização da saúde, evitando que o Judiciário imponha obrigações incompatíveis com as normas regulatórias sanitárias e com a política pública estabelecida pelo Executivo. Conforme observa Pires & Dallari (2020), a fixação de critérios objetivos para a concessão judicial de medicamentos não registrados contribui para conferir maior segurança jurídica e previsibilidade às decisões judiciais, ao mesmo tempo em que preserva a autonomia técnica das autoridades sanitárias.
Ainda no campo das políticas públicas de saúde, merece destaque o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 346 (ADPF 346), na qual o STF foi provocado a se manifestar sobre o subfinanciamento do Sistema Único de Saúde e a responsabilidade dos entes federativos na garantia do direito à saúde. Embora o julgamento não tenha resultado na fixação de um parâmetro vinculante, os votos proferidos pelos ministros evidenciaram a preocupação da Corte com a necessidade de assegurar o financiamento adequado do SUS e de evitar que a judicialização contribua para agravar as desigualdades no acesso aos serviços de saúde (STF, ADPF 346, andamento processual).
Esses precedentes ilustram a complexidade da atuação do Supremo Tribunal Federal na efetivação das políticas públicas de saúde e demonstram o esforço da Corte em construir uma jurisprudência que concilie a proteção dos direitos fundamentais com o respeito às competências institucionais e aos limites da política pública. Como assinalam Sarlet & Fensterseifer (2017), a atuação judicial nesse campo não deve ser nem de completa abstenção, nem de ativismo ilimitado, mas sim orientada por critérios de racionalidade, prudência e deferência às escolhas democráticas.
A análise dessas decisões permite identificar uma evolução na posição do STF, que, inicialmente mais inclinada a uma proteção ampla e irrestrita do direito à saúde, passou a adotar, progressivamente, uma postura mais cautelosa e sensível às implicações institucionais, financeiras e administrativas decorrentes de suas decisões. Essa mudança de orientação é considerada por Marques (2021) como um reflexo da maturação da jurisprudência constitucional brasileira e do reconhecimento das limitações do Judiciário na formulação e implementação de políticas públicas complexas e multifatoriais como as da área da saúde.
Assim, a trajetória jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal revela não apenas o protagonismo da Corte na proteção do direito à saúde, mas as dificuldades inerentes à delimitação dos contornos de sua atuação, especialmente em um contexto de forte demanda social por direitos e de restrições financeiras e estruturais do Estado.
A partir dessa análise, torna-se imprescindível examinar, no próximo tópico, os impactos concretos dessas decisões sobre a gestão das políticas públicas de saúde e sobre o desempenho dos entes federativos na implementação do direito à saúde, bem como avaliar as críticas e sugestões apresentadas pela doutrina e pelos órgãos de controle e fiscalização. A partir dessa análise, torna-se imprescindível examinar como as decisões do Supremo Tribunal Federal impactam diretamente a gestão das políticas públicas de saúde, especialmente no que diz respeito à organização administrativa, à previsão orçamentária e à execução das políticas sanitárias pelos entes federativos.
De acordo com estudo realizado por Noronha et al. (2021), as decisões judiciais, especialmente aquelas que determinam o fornecimento de medicamentos de alto custo ou tratamentos não previstos nas políticas públicas, podem gerar efeitos significativos sobre o planejamento financeiro e operacional do Sistema Único de Saúde (SUS). Municípios e estados frequentemente relatam dificuldades para cumprir decisões judiciais que impõem obrigações sem a correspondente previsão orçamentária, comprometendo, assim, a execução das políticas públicas universais e coletivas.
Conforme destacam Vargas-Peláez et al. (2014), a judicialização da saúde pode acarretar a fragmentação das políticas públicas, na medida em que decisões judiciais pontuais e casuísticas tendem a desviar recursos de programas estruturantes para o atendimento de demandas individuais, muitas vezes movidas por grupos com maior capacidade de acesso ao Judiciário. Esse fenômeno compromete a equidade e a eficiência do sistema de saúde, contrariando os princípios que regem o SUS, como a universalidade, a integralidade e a igualdade no acesso aos serviços.
Por outro lado, é preciso reconhecer que, em muitos casos, a atuação do Supremo Tribunal Federal tem contribuído para corrigir falhas e omissões do Estado na prestação de serviços de saúde, promovendo a efetividade do direito fundamental à saúde. Como apontam Yamin & Gloppen (2011), a intervenção judicial pode ser um instrumento significativo para ampliar o acesso a tratamentos e medicamentos, sobretudo em contextos de desigualdade e de ineficácia das políticas públicas.
No entanto, a doutrina é quase unânime ao reconhecer que a atuação judicial, especialmente a do STF, deve ser pautada pela busca do equilíbrio entre a proteção dos direitos fundamentais e a preservação da capacidade administrativa do Estado. Como afirmam Pires & Dallari (2020), o Supremo Tribunal Federal tem gradualmente se posicionado no sentido de construir uma jurisprudência que concilie esses interesses, mediante a adoção de critérios objetivos e a valorização das políticas públicas democráticas.
Exemplo disso é a valorização dos pareceres técnicos elaborados por órgãos especializados, como a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS (CONITEC). Em diversas decisões recentes, o STF passou a considerar os relatórios técnicos da CONITEC como subsídios importantes para orientar a análise da necessidade e da viabilidade do fornecimento de medicamentos e tratamentos, evitando que decisões judiciais sejam tomadas exclusivamente com base em laudos médicos particulares, muitas vezes sem considerar o impacto sistêmico e financeiro para o sistema de saúde (SARLET & FENSTERSEIFER, 2017).
