REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ar10202411281405
Luiz Flávio Porfírio Teddo1
RESUMO
Este artigo tem como objetivo principal buscar compreensão sobre quais tipos de despesa podem ser realizados pelo Legislativo Municipal sob a égide do interesse público, utilizando, como estudo de caso, a realização de despesas com festas e confraternizações entre vereadores e/ou servidores das Câmaras Municipais. Para tanto, foram consultados alguns órgãos públicos de controle, doutrinadores e especialistas. Partindo da premissa de que a defesa do interesse público está ligada a decisões que beneficiam um maior número possível de pessoas, não poderia abarcar um grupo restrito, pois a situação não atenderia o interesse público, especialmente quando o gasto beneficia apenas agentes públicos e agentes políticos. O conceito de interesse público é controverso. Não foi possível encontrar uma tese segura do que é ou não despesa que atende o interesse público. Por isso, o enquadramento ou não dependerá sempre de cada caso, a partir da autoridade pública que tem a prerrogativa de interpretar as leis. No caso do Tribunal de Contas de Minas Gerais, é pacífico que a realização de despesas com festas, confraternizações e realização de buffet para vereadores e/ou servidores não se enquadram no Princípio de Interesse Público e por isso são vedadas.
PALAVRAS-CHAVE: Festas. Confraternização. Buffet. Erário. Interesse Público.
Abstract
This article’s main objective is to seek understanding about what types of expenses can be carried out by the Municipal Legislature under the auspices of public interest, using, as a case study, the expenses incurred with parties and get-togethers between councilors and/or employees of the Municipal Chambers. To this end, some public control bodies, scholars and experts were consulted. Starting from the premise that the defense of the public interest is linked to decisions that benefit the largest possible number of people, it could not cover a restricted group, as the situation would not serve the public interest, especially when the expenditure benefits only public agents and political agents. The concept of public interest is controversial. It was not possible to find a safe thesis of what is or is not spending that serves the public interest. Therefore, whether it is included or not will always depend on each case, based on the public authority that has the prerogative to interpret the laws. In the case of Minas Gerais Court of Auditors, it is common ground that expenses for parties, get-togethers and buffets for councilors and/or civil servants do not fall within the Public Interest Principle and are therefore prohibited.
Keywords: Parties. Fraternization. Buffet. Treasury. Public Interest.
INTRODUÇÃO
O objetivo deste artigo é o de tentar compreender o conceito de interesse público e a sua aplicabilidade na realização de despesas públicas, ou seja, utilizando o erário. A questão geradora deste estudo são as despesas com festas e confraternizações entre vereadores e/ou servidores das Câmaras Municipais. Na tentativa de elucidar o termo “interesse público”, será possível inferir a tese, ou seja, a diretriz para direcionar os ordenadores de despesa do Legislativo Municipal a evitar a realização de despesas que ferem o interesse público, conforme o posicionamento de órgão públicos de controle, da doutrina e de especialistas.
O conceito de interesse público na Constituição da República de 1988
O interesse público não possui um conceito na Constituição da República de 1988 (CR/88), muito embora ele seja citado por doze vezes. Todavia, é possível identificar, de forma empírica, como o interesse público tem prevalência sobre o interesse particular, na medida em que o art. 5º, inciso XXIII, determina que existe o direito de propriedade, mas que ela atenderá a sua função social. Ou seja, caso exista um interesse da coletividade sobre um determinado imóvel, esse interesse público prevalece sobre o interesse particular da propriedade.
Nesse sentido, o Decreto-Lei nº 3.365/1941, em seu art. 2º, determina que se um bem privado for declarado de utilidade pública, ele poderá ser desapropriado por qualquer ente da federação. O art. 5º lista todas as hipóteses para que um bem seja declarado de utilidade pública, como, por exemplo, a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos.
A mesma carta magna também cita, no art. 37, inciso IX, que “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”. Em complemento, a Lei 8.745/1993 define que se enquadram, no conceito de excepcional interesse público, a assistência a situações de calamidade pública, assistência a emergências em saúde pública, a realização de pesquisas de natureza estatística do IBGE, a admissão de professor substituto e professor visitante, dentre outros.
