IMPACTS OF LAW NO. 14,133/2021 AND CHALLENGES IN PUBLIC ADMINISTRATION: A CASE STUDY IN THE STATE OF ACRE
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/dt10202505180919
Adevaldo Antônio Ferreira Coelho1
Nara Cibele Braña Bezerra2
RESUMO
O presente estudo analisa a evolução do sistema de licitações públicas no Brasil, com foco nas mudanças introduzidas pela Lei nº 14.133/2021 e seus impactos na administração pública. O objetivo principal é avaliar os desafios e benefícios dessa nova legislação, especialmente no contexto das contratações realizadas pelo Estado do Acre. A relevância científica do artigo reside na necessidade de compreender como a modernização dos processos licitatórios influencia a eficiência, a transparência e a economicidade das compras públicas. Para isso, utilizou-se uma abordagem qualitativa e descritiva, baseada em pesquisa documental e em um estudo de caso comparativo entre a licitação nº 172/2023 da Secretaria de Estado de Saúde do Acre (SESACRE) e a licitação nº 15/2023 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP). Os resultados evidenciam que, embora a Lei nº 14.133/2021 tenha introduzido avanços na digitalização e controle das licitações, sua implementação ainda apresenta desafios, como dificuldades logísticas e falta de capacitação técnica, especialmente em estados com infraestrutura menos desenvolvida. A análise comparativa demonstra que estados com maior planejamento estratégico e estrutura digital consolidada conseguem obter maior competitividade e redução de custos nos processos licitatórios. O estudo reforça a importância da capacitação dos agentes públicos e do fortalecimento da governança para garantir a efetividade da nova legislação. Como sugestão para pesquisas futuras, recomenda-se a ampliação dos estudos quantitativos sobre o impacto da Lei nº 14.133/2021 em diferentes regiões do Brasil, visando aprimorar políticas públicas e boas práticas em licitações.
Palavras-chave: Licitações públicas. Lei nº 14.133/2021. Administração pública. Transparência.
ABSTRACT
This study analyzes the evolution of the public procurement system in Brazil, focusing on the changes introduced by Law No. 14,133/2021 and its impact on public administration. The main objective is to assess the challenges and benefits of this new legislation, particularly in the context of contracts carried out by the State of Acre. The scientific relevance of the article lies in the need to understand how the modernization of procurement processes influences efficiency, transparency, and cost-effectiveness in public purchases. A qualitative and descriptive approach was adopted, based on documentary research and a comparative case study between procurement No. 172/2023 from the Acre State Health Department (SESACRE) and procurement No. 15/2023 from the São Paulo State Court of Auditors (TCESP). The results indicate that, although Law No. 14,133/2021 has introduced advances in the digitalization and control of procurement, its implementation still faces challenges, such as logistical difficulties and a lack of technical training, especially in states with less developed infrastructure. The comparative analysis shows that states with greater strategic planning and a well-established digital structure achieve higher competitiveness and cost reduction in procurement processes. The study reinforces the importance of training public agents and strengthening governance to ensure the effectiveness of the new legislation. As a suggestion for future research, it is recommended to expand quantitative studies on the impact of Law No. 14,133/2021 in different regions of Brazil to improve public policies and best practices in procurement.
Keywords: Public procurement. Law No. 14,133/2021. Public administration. Transparency.
INTRODUÇÃO
As licitações públicas desempenham um papel fundamental na administração pública, garantindo a transparência e a eficiência na aquisição de bens e serviços essenciais. No Brasil, o processo licitatório tem evoluído ao longo dos anos, acompanhando as transformações legislativas e as demandas sociais. Desde o período colonial, as contratações públicas eram regidas por normas rudimentares, passando por regulamentações mais estruturadas com o Decreto Imperial nº 2.926, de 1862, e culminando na Lei nº 8.666/1993, que se tornou o principal marco regulatório das licitações no país. Contudo, as limitações dessa legislação levaram à necessidade de revisão e aprimoramento, resultando na aprovação da Lei nº 14.133/2021, que trouxe inovações significativas, como a digitalização dos processos licitatórios e o fortalecimento dos mecanismos de controle.
A revisão da literatura evidencia a importância da legislação de licitações para a gestão eficiente dos recursos públicos. A Lei nº 8.666/1993, apesar de sua relevância histórica, apresentava deficiências que resultavam em processos excessivamente burocráticos, falta de flexibilidade e vulnerabilidade a fraudes. O surgimento da Lei nº 14.133/2021 visou modernizar esses processos, incorporando práticas internacionais de governança e compliance, além de estabelecer diretrizes mais claras para a seleção das propostas mais vantajosas para a administração pública. O estudo de Habermas (1998) sobre a interpretação das normas em contextos sociais reforça a necessidade de adaptação da legislação às mudanças estruturais da sociedade, especialmente no que tange à administração pública.
A modernização dos processos licitatórios não se limita à digitalização e à ampliação dos mecanismos de controle, mas também envolve a redefinição dos critérios de participação e seleção das propostas. Um dos principais avanços da Lei nº 14.133/2021 foi a adoção do critério do maior retorno econômico, permitindo que a administração pública priorize contratações que tragam benefícios financeiros a longo prazo. Além disso, a nova legislação busca estimular a participação de micro e pequenas empresas, promovendo maior concorrência e inclusão de fornecedores regionais, especialmente em estados periféricos, como o Acre. A descentralização dos processos e a flexibilização das modalidades licitatórias representam um esforço para tornar as compras governamentais mais eficientes e acessíveis. No entanto, sua implementação exige capacitação técnica dos agentes públicos e adaptação das estruturas administrativas, o que pode ser um desafio em contextos de menor desenvolvimento. Dessa forma, analisar os impactos práticos dessa legislação torna-se fundamental para compreender como essas mudanças afetam a governança pública e se realmente resultam em processos mais ágeis, transparentes e eficientes.
A presente pesquisa tem como problema central a análise das transformações no sistema de licitações brasileiras, buscando compreender os impactos da Lei nº 14.133/2021 na administração pública, com foco nas contratações realizadas pelo Estado do Acre. O objetivo é avaliar as inovações introduzidas pela nova legislação, seus desafios na implementação e os impactos na eficiência e transparência dos processos licitatórios. A justificativa para este estudo reside na necessidade de compreender como a nova regulamentação influencia a administração pública, especialmente em estados com desafios estruturais e logísticos, como o Acre. Além disso, a análise comparativa de licitações entre diferentes estados permite identificar boas práticas e possíveis melhorias na execução dos contratos públicos.
A pesquisa parte da hipótese de que a Lei nº 14.133/2021 apresenta avanços significativos na modernização das licitações, mas sua implementação enfrenta obstáculos devido a questões estruturais e à necessidade de capacitação dos agentes públicos. Outra questão a ser investigada é se a nova legislação realmente promove uma maior transparência e inclusão de pequenos fornecedores no processo licitatório, especialmente em regiões menos desenvolvidas. A estrutura do artigo será organizada da seguinte forma: inicialmente, será apresentada uma contextualização histórica das licitações no Brasil, seguida pela análise comparativa entre a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 14.133/2021. Posteriormente, serão discutidos os desafios e oportunidades para a administração pública na adoção do novo regime licitatório, com ênfase no Estado do Acre. Por fim, serão apresentadas as considerações finais, destacando as principais contribuições do estudo e sugerindo possíveis encaminhamentos para futuras pesquisas.
1. HISTÓRICO DAS LICITAÇÕES NO BRASIL
As licitações públicas no Brasil possuem uma trajetória histórica que remonta ao período colonial, quando as contratações públicas eram regidas por práticas rudimentares, influenciadas pelas regras da metrópole portuguesa. Segundo o estudo da Transparência Brasil (Correa, 2024), a primeira normativa que se assemelhava a um processo licitatório foi o Decreto Imperial nº 2.926, de 1862, que regulamentava as arrematações de serviços e obras públicas no Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas.
Durante o Império, esse decreto estabeleceu procedimentos mais estruturados para as contratações públicas, sendo um marco importante para a evolução da administração pública no Brasil. Segundo Silva (2020, p. 70), “o decreto foi pioneiro ao estabelecer a necessidade de publicidade e impessoalidade nas contratações, princípios que foram consolidados na legislação posterior”. Essa medida visava evitar o favorecimento e promover a competitividade entre os fornecedores, estabelecendo critérios claros para a escolha das melhores propostas.
Com o advento da República, a legislação sobre licitações foi gradualmente aprimorada, culminando no Código de Contabilidade Pública da União, em 1922, que trouxe avanços, mas ainda não consolidou um processo licitatório moderno (Silva, 2020). Na época, o Brasil enfrentava desafios significativos relacionados à falta de padronização dos processos administrativos e à vulnerabilidade a fraudes e desvios de recursos públicos.