Ainda assim, permanece o desafio de construir um modelo de atuação judicial que respeite a autonomia das políticas públicas, sem deixar de assegurar a proteção efetiva do direito à saúde. Como ressaltam Marques & Figueiredo (2020), essa tarefa exige não apenas a definição de parâmetros jurisprudenciais claros, mas a articulação entre o Poder Judiciário, o Executivo e a sociedade civil, a fim de garantir que as decisões judiciais estejam alinhadas com as prioridades sanitárias e com a sustentabilidade do sistema público.
Diante desse cenário, observa-se que o Supremo Tribunal Federal, ao decidir sobre demandas relativas ao direito à saúde, atua como um verdadeiro moderador entre as pretensões individuais e as possibilidades administrativas do Estado. Essa função moderadora é cada vez mais reconhecida pela doutrina, que aponta a necessidade de um papel judicial responsável, orientado por critérios que garantam tanto a proteção do direito fundamental quanto a viabilidade das políticas públicas (SARLET & FENSTERSEIFER, 2017).
Ademais, outro aspecto relevante a ser considerado é a relação entre as decisões do STF e o fortalecimento das instituições administrativas responsáveis pela formulação e execução das políticas de saúde. Conforme defendem Oliveira & Cardoso (2019), ao reconhecer a importância dos pareceres técnicos e das decisões administrativas na definição das prioridades do SUS, o Supremo contribui para a valorização das instituições públicas e para a promoção de uma atuação estatal mais transparente e eficiente.
Essa evolução jurisprudencial pode ser observada, por exemplo, na recente decisão do STF no Tema n. 106 do Plenário Virtual, que consolidou o entendimento de que, embora o direito à saúde seja fundamental, o fornecimento de medicamentos deve respeitar critérios técnicos e financeiros previamente estabelecidos pelas políticas públicas, de modo a evitar a desorganização administrativa e o comprometimento da sustentabilidade do sistema (STF, Tema 106, 2023).
No entanto, mesmo com esse avanço, persistem desafios significativos relacionados à implementação das decisões judiciais e à articulação entre os diversos entes federativos responsáveis pela execução das políticas públicas de saúde. Como destacam Noronha et al. (2021), a ausência de mecanismos eficazes de coordenação e cooperação entre União, Estados e Municípios dificulta o cumprimento das decisões judiciais e compromete a efetividade do direito à saúde.
O impacto orçamentário das decisões do Supremo Tribunal Federal sobre as políticas públicas de saúde tem sido objeto de preocupação constante por parte dos gestores públicos e dos estudiosos do tema. Segundo Marques (2021), a obrigatoriedade de cumprir decisões judiciais que determinam o fornecimento de tratamentos de alto custo, muitas vezes fora das políticas públicas vigentes, compromete a alocação racional dos recursos públicos e impõe severos ônus financeiros aos entes federativos, especialmente aos municípios.
Por conseguinte, torna-se cada vez mais necessário que o Supremo Tribunal Federal, ao decidir sobre questões relativas ao direito à saúde, adote uma postura de deferência qualificada às escolhas administrativas, reconhecendo a legitimidade das políticas públicas democraticamente formuladas e levando em conta as limitações orçamentárias e estruturais do Estado. Essa orientação é fundamental para assegurar a efetividade do direito à saúde, sem comprometer a sustentabilidade e a universalidade do Sistema Único de Saúde.
Ainda nesse contexto, é necessário destacar o papel crescente das audiências públicas promovidas pelo Supremo Tribunal Federal como instrumento de qualificação das decisões que envolvem políticas públicas de saúde. A utilização desse mecanismo tem permitido a escuta de especialistas, autoridades sanitárias, representantes da sociedade civil e gestores públicos, promovendo um ambiente de deliberação mais plural e informado sobre as complexas questões que envolvem o direito à saúde.
Um exemplo emblemático desse processo foi a Audiência Pública da ADPF n. 45, realizada em 2009, que discutiu a judicialização da saúde e buscou subsídios técnicos para a definição de parâmetros de atuação judicial na matéria. Conforme apontam Pires & Dallari (2020), essa audiência marcou uma inflexão na postura do STF, que passou a reconhecer mais intensamente a necessidade de dialogar com os órgãos técnicos e com a sociedade antes de proferir decisões que podem ter grande impacto sobre as políticas públicas.
As audiências públicas, o STF tem reforçado a importância da atuação dos Núcleos de Apoio Técnico do Poder Judiciário (NAT-Jus), criados em diversos Tribunais para fornecer pareceres especializados em demandas de saúde. A valorização desses pareceres nas decisões judiciais representa um avanço na busca por uma atuação judicial mais qualificada, técnica e respeitosa das políticas públicas estabelecidas (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2010).
Contudo, como bem observa Ferraz (2021), ainda há um caminho a ser percorrido no sentido de consolidar uma jurisprudência que consiga equilibrar de forma estável a proteção do direito à saúde e a preservação das políticas públicas. O autor aponta que, embora o STF tenha evoluído na construção de parâmetros mais técnicos, ainda persiste uma heterogeneidade nas decisões proferidas, com resultados que, em alguns casos, revelam uma atuação judicial excessivamente interventiva.