Por último e a título de exemplo, a CR/88 estabelece, no art. 66, § 1º, in verbis e com grifos meus:
Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
Sem definir objetivamente o conceito de interesse público, fica a cargo do Presidente da República inferir, empiricamente, se uma matéria é ou não de interesse público.
O conceito de interesse público por especialistas
ANDRADE E SILVA (2000) contextualiza que autores sugerem que o interesse público está contido no direito positivo, por ser uma expressão da vontade do povo através dos seus representantes no Poder Legislativo. Todavia, o autor chama a atenção que a interpretação de interesse público restrita às leis vigentes é muito simplista, pois não abarca todas as circunstâncias. Cita Dalmo de Abreu Dallari apud Di Pietro, 1991: 459) no sentido de que o interesse público somente pode ser verificado em situações reais, concretas e em um contexto específico, mas que expresse “interesses emergentes da vida em comunidade” e que o conceito deve ser “constantemente redefinido e reavaliado”.
ISMAIL FILHO (2016) define o interesse público como a satisfação das necessidades coletivas e dos indivíduos, inseridos nesta comunidade. Sobre a confusão que pode suscitar entre o interesse particular e o interesse público, o autor sugere que o interesse individual faz parte do interesse público quando a situação envolve os direitos fundamentais previstos na CR/88. Justifica que a defesa do direito fundamental de um indivíduo cria um padrão de ação governamental que venha a beneficiar outros indivíduos na mesma situação.
GABARDO e REZENDE (2017) enfatizam que o interesse público está ligado à dignidade humana. Sugerem que o interesse público extrapola os direitos fundamentais previstos na carta magna, devendo alcançar o atendimento de todas as necessidades do cidadão para proporcionar-lhe felicidade e bem estar. Por isso, sugerem que devem ser observados todos os direitos previstos em toda a CR/88, para que o objetivo final seja alcançado.
FERREIRA FILHO (2019) cita Odete Medauar, destacando que o conceito de interesse público não pode ser reduzido a uma realidade direta e “univocamente definível”. Corroborando outros especialistas citados, a aplicabilidade do interesse público deve ser analisada em cada caso e destaca que o interesse público começa pelo consenso e eficiência nos atos inerentes ao papel do Estado.
COSTA BARBOSA (2020) cita a escola clássica que apregoa a prevalência do interesse público sobre o particular, em função da própria necessidade de atendimento da coletividade, pois a despreocupação com o atendimento das necessidades coletivas implicaria em disfunção da própria entidade Estado e favoreceria o fortalecimento da elite econômica em detrimento do bem estar da população em geral. Identificou uma escola individualista que defende a tese de que a sobreposição do interesse público sobre o interesse particular poderia favorecer um modelo de governo tirânico, em que, para defender o interesse público, que seria um conceito vago, destitui o governo da necessidade de maiores justificativas para as suas ações e podendo favorecer os interesses pessoais do próprio governante.
MARIA DA CONCEIÇÃO (2020, p.13) sugere que a supremacia do interesse público sobre o particular seria o alicerce do governo para a garantia dos direitos individuais. Em contraponto, sugere a flexibilização e repressão do interesse público quando decisões governamentais “violem direitos e garantias individuais gerem prejuízos aos particulares e até ao próprio erário público”.
FERNANDEZ GOMES (2021) opina que a democracia demanda uma postura ativa do governo para harmonizar os interesses da sociedade e por isso a supremacia do interesse público é incompatível com a democracia e com a busca da dignidade humana. Pois, segundo ele, os direitos fundamentais são assegurados pela constituição, mas o estado possui limites para atender essa demanda e com efeito não atenderá em sua totalidade, concluindo que o interesse público não será alcançado sob a ótica da democracia, pois não há equalização entre o dever e as limitações do próprio Estado.