Foi apenas com a promulgação da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que o Brasil distribuiu um marco legal robusto para licitações e contratos administrativos. Essa lei trouxe diretrizes claras sobre os procedimentos licitatórios, incluindo princípios como isonomia, publicidade e impessoalidade (Amorim, 2021). A criação de modalidades específicas de licitação, como concorrência, tomada de preços e convite, buscou adaptar o processo licitatório a diferentes necessidades administrativas, garantindo maior transparência e eficiência nas contratações públicas.
Além da Lei nº 8.666/1993, outras legislações relevantes moldaram o cenário das contratações públicas, como a Lei nº 10.520/2002, que dinamizou a modalidade do pregão, e o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), instituído pela Lei nº 12.462/2011. Essas leis visaram modernizar e agilizar os processos licitatórios, especialmente em situações especiais, como os grandes eventos esportivos no Brasil (Miguel, 2015). Segundo Miguel (2015, p.110), “o pregão se destacou pela simplicidade e pela celeridade, tornando-se uma ferramenta essencial para as contratações de bens e serviços comuns”.
A Lei nº 8.666/1993, apesar de sua importância, apresentou diversas limitações, sendo frequentemente criticada pela burocracia excessiva e pela falta de flexibilidade nos processos administrativos. Segundo Correa (2024, p. 115), “a lei impunha trâmites lentos e projetos documentos extensos, o que muitas vezes inviabilizava a celeridade necessária para atender demandas urgentes da administração pública”
A burocracia excessiva não apenas tornou o processo moroso, mas também aumentou os custos administrativos, muitas vezes inviabilizando a participação de pequenas e médias empresas nas licitações. A restrição dos critérios estabelecidos pela Lei nº 8.666/1993 fazia com que muitas licitações fossem desertas, ou seja, sem uma apresentação de propostas viáveis, o que prejudicava a execução de políticas públicas essenciais.
Outro problema crítico foi a falta de transparência e controle efetivo, o que abriu margem para fraudes e corrupção. Amorim (2021, p. 45) destaca que “a ausência de mecanismos robustos de fiscalização permite a manipulação de resultados licitatórios, comprometendo a supervisão das contratações públicas”. Casos notórios de corrupção, como os investigados pela Operação Lava Jato, evidenciaram as fragilidades da antiga lei. A falta de uma centralização eficiente das informações e a inexistência de plataformas digitais acessíveis dificultavam o acompanhamento e a auditoria dos processos licitatórios, ampliando os riscos de desvios e práticas ilícitas.
Diante das limitações da Lei nº 8.666/1993 e das pressões sociais, políticas e econômicas, tornou-se evidente a necessidade de modernização do sistema licitatório brasileiro. Segundo Miguel (2015, p. 110), “o modelo vigente até então era incapaz de acompanhar as demandas de um Estado moderno, que proporcionava maior eficiência, economicidade e transparência nas contratações públicas”.
Os debates na Câmara dos Deputados e no Senado Federal foram intensos, com a participação de especialistas, juristas e representantes da administração pública. Durante a discussão, foram abordados pontos como a digitalização dos processos licitatórios, o fortalecimento dos mecanismos de controle interno e a criação de critérios objetivos para a escolha das melhores propostas (Amorim, 2021). A necessidade de adotar práticas internacionais de governança e compliance também foi amplamente discutida, acompanhando o Brasil aos padrões de países desenvolvidos.
Essas discussões culminaram na aprovação da Lei nº 14.133/2021, conhecida como a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que trouxe avanços significativos em relação à legislação anterior. Entre as principais inovações, destacam se a centralização das informações no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e a introdução de critérios de sustentabilidade nas licitações públicas (Correa, 2024). A nova lei também incorporou ferramentas tecnológicas e permitiu o uso mais amplo do pregão eletrônico, promovendo maior acessibilidade e transparência nas contratações públicas.
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA LEI Nº 8.666/1993 E NA LEI Nº 14.133/2021
Na Lei nº 8.666/1993, alguns elementos caracterizam a imagem paradigmática da administração pública em licitações e contratações: (I) os agentes públicos devem detalhar minuciosamente o objeto da contratação, seja para aquisição de bens, serviços ou obras; (II) a aproximação com fornecedores é proibida na fase de planejamento da licitação, sendo permitida somente após a completa especificação do objeto, apenas para levantamento de preços; (III) os riscos da contratação não são considerados, com imprevistos sendo resolvidos por meio de alterações contratuais, com cláusulas favoráveis ao poder público.
As obras e serviços requerem projeto básico e executivo (art. 7º, incs. I e II, da Lei nº 8.666/1993), elaborados pela administração pública, que detalham todos os elementos necessários para a caracterização da obra ou serviço (art. 6º, inc. IX, da Lei nº 8.666/1993) e sua execução (art. 6º, inc. X, da Lei nº 8.666/1993). As compras também dependem da caracterização adequada do objeto pela administração pública (art. 14 da Lei nº 8.666/1993), que deve ser feita sem indicações de marca (art. 15, §7º, inc. I, da Lei nº 8.666/1993). A administração pública realiza o levantamento de preços apenas após a especificação completa do objeto, com orçamento detalhado nas licitações de serviços e obras (art. 7º, §2º, inc. II, da Lei nº 8.666/1993), além de pesquisas de mercado para compras (art. 15, inc. II e §1º, da Lei nº 8.666/1993). O autor do projeto básico ou executivo, em contratações de serviços e obras, não pode participar da licitação ou da execução (art. 9º, inc. I, da Lei nº 8.666/1993), e não é permitido indicar marcas de fornecedores nas compras (art. 15, §7º, inc. I, da Lei nº 8.666/1993), ou seja, fornecedores não podem participar da fase preparatória da licitação.
Se ocorrerem imprevistos durante a execução do contrato, a administração pública pode alterar unilateralmente o contrato (art. 65, inc. I, da Lei nº 8.666/1993), e as partes devem aceitar os acréscimos ou supressões nos limites da lei (art. 65, inc. II, da Lei nº 8.666/1993). Também é possível alterar o contrato por acordo entre as partes para ajustes pontuais ou para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro em caso de eventos imprevistos (art. 65, inc. II, da Lei nº 8.666/1993).
Neste contexto, a administração pública, conforme a Lei nº 8.666/1993, detém conhecimento de todos os aspectos que envolvem a solução a ser contratada. O contexto histórico da Lei nº 8.666/1993, surgida após o impeachment do primeiro presidente eleito após a Constituição de 1988, reflete o interesse da época que levou à hiperlegalização das licitações, priorizando o rigor do procedimento, a igualdade na competição e a uniformização das contratações (Neto, 2020).
Na prática, a Lei nº 8.666/1993 não permite a busca por soluções inovadoras, tanto na definição do objeto da contratação quanto na execução de serviços e obras, pois a administração pública é responsável pela elaboração dos projetos necessários e pela especificação completa dos bens a serem adquiridos. Embora em 2011 tenha sido criado o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) para atender às contratações dos grandes eventos esportivos realizados no Brasil entre 2013 e 2016, que trouxe novidades ao procedimento licitatório, a estrutura da Lei nº 8.666/1993 permanece sem espaço para a inovação.
A principal novidade do RDC foi a criação da “empreitada integral”, onde se contrata um empreendimento completo, com responsabilidade total da contratada até a entrega final do objeto (art. 2º, inc. I, da Lei nº 12.462/2011). Também foi instituída a “contratação integrada”, que envolve a elaboração dos projetos e a execução das obras e serviços (art. 9º, §1º, da Lei nº 12.462/2011).
O RDC foi expandido em 2012 para incluir contratações do PAC e serviços de engenharia no SUS (art. 1º, incs. IV e V, da Lei nº 12.462/2011, com alterações da Lei nº 12.688/2012) e em 2014 passou a permitir a contratação integrada para inovação tecnológica (art. 9º da Lei nº 12.462/2011, com a redação da Lei nº 12.980/2014). A ampliação do RDC em 2015 incluiu contratações para diversas áreas, como segurança pública e mobilidade urbana (art. 1º, incs. VI a IX, da Lei nº 12.462/2011, com a redação da Lei nº 13.190/2015).
A evolução do RDC indica um novo modo de proceder nas contratações públicas, distantes da aplicação exclusivista da Lei nº 8.666/1993, com foco na eficiência e competitividade (art. 1º, §1º, incs. I a III, da Lei nº 12.462/2011). A nova Lei de Licitações e Contratações Públicas (Lei nº 14.133/2021) é claramente inspirada pelo RDC, mas vai além ao estruturar o procedimento licitatório, primeiro definindo os princípios que devem ser observados (art. 5º) e depois os objetivos do processo licitatório (art. 11).