Essa heterogeneidade pode ser explicada, em parte, pela própria dificuldade inerente à ponderação entre princípios constitucionais como o direito à saúde, a separação de poderes, o princípio da eficiência administrativa e a responsabilidade fiscal. Como salienta Santos (2021), cada caso concreto apresenta especificidades que demandam uma análise cuidadosa por parte dos magistrados, sendo natural que existam variações nos entendimentos, ainda que seja desejável a progressiva consolidação de uma jurisprudência uniforme.
É relevante considerar o papel da advocacia pública e da Defensoria Pública nas ações que envolvem o direito à saúde. Conforme destacam Vianna, Machado & Baptista (2018), esses órgãos tem funções essenciais na defesa dos interesses do Estado e dos cidadãos, podendo contribuir significativamente para a racionalização da judicialização e para a construção de soluções consensuais que evitem a necessidade de intervenção judicial, sempre que possível.
Dessa forma, a análise da atuação do Supremo Tribunal Federal na efetivação das políticas públicas de saúde evidencia um percurso marcado por uma crescente sofisticação jurisprudencial, que busca conciliar a proteção do direito à saúde com a necessidade de preservação do equilíbrio orçamentário e da separação de poderes. Essa evolução é destacada por Marques (2021), ao afirmar que o STF tem demonstrado maior sensibilidade institucional e técnica, passando de uma atuação predominantemente ativista para uma postura mais reflexiva e fundamentada em parâmetros objetivos.
No mesmo sentido, Pires & Dallari (2020) ressaltam que o desenvolvimento de teses de repercussão geral, como nos Temas 500 e 793, representa uma tentativa do Supremo de estabelecer diretrizes claras para a atuação judicial em matéria de saúde, evitando soluções casuísticas e garantindo maior uniformidade e segurança jurídica. Essa sistematização é fundamental para que o Poder Judiciário desempenhe seu papel de garantidor dos direitos fundamentais sem incorrer na usurpação de competências típicas dos Poderes Executivo e Legislativo.
Entretanto, autores como Ferraz (2021) alertam para o risco de que, mesmo com a fixação dessas diretrizes, persista uma tendência à fragmentação da jurisprudência, especialmente em razão das peculiaridades dos casos concretos e da multiplicidade de demandas que envolvem o direito à saúde. Segundo o autor, é imprescindível que o STF continue promovendo o diálogo institucional e o fortalecimento dos mecanismos de consulta técnica, como as audiências públicas e os pareceres dos NAT-Jus, para qualificar sua atuação e evitar decisões que possam comprometer a efetividade e a sustentabilidade das políticas públicas.
Outro aspecto frequentemente debatido na literatura diz respeito à função contramajoritária do Supremo Tribunal Federal no contexto das políticas públicas de saúde. Para Sarlet & Fensterseifer (2017), embora o STF deva zelar pela proteção dos direitos fundamentais, sua atuação deve ser sempre pautada pelo respeito aos limites institucionais e pela busca do fortalecimento da democracia, evitando substituir a deliberação política legítima por decisões judiciais isoladas.
Adicionalmente, destaca-se a importância da atuação do STF no fortalecimento da equidade no acesso à saúde, especialmente em um país marcado por profundas desigualdades sociais e regionais. Conforme aponta Chieffi & Barata (2009), a judicialização da saúde, quando pautada por critérios de equidade e justiça distributiva, pode ser um instrumento valioso para reduzir desigualdades e assegurar a universalidade do sistema de saúde público. No entanto, quando realizada de forma descoordenada e excessivamente centrada em interesses individuais, tende a reforçar as iniquidades e a comprometer o funcionamento eficiente do SUS.
Assim, é possível concluir que o Supremo Tribunal Federal, ao atuar na efetivação do direito à saúde, tem complexidade e ambivalente: de um lado, é o garantidor último dos direitos fundamentais; de outro, deve ser o guardião das instituições democráticas, das políticas públicas estruturadas e do equilíbrio federativo e orçamentário. A busca por esse equilíbrio constitui um dos maiores desafios da Corte e do sistema de justiça brasileiro.
A partir dessa análise das decisões paradigmáticas do STF sobre políticas públicas de saúde, torna-se evidente a necessidade de aprofundar a reflexão teórica sobre os fundamentos constitucionais da intervenção judicial nas políticas públicas, bem como sobre os modelos comparados de judicialização do direito à saúde, que serão abordados na sequência, ainda no âmbito da revisão da literatura. Essa nova etapa da revisão teórica permitirá ampliar o referencial analítico deste estudo, incorporando perspectivas internacionais e elementos normativos que possam contribuir para uma compreensão mais abrangente e crítica da atuação do Supremo Tribunal Federal neste campo específico.
3.3 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA INTERVENÇÃO JUDICIAL NAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A intervenção judicial nas políticas públicas encontra fundamento direto na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, especialmente no que se refere à proteção dos direitos fundamentais. A Constituição institui um modelo de Estado Democrático de Direito, no qual os direitos sociais, como o direito à saúde, são reconhecidos como garantias fundamentais que vinculam todas as esferas do poder público e conferem aos cidadãos prerrogativas exigíveis judicialmente (SARLET, 2007).
