REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cs10202411271318
Francisco Eloilson Silva Soares
Antonio César Martins De Sousa Filho
Luiz Felipe Araújo Dias
Antônio Alves Araújo Neto Mapurunga
Thiago Lopes De Queiroz
Moisés Gonçalves Rodrigues
RESUMO
Esta pesquisa estuda o processo de implementação da Defensoria Pública no Brasil, objetivando demonstrar sua estruturação, sua importância, seus desafios, suas dificuldades, seus princípios e fundamentos na busca de uma efetiva promoção do acesso à justiça. Esse acesso não se confunde com o mero alcançar do judiciário, ou entrar em um processo, na verdade, essas são algumas formas possíveis dentre outras, para que se obtenha o verdadeiro acesso à justiça, que é a justiça material, real, isonômica. Coube à instituição acima essa missão de promovê-lo, crucial, então, analisar como anda a implementação da responsável por isso. O estudo foi desenvolvido de forma teórica, a partir de uma análise qualitativa e bibliográfica, cujo objeto é a Defensoria Pública como um todo, incluindo a DPU e as DPEs, usou-se das Constituições Federais de 1934, 1937, 1946, 1967, e 1969, bem como utilizou-se da Lei Complementar n. 80 de 1994, e do texto da atual Carta Política de 1988 e as Emendas Constitucionais 45/2004, 69/2012, 74/2013 e 80/2014, para traçar o histórico da instituição, além também de fontes bibliográficas a partir de livros, artigos científicos, legislação e jurisprudências específicas ao tema, com o objetivo de expor melhor o que é a Defensoria e quais movimentos sociais a permearam, usou-se de autores como Fernando Pagani Mattos, Thiago de Miranda Queiroz Moreira, Aluísio Iunes Monti Ruggeri Ré, Mauro Capelleti, Lucas Correio de Sá, para destrinchar as principais dificuldades na implementação da Defensoria, além do uso de dados para entender melhor a situação. Neste sentido, observou-se, com a pesquisa, que a referida instituição sofreu diversas resistências desde os primeiros acenos a este serviço público, ao longo do tempo, havendo uma latente necessidade de sua criação, mas sem vontade política para isso, somente em 1988 com a Constituição Federal é que houve definitivamente a sua implementação. Notou-se que, para a sua chegada no estágio atual, houve muitas batalhas sociais por meio de movimentos reivindicatórios, até o amadurecimento da atual forma da instituição, apesar disso, conclui-se que a defensoria ainda enfrenta diversas dificuldades e resistências, sendo as principais de ordem econômica e política, isso fica claro ao se analisar seus dados de atuação com o quantitativo efetivo atual, tendo em vista a sua enorme atribuição.
Palavras-chave: Defensoria Pública no Brasil; Acesso à Justiça; Direitos Humanos; Processo de Implementação; Assistência Jurídica Gratuita.
ABSTRACT
This research examines the implementation process of the Public Defender’s Office in the Brazil, aiming to demonstrate its structure, importance, challenges, difficulties, principles, and foundations in the pursuit of effective access to justice. This access is not limited to merely reaching the judiciary or engaging in a legal process; in fact, those are just a few among several possible ways to achieve true access to justice, which entails substantive, real, and equal justice. The institution mentioned above has the mission of promoting it, so it is crucial to analyze how its implementation is progressing. The study was developed theoretically, based on qualitative and bibliographic analysis, focusing on the Public Defender’s Office as a whole, including the Federal Public Defender’s Office (DPU) and the State Public Defender’s Offices (DPEs). The research relied on the Federal Constitutions of 1934, 1937, 1946, 1967, and 1969, as well as the Complementary Law No. 80 of 1994 and the text of the current Political Charter of 1988, along with Constitutional Amendments 45/2004, 69/2012, 74/2013, and 80/2014, to trace the history of the institution. Additionally, specific bibliographic sources such as books, scientific articles, legislation, and case law were used to further elucidate what the Public Defender’s Office is and the social movements that influenced it. Authors such as Fernando Pagani Mattos, Thiago de Miranda Queiroz Moreira, Aluísio Iunes Monti Ruggeri Ré, Mauro Cappelletti, and Lucas Correio de Sá were consulted to delve into the main difficulties in implementing the Public Defender’s Office, along with the use of data to better understand the situation. In this regard, the research revealed that the institution faced various resistances from the initial attempts to establish this public service over time, indicating a latent need for its creation but lacking political will for it. It was only in 1988, with the Federal Constitution, that its implementation definitively took place. It was observed that, for it to reach its current stage, there were many social battles through advocacy movements until the institution matured in its current form. However, it is concluded that the Public Defender’s Office still faces several difficulties and resistances, mainly of an economic and political nature. This becomes evident when analyzing its current effective quantitative performance in light of its significant responsibilities.
Keywords: Public Defender’s Office in Brazil; Access to Justice; Human Rights; Implementation Process; Free Legal Assistance.
1. INTRODUÇÃO
Este artigo teve como objetivo o processo de implementação da Instituição Defensoria Pública no Brasil e a consequente promoção do Acesso à Justiça para a população vulnerabilizada, buscando discutir como está ocorrendo este processo, seus desdobramentos e desafios. Tal processo decorre de um mandamento Constitucional, com previsão legal na Constituição Federal de 1988, o qual é de extrema importância para a superação das barreiras criadas pela desigualdade social.
A escolha do referido tema ocorreu pelo intuito de se compreender como anda a situação de defesa dos direitos da população hipossuficiente1, por meio da Defensoria, tendo em vista a constante violação, destes direitos, por nosso próprio país, que age, muitas vezes, inerte à população pobre e vulnerável, desta forma, coube a esta instituição a honrosa missão de patrocinar de forma efetiva e integral esses grupos.
Analisamos a atuação da Defensoria, seu contexto histórico, sua importância, problemas enfrentados, desafios e conquistas, relacionando isso à temática de promoção dos Direitos Humanos no Brasil.
Nota-se que o legislador brasileiro buscou criar uma instituição que se incumbisse de preservar o regime democrático, que busque a promoção dos Direitos e Garantias Fundamentais, fiscalize o exercício da Administração Pública, promova o acesso universal à Justiça, patrocine os interesses dos economicamente hipossuficientes e vulneráveis, sendo pois, esta instituição, um verdadeiro “Ministério Público Defensorial”, fiscalizador da Lei na busca da promoção dos Direitos Humanos. Logo, a Defensoria exerce um papel fundamental na luta pela população em geral, essa é a instituição que tem como missão fazer cumprir a Lei para além do seu texto literal, buscando com que o judiciário aplique as normas de forma crítica, observando sempre a busca da promoção dos direitos à vista de preceitos jurídicos constitucionais e internacionais. Por tudo isso, a Defensoria mostra-se imprescindível para a promoção dos Direitos Humanos no Brasil, e seu estudo fomenta esta temática.
Contudo, o modelo de defesa dos interesses da população pobre, como se conhece hoje, por meio de uma instituição organizada com servidores efetivos, nem sempre ocorreu desta forma, resta esclarecer que antes da atual Carta Política, o patrocínio dos vulneráveis se dava de forma precária e tímida, somente após a Constituição Federal de 1988, em seu art. 134, redação dada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014, é que se previu como direito fundamental e um direito auto aplicável, a assistência jurídica, incumbindo à Defensoria o exercício deste serviço público, enunciando que esta é uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, adquirindo a responsabilidade de prezar pelo regime democrático, fundamentalmente com a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita.
Além da previsão constitucional da Defensoria Pública, no supracitado artigo, a EC 80/2014 em seu art. 98, §1º previu que todas as comarcas contassem com Defensores Públicos no prazo de oito anos, revelando a preocupação do legislador na busca de ampliar o acesso à justiça.
Neste sentido, têm-se debatido sobre os percalços encontrados pela instituição para que possa promover efetivamente, a proteção dos Direitos Humanos e a proteção do indivíduo que se encontre em vulnerabilidade.
Como ressaltado por Giffoni (2016), a importância da Defensoria na promoção dos direitos humanos é identificável ao passo que esta instituição está construindo sua imagem como Instituição de defesa dos Direitos dos excluídos e marginalizados, daqueles que estão alheios às benesses do Estado capitalista.
E, ainda, de acordo com Alexandre de Moraes (1998), a criação da Defensoria Pública é reforçada pela necessidade de uma instituição independente e permanente para proteger o cidadão dos poderes do Estado e preservar o gozo dos direitos fundamentais.