Entre os novos princípios apresentados no art. 5º da Lei nº 14.133/2021, destacam-se: eficiência, interesse público, planejamento, transparência, eficácia, segregação de funções, motivação, segurança jurídica, razoabilidade, competitividade, proporcionalidade, celeridade, economicidade e desenvolvimento nacional sustentável.
Os objetivos do processo licitatório na Lei nº 14.133/2021 incluem: (I) garantir a seleção da proposta mais vantajosa para a administração pública, considerando o ciclo de vida do objeto; (II) assegurar tratamento isonômico entre os licitantes; (III) evitar contratações com sobrepreço e superfaturamento; (IV) incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
Os objetivos da Lei nº 8.666/1993, que incluem isonomia, seleção da proposta mais vantajosa e promoção do desenvolvimento nacional sustentável, estão reformulados na nova lei, enfatizando a eficiência e a eficácia das contratações. Com a vigência da Lei nº 14.133/2021, esses objetivos devem guiar todas as licitações e contratações públicas, revelando uma imagem da administração pública distinta daquela da Lei nº 8.666/1993.
Os agentes públicos devem planejar a licitação com base em estudos técnicos preliminares que caracterizem o interesse público envolvido, realizar aproximações com fornecedores na fase preparatória para entender as soluções disponíveis e, se necessário, convocar audiências públicas para coletar sugestões (art. 21 da Lei nº 14.133/2021).
A administração pública deve, portanto, avaliar os riscos que podem comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual (art. 18, inc. X), com uma matriz de alocação de riscos que deve ser considerada no edital da licitação (art. 22). Essa nova imagem paradigmática rompe com o modelo excessivamente formalista da Lei nº 8.666/1993 e adota uma abordagem mais estratégica e dialógica da gestão pública. Enquanto a legislação anterior impunha à administração o papel exclusivo de formular, detalhar e conduzir a licitação de forma unilateral, a Lei nº 14.133/2021 reconhece que o setor público pode — e deve — dialogar com o setor privado desde a fase preparatória. Essa mudança visa alinhar o planejamento público com as soluções disponíveis no mercado, promovendo contratações mais eficazes, tecnicamente viáveis e com melhor relação custo-benefício. Nesse sentido, a figura das manifestações de interesse e das audiências públicas ganha destaque como ferramentas de construção coletiva da licitação, permitindo que a administração obtenha insumos técnicos, avalie riscos com maior precisão e adote critérios mais compatíveis com a realidade de execução dos contratos. Esse redesenho das etapas iniciais da contratação pública é fundamental para assegurar a entrega eficiente de bens e serviços à sociedade, superando o antigo modelo que, em nome da isonomia e do controle, engessava os processos e criava obstáculos à inovação. A administração passa, assim, a atuar não apenas como reguladora, mas como planejadora ativa, moderna e voltada a resultados concretos.
3. INOVAÇÕES E IMPACTOS DA LEI Nº 14.133/2021 NAS LICITAÇÕES PÚBLICAS
A Lei nº 14.133/2021 estabelece normas gerais sobre licitações e contratações públicas, incluindo como um de seus objetivos o estímulo à inovação e ao desenvolvimento sustentável nacional (art. 11, inc. IV). Além disso, a nova legislação introduz uma modalidade de licitação chamada diálogo competitivo, voltada para contratações que envolvem inovação (art. 32).
O incentivo à inovação pelo Estado ganhou relevância com a Emenda Constitucional nº 85/2015, que conferiu aos entes federados a responsabilidade de facilitar o acesso à inovação (art. 23, inc. V, da Constituição Federal) e destacou a inovação como área a ser promovida pelo Estado, junto ao desenvolvimento científico, pesquisa e capacitação tecnológica (art. 218 da Constituição Federal).
Embora o Estado possa implementar diversas políticas públicas para incentivar a inovação, incluindo financiamento de pesquisas e capacitação, o incentivo à inovação agora também é um dos objetivos do processo licitatório. Isso implica que as licitações para aquisição de bens, contratação de serviços e realização de obras devem buscar essa finalidade. Nesse contexto, a administração pública deve procurar soluções inovadoras nas suas contratações, estimulando que seus fornecedores desenvolvam produtos e serviços que resultem em inovação.
A inovação, conforme definida na legislação brasileira, refere-se à introdução de novidades ou aprimoramentos no ambiente produtivo e social que resultem em novos produtos, serviços ou processos, ou que agreguem novas funcionalidades a produtos, serviços ou processos existentes, trazendo melhorias e ganhos de qualidade ou desempenho (art. 2º, inc. IV, da Lei nº 10.973/2004, com alterações da Lei nº 13.243/2016). Portanto, é crucial entender a previsão da Lei nº 14.133/2021 que estabelece o incentivo à inovação como um dos objetivos do processo licitatório, à luz do novo paradigma que a embasa, diferentemente do modelo que fundamentou a Lei nº 8.666/1993, sob pena de comprometer seus objetivos.
De fato, o conceito de inovação foi incorporado na Lei nº 8.666/1993 apenas a partir de 2010, inicialmente com a criação de uma margem de preferência para contratação de produtos e serviços que considerassem o desenvolvimento e a inovação tecnológica realizados no Brasil (art. 3º, §§ 5º a 10, com as alterações das Leis nº 12.349/2010, 13.146/2015 e 13.243/2016). Depois, foi incluída a dispensa de licitação para aquisição de insumos estratégicos para a saúde produzidos ou distribuídos por fundações que tenham como objetivo apoiar órgãos da administração pública em projetos de ensino, pesquisa e inovação (art. 24, inc. XXXIV, com a redação da Lei nº 13.204/2015).
Fora deste contexto, a Lei nº 8.666/1993 não apresenta qualquer incentivo à inovação como diretriz nas licitações para aquisição de bens, contratação de serviços e realização de obras. Além disso, a própria estrutura do procedimento licitatório, conforme estabelecido na Lei nº 8.666/1993, dificulta, ou mesmo impossibilita, a busca por soluções inovadoras nas contratações públicas, uma vez que a administração pública é considerada detentora de conhecimento pleno não apenas de suas necessidades, mas também da melhor solução a ser contratada por meio do procedimento licitatório. Se a inovação ocorre, em grande parte, fora da administração pública, e cabe ao Estado promover e incentivar essa inovação (art. 218 da Constituição Federal), é contraditório esperar que haja licitações públicas para a contratação de objetos que envolvam inovação utilizando o procedimento da Lei nº 8.666/1993, uma vez que não há espaço para que soluções inovadoras sejam apresentadas de fora para dentro da administração pública.
Essa limitação estrutural da Lei nº 8.666/1993 evidencia a necessidade de um novo paradigma jurídico, que considere a dinâmica social e a evolução das demandas administrativas. Nesse sentido, a teoria de Habermas sobre a interpretação do direito no contexto social torna-se relevante para compreender como as normas devem se adaptar aos desafios contemporâneos, em seu Capítulo IX da obra “Facticidad y validez” (Habermas, 1998, p. 469-532), o autor ressalta que as codificações do século XVIII tornaram o direito acessível na forma de textos, enfatizando que a interpretação dos textos legais por juristas depende não apenas do conjunto do direito, mas também da imagem que eles têm dos contextos sociais, resultando em uma pré-compreensão da sociedade que orienta tanto a produção legislativa quanto a administração da justiça. A interpretação do direito, portanto, é sempre uma resposta a desafios sociais percebidos de determinada maneira (Habermas, 1998).
As ordens jurídicas concretas refletem diferentes formas de concretização dos mesmos direitos e princípios, revelando distintos modelos jurídicos. Cada um deles se fundamenta em uma concepção específica da sociedade contemporânea, orientando a interpretação e aplicação dos princípios do Estado de Direito e dos direitos fundamentais para que cumpram suas funções dentro de um determinado contexto.
A interpretação e produção legislativa operam sob uma base paradigmática, onde o legislador cria normas considerando imagens que orientam o sentido pretendido para a aplicação do direito. Para entender as decisões dos agentes públicos e as razões por trás delas, é necessário conhecer a imagem que esses atores têm de sua sociedade, incluindo suas estruturas, operações, resultados e riscos. Como destaca Habermas (1998, p. 470),
[…] aquilo a que os atores ou agentes realmente respondem e realmente responderam com suas decisões e razões, só poderá ser entendido se se conhecer a imagem que esses atores implicitamente fazem da sua sociedade, se sabe quais estruturas, operações, resultados, rendimentos, potenciais, perigos e riscos atribuem à sua sociedade, à luz da tarefa que esses atores se propõem, a saber, a tarefa de realizar os direitos e de aplicar o direito (grifos do autor).
Dessa forma, o conceito de “paradigma” refere-se justamente a essa pré -compreensão histórica e situacional, que influencia a aplicação do direito ao mesmo tempo em que estabelece limites para sua realização, de acordo com a percepção que se tem da sociedade.