O princípio da efetividade dos direitos fundamentais exige que o Estado, ao assumir a responsabilidade pela concretização dos direitos sociais, atue de forma proativa na formulação e implementação de políticas públicas adequadas. Entretanto, quando o Poder Executivo se omite ou falha na prestação dessas garantias, a atuação do Poder Judiciário se justifica como meio de assegurar a supremacia da Constituição e a proteção dos direitos violados (BARROSO, 2012).
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal tem afirmado, reiteradamente, que a atuação judicial nas políticas públicas não representa uma violação da separação de poderes, mas sim um dever constitucional de proteção aos direitos fundamentais. Como assinala Pires (2020), a separação de poderes deve ser interpretada em harmonia com o princípio da máxima efetividade dos direitos, de modo que o Judiciário não se exime de intervir quando constatada a violação ou a ameaça a tais direitos.
Ademais, o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição de 1988, consagra o princípio da inafastabilidade da jurisdição, segundo o qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Esse dispositivo amplia a possibilidade de atuação judicial para mais que as liberdades clássicas, alcançando os direitos sociais, como o direito à saúde, à educação e à assistência social (PIOVESAN, 2013).
Esse entendimento é reforçado pela doutrina de Sarlet & Fensterseifer (2017), para quem os direitos sociais, embora dependentes de políticas públicas para sua concretização, não são meras promessas constitucionais, mas sim normas jurídicas dotadas de eficácia plena, cuja concretização pode ser exigida judicialmente sempre que não forem devidamente implementadas pelos poderes políticos.
Todavia, a atuação judicial nas políticas públicas exige a observância do princípio da reserva do possível, que estabelece a necessidade de considerar a disponibilidade de recursos financeiros e a capacidade administrativa do Estado na formulação de políticas públicas. Para Lima & Machado (2017), o Supremo Tribunal Federal tem buscado desenvolver uma jurisprudência que equilibre a proteção do direito à saúde com a preservação das escolhas públicas e a eficiência administrativa, mediante a utilização de técnicas como a ponderação de interesses e a proibição de retrocesso social.
Assim, é possível afirmar que a intervenção judicial nas políticas públicas, especialmente na área da saúde, é legitimada constitucionalmente sempre que o Estado não cumpre com o seu dever de efetivar os direitos fundamentais. Contudo, essa intervenção deve ser realizada com prudência, observando a complexidade das escolhas políticas envolvidas e os limites institucionais do Poder Judiciário.
Nesse contexto, ganha relevo o princípio da proibição do retrocesso social, segundo o qual o Estado não pode adotar medidas que impliquem a supressão ou a diminuição de direitos sociais já reconhecidos e implementados. Conforme observa Sarlet (2007), esse princípio atua como uma garantia de estabilidade e de progressividade na concretização dos direitos sociais, impedindo que conquistas já incorporadas ao patrimônio jurídico dos cidadãos sejam indevidamente restringidas. No âmbito da saúde, esse princípio reforça o dever do Estado de manter e expandir as políticas públicas sanitárias, não sendo admissível a sua revogação ou redução sem que se comprometa a proteção constitucional do direito à saúde.
Adicionalmente, a doutrina destaca a importância do princípio da dignidade da pessoa humana como fundamento maior da atuação judicial na proteção dos direitos sociais. Para Barroso (2012), a dignidade da pessoa humana é o núcleo axiológico da Constituição de 1988, irradiando seus efeitos sobre todo o sistema jurídico e impondo ao Estado o dever de assegurar condições materiais mínimas para uma existência digna. Assim, o Poder Judiciário, ao garantir o acesso à saúde, está não apenas aplicando normas constitucionais específicas, mas promovendo a realização do valor fundamental da dignidade humana.
Por outro lado, deve-se considerar que a intervenção judicial nas políticas públicas não pode se descolar dos parâmetros democráticos e institucionais que regulam a atuação dos poderes estatais. Como apontam Sarlet & Fensterseifer (2017), embora o Judiciário tenha a função de assegurar a efetividade dos direitos fundamentais, não lhe cabe substituir o Poder Executivo na formulação de políticas públicas complexas, que exigem planejamento, expertise técnica e deliberação democrática.
Nesse sentido, diversos autores defendem a necessidade de o Poder Judiciário adotar uma postura de deferência qualificada em relação às escolhas administrativas, intervindo apenas quando houver manifesta omissão ou violação de direitos fundamentais. Para Oliveira & Cardoso (2019), essa deferência não significa abdicar da função constitucional de proteção aos direitos, mas sim reconhecer que a formulação de políticas públicas envolve escolhas técnicas e políticas que, em regra, competem aos poderes políticos legitimamente eleitos.
A tensão entre o ativismo judicial e a deferência às políticas públicas é um dos principais desafios contemporâneos da jurisdição constitucional no Brasil. Como salienta Santos (2021), o Supremo Tribunal Federal tem buscado construir uma jurisprudência que concilie essas duas dimensões, reconhecendo a legitimidade da intervenção judicial para proteger os direitos fundamentais, mas afirmando a necessidade de respeitar a autonomia administrativa e a competência do Executivo na gestão das políticas públicas.
Dessa maneira, observa-se que a atuação do Supremo Tribunal Federal na efetivação das políticas públicas de saúde se insere em um quadro normativo e doutrinário que enfatiza, ao mesmo tempo, a supremacia da Constituição e a necessidade de respeito à separação de poderes e à capacidade administrativa do Estado.