Sendo assim, é identificável a importância de se abordar esta temática ao passo que, ao se buscar entender os problemas no processo de implementação da Defensoria Pública no Brasil, podemos identificar os percalços que impedem uma maior consolidação da instituição, consequentemente gerando reflexos negativos em sua atuação institucional na busca pela promoção do acesso à justiça, e promoção dos Direitos Humanos, seja esta promoção, de forma individual, ou de forma coletiva, a caracterização dessa importância de estudo é extraída pelas obras de autores como Cynara Silde Mesquita Veloso (2015), Severino Goes (2022), Vânia Marcia Damasceno Nogueira (2017), Aluísio Iunes Monti Ruggeri Ré (2013), Ludmila Indalencio Naspolini (2017), Thiago de Miranda Queiroz Moreira (2016) e demais que serão expostos ao longo do trabalho, os quais abriram caminho, por meio de seus trabalhos, para este proveitoso e oportuno debate do processo de implementação da Defensoria.
A Defensoria tem o papel de não naturalizar as desigualdades dentro do Estado social, deve buscar entendê-las e combatê-las, enquanto instituição, portanto, estudar os problemas em seu processo de implementação é estudar os problemas que impedem uma atuação plena da instituição que fomenta a busca por igualdade material para todos os indivíduos.
Esse trabalho foi desenvolvido de forma teórica, a partir de uma análise qualitativa e bibliográfica. Foi objeto deste trabalho a Defensoria Pública como um todo, incluindo a DPU e as DPEs. Como fontes de estudo usou-se das Constituições Federais de 1934, 1937, 1946, 1967, e 1969, anteriores à Constituição Federal de 1988, para que se pudesse traçar um breve histórico da instituição, bem como utilizou-se da Lei Complementar n. 80 de 1994, norma que estrutura a DPU e prescreve linhas gerais para as DPEs, e suas alterações legislativas. Analisou-se a Carta Política de 1988, e as Emendas Constitucionais 45/2004, 69/2012, 74/2013 e 80/2014 que objetivaram o fortalecimento da instituição colocando-a como essencial para a materialização do acesso à justiça, como também foram utilizadas fontes bibliográficas a partir de livros, artigos científicos, legislação e jurisprudências específicas ao tema.
Esse trabalho está dividido em quatro capítulos, no primeiro capítulo intitulado de “A Defensoria Pública”, a abordagem analisa a origem da instituição, traçando o histórico evolutivo ao passar dos anos, pretendendo-se demonstrar datas e legislações importantes, como também perceber a diferença institucional atual em comparação ao seu início, ademais, mostra-se o modelo organizacional adotado no Brasil.
No segundo capítulo, intitulado “Do Acesso à Justiça”, visa-se familiarizar a instituição para o leitor, demonstrando sua importância no campo jurídico com vistas à promoção da justiça para aqueles que dela necessitam. A abordagem se dá sobre o alcance do termo título do capítulo em questão, conceituando-o e discutindo-o como ferramenta de atuação da Defensoria, bem como aborda-se as ondas renovatórias de acesso à justiça, movimentos importantes para a compreensão deste direito. Consequentemente, expõe-se os reflexos destes movimentos na legislação brasileira.
No terceiro capítulo, intitulado de “Dificuldades no processo de implementação da Defensoria Pública”, é estudado os desafios encontrados para sua consolidação no aparato judicial brasileiro, compara-se às outras instituições, demonstra-se seus dados, analisa-se os reflexos destas dificuldades na atuação prática da instituição, e por consequência, os respingos, desta situação, na sua missão institucional de patrocínio dos vulneráveis. Por fim, no quinto capítulo, é exposto alguns dados de atuação da instituição, na intenção de demonstrar a sua necessidade no sistema de justiça.
É importante ressaltar, que, ao promover o acesso à justiça para aqueles que necessitam ou se veem excluídos do judiciário, a Defensoria exerce um papel fundamental para promoção da dignidade da pessoa humana. Além de que cabe, também, a esta instituição a defesa do regime democrático e a preservação da moralidade da administração pública, e a defesa dos Direitos Humanos. Portanto, o estudo traz uma relevância acadêmica, jurídica e social, justificando-se na importância de se analisar, e entender, os percalços enfrentados por esta, tendo em vista que tais problemas podem funcionar como vedação da promoção de Direitos no Brasil por meio dessa instituição.
2. A DEFENSORIA PÚBLICA
2.1 ORIGENS E MARCOS HISTÓRICOS
Para entender a Defensoria Pública no Brasil, faz-se necessário estudar o seu passado em busca de traçar os percalços sofridos por esta instituição ao longo dos anos, desde a primeira previsão de acesso à justiça que ocorreu, ainda que distante, mas inicialmente por meio das Ordenações Filipinas, neste sentido:
Embora tenha origens remotas, sendo datada já das Ordenações Filipinas sancionadas em 1595, a prestação de um serviço de atendimento jurídico aos necessitados somente tem previsão legislativa a partir de 1948, com a edição da Lei n°. 146 do Estado do Rio de Janeiro, que conferia ao Ministério Público essa missão. Antes disso, esse múnus era exercido exclusivamente por advogados nomeados pelo Estado, nos moldes da atual advocacia dativa[…] (NASPOLINI, 2017, p. 108)
Como nota-se, apesar da necessidade de prestação jurídica aos mais pobres serem datadas desde as Ordenações Filipinas em 1595, não houve qualquer institucionalização nos anos vindouros — mesmo com a evolução social e política — que, no Brasil, previsse uma estruturação orgânica de âmbito nacional para atender à população vulnerável, em que pese a previsão legislativa do Rio de Janeiro, acima citada, tratava-se de delegar tal função para o Ministério Público.
Contudo, o primeiro indicativo da necessidade de se olhar para a população hipossuficiente, em âmbito nacional, surgiu com a Constituição Federal de 1934, no Título III, Capítulo II, art. 113, nº 32, que prescrevia de forma genérica a necessidade de os Estados e a União criarem órgãos especiais para assistência judiciária aos necessitados (BRASIL, 1934). Embora louvável tal previsão, não havia uma imposição, nem uniformidade, ficando a cargo do ente político e sua boa vontade, a elaboração do órgão para prestar essa assistência.
Apesar de não estruturar a instituição, a previsão Constitucional de 1934 gerou uma expectativa para a elaboração de uma Defensoria Pública, seu começo, esboço e seu marco inicial. Porém, três anos depois, houve retrocesso em nível nacional acerca do tema, com a Constituição Federal de 1937, que em seu texto não fez menção nenhuma à assistência gratuita para os insuficientes de recursos “a Constituição Federal outorgada por Getúlio Vargas em 1937 omitiu-se em estatuir o benefício da assistência judiciária, possivelmente pela sua própria origem, corrida em momento de distensão do equilíbrio dos Poderes, em que o Executivo operou com mão de ferro” (LIMA, 2015, p. 19).
Notável, então, que o que parecia avançar e iniciar um movimento de organização sofreu um forte retrocesso com a omissão legal a nível constitucional, apesar de que esta omissão não vedou os Estados a instituírem as suas próprias defensorias. Interessante ressaltar que este retrocesso foi vivenciado no mesmo período que o país sofria a ditadura do Estado Novo, imposta por Getúlio Vargas, que a pretexto de combater um suposto plano comunista fechou o Congresso Nacional e outorgou a Carta de 1937.
Seguindo, após o período ditatorial de origem fascista, com a queda do Estado Novo e morte de Getúlio Vargas, foi promulgada a Constituição Federal de 1946 que restabeleceu os avanços da Carta de 1934, e previu de forma expressa novamente a assistência judiciária para os hipossuficientes, narrando que o poder público deveria conceder esta assistência aos necessitados em seu Título IV, Capítulo II, art. 141, § 35 (BRASIL, 1946). Apesar disso, a previsão legal era de forma novamente genérica e sem materializar uma instituição responsável por isso, mesmo assim, a volta desta previsão em nível nacional fez com que os Estados-membros iniciaram movimentações para atender ao preceito constitucional:
O preceito do Art. 141, § 35, da Constituição Federal de 1946, levou muitos dos Estados brasileiros a editarem leis criando serviços públicos de assistência judiciária, onde ainda não existiam, ou adaptando aqueles já existentes às novas regras estabelecidas no âmbito federal. Em Minas Gerais isto ocorreu com o Decreto-lei 2131/47 e Decreto 2841/47; em São Paulo, com o Decreto-lei 17.330/47; no antigo Estado do Rio de Janeiro, em 1954, com a Lei 2.188/54 […] que tem especial importância pois foi pioneira no contexto da legislação brasileira no sentido de lançar as bases do que futuramente viria a ser a atual instituição da Defensoria Pública (ALVES, 2006, p. 246).