Habermas (1998) reconstroi o paradigma do direito formal burguês e o paradigma do direito material do bem-estar social, incentivando a busca de um novo paradigma que vá além dessas opções conhecidas e que esteja alinhado ao núcleo dogmático da teoria discursiva do direito e da democracia que ele desenvolve, revelando um paradigma procedimental do direito. O que é crucial para este estudo é que não é possível escapar a uma compreensão paradigmática do direito, independentemente do paradigma que o oriente. O desafio, portanto, é oferecer uma justificação autocrítica que sustente esse paradigma de maneira que se reconheça que “a disputa em torno da correta compreensão paradigmática de um sistema jurídico […] é em seu núcleo uma disputa política” (Habermas, 1998, p. 477).
Além disso, ao editar normas gerais sobre licitações e contratações públicas, com fundamento no art. 22, inc. XXVII, e no art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal, o legislador federal considerou uma imagem da administração pública, ou seja, uma forma de funcionamento da estrutura administrativa do Estado brasileiro na tarefa de adquirir bens ou contratar serviços e obras para atender necessidades públicas.
Essa concepção da administração pública, implícita na legislação, define o papel atribuído aos agentes públicos na aplicação da lei, estabelece os resultados esperados, considera os perigos e riscos envolvidos, delimita as possibilidades de ação disponíveis e orienta a prática concreta do exercício da função administrativa em licitações e contratações públicas.
A diretriz da inovação presente na Lei nº 14.133/2021 exige que os agentes públicos assumam uma postura mais aberta, responsiva e estratégica diante das complexidades do mundo contemporâneo. O novo paradigma não apenas permite, mas exige a consideração de múltiplas soluções possíveis, o que pressupõe a escuta ativa do setor produtivo, o uso de metodologias de planejamento mais flexíveis e a disposição para lidar com riscos calculados. Ao contrário da rigidez da Lei nº 8.666/1993, que atribuía à administração pública o papel de conhecedora plena da melhor solução, a nova lei reconhece que o conhecimento pode — e deve — vir de fora, promovendo uma gestão pública que aprenda com o mercado e com a sociedade civil. Isso significa que o procedimento licitatório passa a incorporar a incerteza como parte de seu desenho, exigindo análise contextual, planejamento estratégico e constante revisão das práticas administrativas. Em vez de meramente aplicar regras, os agentes públicos tornam-se coautores da construção de soluções. Trata-se, portanto, de uma ruptura com a lógica meramente formalista, e de um convite a práticas orientadas pela inteligência coletiva, pela colaboração e pela busca de resultados efetivos para o interesse público.
4. DESAFIOS PARA O CONTROLE DAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS QUE INCENTIVEM A INOVAÇÃO
Se a Lei nº 14.133/2021 representa um novo paradigma para a administração pública, o controle das contratações que envolvam inovação deve também se alinhar a esse novo paradigma. Isso significa considerar a imagem da administração pública que orienta a nova lei, no que diz respeito ao papel dos agentes públicos, resultados esperados, riscos e possibilidades de ação. A imagem da administração pública na Lei nº 8.666/1993 levou à hiperlegalização das contratações, resultando no que se chamou de “apagão das canetas”, caracterizando um “direito administrativo do medo” (Pereira; Maia, 2019).
O “apagão das canetas” refere-se à paralisação de decisões por medo de responsabilização, levando gestores a hesitar em tomar decisões justas que possam ir contra orientações de órgãos de controle. Diante da onisciência presumida da administração pública na Lei nº 8.666/1993, exige-se que os agentes públicos sigam rigorosamente os procedimentos legais para alcançar os objetivos do processo licitatório, que incluem isonomia, proposta vantajosa e promoção do desenvolvimento nacional sustentável.
Entretanto, essa prática de controle pode incentivar a corrupção, conforme apontado por Floriano Marques de Azevedo Neto, que sugere que a hipernormatização e a falta de vinculação das obrigações contratuais criam incentivos para que agentes se valham de “dificuldades” para vender “facilidades” (Neto, 2020, p. 57). Nesse contexto paradoxal, o agente público honesto pode ser punido por descumprir uma das inúmeras regras do procedimento hiperlegalizado, enquanto o desonesto pode manipular resultados mesmo respeitando as normas.
Nesse sentido, a Lei nº 13.655/2018 foi vista como um marco para a segurança da inovação pública, com novas disposições que protegem agentes públicos de responsabilização por decisões técnicas em casos de dolo ou erro grosseiro. Essa mudança de paradigma estabelece um novo controle sobre a administração pública, reconhecendo a necessidade de planejamento e eficiência nas contratações públicas. A nova Lei nº 14.133/2021, inspirada na sistemática da LINDB, busca equilibrar o desenvolvimento das atividades pelos gestores e a necessária responsabilização, combatendo a paralisia decisória.
As contratações públicas que incentivem a inovação devem ser controladas à luz desse novo paradigma, reabilitando a discricionariedade administrativa como um dos principais desafios. Reconhecer um espaço legítimo para a tomada de decisões pelos agentes públicos é fundamental para o controle eficaz das contratações que envolvam incentivo à inovação.
A ideia de discricionariedade aborda a indeterminação estrutural do direito e a busca por uma racionalidade nas decisões administrativas. Habermas discute a separação de poderes em sua teoria discursiva do direito, enfatizando que a legislação deve desempenhar uma função central no Estado Democrático de Direito (Habermas, 1998). Administrar requer decisões sobre quais ações tomar para cumprir os objetivos legais, e a racionalidade dessas decisões deve ser justificada. O controle da argumentação dos agentes públicos em licitações e contratações é essencial, e a motivação das decisões deve ser apresentada com fundamentação consistente (art. 5º, da Lei nº 14.133/2021).
Dessa forma, o principal desafio para o controle das contratações públicas que incentivem a inovação reside na reabilitação da discricionariedade administrativa, vinculando-a ao planejamento estatal e à consideração de uma matriz de riscos.
5. IMPACTOS DA LEI Nº 14.133/2021 NAS LICITAÇÕES PÚBLICAS DO ESTADO DO ACRE
A Lei nº 14.133/2021 representou um marco na modernização dos processos de contratação pública no Brasil. Essa legislação substitui a antiga Lei nº 8.666/1993 e incorporou uma série de inovações que visam aumentar a eficiência, a transparência e a integridade nos processos licitatórios e contratuais, conforme já mencionado. Entre suas principais mudanças, destacam-se a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), a digitalização dos procedimentos licitatórios e a inclusão de critérios de sustentabilidade. Segundo Jacoby Fernandes (2021, p. 95), “essa centralização é essencial para aumentar a transparência e reduzir a possibilidade de fraudes”.
No Estado do Acre, a implementação da Lei nº 14.133/2021 enfrenta desafios específicos devido a diversas particularidades administrativas e estruturais. Primeiramente, a administração pública estadual possui uma forte dependência de recursos federais, o que impacta diretamente a capacidade do estado em realizar investimentos autônomos em infraestrutura e tecnologia. Isso limita a modernização dos processos de contratação e a digitalização exigida pela nova legislação.
Além disso, a logística no Acre é um fator crítico que influencia as licitações. A localização geográfica do estado, distante dos grandes centros de produção e distribuição do país, encarece os custos de aquisição de bens e serviços. Muitas licitações enfrentam dificuldades devido ao baixo interesse de fornecedores de outras regiões, levando a certames desérticos ou a contratações com valores elevados. A falta de uma malha rodoviária e hidroviária eficiente também dificulta a execução de contratos, especialmente em áreas remotas. Segundo Goulart de Freitas Pombo (2020, p. 96), “a inclusão de critérios de sustentabilidade nas licitações públicas é uma inovação que pode trazer benefícios ambientais significativos”, o que reforça a necessidade de otimização dos processos licitatórios em regiões com desafios logísticos.