Na sequência desta revisão da literatura, a análise dos modelos comparados de judicialização do direito à saúde revela importantes experiências internacionais que podem oferecer subsídios para o aperfeiçoamento da atuação judicial brasileira nesse campo. A comparação com outros sistemas jurídicos possibilita identificar distintas estratégias de proteção do direito à saúde, bem como diferentes graus de intervenção judicial nas políticas públicas sanitárias.
Um exemplo frequentemente citado é o da Colômbia, cujo Tribunal Constitucional tem representação destacada na garantia do direito à saúde. A jurisprudência colombiana, especialmente após a consagração do direito à saúde como direito fundamental por meio da Sentencia T-760 de 2008, consolidou-se no sentido de que o Estado tem a obrigação de garantir o acesso universal e integral aos serviços de saúde, independentemente de limitações financeiras ou administrativas (GAVIRIA, 2010). Nesta decisão paradigmática, o Tribunal determinou uma série de medidas estruturais para reformar o sistema de saúde, exigindo transparência na elaboração das listas de medicamentos e tratamentos cobertos, bem como a criação de mecanismos participativos na definição das políticas públicas sanitárias.
Para Yamin & Parra-Vera (2010), a atuação do Tribunal Constitucional da Colômbia é emblemática de um modelo de judicialização estrutural, no qual o Poder Judiciário não apenas decide casos individuais, mas intervém de maneira mais ampla na organização e no funcionamento das políticas públicas de saúde, buscando corrigir falhas sistêmicas e promover a efetividade dos direitos fundamentais.
Por outro lado, experiências como a da África do Sul indicam uma abordagem mais contida por parte do Judiciário na intervenção sobre as políticas públicas de saúde. O Constitutional Court sul-africano, em decisões como o caso Grootboom e o caso Treatment Action Campaign (TAC), reconheceu a existência de direitos sociais judicialmente exigíveis, mas afirmou a necessidade de respeitar a autonomia administrativa e os limites institucionais do Executivo na formulação e implementação das políticas públicas (BILCHITZ, 2011). No caso TAC, por exemplo, a Corte determinou que o governo ampliasse o acesso a medicamentos antirretrovirais para gestantes portadoras do HIV, mas ressaltou que a intervenção judicial deve sempre respeitar o princípio da razoabilidade, evitando a substituição das escolhas políticas por decisões judiciais.
Esses modelos comparados evidenciam diferentes graus de ativismo judicial na garantia do direito à saúde e apontam para a necessidade de um equilíbrio entre a proteção dos direitos fundamentais e o respeito à autonomia das políticas públicas. Como observa Ferraz (2021), enquanto a Colômbia adota uma postura judicial mais intervencionista, com foco na transformação estrutural do sistema de saúde, a África do Sul privilegia um modelo mais deferente, centrado na avaliação da razoabilidade das políticas públicas, sem pretender substituí-las por decisões judiciais.
Desses exemplos, vale mencionar a experiência da Alemanha, cujo Tribunal Constitucional Federal adota uma abordagem altamente técnica e restritiva na intervenção sobre as políticas públicas, enfatizando a proteção do chamado mínimo existencial (Existenzminimum), ou seja, o núcleo dos direitos fundamentais indispensáveis para uma existência digna (KOMMERS & MILLER, 2012). Nessa perspectiva, o Poder Judiciário intervém apenas em casos de violação manifesta desse núcleo, evitando interferir na formulação de políticas públicas que envolvam decisões distributivas complexas e opções políticas legítimas.
Assim, a comparação entre esses modelos revela que não há uma fórmula única ou ideal para a judicialização do direito à saúde, sendo necessário que cada sistema jurídico construa soluções adequadas às suas particularidades institucionais, políticas e sociais.
No caso brasileiro, como destacam Pires & Dallari (2020), a experiência internacional pode contribuir para o aprimoramento da atuação judicial, especialmente na construção de parâmetros que orientem a intervenção judicial de forma responsável, técnica e democrática, evitando tanto a omissão quanto o excesso de ativismo.
Nesse sentido, a análise dos modelos comparados reforça a necessidade de o Supremo Tribunal Federal, assim como outros tribunais constitucionais, adotar uma abordagem que combine a proteção efetiva do direito à saúde com o respeito às escolhas democráticas e às capacidades institucionais do Estado. Como bem assinala Biehl et al. (2012), a judicialização do direito à saúde deve ser vista não como um fim em si mesma, mas como um mecanismo de aprimoramento das políticas públicas e de promoção da equidade no acesso aos serviços sanitários.
A experiência comparada evidencia a importância de mecanismos institucionais que auxiliem na qualificação das decisões judiciais, como a participação de órgãos técnicos, a realização de audiências públicas e a utilização de pareceres especializados. Essas práticas, já incorporadas de maneira incipiente pelo Supremo Tribunal Federal como nas audiências públicas realizadas no âmbito da ADPF 45 e da ADI 3510, podem ser ampliadas e sistematizadas para assegurar que a atuação judicial seja informada por critérios técnicos e sanitários sólidos, evitando decisões que possam comprometer a racionalidade e a eficiência das políticas públicas (PIOVESAN, 2013).
Outro aspecto relevante que emerge dos modelos comparados é a importância do fortalecimento dos processos participativos na formulação das políticas públicas de saúde. A experiência colombiana, por exemplo, demonstra que a participação social qualificada pode contribuir para legitimar as escolhas políticas e reduzir a necessidade de intervenção judicial. Conforme destaca Yamin (2014), a efetividade do direito à saúde depende não apenas da atuação judicial, mas da existência de espaços institucionais democráticos que permitam aos cidadãos influenciar as decisões sobre a alocação de recursos e a definição de prioridades sanitárias.
