REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202410261342
Dann d’Avila Levita
Resumo
O Processo Administrativo Disciplinar (PAD) é essencial para apurar infrações cometidas por servidores públicos no exercício de suas funções. Regulamentado pela Lei nº 8.112/1990, no Brasil, cada estado pode adaptar o procedimento, como Sergipe com a Lei Estadual nº 2.148/1977. O PAD tem três fases: instauração, instrução e julgamento. Ele deve respeitar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. A sindicância, uma etapa preliminar, investiga indícios de infração e pode resultar em sanções leves ou na abertura de um PAD formal, no caso do estado de Sergipe, o Inquérito Administrativo. As garantias processuais são asseguradas tanto no regime federal quanto no estadual, garantindo um julgamento justo e sanções razoáveis e adequadas conforme a gravidade da infração.
Palavras-chave: Processo Administrativo Disciplinar. Sindicância. Inquérito Administrativo. Servidor Público. Penalidades.
INTRODUÇÃO
Exigência do art. 41 da Carta Magna, o Processo Administrativo Disciplinar (PAD) é um dos principais instrumentos de controle interno da Administração Pública. Ele visa apurar responsabilidades de servidores públicos no exercício de suas funções, garantindo que as atividades sejam realizadas de acordo com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, devendo sempre ser respeitado o contraditório e a ampla defesa.
No Brasil, a regulamentação federal se dá pela Lei nº 8.112/1990, que abrange o regime jurídico dos servidores públicos civis da União. No entanto, cada estado da federação tem autonomia para regulamentar o procedimento disciplinar de seus servidores, como ocorre no Estado de Sergipe, com a Lei Estadual nº 2.148, de 21 de dezembro de 1977 (Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado de Sergipe).
O presente artigo explora o processo administrativo disciplinar dos servidores públicos, com base na legislação federal e estadual, com destaque para as particularidades da Lei Estadual nº 2.148/1977. São abordados também os aspectos gerais da sindicância, além de doutrinas e jurisprudências atualizadas que fundamentam a aplicação e o desenvolvimento do processo administrativo
1. Conceito e Finalidade do Processo Administrativo Disciplinar
O Processo Administrativo Disciplinar é o instrumento utilizado pela Administração Pública para apurar a responsabilidade de seus servidores quanto às infrações funcionais, podendo resultar na aplicação de sanções disciplinares. A principal característica do PAD é sua natureza administrativa, ou seja, ele ocorre no âmbito da Administração, sem a necessidade de intervenção do Poder Judiciário, salvo em casos de revisão judicial.
O professor José dos Santos Carvalho Filho define:
Processo administrativo-disciplinar é o instrumento formal através do qual a Administração apura a existência de infrações praticadas por seus servidores e, se for o caso, aplicar as sanções adequadas. (…)
Quando uma infração é praticada no âmbito da Administração, é absolutamente necessário apurá-la, como garantia para o servidor e também da Administração. O procedimento tem que ser formal para permitir ao autor do fato o exercício do direito de ampla defesa, procurando eximir-se da acusação a ele oferecida. (CARVALHO FILHO, 2020, p. 1650)
A finalidade do PAD é dupla: apurar infrações e aplicar as penalidades correspondentes, ao mesmo tempo em que assegura os direitos do servidor acusado, como o direito ao contraditório e à ampla defesa, conforme previsto no art. 5º, LV da Constituição Federal.
2. Princípios Fundamentais do Processo Administrativo Disciplinar
O PAD, como todo procedimento administrativo, deve observar os princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Entre os principais, destacam-se: Devido Processo Legal: Nenhum servidor público pode ser punido sem que seja submetido a um procedimento administrativo que siga as regras previstas em lei, assegurando-se todas as garantias processuais. É um dos mais importantes princípios constitucionais, norteador de todo ordenamento jurídico. Destaca-se:
PROCESSO ADMINISTRATIVO – RESTRIÇÃO DE DIREITOS – OBSERVÂNCIA NECESSÁRIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO “DUE PROCESS OF LAW” (CF, ART. 5º, LV) – REEXAME DE FATOS E PROVAS, EM SEDE RECURSAL EXTRAORDINÁRIA – INADMISSIBILIDADE – RECURSO IMPROVIDO. RESTRIÇÃO DE DIREITOS E GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW”.