Outro ponto relevante é a limitação tecnológica dos municípios acreanos. A exigência do uso do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e de sistemas eletrônicos modernos para licitação contrasta com a realidade de diversas prefeituras, que possuem infraestrutura digital precária e equipes sem treinamento adequado para operar plataformas eletrônicas. Isso torna a adaptação à nova legislação mais lenta e desafiadora, exigindo investimentos em capacitação e equipamentos. Alécia Paolucci Nogueira Bicalho (2021, p. 60) observa que “a integração de sistemas é um desafio técnico que requer planejamento e recursos adequados”, ressaltando a necessidade de investimentos em modernização digital para que a transição ocorra de maneira eficiente. Além disso, a predominância de micro e pequenas empresas na economia local impõe desafios para a adequação às novas exigências de compliance e transparência. Muitas dessas empresas não possuem estrutura para cumprir todos os requisitos da Lei nº 14.133/2021, o que pode resultar na exclusão de parte significativa do empresariado local das licitações públicas. Como forma de minimizar esse impacto, programas como o Comprac (Programa de Compras Governamentais do Acre) têm buscado incentivar a participação dessas empresas, priorizando a aquisição de produtos e serviços locais. Segundo Izabela Martins de Melo (2021, p. 80), “a adaptação às novas regras pode ser um desafio significativo para as empresas de menor porte”, o que reforça a importância de medidas para inclusão dessas empresas nos certames públicos. Diante dessas particularidades, a implementação da nova legislação no Acre exige um planejamento detalhado e estratégias específicas que considerem os desafios regionais. Medidas como o fortalecimento da capacitação dos agentes públicos, o desenvolvimento de soluções tecnológicas acessíveis e a flexibilização de algumas exigências para pequenos fornecedores são essenciais para garantir que a transição ocorra de forma eficaz e que os benefícios da nova lei sejam concretizados no contexto estadual. Conforme Andrade Guarido (2021, p. 50), “a resistência à mudança é um dos principais obstáculos à implementação de novas políticas públicas”, evidenciando a necessidade de iniciativas estruturadas para garantir a efetividade das mudanças propostas pela nova lei. Além disso, os impactos da nova legislação se desdobram em questões tecnológicas, estruturais e econômicas que afetam tanto os órgãos governamentais quanto os fornecedores locais. A digitalização dos processos licitatórios também é um dos avanços da nova legislação, promovendo maior agilidade e segurança nas contratações. Ana Luiza Jacoby Fernandes (2021, p. 92) ressalta que “a digitalização dos processos representa um passo significativo para a modernização das licitações”. O Decreto Estadual nº 9.217/2021 inicialmente suspendeu a aplicação imediata da nova lei, determinando a continuidade do uso das legislações anteriores (Leis Federais nº 8.666/1993, 10.520/2002 e 12.462/2011) até a elaboração de uma regulamentação estadual específica. Com a revogação dessa proibição pelo Decreto Estadual nº 11.363/2023, o Estado passou a adotar integralmente a Lei nº 14.133/2021 a partir de 1º de janeiro de 2024. A transição foi planejada com a criação de um Grupo de Trabalho composto por representantes de órgãos estratégicos, responsáveis pela normatização e implementação da nova legislação.
Um dos maiores desafios enfrentados pelo Acre na implementação da Lei nº 14.133/2021 é a modernização tecnológica para atender às novas exigências, incluindo o uso obrigatório do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). A infraestrutura limitada nos municípios, aliada à falta de capacitação dos servidores responsáveis pelos processos licitatórios, tem dificultado a digitalização dos processos. Segundo o Relatório de Auditoria do TJAC (2024), uma das principais dificuldades foi a integração dos sistemas internos de gestão de compras com o PNCP, resultando em atrasos na transmissão de contratos. Problemas técnicos identificados na sincronização entre os sistemas GRP, PNCP e Compras.gov.br demonstram a necessidade de investimentos contínuos em soluções digitais que garantam a eficácia do novo modelo de contratações. Alécia Paolucci Nogueira Bicalho (2021) observa que “a integração de sistemas é um desafio técnico que requer planejamento e recursos adequados”.
Além dos desafios tecnológicos, a exigência de que os agentes de contratação sejam servidores efetivos ou empregados públicos com qualificação específica tem demandado esforços adicionais do governo estadual. O Decreto Estadual nº 11.363/2023 reforça a necessidade de formação e certificação profissional desses agentes, mas a adaptação à nova legislação ainda está em processo, conforme apontado por auditorias recentes. A implementação bem-sucedida da nova lei depende diretamente do treinamento contínuo dos profissionais envolvidos, visto que a complexidade das mudanças normativas pode resultar em falhas operacionais e insegurança jurídica. Luiz Alberto Blanchet (2021, p. 54) destaca que “a capacitação adequada dos profissionais envolvidos é um dos pilares para o sucesso da nova lei”.
Outro ponto crítico é o impacto da Lei nº 14.133/2021 sobre as micro e pequenas empresas (MPEs) do Acre. O setor empresarial local, historicamente menos competitivo em relação a grandes fornecedores de outras regiões, enfrenta dificuldades na adequação às exigências de compliance e transparência. Izabela Martins de Melo (2021, p. 85) destaca que “a adaptação às novas regras pode ser um desafio significativo para as empresas de menor porte”. Para minimizar essa barreira, o governo estadual tem promovido incentivos por meio do Programa de Compras Governamentais (Comprac), regulamentado pela Lei Estadual nº 3.889/2021, que prioriza a contratação de fornecedores locais. O sucesso do Comprac na geração de empregos no setor de confecção de uniformes escolares demonstra que políticas públicas adequadas podem mitigar os efeitos negativos da transição.
Nesse cenário de transição legislativa, destaca-se a importância da gestão por competências e da articulação interinstitucional como pilares estratégicos para a consolidação da nova Lei de Licitações no Estado do Acre. A adoção de práticas baseadas na identificação e desenvolvimento de competências técnicas e comportamentais dos servidores públicos é essencial para garantir a efetividade dos novos processos. Isso inclui não apenas treinamentos pontuais, mas também programas permanentes de qualificação, avaliações de desempenho e incentivos à inovação dentro das estruturas administrativas. Além disso, a articulação entre diferentes órgãos e esferas de governo — como tribunais de contas, controladorias, procuradorias e secretarias — pode fortalecer a uniformidade na interpretação da legislação e reduzir o risco de insegurança jurídica. No contexto acreano, onde os desafios logísticos e estruturais são significativos, essas medidas podem viabilizar uma implementação mais sólida e adaptada à realidade local. A construção de redes colaborativas de apoio técnico e normativo entre municípios, estado e União é uma alternativa eficaz para suprir carências regionais e garantir que os objetivos da Lei nº 14.133/2021 — como eficiência, economicidade e desenvolvimento sustentável — não se limitem ao plano normativo, mas se concretizem em resultados reais para a sociedade. Além disso, a nova legislação busca estimular a inovação e a sustentabilidade nas contratações públicas, promovendo soluções criativas e alinhadas às necessidades reais da sociedade. Conforme José Carvalho dos Santos Filho (2019, p. 25), “Nunca é demais frisar que os atos do Estado devem estar abertos a todos, ou seja, são atos públicos e, por que motivo, devem ser franqueados a todos. Licitação sem publicidade revela-se simplesmente um zero jurídico”.
Apesar dos desafios, a implementação da Lei nº 14.133/2021 também representa uma oportunidade para modernizar a gestão pública e aprimorar os processos licitatórios. A digitalização das contratações públicas e a ampliação da transparência reduzem riscos de corrupção e tornam os certames mais competitivos. Além disso, a exigência de um Plano Anual de Contratações possibilita maior previsibilidade e controle orçamentário, contribuindo para um planejamento mais eficiente dos recursos públicos.
A implementação da nova legislação ainda está em fase de adaptação no Acre, exigindo ajustes contínuos e colaboração entre os setores público e privado. A cooperação entre governo, órgãos de controle e empresários locais será essencial para que os benefícios da Lei nº 14.133/2021 se concretizem. O fortalecimento da governança pública, aliado ao investimento em infraestrutura tecnológica e capacitação profissional, permitirá que o estado supere os desafios iniciais e construa um sistema de compras públicas mais eficiente e acessível. Além disso, medidas como treinamentos frequentes para servidores públicos e a adaptação de empresas locais ao novo modelo licitatório são fundamentais para garantir que a transição ocorra de forma eficaz e traga benefícios para toda a sociedade acreana.
6. METODOLOGIA
Este estudo utiliza uma abordagem qualitativa e descritiva para analisar a evolução da legislação de licitações no Brasil e os impactos da Lei nº 14.133/2021 nas contratações públicas, com um foco específico no Estado do Acre. A pesquisa baseia-se em fontes documentais, incluindo legislações, normativas governamentais, auditorias públicas e estudos acadêmicos. Além disso, adota-se um estudo de caso comparativo entre a licitação nº 172/2023 da Secretaria de Estado de Saúde do Acre (SESACRE) e a licitação nº 15/2023 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), permitindo identificar desafios e boas práticas no novo modelo de contratações públicas. As informações utilizadas na análise foram obtidas nos portais oficiais de licitações e transparência de cada estado, garantindo acesso a documentos públicos que subsidiam a pesquisa de forma objetiva e fundamentada.
A pesquisa documental tem sido amplamente utilizada como um método fundamental para a construção do conhecimento científico, especialmente no campo das Ciências Humanas e Sociais. Esse método se destaca pela análise sistemática de documentos que podem incluir textos escritos, imagens, registros audiovisuais e outros artefatos que registram informações relevantes para determinada investigação. De acordo com Kripka, Scheller e Bonotto (2015), a pesquisa documental é caracterizada pelo uso de fontes primárias que não passaram por tratamento analítico prévio, permitindo ao pesquisador extrair informações e interpretá-las à luz dos objetivos do estudo.