Por sua vez, a experiência sul-africana reforça a ideia de que a intervenção judicial deve ser excepcional e baseada em critérios de razoabilidade e proporcionalidade, evitando substituir a deliberação democrática por decisões judiciais unilaterais (BILCHITZ, 2011). Essa perspectiva é particularmente importante para o contexto brasileiro, onde a elevada demanda judicial e a fragmentação das políticas públicas de saúde exigem uma atuação judicial pautada pela responsabilidade institucional e pelo compromisso com a sustentabilidade do sistema de saúde.
Assim, a incorporação das lições extraídas dos modelos comparados pode contribuir para o aperfeiçoamento da atuação do Supremo Tribunal Federal e para o fortalecimento das políticas públicas de saúde no Brasil, promovendo uma proteção mais eficiente, equitativa e democrática do direito fundamental à saúde.
Dessa maneira, após essa análise comparativa, torna-se pertinente aprofundar a revisão teórica com foco nas implicações e críticas contemporâneas à judicialização da saúde no Brasil, abordando as principais controvérsias e desafios apontados pela doutrina e pela jurisprudência recente, que serão objeto da próxima seção desta revisão da literatura.
3.4 IMPLICAÇÕES E CRÍTICAS CONTEMPORÂNEAS À JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO BRASIL
A intensificação da judicialização da saúde no Brasil, especialmente a partir da década de 2000, tem gerado diversas implicações práticas e normativas que vêm sendo objeto de crítica e reflexão por parte da doutrina, dos gestores públicos e do próprio Poder Judiciário. A literatura especializada aponta que, embora a judicialização possa representar um instrumento relevante para a efetivação dos direitos fundamentais, ela é responsável por uma série de efeitos colaterais que desafiam a gestão pública e a racionalidade das políticas de saúde.
Um dos principais pontos críticos refere-se ao impacto financeiro e orçamentário das decisões judiciais que determinam o fornecimento de medicamentos de alto custo ou tratamentos não incorporados ao Sistema Único de Saúde (SUS). Conforme indicam Noronha et al. (2021), tais decisões podem comprometer significativamente o equilíbrio fiscal dos entes federativos, obrigando-os a realocar recursos destinados a políticas públicas estruturantes para o atendimento de demandas individuais judicializadas, muitas vezes movidas por grupos com maior capacidade de acesso ao sistema de justiça.
Essa situação gera uma dinâmica perversa, conhecida como injustiça distributiva, na qual indivíduos ou grupos com maior poder econômico e informacional conseguem garantir, via decisões judiciais, o acesso a tratamentos que não são disponibilizados à coletividade, aprofundando as desigualdades no sistema público de saúde (CHIEFFI & BARATA, 2009). Para Vargas-Peláez et al. (2014), essa fragmentação das políticas públicas decorrente da judicialização excessiva compromete os princípios constitucionais da universalidade e da equidade que regem o SUS, e reduzir a capacidade de planejamento e gestão racional dos recursos públicos.
Outro aspecto frequentemente criticado é a falta de uniformidade nas decisões judiciais sobre o direito à saúde, que contribui para a insegurança jurídica e para a multiplicação descontrolada de demandas. Como observa Pires (2020), a ausência de parâmetros claros e vinculantes para a apreciação das ações relativas à saúde leva a soluções díspares, muitas vezes baseadas apenas em laudos médicos individuais, sem considerar os critérios técnicos e financeiros que orientam as políticas públicas sanitárias.
Esse cenário é agravado pela ainda incipiente utilização, por parte do Judiciário, dos pareceres técnicos elaborados pelos Núcleos de Apoio Técnico ao Judiciário (NAT-Jus) e pelas instâncias administrativas como a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS (CONITEC). Embora tais instrumentos representem avanços importantes na busca por uma decisão judicial mais qualificada, sua efetiva integração aos processos judiciais ainda encontra resistência e limitações operacionais (SARLET & FENSTERSEIFER, 2017).
Das críticas relacionadas aos impactos financeiros e à falta de uniformidade, a doutrina aponta os riscos de uma atuação judicial que desconsidere a complexidade das políticas públicas e as competências institucionais dos demais poderes. Para Santos (2021), o fenômeno da judicialização excessiva da saúde pode gerar uma desinstitucionalização das políticas públicas, deslocando decisões que deveriam ser tomadas por meio de processos democráticos e administrativos para o âmbito do Poder Judiciário, muitas vezes de forma descoordenada e sem a necessária visão sistêmica.
Por outro lado, é importante reconhecer que a judicialização exerce um papel fundamental de pressão institucional sobre o Estado, forçando-o a adotar medidas que garantam o acesso à saúde e a melhorar a eficiência das políticas públicas. Como assinalam Biehl et al. (2012), muitas das decisões judiciais que obrigam o fornecimento de medicamentos ou a realização de procedimentos médicos resultam de falhas ou omissões administrativas, configurando-se como mecanismos legítimos de proteção dos direitos fundamentais.