Apesar da não criação da instituição e vagueza da previsão legal constitucional, no ano de 1950 o legislador ordinário tentou materializar o preceito com a criação da Lei n. 1.060 que implementou de forma mais efetiva a assistência judiciária e gratuidade de justiça para todo o território nacional, dispondo em seu art. 1º, “os poderes públicos federal e estadual, independente da colaboração que possam receber dos municípios e da Ordem dos Advogados do Brasil, – OAB, concederão assistência judiciária aos necessitados nos termos da presente Lei.” (BRASIL, 1950). Nota-se, neste período, uma maior preocupação com a busca de se efetivar o acesso à justiça.
Após esses avanços e criações isoladas nos entes federados de esboços da Defensoria Pública, no ano de 1967 e 1969, sob o comando dos militares em período ditatorial, houve novamente retrocesso social e enfraquecimento de um início efetivo da instituição, tanto a Constituição Federal de 1967, quanto a de 1969, trouxeram de forma vaga a ideia de assistência judiciária sem imposição para os demais entes, como salienta Ré (2013, p. 31) “a Constituição Federal de 1967, com o objetivo de tornar este serviço público ainda mais distante da realidade social e ineficaz, utiliza de frase vaga, e sem sujeito, em voz passiva, para tentar elidir a responsabilidade estatal”.
Desta forma, é perceptível que havia a necessidade de que o Estado prestasse assistência para os mais pobres como forma de efetivar o acesso à justiça, nota-se que esta preocupação é de origem longínqua, contudo, no Brasil em seu decorrer histórico, nunca houve uma preocupação política efetiva em âmbito nacional para a elaboração de uma instituição que se incumbisse de tal função, pelo menos não antes de 1988, e também os retrocessos políticos e sociais históricos ajudaram a retardar a implementação efetiva da Defensoria, consequentemente, dificultando o direito do acesso à justiça.
2.2. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: RESTABELECIMENTO DA DEMOCRACIA, DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS E INSTITUIÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA
Inicialmente cabe ressaltar que na década de 80 ocorreu uma das maiores transformações que este país já viu, foi o período em que se pôs fim à ditadura militar sofrida por aproximadamente mais de 20 anos (1964 a 1985). Guiados pelos fortes movimentos sociais da época, que reivindicavam direitos e garantias fundamentais e sociais, que fortaleceram a busca pelo acesso à justiça, o período histórico exigiu uma mudança normativa que alterasse todo o panorama sofrido até então:
O quadro político muda com a criação da Lei de Anistia e com a nova Lei Orgânica dos Partidos. Os movimentos sociais tomam força, sendo autorizada a defesa de diversas demandas até então caladas pela ditadura. Desse quadro, surgem o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, Movimentos Ecológicos e ONGs que defendem as mais diversas causas, exigido, também, entre outras demandas, “a efetivação de direitos fundamentais e sociais, enfim, uma vida digna e livre e, portanto, justiça, na sua acepção mais ampla e nobre”. Prega-se o acesso à Justiça a todos, de forma igualitária e eficiente, e um sistema jurídico mais moderno, atuante, condizente com a realidade atual e mais próximo das pessoas “comuns” (SILVA, 2005, p. 104).
Pelo o exposto é perceptível que a implementação desta instituição ocorreu de forma árdua, até seu múnus, inicialmente foi concebido pelo Ministério Público, por falta de visibilidade para criar uma instituição exclusiva para o serviço. Assim sendo, após as diversas Constituições Brasileiras, entre avanços e retrocessos, somente com a Carta de 1988 é que se reforçou a prestação de assistência jurídica de forma integral, com o mandamento de instituição da Defensoria Pública para que exercesse tal função:
A atual Constituição da República Federativa do Brasil marcou a redemocratização do país após o Período Militar, entre 1964 e 1985, com a eleição de um Congresso Nacional Constituinte, em 1986, e sua promulgação no ano de 1988. A Carta Magna estabeleceu, entre o catálogo de direitos fundamentais, o direito à assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos, nos termos do art. 5º, LXXIV. Notável foi o aumento de sua abrangência, já que não se trata apenas de assistência judiciária, como previsto nas Constituições anteriores, mas de assistência jurídica, expressão mais ampla, que abrange a assistência judicial e a extrajudicial, ou seja, em juízo ou fora dele. Além disso, foi criada a Defensoria Pública da União (DPU), incumbida dessa missão é classificada como instituição essencial à função jurisdicional do Estado, ao lado das Defensorias Públicas Estaduais e do Distrito Federal (SETENTA, 2019, p. 268-269)
Pode-se extrair que, ao alcançar o status constitucional, houve uma imensa vitória para a população vulnerável, porquanto a população que necessitava desta estrutura era uma população desorganizada, por falta de recursos e sem poder de mobilização, por ser afetada pelas fortes barreiras que a pobreza impõe. Sem mencionar que a previsão em questão criou resistência de outras classes do sistema de justiça, por criar uma nova classe de atuação perante o judiciário, com servidores públicos efetivos, no qual já havia em outros membros federais esta atuação, embora fosse defeituosa, como as Procuradorias Municipais, os próprios membros do Ministério Público, além da atuação de advogados da OAB. Desta forma, o espaço de atuação da defensoria pública não era um espaço vazio, houve disputa com estes outros setores do campo jurídico, como analisado é ressaltado por Moreira (2016).
Contudo, em que pese os desafios do passado e os novos que se apresentaram no surgimento desta instituição, a sua institucionalização em 1988 criou uma nova visão de acesso à justiça em contraposição ao tratamento a este direito nos anos anteriores, além de que sua previsão não se limitou a “assistência judiciária”, mas enunciou a assistência jurídica, termo de maior amplitude que abrange uma atuação dentro e fora do judiciário. É forçoso concluir que a previsão da defensoria andou junto com a nova visão de promoção dos direitos humanos, sua “criação” veio em boa hora com o período vivenciado, enunciando que os direitos devem ser aplicados também para os mais pobres, vulneráveis, e o Estado deve garantir isso através desta instituição, de forma uniforme:
Assim, mesmo que alguns Estados indiquem a existência de funções ou mesmo de órgãos semelhantes às DPEs antes de 1988, foi a atual Constituição Federal que estabeleceu e universalizou o termo Defensoria Pública para todos os Estados, Distrito Federal e União. Desse modo, tanto os casos mais antigos quanto os que atenderam ao mandamento constitucional de criação desse órgão apresentam hoje a mesma definição institucional e estão sujeitos aos mesmos marcos legais (MOREIRA, 2016, p. 4).
Desta forma, a inovação legal constitucional foi essencial para estruturar a prestação do serviço de acesso à justiça, sendo este um direito autoaplicável e uma garantia fundamental do cidadão. Contudo, a Constituição Federal de 1988 enunciou que os pormenores da instituição coubessem ao legislador por meio de Lei Complementar, também, não previu inicialmente de forma expressa os princípios já concedidos a outras instituições, o que sem dúvidas, dificultou o processo de instituição, cabendo aos representantes a busca desta mudança, objetivando uma equiparação estrutural para atender à sua finalidade institucional.
2.3 MODELO INSTITUCIONAL ADOTADO E EVOLUÇÃO PELAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS PÓS 1988
Como nota-se, o início da instituição para a atual forma enfrentou diversas dificuldades, tendo sofrida longas trevas até a sua previsão normativa na Carta Magna de 1988, mas o passo dado foi enorme, antes havia a necessidade e o direito de prestação jurídica para os insuficientes de recursos, todavia, não havia o órgão centralizado para isso, na constituinte o problema, até então, foi resolvido, pelo ao menos no plano legal.
Tendo em vista seu surgimento, faz-se necessário abordar o modelo institucional adotado no Brasil, à época, para uma melhor compreensão sobre a forma de instituição o país ficou obrigado a implementar, como descrito, já havia prestação deste serviço por meio de advogados dativos, procuradorias municipais e até atuação de membros do Ministério Público. Com amplas formas de prestação deste serviço, é interessante explanar qual a aplicada no Brasil, após a nossa atual Carta Magna.
Neste sentido, cabe aqui descrever os modelos de prestação de assistência jurídica/judiciária conhecidos, que trata nada mais sobre por quem e de que forma será prestado este serviço. Cumpre ressaltar que antes da atual Carta não havia um modelo definido devido à problemática da falta de centralização e unidade, sendo assim, a doutrina elenca quatro principais modelos de prestação deste serviço: a) modelo pro bono; b) modelo judicare; e c) modelo salaried staff model;
Conforme Diogo Esteves e Franklyn Roger (2017), pode-se compreender os modelos da seguinte forma, modelo pro bono: este modelo é conhecido por ser prestado por advogados liberais, como forma de caridade, limita-se a assistência judiciária, ou seja, dentro do campo processual, não há contraprestação pelo Estado, nota-se que aqui há mais um sentimento de fraternidade do que ver as pessoas vulneráveis como detentoras dos direitos desta prestação.