A análise documental apresenta uma abordagem qualitativa, pois se preocupa com o significado das informações contidas nos documentos, explorando as relações contextuais e subjetivas inerentes aos registros analisados. Conforme expõem Sá-Silva, Almeida e Guindani (2009, p. 5), essa modalidade de pesquisa
trabalha com documentos que podem ser escritos e não escritos, tais como filmes, vídeos, slides, fotografias ou pôsteres, que são utilizados como fontes de informações, indicações e esclarecimentos que trazem seu conteúdo para elucidar determinadas questões.
Essa afirmação reforça o potencial da análise documental para compreender fenômenos sociais e históricos a partir de diferentes registros, ampliando as possibilidades de interpretação.
A importância da pesquisa documental se manifesta na sua capacidade de reconstruir o passado e interpretar os processos sociais em curso. De acordo com Cellard (2008), a análise documental
exige, desde o início, um esforço firme e inventivo quanto ao reconhecimento dos depósitos de arquivos, ou das fontes potenciais de informação, e isto ocorre não apenas em função do objeto de pesquisa, mas também em função do questionamento (Cellard, 2008, p. 298).
Esse aspecto ressalta o papel ativo do pesquisador na seleção, categorização e análise das informações contidas nos documentos, uma vez que sua interpretação deve estar fundamentada em um rigor metodológico e na criticidade quanto à autenticidade e representatividade das fontes utilizadas.
Dessa forma, a pesquisa documental permite não apenas a reconstituição de fatos e eventos, mas também a problematização dos discursos e das narrativas presentes nos documentos analisados. No contexto deste estudo, a análise documental possibilita um exame aprofundado das normativas e das práticas licitatórias em diferentes regiões do Brasil, contrastando a experiência do Estado do Acre com a do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Evangelista (2012, p. 8) salienta que “todos os documentos são importantes, em graus diferenciados, e expressam determinações históricas que estão no cerne do corpus documental”. Nesse sentido, o pesquisador deve considerar as intencionalidades, os valores e os contextos históricos que permeiam a produção dos documentos, evitando leituras superficiais e garantindo uma análise aprofundada das fontes.
Em síntese, a pesquisa documental representa uma estratégia metodológica valiosa para investigações científicas, proporcionando um olhar crítico sobre a realidade social a partir da análise de registros diversos. Ao combinar rigor metodológico com interpretação contextualizada, esse método possibilita a produção de conhecimento qualificado e fundamentado em evidências documentais, sendo um recurso essencial para a pesquisa acadêmica e científica.
7. ESTUDO DE CASO: ANÁLISE COMPARATIVA DA LICITAÇÃO Nº 172/2023 DA SESACRE E DA LICITAÇÃO Nº 15/2023 DO TCESP
A licitação nº 172/2023 da Secretaria de Estado de Saúde do Acre (SESACRE) e a licitação nº 15/2023 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) apresentam semelhanças quanto ao objeto licitado, sendo ambas destinadas à contratação de serviços de purificação e fornecimento de água tratada. No entanto, enquanto a licitação da SESACRE trata da locação de purificadores de água gelada, incluindo instalação, manutenção, troca periódica de filtros e análise da água para unidades assistenciais e administrativas da SESACRE, a do TCESP abrange a locação de aparelhos purificadores de água previamente tratada nas dependências do órgão, com mão de obra para instalação e manutenção preventiva e corretiva. A escolha dessas licitações como objeto de análise comparativa se deve à indisponibilidade de dados exatos que contemplassem uma comparação mais recente e abrangente. Diante dessa limitação, optou-se por um estudo que avalia processos licitatórios em diferentes contextos regionais, permitindo identificar desafios, oportunidades e boas práticas na gestão de contratações públicas voltadas ao fornecimento de água tratada.
A licitação nº 172/2023 da SESACRE foi conduzida na modalidade de pregão eletrônico, com critério de menor preço, tendo sido publicada em diversas plataformas oficiais, como o Diário Oficial do Estado (DOE) e o Diário Oficial da União (DOU). O contrato foi firmado com a empresa Brazon Maxfilter Indústria e Locação de Purificadores de Água LTDA, pelo valor de R$503.996,28, com vigência de 30/11/2023 a 30/11/2024. Já a licitação nº 15/2023 do TCESP, também na modalidade pregão eletrônico, seguiu o mesmo critério de menor preço, com publicação no Diário Oficial do Estado de São Paulo e outras plataformas de transparência. O contrato firmado tem vigência de 30 meses e o valor estimado foi de R$330.630,00.
A comparação entre as duas licitações justifica-se pela similaridade dos serviços contratados e pela possibilidade de analisar como diferentes estados estruturam suas contratações para atender às necessidades de fornecimento de água tratada. Além disso, permite avaliar se há disparidades nos valores, especificações contratuais e exigências técnicas que podem indicar diferentes níveis de eficiência administrativa e transparência no uso dos recursos públicos. Um dos fatores que mais chama atenção na análise comparativa é a disparidade de valores: enquanto a SESACRE contratou o serviço pelo montante de R$ 503.996,28, o TCESP celebrou um contrato pelo valor de R$ 330.630,00, mesmo contando com um período de vigência mais extenso.
Essa diferença pode ser explicada por diversos fatores. Primeiramente, a logística no Acre impõe custos mais elevados para a prestação de serviços e fornecimento de equipamentos, devido à distância dos grandes centros de distribuição e à infraestrutura limitada de transporte. Além disso, a ausência de uma quantidade exata de equipamentos especificada no contrato da SESACRE compromete a análise detalhada da economicidade do certame. Em contrapartida, a licitação do TCESP demonstra um planejamento mais estratégico, prevendo um período de vigência mais longo, o que pode ter contribuído para a obtenção de valores mais vantajosos, uma vez que contratos mais duradouros tendem a proporcionar melhores condições negociais. Outra variável relevante é a transparência do processo, que, no caso do TCESP, foi mais detalhada, permitindo maior controle social e potencialmente aumentando a competitividade do certame, o que pode ter reduzido os custos finais do serviço contratado.
As duas licitações apresentam aspectos positivos e desafios que podem ser observados no planejamento e execução de serviços semelhantes em contextos diferentes. No caso da SESACRE, a opção pela locação de purificadores, com manutenção e troca periódica de filtros inclusos, garante que a administração pública não precise se preocupar com a reposição de equipamentos ou com falhas técnicas. Contudo, essa escolha implica um custo contínuo, que, a longo prazo, pode ser superior ao de uma aquisição definitiva dos equipamentos. A dependência da empresa contratada para a qualidade da água fornecida também pode ser um fator crítico, exigindo uma fiscalização rigorosa para evitar falhas.
Na licitação do TCESP, a duração do contrato é mais longa, o que pode indicar um planejamento de médio e longo prazo para a prestação do serviço, garantindo maior estabilidade administrativa. O valor do contrato também é inferior ao da SESACRE, ainda que a quantidade exata de equipamentos e unidades atendidas precise ser analisada para uma comparação detalhada. A transparência do processo licitatório no estado de São Paulo parece ser mais eficiente, considerando a clareza das informações disponibilizadas no edital e nos portais de licitação, o que pode facilitar a fiscalização e o controle social.
A análise comparativa das duas licitações evidencia diferentes abordagens para a solução do mesmo problema administrativo. No Acre, as dificuldades logísticas e o custo elevado da prestação de serviços podem justificar valores mais altos, mas a ausência de detalhamento público sobre a quantidade exata de purificadores locados compromete a transparência do processo. Em São Paulo, o planejamento do TCESP para uma contratação mais longa pode resultar em uma otimização dos custos e melhor aproveitamento dos equipamentos.
A principal lição que pode ser extraída dessa comparação é a importância de um planejamento criterioso e de cláusulas contratuais bem definidas, que garantam tanto a economicidade quanto a qualidade dos serviços prestados. A SESACRE poderia beneficiar-se de um modelo que preveja um planejamento de médio e longo prazo, otimizando custos e garantindo que a qualidade da água fornecida seja monitorada de maneira mais eficiente. Por outro lado, o TCESP poderia considerar ampliar suas exigências de manutenção para garantir um atendimento mais abrangente e evitar possíveis falhas no fornecimento.