Assim, a doutrina contemporânea propõe a superação da visão dicotômica que opõe judicialização a gestão pública, sugerindo uma abordagem mais integrada e colaborativa entre o Poder Judiciário, o Executivo e os órgãos técnicos especializados. Como defendem Marques & Figueiredo (2020), o fortalecimento dos espaços de diálogo institucional, a padronização dos critérios de decisão e o aprimoramento dos mecanismos de controle e planejamento das políticas públicas de saúde são estratégias indispensáveis para minimizar os efeitos negativos da judicialização e potencializar seus aspectos positivos.
Dessa forma, a reflexão sobre as implicações e críticas contemporâneas à judicialização da saúde no Brasil evidencia a necessidade de se buscar soluções que promovam um equilíbrio entre o papel protetivo do Poder Judiciário e a eficiência e sustentabilidade das políticas públicas de saúde. Conforme adverte Ferraz (2021), não se trata de negar a importância da intervenção judicial quando o Estado se mostra omisso ou ineficiente, mas sim de aperfeiçoar os critérios e os procedimentos utilizados para evitar decisões que, embora bem-intencionadas, possam gerar efeitos sistêmicos adversos.
Nesse contexto, ganha destaque a proposta de desenvolver parâmetros normativos claros para orientar a atuação judicial nas demandas relativas à saúde. Segundo Sarlet & Fensterseifer (2017), a definição de tais parâmetros deve envolver não apenas o Poder Judiciário, mas os órgãos técnicos responsáveis pela formulação e execução das políticas públicas, como o Ministério da Saúde, a CONITEC, e os conselhos de saúde, assegurando que as decisões judiciais estejam alinhadas com as políticas públicas democráticas e com a capacidade administrativa do Estado.
A literatura contemporânea tem enfatizado a importância da judicialização coletiva da saúde, como alternativa ao modelo predominantemente individualista que caracteriza o cenário brasileiro. Conforme defendem Pires & Dallari (2020), ações coletivas podem contribuir para a proteção mais eficaz e equitativa do direito à saúde, ao permitir que demandas estruturais sejam discutidas de forma mais ampla e racional, evitando a pulverização das decisões judiciais e promovendo soluções que atendam ao interesse público.
Por outro lado, é imprescindível reconhecer que o fenômeno da judicialização da saúde está inserido em um contexto mais amplo de ineficiências estruturais do Estado brasileiro, que incluem problemas históricos de subfinanciamento, fragmentação administrativa e desigualdades regionais no acesso aos serviços de saúde. Como observa Noronha et al. (2021), enquanto essas questões estruturais não forem adequadamente enfrentadas, a judicialização continuará sendo um recurso utilizado pela população para acessar bens e serviços de saúde, independentemente dos riscos e limitações que esse fenômeno possa acarretar.
Assim, a construção de uma atuação judicial mais equilibrada e eficiente no campo da saúde depende não apenas de mudanças na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, mas de reformas institucionais que fortaleçam a capacidade do Estado de formular e implementar políticas públicas efetivas, baseadas em critérios técnicos, científicos e democráticos.
Destaca-se que o debate contemporâneo sobre a judicialização da saúde não pode ser dissociado da necessidade de assegurar a participação social nos processos decisórios relativos à formulação das políticas públicas sanitárias. Conforme enfatiza Yamin (2014), a proteção do direito à saúde depende não apenas da atuação judicial, mas o fortalecimento de mecanismos democráticos que permitam aos cidadãos influenciar as prioridades políticas e controlar a alocação dos recursos públicos.
Dessa maneira, a revisão da literatura demonstra que a judicialização da saúde no Brasil é um fenômeno multifacetado, que envolve tanto potencialidades como riscos, e cuja compreensão exige uma análise crítica e contextualizada, que considere a complexidade das políticas públicas e o papel das instituições democráticas.
3.5 REFERENCIAIS TEÓRICOS SOBRE A PROTEÇÃO JUDICIAL DOS DIREITOS SOCIAIS
A sistematização dos principais referenciais teóricos acerca da proteção judicial dos direitos sociais, em especial o direito à saúde, permite compreender as diversas correntes doutrinárias que sustentam, justificam ou criticam a atuação do Poder Judiciário nesse campo. Esses referenciais se dividem, de maneira geral, em três grandes linhas: a teoria da judicialização como imperativo constitucional, a teoria da separação rígida de poderes e a teoria da deferência qualificada.
A primeira corrente, denominada por alguns autores como modelo garantista, parte do pressuposto de que os direitos sociais possuem eficácia jurídica plena e imediata, sendo, plenamente exigíveis judicialmente. Segundo essa perspectiva, a ausência de políticas públicas adequadas ou a recusa do Estado em prestar serviços essenciais configura violação de direitos fundamentais, legitimando a atuação judicial como forma de garantir a supremacia da Constituição e a dignidade da pessoa humana (SARLET, 2007).
Autores como Ferraz (2021) e Piovesan (2013) defendem que a Constituição de 1988 atribuiu ao Poder Judiciário o papel de guardião dos direitos fundamentais, inclusive os de natureza prestacional, como saúde, educação e assistência social. Nessa visão, a atuação judicial não constitui violação da separação de poderes, mas o cumprimento de um dever constitucional de garantir o mínimo existencial e proteger os segmentos sociais vulneráveis frente à omissão ou à má gestão dos poderes políticos.