Modelo judicare: neste sistema há também a assistência judiciária gratuita, contudo, essa assistência é custeada pelo Estado, não há pois, uma organização é uma instituição, são também os advogados que são chamados para atuar caso a caso, não há mais aqui um puro sentimento de caridade, há apontamento de que esse modelo traz a vantagem do indivíduo escolher o seu advogado, segundo os autores. É importante apontar que este modelo existe no Brasil, quando as localidades não dispõem de Defensoria Pública, em que o juízo nomeia advogados para atuarem nas causas em que a parte não possui patrocínio jurídico.
Modelo salaried staff ou modelo público: é o modelo adotado pela Constituição Federal de 1988, é o serviço custeado pelo Estado prestado por agentes públicos, não advogados liberais, trabalham com jornada de horário e atuam em diversos casos e demandas, mas com salários fixos, neste caso a remuneração não se dar por demanda. A assistência é jurídica, não mais limitando-se ao processo judicial, e este modelo é também integral e gratuito, há uma prestação de serviço especializado por servidores públicos, ressalta-se que aqui não mais vigora o sentimento de caridade, há uma imposição de que o Estado preste este serviço como qualquer outro serviço essencial, todas as causas são consideradas iguais, porque o pagamento é igual por trabalho, buscando a igualdade na atuação do profissional, ressalta-se que a atuação abrange tanto demandas individuais como coletivas.
O modelo adotado é elogiado pela doutrina que trata sobre o tema:
Realmente, o modelo adotado no Brasil é o público e institucionalizado, na medida em que refuta a política corporativista, demandista ou simplesmente judiciária de atendimento, mas opta por uma política preventiva e informativa de atuação, por meios jurídicos-sociais, dotada de métodos multidisciplinares e participativos de prevenção e de solução de conflitos, bem como de uma gestão democrática, com objetivos e metas dialeticamente definidas. De fato, o Brasil opta por um modelo de afirmação do direito de acesso à Justiça em benefício das chamadas “minorias” (não em termos de quantidade, mas de poder), com declarado foco no interesse público à efetiva e substancial igualdade (RÉ, 2013, p. 237-238).
Sendo assim, a inovação constitucional andou bem, elaborou um modelo de instituição adequado para o país, destaca-se, neste modelo, argumentos favoráveis: atuações estratégicas, por conta da profissionalização dos servidores, que trabalham em estrutura orgânica que facilita a atuação em conjunto para demandas coletivas e individuais; dedicação exclusiva, aos defensores é vedado o exercício da advocacia fora da instituição; paridade com o Ministério Público, aqui relaciona-se principalmente com a área criminal, em que os defensores são servidores que passaram por processos iguais de acesso ao cargo (concurso público), em síntese, é uma instituição voltada para combater o status quo da desigualdade social.
Contudo, um dos papeis institucionais e fundamentais da Defensoria Pública, como esclarece Tavares de Paula e Lopes Canavez (2012), é a fiscalização do Estado para cumprimento das previsões legais e constitucionais, ou seja, esta exerce um papel essencial para o país, indo muito mais além do que o patrocínio das pessoas pobres em demandas judiciais, sendo assim, a mera previsão legal, de início, não deu a roupagem necessária para que a instituição enfrentasse seu múnus, por conta de que a sua missão, muitas vezes, choca com outros poderes e instituições mais fortes, pode-se dizer, mais concretizadas no sistema de justiça e na administração pública, bem como contra o poder executivo em diversas demandas. Diante da problemática, e com o objetivo de lhe assegurar autonomia e independência, a instituição foi objeto de alterações legislativas para que a fortalecesse.
Embora prevista na Constituição de 1988, a defensoria só foi regulamentada após seis anos, por meio da Lei Complementar nº 80 de 1994, percebe-se que apesar de aparecer na carta política, é possível afirmar que mais uma vez a sua instituição andava para uma certa descentralização e heterogeneidade, ficando a cargo dos estados as suas criações e organizações, isso se dá pois, quando a União não regulamentar mandamentos constitucionais, os quais são de sua competência estabelecer normas gerais, os entes federados que detém competência concorrente adquirem competência legislativa plena, conforme o artigo 24, XIII, § 3º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988).
Portanto, com a edição da lei em questão os estados deveriam adequar as prescrições gerais da norma, centralizado assim, a referida instituição. Foi a primeira lei mais completa até então editada, esta lei organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua organização nos Estados, e estabelece princípios, objetivos, funções, e direitos e deveres dos defensores para serem seguidos por todas as defensorias, conforme se extrai:
Enquanto não existia a LC 80/94, os Estados exerciam a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, legislar concorrentemente com a União e DF sobre assistência jurídica e Defensoria Pública organizando-as. Após o advento da lei orgânica, os Estados tiveram que adequar a legislação à Lei Nacional citada, posto que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (NOGUEIRA, 2017, p. 89).
Em que pese a gloriosa evolução, a defensoria ainda lutava por reconhecimento, apesar de sua estruturação semelhante ao Ministério Público, ela ainda não tinha ganhado autonomia administrativa. Sendo assim, um passo para isso foi dado com a Emenda Constitucional 45 de 2004, conhecida como reforma do judiciário, tal inovação previu expressamente em seu art. 134, § 2º que as Defensorias Públicas Estaduais tinham asseguradas a autonomia funcional e administrativa, bem como asseguravam-lhes a iniciativa da proposta orçamentária (BRASIL, 2004).
Desta forma, notou-se a necessidade desta instituição ter sua própria autonomia, neste interim, surgiu a Emenda Constitucional n. 69 de 2012, em que se limitou a reforçar a autonomia administrativa da defensoria, notadamente à do Distrito Federal.
Notável que apesar de uma lenta consolidação da instituição, as normas que lhe foram conferindo força foram legisladas a passos curtos, nessa toada, somente em 2013 com a EC n. 74 é que se previu expressamente que a Defensoria Pública da União gozava de autonomia administrativa, funcional e orçamentária, tais preceitos já tinham sido conferidos às defensorias estaduais e do Distrito Federal.
Por fim, colocada com uma das mais importantes, surge a Emenda Constitucional 80 de 2014, que, enquanto proposta foi batizada de “PEC da Defensoria para Todos”, modificou o panorama geral da instituição. Sintetizando, tal emenda criou uma seção exclusiva para a Defensoria Pública, colocando-a como essencial à função jurisdicional do Estado, consolidou os princípios institucionais da Defensoria na Constituição, em seu § 4º, equiparando-a ao Ministério Público, enunciando que são seus princípios institucionais, a indivisibilidade, a unidade e a independência funcional. Consolidou a necessidade de iniciativa legislativa da instituição, e previu que o número de defensores públicos nas unidades jurisdicionais deveria ser proporcional à demanda da Defensoria e da respectiva população, para isso, estabeleceu-se o prazo de 8 anos para que todos os entes observassem o preceito acima e que esta interiorização deveria observar os lugares com maiores índices de exclusão social (BRASIL, 2014).
Sendo assim, observa-se que apesar de seu intuito inicial na Constituição de 88, a sua evolução para buscar o fortalecimento necessário levou longos anos, quando se analisa as alterações legislativas acima destacadas, contudo, tais preceitos foram conquistados, e agora é dever do Estado implementá-los de forma concreta.
3. DO ACESSO À JUSTIÇA
3.1 CONCEITO
É importante analisar esta expressão de forma a conceitá-la e entendê-la pelo motivo de que ela funciona como um importante instrumento de atuação e força da instituição, não custa relembrar que a Defensoria surge como uma ferramenta para materializar o art. 5, XXXL, da Carta, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (BRASIL, 1988, Art. 5), combinado com o inciso LXXIV, do mesmo artigo que vem assegurar a assistência integral e gratuita para aqueles que são insuficientes de recursos (BRASIL, 1988).
Desta forma, Cappelletti, Garth e Northfleet (1988) enunciam que o acesso à justiça atua como um aspecto fundamental do Estado de direito, neste sentido, promover este acesso é um dos fundamentos do país, sua atuação está pautada para isso.