A comparação entre as licitações da SESACRE e do TCESP demonstra como diferentes estados estruturam suas contratações públicas para atender a necessidades semelhantes. Enquanto o Acre enfrenta desafios relacionados à logística, altos custos operacionais e limitações no acesso a informações detalhadas, São Paulo apresenta um modelo de contratação que pode servir de referência para aprimoramentos futuros, principalmente no que tange à transparência e à previsibilidade dos contratos. A adoção de medidas como maior clareza na divulgação de dados, planejamento de longo prazo e fiscalização contínua dos serviços contratados pode resultar em maior eficiência e economicidade para ambas as administrações. Além disso, a implementação de mecanismos que garantam a execução efetiva dos serviços, como auditorias regulares e indicadores de desempenho bem definidos, pode mitigar riscos e melhorar a qualidade das contratações. O estudo dessas licitações reforça a importância da transparência e do controle social na gestão de contratos públicos, garantindo que os recursos sejam utilizados da maneira mais eficaz possível, contribuindo para o aprimoramento dos processos licitatórios em diferentes realidades regionais.
Este estudo também reforça a importância da Lei nº 14.133/2021 na promoção da transparência, planejamento e eficiência administrativa, destacando como a adaptação às novas diretrizes pode impactar diretamente os custos e a qualidade dos serviços públicos. A legislação introduziu mecanismos como o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que visa centralizar informações sobre os processos licitatórios e garantir maior controle social. Além disso, o incentivo ao planejamento prévio e à adoção de matrizes de risco contribui para minimizar incertezas contratuais e aumentar a segurança jurídica.
No caso da SESACRE, a ausência de um planejamento mais robusto e a dependência de fornecedores limitados na região podem ter impactado a adoção de critérios mais vantajosos economicamente, como os observados na licitação do TCESP. A falta de empresas especializadas no fornecimento desse tipo de serviço no Acre pode ter reduzido a competitividade da licitação, elevando os custos finais do contrato. Já em São Paulo, um estado com maior disponibilidade de prestadores de serviço e infraestrutura consolidada, a licitação pôde se beneficiar de um maior número de concorrentes, o que naturalmente levou à obtenção de valores mais competitivos.
A comparação entre os casos evidencia como a correta aplicação da legislação pode influenciar diretamente a efetividade e a economicidade das contratações públicas. Além disso, ressalta a importância de incentivar a capacitação técnica dos agentes públicos responsáveis pelas licitações no Acre, garantindo que possam planejar e estruturar certames com maior alinhamento às diretrizes da nova lei, explorando melhor as possibilidades de eficiência e redução de custos na administração pública. A legislação introduziu mecanismos como o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que visa centralizar informações sobre os processos licitatórios e garantir maior controle social. Além disso, o incentivo ao planejamento prévio e à adoção de matrizes de risco contribui para minimizar incertezas contratuais e aumentar a segurança jurídica. No caso da SESACRE, a falta de detalhamento preciso sobre a quantidade de equipamentos e as condições de prestação dos serviços pode ser um reflexo da transição entre os modelos regulatórios, demonstrando a necessidade de maior adaptação às exigências da nova lei. Já a licitação do TCESP parece ter incorporado mais adequadamente esses princípios, garantindo previsibilidade orçamentária e reduzindo riscos de aditivos contratuais. Dessa forma, a comparação entre os casos evidencia como a correta aplicação da legislação pode influenciar diretamente a efetividade e a economicidade das contratações públicas.
A análise comparativa das licitações também evidencia o papel decisivo da maturidade institucional e da governança pública na efetividade das contratações. Estados com estruturas administrativas mais consolidadas, como São Paulo, tendem a apresentar processos licitatórios mais previsíveis, transparentes e orientados por planejamento de longo prazo. A existência de equipes técnicas capacitadas, sistemas integrados de informação e mecanismos de controle interno bem estabelecidos fortalece a aplicação prática da Lei nº 14.133/2021. Por outro lado, contextos como o do Acre, onde persistem limitações logísticas, tecnológicas e de qualificação profissional, exigem esforços adicionais para consolidar os preceitos da nova legislação. A governança pública torna-se, assim, um diferencial competitivo no campo da administração pública, refletindo-se na capacidade de conduzir licitações com maior economicidade e eficiência. Elementos como o monitoramento contínuo, a cultura institucional voltada à integridade e o compromisso com resultados públicos são componentes essenciais para assegurar o sucesso dos contratos firmados. Portanto, mais do que a simples adoção de uma nova norma, é a qualidade da gestão e a capacidade do Estado em criar condições operacionais adequadas que determinarão o sucesso da política de compras públicas, especialmente em regiões onde a desigualdade estrutural impõe desafios mais complexos.
De acordo com Jacoby Fernandes (2021), a centralização das informações e a digitalização dos processos licitatórios promovidas pela Lei nº 14.133/2021 são essenciais para garantir maior transparência e controle social. A análise comparativa entre as licitações da SESACRE e do TCESP mostrou que estados com estrutura administrativa mais consolidada, como São Paulo, tendem a se beneficiar dessas inovações, enquanto estados com desafios estruturais, como o Acre, encontram dificuldades na adaptação às novas exigências tecnológicas.
Além disso, Andrade Guarido (2021) destaca que a resistência à mudança é um dos principais obstáculos para a efetivação de novas políticas públicas. No contexto acreano, isso se reflete na adaptação dos agentes públicos às novas práticas licitatórias, especialmente no que diz respeito ao uso de plataformas digitais como o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).
Para Pombo (2020), a adoção de critérios de sustentabilidade nas contratações públicas representa um avanço significativo, mas exige planejamento adequado para superar barreiras logísticas. A realidade do Acre ilustra bem essa problemática, uma vez que as limitações de infraestrutura impactam diretamente os custos e a viabilidade das licitações, conforme evidenciado na comparação com o TCESP.
Outro ponto importante levantado por Miguel (2015) é a importância de práticas licitatórias que garantam eficiência e economicidade, o que depende diretamente de um planejamento estratégico robusto. Nesse sentido, a experiência de São Paulo reflete uma maturidade administrativa que, conforme Habermas (1998), resulta de uma gestão pública voltada para a adaptação às demandas sociais contemporâneas.
Por fim, a reflexão sobre os resultados comparativos reforça a argumentação de Amorim (2021), que alerta para a necessidade de capacitação contínua dos profissionais envolvidos nos processos licitatórios, garantindo que os princípios da nova legislação se traduzam em práticas concretas. Assim, é fundamental que estados com maiores desafios administrativos, como o Acre, invistam em formação técnica para consolidar um modelo de gestão mais eficiente e transparente.
Diante do contexto anteriormente exposto, torna-se pertinente aprofundar a análise sobre como a Lei nº 14.133/2021 tem sido implementada nos processos licitatórios examinados, destacando as implicações das diferenças estruturais entre o Acre e São Paulo. Essa perspectiva permite compreender não apenas as particularidades operacionais já discutidas, mas principalmente como os princípios da nova legislação se materializam em contextos administrativos radicalmente diversos, ressaltando questões fundamentais acerca da efetividade das reformas legislativas em um país marcado por profundas desigualdades regionais como o Brasil.
A fundamentação teórica deste aprofundamento analítico baseia-se em três eixos principais: a teoria da facticidade do direito desenvolvida por Habermas (1998), os estudos sobre assimetrias federativas no Brasil (Neto, 2020) e as análises sobre inovação na gestão pública (Jacoby, 2021). Essa triangulação teórica permite ultrapassar a mera descrição das diferenças para uma compreensão mais estrutural dos fenômenos observados, analisando criticamente como fatores sociais, econômicos e políticos interferem diretamente nas práticas administrativas regionais.
Ao examinar detalhadamente o caso da SESACRE, percebe-se que os desafios transcendem a simples adaptação formal à legislação atualizada. Como aponta Correa (2024), os estados da região Norte enfrentam uma verdadeira “sindemia administrativa”, caracterizada por carências estruturais, limitações tecnológicas e escassez de pessoal qualificado. Essa realidade reflete-se na licitação analisada por meio da persistência de práticas do paradigma anterior, como especificações técnicas pouco detalhadas, prazos contratuais curtos e ausência de critérios inovadores ou sustentáveis, configurando a “inércia administrativa” discutida por Amorim (2021). Tal cenário demanda uma análise mais profunda acerca das dificuldades enfrentadas na implementação efetiva de novas práticas administrativas, especialmente em regiões historicamente negligenciadas pelo poder público.
A análise aprofundada dos valores evidencia uma manifestação concreta do “sobrecusto periférico”, conceito destacado por Pombo (2020). A disparidade significativa entre os contratos da SESACRE (R$ 503.996,28 por 12 meses) e do TCESP (R$ 330.630,00 por 30 meses) não pode ser explicada somente por diferenças quantitativas, mas sim pela menor competitividade do mercado local, dificuldades logísticas e custos adicionais relacionados à infraestrutura precária. Esses fatores estruturais representam barreiras significativas que impedem o desenvolvimento regional equilibrado, reforçando as desigualdades socioeconômicas entre os estados brasileiros.