LEONI (2022), corroborando com diversos outros autores, enfatiza, ipsis litteris e grifos meus:
Sabe-se que o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, comumente utilizado pela Administração Pública para justificar as mais variadas modalidades de atuação administrativa, enfrenta uma série de problemas de aplicação, principalmente no que se refere à identificação do que de fato seja o interesse público relacionado a cada caso.
O conceito de interesse público por doutrinadores
DI PIETRO (2015, p.98) sugere que “… na Administração Pública, a vontade é a que decorre da lei”. Ou seja, se o Poder Legislativo aprova leis e são, os parlamentares, os legítimos representantes do povo, o interesse público nasce nas leis aprovadas.
BANDEIRA DE MELLO (2016) faz uma análise indutiva, ou seja, que a soma dos interesses pessoais se constituem em um interesse público, como é dito em suas palavras transcritas literalmente: “[…] Donde, o interesse público deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”.
O conceito de interesse público pela suprema corte e Congresso Nacional
Segundo o Supremo Tribunal Federal, interesse público é “Aquele que diz respeito ao interesse da coletividade, que possui supremacia sobre o interesse particular”.
O Senado Federal do Brasil define que interesse público está relacionado às questões que afetam a vida da sociedade, nos aspectos de economia, política, sociedade e cultura. “Quanto mais pessoas forem afetadas pelo fato, direta ou indiretamente, maior o interesse público”.
Os dispositivos de defesa do interesse público
A Controladoria Geral da União (CGU) destaca a integridade necessária para sobrepor o interesse público em relação ao particular. Por essas razões, a CGU cria dispositivos de controle e um deles é a detecção do conflito de interesses, que é objeto de combate. Esse conflito de interesses ocorre quando um agente público possui um interesse particular em uma ação governamental e por isso pode influenciar o resultado de uma função pública, prejudicando o interesse público. Destaca que a Lei nº 12.813/13 colaciona as situações que podem ser caracterizadas como conflito de interesse como, por exemplo, a divulgação de informação privilegiada. O conflito de interesse pode ser detectado quando um agente público possui informações estratégicas de políticas públicas cujo atendimento depende da contratação de um tipo de empresa, cujo ramo de atividade tem, como proprietário, o irmão do agente público que detém tais informações.
PAZZAGLINI FILHO (2001, p. 43), cita a lei de Improbidade Administrativa como um dispositivo de controle e defesa do interesse público. Denomina a referida lei como “a lei de colarinho branco”. Explica, literalmente e com meus grifos:
[…] a improbidade é um termo jurídico para designar corrupção e má gestão administrativa, que pode ocorrer por atos ou omissões dos agentes públicos, que geram consequências de desvirtuamento da condução da res pública, que “afrontam” os princípios previstos no caput do art. 37 da carta magna, dentre outros.
Associa como patrimônio público os bens e direitos sob o aspecto patrimonial, mas também o valor estético, histórico e turístico e todos eles estão relacionados com o interesse difuso, sendo este um bem de todos que é indivisível. Finaliza ressaltando que a violação desse patrimônio público afeta a sociedade em geral.
Ainda segundo PAZZAGLINI FILHO (2001, p. 44), a improbidade administrativa possui três categorias, a saber: 1) enriquecimento ilícito, 2) atos que lesam o erário e 3) atos que atentam contra os princípios constitucionais. Como consequência, o agente público improbo pode ter os seus direitos políticos suspensos, perder a função pública, ser condenado à indisponibilidade de bens e ainda ressarcir o dano causado ao erário, quando caracterizado e mensurado.
Rui Stoco apud LIMA FILHO (2012, p. 43) comenta sobre os dispositivos legais que objetivam coibir o alastramento da corrupção. Exemplifica a corrupção como atos que desviam o interesse público, tais como desvio do erário e peculato (obter para si parte do patrimônio público). Sugere que, quando um prefeito é negligente em relação ao que prometeu e também quando comete delito, age com traição e ofensa contra cada um que lhe concedeu o mandato mediante o voto. Por isso é legítimo que esses mesmos outorgantes o processem e aguardem a sua condenação. O autor ainda comenta que esse dispositivo serve para oferecer uma satisfação à sociedade e um desestímulo às práticas análogas.