Fernando Pagani Mattos, diz que o termo significa uma condição fundamental de eficiência e validade de um sistema jurídico:
A expressão “acesso à justiça” pode ser reconhecida hoje como condição fundamental de eficiência e validade de um sistema jurídico que vise a garantir direitos. Assim, calcado em modalidades igualitárias de direito e justiça, tal instituto deve ser considerado o básico dos direitos fundamentais do ser humano. Não é por outra razão que a incapacidade do Estado em promover a integração efetiva de parcelas marginalizadas da população tem-se mostrado como um dos grandes obstáculos à efetivação das promessas da democracia. Outro aspecto relevante é a exclusão econômica da qual decorre a exclusão jurídica resultante da incapacidade do Estado de garantir ao cidadão o acesso e a efetivação dos direitos humanos constitucionalmente garantidos (MATTOS, 2009, p. 72)
Completa que a ferramenta em questão é instrumento necessário para a chegada do direito nas camadas mais pobres, colocando-a ainda, como sendo um dos meios para que a promessa da democracia seja alcançada.
Já para o autor Pedro González, o acesso à justiça constitui-se em direitos multifuncionais, para fortalecimento da cidadania, assim leciona:
O acesso à justiça e assistência gratuita apresentam-se multifuncionais, vinculando-se às diversas dimensões dos direitos fundamentais. Sua nova configuração ressalta a importância de ambos para o fortalecimento da cidadania, para participação no espaço público, para o exercício da liberdade, para o respeito à igualdade e para a integração ao pacto social (GONZÁLEZ, 2017, p. 118/121)
Oportuno mencionar a passagem majestosa de Sadek a respeito do tema:
Assim, a garantia de acesso ao sistema de justiça identifica-se com a condição real de transformação da igualdade jurídica e dos preceitos formais, em algo material e concreto. Efetivamente, o rol de direitos constitutivos da igualdade depende, para sua efetivação, da existência e da atuação das instituições que compõem o sistema de justiça (SADEK, 2001, p. 175).
Portanto, o acesso à justiça pode ser entendido como um direito, para o cidadão e uma obrigação para o Estado, é uma ferramenta que objetiva materializar as normas jurídicas para a realidade. Deve-se entender que este acesso também seja justo, em outras palavras, a promoção do direito deve observar as condições e peculiaridades das partes, a aplicação deve ser de forma isonômica, estando certos disso, há de se mencionar que esta promoção não deve se limitar ao judiciário, pois como exposto acima, uma das características é a multifuncionalidade, devendo, o Estado, observar que este acesso esteja sendo aplicado em todas as esferas.
Neste sentido, observa-se a grande missão institucional da defensoria, que ficou responsável por estar ao lado daqueles que sofrem as mazelas do esquecimento por parte do Brasil. Sua missão, por meio da busca do acesso à justiça, é atuar enfrentando a morosidade do próprio Estado, que deveria por si mesmo promover e materializar este direito. É conclusivo ser uma missão difícil, mas muito honrosa.
Sendo assim, reforça a professora Cynara Veloso:
O acesso à justiça, que constitui garantia constitucional fundamental, se torna possível aos hipossuficientes com a presença da Defensoria Pública, na qual cumpre o Estado ao prestar assistência judicial integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos (VELOSO, 2015, p. 52).
Nessa perspectiva, a Defensoria atua para cobrir o déficit nacional na falha de promoção deste direito que é o acesso para todos os demais direitos e garantias constitucionais. Nessa toada, podemos entender que o acesso à justiça é fundamental e primordial para efetivação do direito igualitário, funcionando como ferramenta para buscar desmarginalizar a população pobre, sendo um instrumento de atuação da Defensoria.
3.2 ONDAS RENOVATÓRIAS DE ACESSO À JUSTIÇA E SUAS CONSEQUÊNCIAS NA LEGISLAÇÃO DA DEFENSORIA BRASILEIRA
Expostas as considerações iniciais acerca do entendimento por acesso à justiça, é importante descrever os movimentos históricos que levaram ao termo ter seu sentido atual, é que ao passo que esses movimentos evoluíam, a defensoria evoluiu junto, ou seja, as reivindicações demandam uma instituição preparada para promover o que se era objetivado.
As ondas de acesso à justiça foram movimentos políticos-jurídicos e sociais que buscavam fazer com que a justiça fosse aplicada para as populações mais pobres e vulneráveis, de forma equitativa. Um dos principais estudos usados para compreender esses movimentos são as lições de Mauro Capelleti e Bryan Garth no conhecido Projeto de Florença, nos anos 60, Annoni (2006).
A 1ª onda de acesso à justiça é relacionada a obstáculos econômicos, é o acesso para que tenham um advogado e que possam arcar com as custas processuais, desta forma, o primeiro marco tratou da assistência jurídica e judiciária gratuita. Neste sentido, “a primeira onda diz respeito à assistência judiciária gratuita, em que as pessoas que não possuem condições de arcar com advogados e os custos do processo, o Estado iria proporcionar o acesso à demanda jurisdicional de forma gratuita”. (BERNARDES; CARNEIRO, 2018, p. 195-196).
Necessário correlacionar que a primeira onda foi efetivada em nossa Carta Constitucional, por meio do art. 5º, LXXIV, e art. 134, que enunciam o dever do estado prestar assistência judiciária gratuita, e também assistência jurídica por meio da Defensoria (BRASIL, 1988).
Já a 2ª onda renovatória relaciona-se ao obstáculo organizacional, preocupa-se com os direitos coletivos e a tutela coletiva. Neste sentido, podemos destacar que determinadas violações de direitos não são sanadas por meio de ações individuais dadas as características e o alcance de estas violações, desta forma, o autor ao estudar este assunto, identificou que a falta de organização, com falta de representatividade, demonstra uma vedação de acesso à justiça.
Sendo assim, oportunamente, essa movimentação fizeram com que a defensoria passasse a atuar na tutela coletiva, ou seja, poderia ser a instituição a viabilizar o acesso para os vulneráveis organizacionais.
No Brasil, identificamos diversas legitimações para que a Defensoria assuma esse papel, na Constituição Federal:
Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal (BRASIL, 1988, art. 134)
Na Lei Complementar 80 de 1994:
Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras:
(…)
VII – promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes;
VIII – exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos e dos direitos do consumidor, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal […];
X – promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela;
XI – exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado (BRASIL, 1994, art. 4º).
Há, ainda, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF, que coloca a Defensoria como uma das legitimadas para intentar ação civil pública coletiva visando beneficiar as populações vulneráveis:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGÊNCIA: CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/1973. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇÃO CIVIL PÚBLICA (INC. II DO ART. 5º DA LEI N. 7.347/1985, ALTERADO PELO ART. 2º DA LEI N. 11.448/2007). TUTELA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS (COLETIVOS STRITO SENSU E DIFUSOS) E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. ACESSO À JUSTIÇA. NECESSITADO: DEFINIÇÃO SEGUNDO PRINCÍPIOS DE INTERPRETAÇÃO QUE GARANTEM A EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS INCS. XXXV, LXXIV E LXXVIII DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. A legitimidade da defensoria pública para ajuizar ação civil pública não está condicionada à comprovação prévia da hipossuficiência dos possíveis beneficiados pela prestação jurisdicional. Ausência de contradição, omissão ou obscuridade. A questão suscitada pela embargante foi solucionada no julgamento do recurso extraordinário n. 733.433/mg, em cuja tese da repercussão geral se determina: “a defensoria pública tem legitimidade para a propositura da ação civil pública em ordem a promover a tutela judicial de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em tese, pessoas necessitadas” (Supremo Tribunal Federal – ADI 3943 ED / DF – DISTRITO FEDERAL – EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA – Julgamento: 18/05/2018 – Órgão Julgador: Tribunal Pleno DJ7.4.2016 EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS)
Percebe-se, neste ponto, que a atuação da instituição não fica adstrita à comprovação concreta de que está atuando para pessoas hipossuficientes ou vulneráveis, a análise deve ser feita pelo benefício advindo dos direitos tutelados em que se pode identificar as pessoas que se beneficiarão da tutela coletiva de forma abstrata, ou seja, deve-se observar os possíveis resultados de quando a instituição atuar na demanda coletiva.
Seguindo, a 3ª onda renovatória diz respeito à visão do instrumentalismo e formalismo do judiciário como forma de afastar a população da justiça por meio das instituições judiciárias. A busca agora se faz para meios alternativos de conflito como a mediação, conciliação e arbitragem, bem como simplificação das normas judiciais, ao exemplo da Lei 9.099 de 1995 que trata do Juizados Especiais Cíveis e Criminais, com ênfase em aplicação do direito de forma rápida e satisfatória, objetivando com que normas e procedimentos burocráticos não sejam empecilho para o acesso à justiça:
Por sua vez, a terceira onda proposta pelo Cappelletti, visa o acesso à justiça, além do mero acesso ao judiciário, propondo que os conflitos sejam resolvidos da melhor forma, e através de métodos adequados, visando efetivação dos direitos e solução dos litígios. Para tanto, o autor demonstra que os métodos autocompositivos, como a mediação e conciliação podem ser uma alternativa para alcançar o acesso à justiça (BERNARDES; CARNEIRO, 2018, p. 196).