Em relação à transparência e ao controle social, observa-se outra dimensão importante das diferenças regionais. Enquanto o TCESP garantiu maior detalhamento das informações, fortalecendo o controle social e democrático, conforme enfatizado por Sá-Silva, Almeida e Guindani (2009), a SESACRE apresentou limitações importantes quanto à disponibilidade das informações completas, restringindo o potencial de fiscalização pública efetiva. Essa discrepância revela como o compromisso com a accountability pode variar consideravelmente dependendo das condições institucionais locais e da cultura administrativa prevalente.
Outra distinção relevante encontra-se nos critérios qualitativos adotados nas licitações. O TCESP incorporou parâmetros como eficiência energética e políticas ambientais dos fornecedores, enquanto a SESACRE permaneceu restrita ao critério tradicional de menor preço. Essa divergência exemplifica claramente o que Jacoby (2021, p. 92) denomina “transição do paradigma do preço mínimo para o paradigma da vantagem social ampliada”, apontando para diferentes níveis de maturidade administrativa e uma compreensão desigual sobre a relevância de critérios qualitativos para a sustentabilidade e eficiência das contratações públicas.
A participação das micro e pequenas empresas (MPEs) também reflete desigualdades regionais importantes. No certame do TCESP houve participação expressiva dessas empresas, enquanto na SESACRE essa participação foi significativamente limitada. A explicação reside nas dificuldades estruturais das regiões periféricas, como informalidade empresarial, dificuldades no acesso a crédito e limitações tecnológicas (Melo, 2021). A escassez de políticas públicas voltadas especificamente para o fortalecimento das MPEs no Acre agrava esse quadro, dificultando o surgimento de um ambiente empresarial competitivo e inovador.
Adicionalmente, a sustentabilidade ambiental prevista na Lei nº 14.133/2021 apresentou aplicações desiguais. O TCESP exigiu medidas claras de sustentabilidade ambiental em seu edital, diferentemente da SESACRE, que omitiu tais critérios. Essa diferença confirma a tese da “seletividade verde” defendida por Pombo (2020), indicando uma assimilação desigual das práticas sustentáveis. A inclusão efetiva desses critérios exige não apenas capacitação técnica dos agentes envolvidos, mas também uma mudança cultural profunda em relação ao papel das contratações públicas como instrumentos de promoção da sustentabilidade.
O aspecto da governança digital, essencial na nova legislação, revelou contrastes significativos. Enquanto o TCESP conseguiu uma integração eficiente com as plataformas digitais exigidas, demonstrando maior capacidade institucional e tecnológica, a SESACRE enfrentou dificuldades substanciais nesse processo, evidenciando a chamada ‘divisão digital administrativa’ descrita por Bicalho (2021). Essa divisão digital representa mais uma dimensão das desigualdades regionais, indicando que regiões menos desenvolvidas encontram maiores desafios na adoção das inovações tecnológicas essenciais à eficiência administrativa.
Em síntese, as lições que emergem dessa análise indicam a necessidade de políticas diferenciadas de implementação da nova lei de licitações, sensíveis às desigualdades regionais. Conforme Neto (2020), é necessário complementar a uniformidade formal da legislação com estratégias específicas, como capacitação especial de gestores públicos, modernização das empresas locais e cooperação intermunicipal para ganhos de escala. Ignorar essas diferenças fundamentais compromete o alcance dos objetivos da nova legislação. Como ressalta Habermas (1998), o potencial emancipatório do direito só se realiza plenamente quando dialoga com as condições materiais do contexto em que se aplica. Portanto, adaptar a implementação da Lei nº 14.133/2021 às realidades regionais não é apenas uma recomendação, mas uma condição essencial para garantir que as licitações públicas cumpram plenamente seu papel de impulsionar o desenvolvimento econômico e social equitativo em todo o país.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As transformações no sistema de licitações públicas no Brasil evidenciam a necessidade de adaptação constante das normativas legais à realidade administrativa e econômica do país. A análise realizada neste estudo permitiu verificar que a Lei nº 14.133/2021 trouxe avanços significativos em relação à sua antecessora, a Lei nº 8.666/1993, ao modernizar os processos de contratação, promover maior transparência e incentivar a inovação e a sustentabilidade. No entanto, a implementação da nova legislação ainda enfrenta desafios, especialmente em estados que possuem dificuldades estruturais e limitações tecnológicas, como o Acre. A pesquisa comparativa entre as licitações conduzidas pela Secretaria de Estado de Saúde do Acre e pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo demonstrou que fatores como a infraestrutura local, a competitividade do mercado e a experiência administrativa dos órgãos licitantes influenciam diretamente na efetividade das contratações públicas.
A interpretação dos resultados obtidos sugere que, embora a Lei nº 14.133/2021 tenha sido concebida para aumentar a eficiência e a economicidade dos processos licitatórios, sua aplicação ainda é desigual no território nacional. O caso do Acre revelou que obstáculos como dificuldades logísticas e carência de capacitação técnica entre os agentes públicos podem comprometer a efetividade da nova legislação. Em contrapartida, a análise do processo licitatório conduzido pelo TCESP demonstrou que um planejamento estratégico mais robusto, aliado à digitalização dos procedimentos, contribui para a redução de custos e para a ampliação da competitividade nos certames. Esses achados reforçam a importância da qualificação profissional e do fortalecimento dos mecanismos de governança como fatores essenciais para que os benefícios da nova lei sejam plenamente aproveitados.
As implicações da pesquisa demonstram que a modernização das licitações públicas no Brasil pode resultar em melhorias expressivas na alocação dos recursos públicos, desde que haja investimento contínuo em infraestrutura digital, capacitação técnica e fiscalização dos processos. A digitalização e a centralização das informações no Portal Nacional de Contratações Públicas representam um avanço significativo na transparência e no controle social, mas seu impacto ainda depende da efetiva adesão por parte dos entes federativos. Além disso, a nova legislação abre espaço para a inovação nos processos licitatórios, permitindo uma maior flexibilização dos contratos e incentivando o desenvolvimento de soluções mais eficientes para a administração pública. Entretanto, para que essa inovação seja plenamente concretizada, é necessário superar a resistência cultural à mudança e aprimorar os mecanismos de fiscalização para evitar que brechas normativas comprometam a integridade das contratações. Entre as limitações do estudo, destaca-se a indisponibilidade de dados mais amplos que permitissem uma análise quantitativa aprofundada sobre os impactos da nova legislação em diferentes estados brasileiros. Além disso, a pesquisa foi baseada em uma abordagem qualitativa e descritiva, o que restringe a possibilidade de generalização dos resultados para outros contextos. Outra limitação está relacionada ao período recente de implementação da Lei nº 14.133/2021, o que impossibilita uma avaliação definitiva de seus efeitos de longo prazo na gestão pública. Com base nesses achados, recomenda-se que pesquisas futuras aprofundem a análise dos impactos da nova legislação em diferentes regiões do país, com o uso de metodologias quantitativas que permitam mensurar a eficiência dos novos procedimentos licitatórios. Estudos que avaliem a experiência de municípios e estados na transição entre as normativas antigas e a nova legislação podem fornecer subsídios importantes para a formulação de políticas públicas que facilitem a implementação da Lei nº 14.133/2021. Além disso, investigações sobre a eficácia dos novos mecanismos de fiscalização e controle podem contribuir para o aperfeiçoamento do modelo licitatório brasileiro. Em conclusão, a pesquisa reafirma a importância da modernização das licitações públicas no Brasil e destaca que, apesar dos desafios inerentes à implementação da Lei nº 14.133/2021, há um potencial significativo para a melhoria da eficiência administrativa e da transparência nos processos de contratação. O caso do Acre exemplifica os entraves estruturais que ainda precisam ser superados para que a nova legislação alcance seus objetivos em sua totalidade. Já a experiência do TCESP ilustra como o planejamento estratégico e a digitalização podem contribuir para a otimização dos recursos públicos. Dessa forma, a adaptação da administração pública ao novo modelo licitatório depende não apenas da mudança normativa, mas também do fortalecimento das capacidades institucionais e da adoção de práticas inovadoras que garantam a efetividade e a integridade das contratações públicas no Brasil.
REFERÊNCIAS
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1Acadêmico do curso de Direito da UNAMA.
2Mestre em Direito pela Universidade de Marília – UNIMAR – Universidade de Marília e Centro Universitário U:verse.), Especialista em Direito Processual Civil pela UCAM – Universidade Cândidos Mendes, Analista Judiciária do Tribunal Regional Federal da 1ª Região Seccional Acre, Professora do Curso de Direito no Instituto de Pesquisa, ensino e de estudos das culturas amazônicas – INEC e professora do curso de Direito da UNAMA