Em contraponto, a segunda corrente doutrinária adota uma visão mais restritiva e institucionalista, fundamentada na doutrina da separação rígida de poderes. Para seus defensores, os direitos sociais, por dependerem de formulações políticas e disponibilidade orçamentária, não devem ser plenamente exigíveis judicialmente, sob pena de usurpação de competências do Executivo e do Legislativo. Essa posição é representada por autores como Kapiszewski et al. (2012), que argumentam que a intervenção judicial em políticas públicas pode comprometer a legitimidade democrática e a racionalidade administrativa das escolhas públicas.
Essa corrente sustenta que o Judiciário, não sendo um espaço institucionalmente adequado à formulação de políticas públicas complexas, deve atuar com extrema cautela, respeitando as decisões tomadas pelas instâncias políticas competentes. A judicialização, quando excessiva ou descoordenada, segundo esses autores, tende a fragmentar as políticas públicas, gerar gastos imprevisíveis e corroer os princípios do federalismo cooperativo.
Entre essas duas posições extremas, a terceira corrente doutrinária propõe uma abordagem de deferência qualificada, segundo a qual o Judiciário pode e deve intervir na concretização dos direitos sociais, mas desde que observados certos critérios, como razoabilidade, proporcionalidade, viabilidade técnica e impacto orçamentário. Essa visão busca construir um modelo equilibrado de atuação judicial, que respeite a autonomia das políticas públicas, mas não se omita diante de violações evidentes aos direitos fundamentais (BARROSO, 2012; MARQUES, 2021).
Essa linha é particularmente influente no Supremo Tribunal Federal, que tem procurado, por meio de decisões como os Temas 500 e 793 de Repercussão Geral, adotar uma postura mais técnica e sistematizada, reconhecendo a importância da proteção judicial do direito à saúde, mas com respeito à expertise dos órgãos técnicos e à sustentabilidade do sistema de saúde (PIRES & DALLARI, 2020).
Nesse cenário, a doutrina contemporânea tende a convergir para a necessidade de construção de uma atuação judicial que seja ao mesmo tempo garantidora de direitos e respeitosa das capacidades institucionais do Estado. Essa postura implica em uma compreensão mais madura e realista do papel do Judiciário na efetivação dos direitos sociais, especialmente em contextos de restrições econômicas e tensões políticas.
4 CONCLUSÃO
A análise desenvolvida ao longo deste artigo permitiu compreender de forma abrangente e crítica a atuação do Supremo Tribunal Federal na efetivação dos direitos fundamentais, com especial enfoque nas decisões relativas às políticas públicas de saúde. A revisão da literatura e a análise das principais decisões do STF demonstraram que a judicialização da saúde, embora represente um instrumento legítimo de proteção dos direitos fundamentais, suscita uma série de desafios e tensões institucionais que demandam reflexão e aperfeiçoamento contínuo.
Constatou-se que o Supremo Tribunal Federal, ao decidir sobre políticas públicas de saúde, atua em uma posição de destaque, buscando equilibrar o dever de assegurar a concretização do direito à saúde reconhecido como fundamental pela Constituição de 1988 com a necessidade de respeitar a separação dos poderes e as limitações administrativas e orçamentárias do Estado. A evolução jurisprudencial da Corte revela uma trajetória que passou de uma atuação marcadamente ativista para uma postura mais prudente e técnica, ancorada em parâmetros como a razoabilidade, a proporcionalidade e a deferência qualificada às escolhas políticas democráticas.
A análise comparada com modelos internacionais, como os da Colômbia, África do Sul e Alemanha, evidenciou que não há um modelo único de judicialização do direito à saúde, mas sim distintas estratégias institucionais que variam conforme as características políticas e jurídicas de cada país. Essa comparação reforçou a importância de o Brasil desenvolver uma atuação judicial que combine a proteção efetiva dos direitos fundamentais com o fortalecimento das políticas públicas e das instituições democráticas.
As implicações e críticas contemporâneas à judicialização da saúde no Brasil evidenciam que, apesar de seu papel relevante na garantia do direito à saúde, a intervenção judicial deve ser cuidadosamente calibrada para evitar a fragmentação das políticas públicas, a sobrecarga financeira dos entes federativos e a criação de desigualdades no acesso aos serviços de saúde. A literatura especializada aponta, nesse sentido, para a necessidade de reforçar o diálogo institucional entre o Judiciário, os órgãos técnicos e a sociedade civil, promovendo decisões mais informadas, sustentáveis e legitimadas democraticamente.
Como contribuição final deste estudo, destaca-se a importância de continuar aperfeiçoando os mecanismos que orientam a atuação do Poder Judiciário nas demandas relativas à saúde, especialmente por meio da valorização dos pareceres técnicos dos Núcleos de Apoio ao Judiciário (NAT-Jus) e das recomendações da CONITEC, bem como da ampliação das audiências públicas como espaço de participação e qualificação das decisões judiciais.
Sugere-se que pesquisas futuras aprofundem a análise empírica dos efeitos das decisões do STF sobre a gestão das políticas públicas de saúde, bem como investiguem o papel da judicialização coletiva como estratégia para reduzir desigualdades e promover maior eficiência na proteção do direito à saúde no Brasil. O tema permanece atual e desafiador, demandando atenção constante da doutrina, dos operadores do direito e dos gestores públicos, tendo em vista o compromisso constitucional de garantir a dignidade da pessoa humana e a universalização do acesso à saúde.
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¹Discente do Curso Superior de Direito do Instituto Presbiteriano Mackenzie – Campus Higienópolis
E-mail: gabriel.miranda@mackenzie.br