Nesta toada, a Defensoria Pública também é incumbida de promover as formas alternativas de conflito com vistas a proporcionar uma solução justa e rápida para as partes, tentando-se evitar a excessiva judicialização, tal previsão se faz no art. 4º, II, da Lei Complementar 80/94, que enuncia que cabe à instituição a promoção, de forma prioritária, da solução no campo extrajudicial do conflito entre as partes litigantes, usando-se da mediação, conciliação e demais meios alternativos (BRASIL, 1994).
Essas são as principais ondas de acesso à justiça com reflexos na legislação brasileira estudados e expostos na literatura, contudo, demais autores já incluem outras etapas, como 4º e 5º ondas renovatórias, em que se discutem o valor da justiça, da atuação do judiciário e de seus membros, e a globalização dos Direitos Humanos, respectivamente. A abordagem deste trabalho não objetiva exaurir o tema e sim pontuar pontos principais para um proveitoso debate da implementação da instituição, o que se faz satisfeito com o exposto das três principais ondas de acesso à justiça, que demonstram que a Defensoria é reforçada como instituição para materializar os direitos e garantias buscados pelos movimentos acima destacados.
3.3 DIFERENÇAS ENTRE JUSTIÇA GRATUITA, ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA E ASSISTÊNCIA JURÍDICA
A defensoria é responsável pela busca do acesso à justiça nas dimensões que este termo denota, de forma individual ou coletiva, tendo em vista essa importante característica, necessário se faz analisar as diferenças entre os termos de justiça gratuita, assistência judiciária e assistência jurídica, pois embora se pareçam, os seus sentidos são diferentes.
A justiça gratuita está relacionada às taxas e emolumentos que se deve pagar ao judiciário, desta forma, relaciona-se à primeira onda de acesso à justiça em que se buscava eliminar a vulnerabilidade econômica, entre outras palavras, a justiça gratuita oferece a possibilidade de o litigante acessar o aparato judicial sem ter que pagar as custas do processo, e a é conferido aos hipossuficientes.
Sua previsão está na seção IV, art. 98 e seguintes do Código de Processo Civil, envolve isenção de taxas ou as custas judiciais; despesas com publicação na imprensa oficial; despesas com a realização de exame de código genético – DNA e de outros exames considerados essenciais; os emolumentos devidos a notários ou registradores em decorrência da prática de registro, averbação ou qualquer outro ato notarial necessário à efetivação de decisão judicial ou à continuidade de processo judicial no qual o benefício tenha sido concedido, entre outros (BRASIL, 2015, art. 98). Como observa-se, trata-se de um benefício sendo processual, e o indivíduo pode recebê-lo mesmo estando assistido por advogado particular.
Já a assistência judiciária refere-se ao patrocínio dentro do processo, neste caso, relaciona-se ao patrocínio na causa, o advogado, é a defesa processual da parte. Neste ponto, vale ressaltar que nem sempre quem prestará a assistência judiciária será o Defensor Público, por meio da instituição, tendo em vista que o Brasil também adota o sistema judicare como explanado acima, ou seja, não havendo Defensoria, e havendo a obrigação de prestação desta assistência, cabe ao juiz nomear advogados dativos para isso, desta maneira, estar-se-á materializando este tipo de assistência.
A assistência jurídica, no entanto, é bem mais ampla do que os termos anteriores, e se refere à assistência judicial integral, dentro e fora do processo, trata-se de um serviço público, conforme art. 5, LXXIV, da CF/88 prestado pela Defensoria (art. 134, CF). Compreendem-se as atividades perante o poder judiciário, consultorias, defesas em processos administrativos, orientações jurídicas, educação em direitos. Em síntese, a promoção dos direitos e garantias fundamentais e direitos humanos, com a promoção do acesso à justiça.
Portanto, é notável que a Constituição Federal outorgou à Defensoria a missão de promoção do acesso à justiça justo, e por isso, ela cabe usar de todos os meios para cumprimento deste múnus.
4. DESAFIOS NA CONSOLIDAÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA
É importante frisar que, mesmo após essa longa batalha histórica, a Defensoria Pública brasileira não se encontra em perfeitas condições estruturais para cobrir toda a demanda que se apresenta. Nas palavras de Tavares de Paula e Lopes Canavez:
Embora se perceba uma evolução da atuação da Defensoria Pública como instituição essencial ao ordenamento jurídico brasileiro, com a previsão legislativa de novas funções de atuação, bem como seu reconhecimento nacional e internacional como boa prática do modelo de assistência jurídica, a criação e a implementação de Defensorias Públicas na América Latina tem passado por diversas inquietudes e percalços (PAULA; LOPES CANAVEZ, 2012, p. 58)
Os autores ainda mencionam que esta instituição representa uma boa prática do modelo de assistência jurídica, sendo assim, como representante desta boa prática, em vez de continuar em inércia de crescimento, pelo contrário, deveria haver uma extensão desta.
Tentando demonstrar as dificuldades da implementação e da evolução da Defensoria Pública enuncia Thiago Moreira:
Após a promulgação da Constituição, é possível observar que há grande heterogeneidade entre as DPEs, algo que se verifica tanto em relação ao momento de criação e ao grau de institucionalização, quanto no que diz respeito à organização, autonomia e atuação dessas instituições. Diante desse cenário, o presente trabalho é motivado pelo problema institucional que marca a criação da Defensoria nos Estados, buscando entender por que, a partir de um marco comum (Constituição de 188) determinando a implantação dessa instituição específica, há variações tão grandes entre os Estados quanto ao momento de criação de suas DPEs (MOREIRA, 2016, p. 3)
Portanto, é conclusivo que há uma falta de estrutura suficiente para a demanda de serviço, estando a sua implementação em descompasso com o esperado, o que consequentemente pode refletir na prestação deste serviço do acesso à justiça, isso é uma infeliz situação, por conta de que as pessoas que necessitam desta prestação são as populações vulneráveis e mais pobres, desta forma, o instrumento criado para reduzir a vulnerabilidade destes não pode estar defasado, sofrendo fortes dificuldades, como atualmente tem-se encontrado.
Sendo assim, perceptível que a defensoria não se encontra em condições de cumprir o preceito constitucional, não de forma completa:
De pronto, pode-se observar que poucas são as Defensorias Públicas que alcançam o nível de desempenho do modelo previsto na Constituição Federal, e mesmo nos casos das instituições atuante e ativas, estas também apresentam dificuldades operacionais, advindas, dentre outros problemas, sobretudo da falta de recursos e condições materiais para sua operação (SÁ, 2022, p. 44).
Para demonstrar as dificuldades estruturais da instituição o autor Lucas Correio de Sá cita Cleber Francisco Alves, numa análise das circunstâncias-problemas da defensoria:
Falta de investimentos adequados e necessários para o pleno funcionamento das Defensorias, sobretudo, o tratamento desigual e discriminatório conferido à instituição em confronto com as demais carreiras jurídicas; também é grave a sobrecarga de trabalho resultante da existência de uma demanda muito superior à capacidade dos órgãos de atuação; outrossim, deve ser consignado o problema relativo às precárias condições de funcionamento, visto que não raro as Defensorias estão instaladas em locais insalubres, não possuem equipamentos e mobiliário necessários às suas atividades, não contam com quadro de pessoal de apoio, além da falta de Defensores Públicos em quantitativo suficiente; esse quadro gera uma sensação dramática de falta de qualidade na prestação de serviços, sobretudo na perspectiva do cliente, que muitas vezes tem que esperar horas para ser atendido; isto é uma realidade, em que pese a reconhecida qualidade técnica das intervenções processuais dos Defensores Públicos, fato que é sistematicamente reconhecido pelos integrantes das demais profissões jurídicas (ALVES, 2006, p. 353 apud SÁ, 2022, p. 44).
Neste sentido, a defensoria enfrenta dificuldade de material humano, como falta de servidores, defensores insuficientes, além da falta de outros servidores auxiliares, como contadores, médicos, psicólogos, entre outros, para que estes possam auxiliar mais efetivamente nos casos fáticos de seus assistidos e isso resultar numa boa prestação de serviço.
A instituição também se encontra em dificuldade para obtenção de espaços próprios, como descrito acima, dependendo de parcerias e outros convênios com os demais órgãos e entes públicos, situação essa que inegavelmente enfraquece a instituição, diante de suas batalhas diárias no patrocínio dos mais vulneráveis, muitas vezes, frente a outras instituições da Administração Pública.