O posicionamento do Tribunal de Contas de Minas Gerais sobre o tratamento do interesse público
Trazendo ao debate o cerne do questionamento deste estudo, cita-se o Processo Administrativo do Tribunal de Contas de Minas Gerais nº 740447, que por sua relevância, transcrevo ipsis litteris e com grifos meus:
[…] 2. Despesas com festividades de servidores e membros do Poder Legislativo são irregulares e passíveis de ressarcimento ao erário, uma vez que carecem de interesse público, bem como ofendem os princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa.
Outra decisão do mesmo Tribunal ratifica o entendimento, nos seguintes termos, in verbis e grifos meus:
Processo Administrativo do Tribunal de Contas de Minas Gerais nº 742057. […] D.2) locação de salão, buffet, decoração, salgados, doces e almoço para confraternização dos funcionários e vereadores da Câmara, no valor total R$3.277,55. A defesa alegou a regularidade da despesa, por se tratar da posse dos vereadores e confraternização, realizada nos termos da Súmula nº 20. A Unidade Técnica manteve a irregularidade, uma vez que não restou demonstrado o interesse público da despesa (fl. 1.549v). Quanto às despesas com almoço de confraternização dos vereadores, quando da posse da nova mesa diretora, cumpre reproduzir o teor da Súmula TC nº 20, editada em 28/10/87, que sofreu pequena modificação em sua redação em 07/04/14: As despesas com homenagens – jantares, hospedagens e festividades – a autoridades municipais, estaduais, federais e estrangeiras são legais, se realizadas à conta de dotação orçamentária própria, desde que atendam ao interesse público e ao princípio da razoabilidade. No que se refere à locação salão, buffet, decoração, salgados, doces e almoço para confraternização dos funcionários e vereadores da Câmara, no valor total R$3.277,55 (…), entendo que não há qualquer causa que justificasse a sua realização com recursos públicos. No presente caso, os dispêndios com confraternização privilegiaram tão somente os vereadores e funcionários da Câmara, em detrimento dos demais munícipes, caracterizando, portanto, ofensa aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal, configurando, portanto, dano aos cofres municipais, cujos valores deverão ser ressarcidos ao erário, devidamente atualizados.
Ou seja, quando se trata de festividades para autoridades externas, o TCE-MG constata a existência de interesse público, ao passo que, quando não há, não resta configurado o interesse público.
Mas, como ficaria então a aquisição de gêneros alimentícios para servidores e vereadores da Câmara Municipal, se tais materiais de consumo privilegiaram tão somente os vereadores e servidores da Câmara, em detrimento dos demais munícipes?
O Processo de Consulta do Tribunal de Contas de Minas Gerais nº 857556 estabelece que, literalmente e grifos meus:
1) É legal a despesa com o fornecimento de lanches para Vereadores e funcionários, em dias de reunião, desde que haja dotação orçamentária própria da Câmara Municipal para cobrir tal dispêndio e sejam observadas as regras licitatórias apropriadas para escolha do contratado, nos termos da fundamentação. 2) A Câmara Municipal não pode realizar despesa com confraternização de fim de ano entre Vereadores, funcionários e convidados, por não salvaguardar o interesse público que deve permear todas as ações da Administração, além de ofender os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.
Fica evidente, em ressonância com os autores citados, que para cada situação existe um entendimento do que se caracteriza ou não o interesse público.