– O Estado, em tema de punições disciplinares ou de restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais medidas, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida estatal – que importe em punição disciplinar ou em limitação de direitos – exige, ainda que se cuide de procedimento meramente administrativo (CF, art. 5º, LV), a fiel observância do princípio do devido processo legal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do próprio ato punitivo ou da medida restritiva de direitos. Precedentes.(…)(AI 241201 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 27-08-2002, DJ 20-09-2002 PP-00109 EMENT VOL-02083-03 PP-00589)
Contraditório e Ampla Defesa: Estes princípios garantem que o servidor tenha a oportunidade de se manifestar e apresentar sua defesa, tanto na fase de sindicância quanto no PAD propriamente dito, utilizando-se dos meios legais cabíveis. Bastante ilustrativo é o seguinte julgado do STF sobre o tema:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE TRABALHADORES POLICIAIS CIVIS (COBRAPOL) – ENTIDADE SINDICAL INVESTIDA DE LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” PARA INSTAURAÇÃO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PERTINÊNCIA TEMÁTICA – CONFIGURAÇÃO – ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS QUE PREVÊEM PUNIÇÃO DISCIPLINAR ANTECIPADA DE SERVIDOR POLICIAL CIVIL – CRITÉRIO DA VERDADE SABIDA – ILEGITIMIDADE – NECESSIDADE DE RESPEITO À GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” NOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁTER DISCIPLINAR – DIREITO DE DEFESA – RECONHECIMENTO DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI AMAZONENSE Nº 2.271/94 (ART. 43, §§ 2º a 6º) – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. – Nenhuma penalidade poderá ser imposta, mesmo no campo do direito administrativo, sem que se ofereça ao imputado a possibilidade de se defender previamente. A preterição do direito de defesa torna írrito e nulo o ato punitivo. “Nemo inauditus damnari debet”. O direito constitucional à ampla (e prévia) defesa, sob o domínio da Constituição de 1988 (art. 5º, LV), tem como precípuo destinatário o acusado, qualquer acusado, ainda que em sede meramente administrativa. O Supremo Tribunal Federal, ao proclamar a imprescindibilidade da observância desse postulado, essencial e inerente ao “due process of law”, tem advertido que o exercício do direito de defesa há de ser assegurado, previamente, em todos aqueles procedimentos – notadamente os de caráter administrativo-disciplinar – em que seja possível a imposição de medida de índole punitiva. Mesmo a imposição de sanções disciplinares pelo denominado critério da verdade sabida, ainda que concernentes a ilícitos funcionais desvestidos de maior gravidade, não dispensa a prévia audiência do servidor público interessado, sob pena de vulneração da cláusula constitucional garantidora do direito de defesa. A ordem normativa consubstanciada na Constituição brasileira é hostil a punições administrativas, imponíveis em caráter sumário ou não, que não tenham sido precedidas da possibilidade de o servidor público exercer, em plenitude, o direito de defesa. A exigência de observância do devido processo legal destina-se a garantir a pessoa contra a ação arbitrária do Estado, colocando-a sob a imediata proteção da Constituição e das leis da República. Doutrina. Precedentes. – Revela-se incompatível com o sistema de garantias processuais instituído pela Constituição da República (CF, art. 5º, LV) o diploma normativo que, mediante inversão da fórmula ritual e com apoio no critério da verdade sabida, culmina por autorizar, fora do contexto das medidas meramente cautelares, a própria punição antecipada do servidor público, ainda que a este venha a ser assegurado, em momento ulterior, o exercício do direito de defesa. Doutrina. Precedentes. (ADI 2120, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 16-10-2008, DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014 EMENT VOL-02754-02 PP-00276)
Proporcionalidade e Razoabilidade: As sanções aplicadas devem ser proporcionais à gravidade da falta cometida. Esclarecedora a definição prevista no art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei n. 9.784/99, que diz que a proporcionalidade consiste no dever de “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”.
3. Fases do Processo Administrativo Disciplinar
O PAD possui três fases fundamentais, conforme estabelecido pela Lei nº 8.112/1990 e pela legislação estadual do Estado de Sergipe. Essas fases são:
- Instauração: É a fase inicial do PAD, que se dá mediante a publicação de uma portaria, pela qual a autoridade competente determina a abertura do processo e nomeia a comissão processante. Esta comissão deve ser composta por servidores estáveis, conforme previsto no art. 149 da Lei nº 8.112/1990.
- Instrução: Nesta fase, são colhidas as provas que fundamentarão a decisão final. A instrução compreende a oitiva de testemunhas, a realização de perícias, entre outros meios de prova. O servidor acusado tem o direito de apresentar sua defesa, com prazo para manifestação, e de produzir provas a seu favor.
- Julgamento: Após a fase de instrução, a comissão processante elabora um relatório final com suas conclusões, recomendando a aplicação ou não de penalidades. A autoridade competente analisa o relatório e decide pela aplicação de uma penalidade ou pelo arquivamento do processo.
4. Sindicância no Processo Administrativo Disciplinar
A sindicância é um procedimento preliminar e investigativo, realizado com o objetivo de averiguar a existência de indícios de infração funcional. Quando os fatos apurados são de menor gravidade, a sindicância pode resultar diretamente na aplicação de sanções leves, como advertência ou suspensão, sem a necessidade de instauração de um PAD. Quando, contudo, os indícios apurados são de infrações graves, a sindicância pode resultar na abertura de um PAD formal.