Outro fator importante para enunciar como problema enfrentado por ela, é a sua fraca expansão diante do enorme número de potenciais usuários deste serviço, é entendido que ao menos 82% da população brasileira pode ser atendida e auxiliada pela defensoria, ao passo que ela está presente em apenas 28% das comarcas judiciárias brasileiras (SÁ, 2022).
Desta forma, observa-se que os agentes políticos demonstram pouco interesse em efetivar a instituição, e por tabela o serviço de assistência jurídica gratuita e integral, o qual é porta para um pleno acesso à justiça, é impressionante que este mandamento constitucional não está sendo cumprindo, estão ignorando o mandamento de implementação embutido pela Emenda Constitucional de nº 80 em que prescreve que os defensores devem estar presentes nas unidades judiciárias em proporção à efetiva demanda (BRASIL, 2014) o que não vem ocorrendo.
Vale destacar que, como forma de esclarecer os reais problemas da instituição, os próprios defensores sugeriram quais os setores deveriam ser melhorados para fortalecer a defensoria pública, em uma pesquisa sobre o tema:
A partir do estudo do IV Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil, foi realizada uma pesquisa com os defensores públicos, e a seguinte questão foi feita: “Tendo em vista os desafios enfrentados pela Defensoria Pública em que você atua (ou pela Defensoria Pública em geral no Brasil), quais são suas sugestões de melhoria, soluções ou caminhos que possam ser seguidos?” As sugestões foram apresentadas e descritas em uma tabela, na qual as sugestões que apareceram com mais frequência foram: Ampliação do quadro de Defensores, servidores de apoio e estagiários (15,4% dos respondentes); Autonomia (financeira, institucional e funcional) (13,5%); Melhoria e equiparação remuneratória com os demais órgãos do Sistema de Justiça (7,1%); Melhorias na infraestrutura (prédios, adaptações, equipamentos) (6,9%); ampliação orçamentária (6,8%); e alteração da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) para inclusão da Defensoria Pública (4,3%) (SÁ, 2022, p. 49).
Vale salientar que, para além do problema orçamentário — que é um dos mais importantes —, pode-se destacar que a instituição enfrenta resistência de outras classes do sistema judiciário, sua institucionalização pós 88 não ganhou apreço de outras instituições:
Com essa concepção teórica, este trabalho sustenta que há uma relação de causalidade entre o arranjo de assistência judiciária existente nos Estados antes de 1988 e a criação das DPEs. Onde PGE e/ou OAB desempenham de modo institucionalizado essa atividade, o processo de construção da Defensoria encontrou barreiras e constrangimentos maiores. Quando a Defensoria foi prevista na Constituição, a trajetória da assistência jurídica já seguia outro caminho nesses Estados, tornando difícil reverter o curso de tais modelos (MOREIRA, 2016, p. 15)
Como destacado pelo ilustre autor, nos estados em que este serviço já era prestado por seus próprios órgãos, PGEs e/ou OAB, era importante para os governos locais manter a forma já desenvolvida por eles, não os interessava que surgissem uma nova instituição com autonomia que possivelmente poderia ir contra seus próprios interesses, o benefício de manutenção de que a prestação de serviço não fosse alterada pode ser compreendida da seguinte forma: para os estados era questão de preservar uma atribuição institucional, ou seja, os interesses das pessoas com as quais litigavam estariam intimamente sendo tratada por seus próprios agentes; já para os advogados era questão de ordem econômica, a OAB e seus advogados receberam valores dos cofres públicos, assim esclarece Moreira (2016).
Destaca-se a forte movimentação em sentido de não fortalecer a instituição, que sofreu para que houvesse a equiparação com outros agentes judiciais importantes para a democracia e o Estado de Direito Constitucional:
Como resultado desses embates, a Constituição atendeu parcialmente às demandas dos defensores públicos: previu a Defensoria organizada em carreira com ingresso inicial por concurso público e conferiu a garantia da inamovibilidade aos seus integrantes. A oposição de outros atores impediu, contudo, a almejada equiparação ao MP e deixou a redação constitucional aberta para que os Estados postergassem a implantação das DPEs e definissem o grau de autonomia que concederam a elas. A consequência dessa previsão constitucional foi transportar a luta dos defensores para uma batalha travada em duas frontes. A atuação nacional para conferir autonomia à Defensoria e garantias aos integrantes da carreira continuou no plano federal, mas a batalha para expandir e fortalecer a instituição precisava ser enfrentada também nas arenas políticas estaduais. Em ambas as frentes, oposições de outras carreiras jurídicas constituíam uma forte barreira ao projeto de consolidação da Defensoria. No plano nacional, membros do MP se opuseram a mudanças legislativas que pretendiam conferir autonomia às DPEs e legitimar os defensores à tutela de direitos difusos e coletivos. Essas disputas demoraram a ser superadas. A autonomia das DPEs só veio com a reforma do Judiciário, em 2004, e a legitimidade para tutela coletiva só foi reconhecida judicialmente em 2015 (MOREIRA, 2016, p. 19-20)
Portanto, destaca-se que, para além do fator orçamentário, a defensoria pública enfrentou e enfrenta resistências dos próprios agentes do sistema de justiça, o que inevitavelmente compromete a sua institucionalização de forma concreta.
É importante lembrar que recentemente houve um julgamento muito importante para atuação desta instituição, o julgamento do poder de requisição, ADI 6852, que foi proposta pelo Procurador-Geral da República, representante máximo do Ministério Público, em que se buscava declarar a inconstitucionalidade do poder de requisição dela, que é uma prerrogativa institucional para aperfeiçoar a sua atuação no campo extrajudicial em benefício dos assistidos, e consiste em requisitar dos órgãos públicos certidões, perícias, informações, diligências, processos, esclarecimentos entre outras solicitações para o fiel cumprimento de sua atribuição constitucional (BRASIL, 1994).
Apesar da tentativa em questão, o Supremo Tribunal Federal entendeu que tais prerrogativas são constitucionais:
Está mantida a prerrogativa das Defensorias Públicas para requisitar documentos de autoridades. O Supremo Tribunal Federal formou maioria, no Plenário Virtual da Corte, para confirmar o poder de requisição dos defensores. Estão em julgamento diversas ações propostas pela Procuradoria-Geral da República, que argumenta que a prerrogativa cria desequilíbrio, uma vez que advogados privados geralmente não detêm o mesmo poder, tese que não foi aceita no julgamento […] na ação principal, a ADI 6.852, que juntou todas as que foram apresentadas pela PGR, o relator, ministro Edson Fachin, defendeu as prerrogativas das defensorias. “Reconhecer a atuação da Defensoria Pública como um direito que corrobora para o exercício de direitos é reconhecer sua importância para um sistema constitucional democrático em que todas as pessoas, principalmente aquelas que se encontram à margem da sociedade, possam usufruir do catálogo de direitos e liberdades previsto na Constituição Federal”, disse (GOES, 2022)
Sendo assim, mostra-se visível que a referida instituição sofre de problemas orçamentários, que lhe afeta profundamente, bem como de resistências políticas e institucionais, e essa situação faz com que haja, novamente, como já destacado no início deste trabalho, uma omissão e negligência Estatal em sua obrigação de fortalecer prestação deste direito, o que aconteceria, certamente, com o fortalecimento da Defensoria Pública:
Nesse sentido, é escancarado à sociedade a negligência estatal em relação à atuação da Defensoria Pública, pois, tendo em vista sua crucial atividade para efetivação do acesso à justiça, e o fato de não haver grau de hierarquia entre esta instituição e o Ministério Público ou a magistratura, por que, com base no IV Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil, no país existem muito mais juízes e promotores de justiça do que defensores públicos? Tal fato se revela como um impedimento para uma boa assistência jurídica. Assim, evidencia-se que há uma ausência significativa de Defensorias Públicas em diversas comarcas e uma quantidade inferior de defensores públicos, ocasionando uma atuação maior do “Estado acusatório” (SÁ, 2022, p. 45).
Desta forma, é observável que os problemas enfrentados pela instituição estão fortemente ligados aos problemas expostos acima, sendo estes tanto de ordem econômica, no que diz respeito a esse problema, parece ser até irônico, pois sua atuação é justamente para patrocinar os hipossuficientes, no entanto, esta encontra-se como uma instituição vulnerável em sentido de orçamento em frente aos demais. Como também de forma política, a falta deste apoio, e de outros agentes e entes importantes, prejudica-lhe nas relações institucionais internas, essas relações são aspectos necessários para que se possa receber incentivos e aprovações de projetos que visem estruturá-la e concretizá-la. Logo, é perceptível que esses são os principais problemas enfrentados, que a prejudicam em seu crescimento em busca de sua efetiva implementação, objetivo que infelizmente ainda parece estar longe.