Segundo o Processo de Representação do Tribunal de Contas de Minas Gerais nº 969695, a realização de homenagem prestada pela Câmara Municipal aos munícipes que se destacaram no exercício é considerado interesse público porque tais munícipes teriam enaltecido o nome do Município em outros locais e por isso teria, em tese, fomentado alguma atividade de interesse econômico, cultural ou turístico da cidade. Citou que o evento de concessão de título de cidadão honorário foi acompanhado de contratação de “prestação de serviço de buffet, com fornecimento de bebidas alcoólicas, à Câmara Municipal, na realização de homenagem aos munícipes que se destacaram no exercício de 2015”. A Representação foi parcialmente acatada porque a Câmara Municipal consultou apenas dois fornecedores e não detalhou o escopo dos serviços e dos itens cotados, inviabilizando a ampla concorrência no mercado local, com aplicação de multa, mas a questão de mérito e de conteúdo (bebidas alcoólicas) não foi questionado.
Outra decisão jurisprudencial merece destaque. No Processo de Consulta do Tribunal de Contas de Minas Gerais nº 1111041 houve uma mudança de entendimento. Por sua relevância, transcrevo literalmente e com os meus grifos:
1. É possível a contratação de plano de saúde para vereadores, custeado no todo ou em parte com recursos orçamentários, não havendo conflito entre o benefício e o disposto no §4º do art. 39 da Constituição da República, devendo ser instituída mediante a edição de lei específica pelo Poder Legislativo, e em atendimento as disposições das leis de Licitação, Diretrizes Orçamentárias e de Responsabilidade Fiscal.
Se a saúde é um direito social garantido pela carta magna, pressupõe-se que o serviço deve ser eficiente. O plano de saúde particular existe para suprir a deficiência do serviço público de saúde. Por essa razão, as pessoas com maior poder econômico estabelecem esta contratação. Segundo o entendimento da mencionada corte estadual de contas, o pagamento de plano de saúde particular para vereadores não transgride o interesse público.
CONCLUSÃO
Este artigo teve como objetivo elucidar o termo “interesse público”, para inferir a tese e, assim, orientar os ordenadores de despesa do que se enquadra e do que não se enquadra no interesse público, evitando a realização de gastos que podem ser questionados por não atender o interesse público. Foi possível concluir que a realização de despesas com festas, confraternizações e realização de buffet para vereadores e/ou servidores não atendem o interesse público por beneficiar apenas agentes públicos e agentes políticos. Não obstante, partindo da premissa de que a vontade do povo é expressa através dos seus representantes, que são autores e deliberadores de leis, além de fiscais do Executivo, os Vereadores podem aprovar leis que criam benefícios para si mesmos, conforme o exemplo do plano de saúde. É, portanto, contraditório o conceito de interesse público, pois os princípios constitucionais previstos no caput do art. 37 da carta magna não podem ser cumpridos isoladamente e sim conjuntamente. De todas as citações pertinentes, destaca-se a de COSTA BARBOSA (2020), na medida em que a indefinição do conceito de interesse público possibilita o exercício do interesse particular daquele que tem o poder de enquadrar o que é ou não interesse público. Diversos outros conflitos nesse sentido podem ser verificados, assim como as sentenças judiciais, tais como do TJDF, que favorece o demandante judicial de medicamentos caros em detrimento dos que não possuem recursos para contratar um advogado. Outro exemplo é a construção de uma estrada para acesso a uma comunidade, sendo que no trajeto reside o sítio do ordenador das despesas. Por fim, podemos citar a desapropriação de uma casa de um desafeto político, além de tantas outras situações com aparente interesse público, mas com intenções pessoais veladas. Definir o que é moral ou o que não é moral dependerá sempre da interpretação daqueles que tem, institucionalmente, o poder de interpretar e fazer valer a sua interpretação. A contribuição que é possível entregar aos ordenadores de despesa do Legislativo Municipal é a possibilidade de editar leis específicas e autorizativas de despesa, desde que dentro das permissividades jurisprudenciais, sob pena de caracterização de dano ao erário.
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1Luiz Flávio Porfírio Teddo é Contador, MBA em Gestão Pública e Mestre em Administração no segmento de políticas públicas. Presta serviços para a Administração Pública Municipal desde 1995 e atua na assessoria, consultoria, capacitação e reciclagem de servidores públicos através da Silva Teddo Assessoria Governamental.