5. DADOS DA DEFENSORIA PÚBLICA: SUA IMPORTÂNCIA PRÁTICA
É necessário expor alguns dados práticos da instituição, em nível nacional, com vistas a demonstrar seu âmbito de atuação e importância na sociedade, explicitar que, apesar de todas as dificuldades, a defensoria vem, de forma guerreira, cumprindo a sua função constitucional.
Inicialmente, de acordo com os dados da Pesquisa Nacional da Defensoria Pública (2022), o quantitativo da instituição encontra-se em 85,4% menor que o quadro de promotores, e, se comparado com o quadro de juízes, vai para 156,9%, ou seja, mais que 100% menor, estando o judiciário com 17,871 mil membros, Ministério Público (MP) com 12,894, e a Defensoria com apenas 6,956.
Apesar da debilidade demonstrada, a atuação da instituição é forte, dados coletados ainda no cenário da recente pandemia demonstram isso, logicamente período mais difícil de atuação por conta das restrições:
A consolidação do quantitativo de atendimentos realizados considerou todos os atendimentos jurídico-assistenciais prestados diretamente pelos(as) Defensores(as) Públicos(as) e por sua equipe de apoio. No total, a Defensoria Pública realizou 19.522.126 atendimentos em 2019, representando um aumento de 450,3% em relação ao quantitativo de atendimentos registrados em 2003. Em 2020, mesmo diante das medidas sanitárias adotadas para tentar conter a disseminação do coronavírus SARS-CoV-2, a Defensoria Pública prestou 13.181.256 atendimentos jurídico-assistenciais à população vulnerável. Por sua vez, em 2021 houve um aumento de 24,7% em relação ao quantitativo indicado no ano anterior, como reflexo da gradativa normalização do atendimento diante da redução da curva de contágio da pandemia (DEFENSORIA PÚBLICA PESQUISA NACIONAL, 2022)
Neste sentido, é louvável que a instituição tenha conseguido suportar os efeitos da referida pandemia, e tenha alcançado um aumento em sua atuação, mesmo diante de sua estrutura fraca, diante das outras instituições.
Dando sequência com os dados, entre os anos de 2020 e 2021 a instituição gerou aproximadamente 3.628.755 de processos judiciais, e 573.686 ofícios, que é uma das modalidades mais usadas para atuar extrajudicialmente na busca de informações sobre os casos de seus assistidos. O que se pode extrair desses dados é que mais de 3 milhões de pessoas foram assistidas pela instituição e com os seus casos chegando ao judiciário, ao analisarmos isso, percebemos que essas pessoas, caso não houvesse a Defensoria Pública, poderiam ficar com os seus direitos lesados, ou ao menos, sem uma análise de seus casos pelo Estado, na pessoa do Juiz.
A importante pesquisa ainda demonstra o quanto a instituição se usou de sua prerrogativa de requisição, questionada pela PGR como anteriormente exposto, nesse sentido:
De acordo com os arts. 44, X, 89, X e 128, X da Lei Complementar nº 80/1994, aos membros da Defensoria Pública é assegurada a prerrogativa de requisitar de autoridade pública e/ou de seus agentes exames, certidões, perícias, vistorias, diligências, processos, documentos, informações, esclarecimentos e providências necessárias ao exercício de suas atribuições. Recentemente, ao julgar improcedente a Ação Direita de Inconstitucionalidade nº 6852, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da prerrogativa de requisição prevista na LC nº 80/1994. Outrossim, o STF julgou improcedentes outras 22 ADIs ajuizadas contra dispositivos de leis estaduais que organizam as DPEs, reconhecendo a constitucionalidade da prerrogativa de requisição no âmbito normativo estadual. Em 2021, a Defensoria Pública expediu 393.928 requisições, sendo importante ressalvar que não foram computados dados de 11 unidades federativas no ano de referência, diante da ausência de contabilização no âmbito das Defensorias Públicas respondentes (DEFENSORIA PÚBLICA PESQUISA NACIONAL, 2022)
Entre os anos de 2021 e 2022, a Defensoria atuou em aproximadamente 72 casos perante as cortes internacionais de proteção dos Direitos Humanos, conforme a Pesquisa Nacional (2022), mostrando assim a forte atuação de uma das suas mais valiosas funções.
A defensoria pública também atua em ações coletivas, fazendo parte do microssistema processual dos direitos coletivos, sendo legitimada diretamente em algumas ações, e em outras também é legitimada pelo entendimento sistemático das normas constitucionais (MAIA, 2015), sendo assim, entre os anos de 2021 e 2022, auge da pandemia, a defensoria ajuizou 3.487 e 4.803 ações, respectivamente.
Sabe-se que a forma de atuação desta instituição é precipuamente extrajudicial, na busca de efetivação dos direitos sem a necessidade de acionamento da máquina judiciária, que por vezes demora muito, com essas ponderações, cabe destacar os números de atuação nesta modalidade: foram 216.943 acordos extrajudiciais, celebrados pela defensoria, em 2019, já em 2021, foram contabilizados 127.995 acordos extrajudiciais, segundo o levantamento feito pela Defensoria Pública Pesquisa Nacional (2022).
Por fim, após essa rápida exposição dos números notáveis de sua atuação, compreende-se que é glorioso que esta instituição, que vive diariamente com problema estrutural de organização, com a omissão do Estado para que a implemente efetivamente, com os cortes orçamentários, estrutura incomparável com outros poderes, possa agir da forma que age, e fazer tanto para os mais vulneráveis, conforme os dados relatados, estando tentando reduzir as desigualdades sociais com sua missão de levar a justiça para todos.
6. CONCLUSÃO
A instituição da Defensoria Pública no Brasil percorreu um imenso caminho para que se chegasse nos moldes atuais, desde seu início é perceptível uma certa falta de vontade política dos agentes públicos para buscarem efetivar a instituição. Ao percorrer, mesmo que de forma rápida, a história desta, percebe-se que sua função não foi institucionalizada, sendo concedida muitas vezes a outros atores do serviço público judicial, como o próprio Ministério Público, as Procuradorias dos Estados, e até mesmo para os advogados dativos dos quadros da OAB.
Em virtude dessa morosidade, é possível que os reflexos atuais sejam consequências das decisões passadas, contudo, é notável que o Brasil foi influenciado pelos grandes movimentos de acesso à justiça pelo mundo, o que fez com que o país tomasse atitudes em prol de efetivar este serviço público para as pessoas pobres e vulneráveis, de uma forma ou de outra.
Por conta de tal situação é influenciada por diversos movimentos sociais e políticos, a Constituição Federal de 1988 inovou no cenário brasileiro e criou um Estado Constitucional Social Democrático de Direito, desta forma, a Defensoria Pública foi instituída e ganhou forças para que pudesse promover, como nunca antes visto, o acesso à justiça justa.
Em que pese tais situações inovadoras, passamos a vivenciar mais uma vez uma certa omissão estrutural no que concerne em implementar a defensoria pública de forma concreta para efetivar sua missão, parecendo, assim, vivenciarmos novamente uma falsa esperança de mudança, em relação ao passado, sobre o tema.
Apesar disso, após fortes movimentos sociais e institucionais dos importantes agentes dessa classe, já depois da Carta Política, a defensoria foi ganhando força normativa, e com suas alterações, hoje, encontra-se em igualdade/equivalência com os demais órgãos essenciais do judiciário, no plano legal, porém, mais uma vez apesar de um reconhecido crescimento, decorrente das recentes mudanças, a instituição enfrenta novamente a falta de vontade política para com o assunto, essa falta de vontade se demonstra por meio do pequeno orçamento repassado, conforme exposto, que afeta diretamente a sua estrutura, para que se possa cobrir a sua efetiva demanda, além de que, conforme demonstrado, a instituição enfrenta resistência de outras classes judiciais, falta de apoio, para sua implementação.
Por todo o exposto, é identificável que esses são os problemas atuais da defensoria pública, ao passo que sua atuação se mostra essencial para o país, em busca de diminuir/reduzir as desigualdades de quaisquer naturezas, e ser a instituição que está ao lado das minorias, com a sua forte atuação para o justo acesso à justiça, e promovendo a implementação efetiva dos direitos humanos e dos direitos e garantias fundamentais constitucionais. Sendo assim, por fim, é inegável a importância da instituição em nosso país, e, nesse sentido, o Estado brasileiro não pode ficar inerte e omisso em sua obrigação constitucional de implementação concreta da instituição.
1O termo hipossuficiente refere-se àquele(s) que se encontra(m) em situação de insuficiência de recursos para provocar o judiciário (ou outros órgãos de forma extrajudicial) em defesa de seus direitos.
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