Fernanda Marinela destaca que:
Resta lembrar ainda que a sindicância tem algumas regras específicas que a diferenciam do procedimento propriamente dito. Instaurada a sindicância, se demonstrado que não existiu a prática da infração ou a descaracterização de autoria, o procedimento será o arquivamento. De outro lado, se comprovada a prática da infração funcional, sendo essa leve, punível com advertência ou suspensão de até trinta dias, a autoridade poderá aplicar a sanção na própria sindicância, observados, é claro, os princípios constitucionais. E, por fim, se caracterizada infração grave, é necessário instaurar o procedimento administrativo propriamente dito para a aplicação da sanção. (MARINELA, 2017, p. 2133)
5. O Processo Administrativo Disciplinar na Lei Estadual nº 2.148/1977 do Estado de Sergipe
A Lei Estadual nº 2.148, de 21 de dezembro de 1977, estabelece o regime jurídico dos servidores públicos do Estado de Sergipe e regulamenta o PAD. Essa lei define as infrações administrativas, as penalidades aplicáveis e o procedimento para apuração de responsabilidades. O PAD no Estado de Sergipe segue diretrizes semelhantes às da legislação federal, mas com algumas especificidades.
5.1. Instauração e Procedimento
O PAD no âmbito estadual sergipano pode ser instaurado por uma autoridade administrativa sempre que houver suspeitas de infrações funcionais cometidas por servidores, para apuração das supostas irregularidades e responsabilização dos seus autores.
Segundo o art. 275 do Estatuto dos Servidores Públicos do Estado de Sergipe, “o processo administrativo disciplinar realizar-se-á sob a forma de Sindicância ou de Inquérito Administrativo”.
A instauração do PAD ocorre por meio de portaria, e a condução do processo cabe a uma comissão processante formada por servidores estáveis. Todavia a sindicância poderá ser cometida a um único funcionário, sendo sempre aconselhada a comissão de funcionários, sendo sempre obrigatório que estes sejam de nível hierárquico igual ou superior ao do indiciado.
Os artigos 263 e 264 da Lei Estadual nº 2.148/1977 estabelecem as infrações passíveis de demissão, tais como o abandono de cargo; a incontinência pública e escandalosa, vício de jogos legalmente proibidos e embriaguez habitual; insubordinação grave, em serviço; ofensa física, em serviço; revelação de fato ou de informação de caráter sigiloso, conhecido em razão do cargo; crime contra a Administração Pública; aplicação ilegal dos recursos do Erário; lesão dolosa aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio estadual; e corrupção passiva.
Além disso, a legislação estadual específica as penalidades aplicáveis, que dependem da gravidade da infração cometida e são: Repreensão; Suspensão; Multa; Destituição de Função; Demissão; Demissão a bem do Serviço Público; e Cassação de Aposentadoria ou de Disponibilidade.
5.2. Garantias Processuais
Assim como no regime federal, a legislação sergipana assegura os direitos do contraditório e da ampla defesa em todas as fases do processo disciplinar. O Tribunal de Justiça de Sergipe (TJ-SE) tem reiterado a necessidade de observância rigorosa desses direitos, como evidenciado em decisão recente:
(…) o desligamento da agravada do seu cargo somente poderia ocorrer mediante pedido próprio ou por meio de prévio procedimento administrativo disciplinar, com respeito aos Princípios do contraditório e da ampla defesa, previstos no art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal, e do devido processo legal, estabelecido no art. 5º, inciso LIV, do mesmo documento jurídico (Agravo de Instrumento Nº 202000804873 Nº único: 0001496-96.2020.8.25.0000 – 2ª CÂMARA CÍVEL, Tribunal de Justiça de Sergipe – Relator(a): Luiz Antônio Araújo Mendonça – Julgado em 19/06/2020)
A observância desses direitos processuais é fundamental para a legitimidade das decisões no âmbito do PAD, tanto no regime federal quanto estadual.
5.3. Fases do PAD em Sergipe
Como dito, o procedimento no Estado de Sergipe realizar-se-á sob a forma de Sindicância ou de Inquérito Administrativo e ambos seguem as três fases tradicionais do PAD: instauração, instrução e julgamento. Durante a instrução, são realizados atos de produção de provas, como depoimentos de testemunhas e perícias, e a defesa do servidor é garantida em todas as etapas.
O julgamento é feito pela autoridade competente com base no relatório elaborado pelo funcionário (somente na sindicância) ou pela comissão processante. As sanções previstas variam de advertência, suspensão e até demissão, dependendo da gravidade da infração cometida.
Tanto a Sindicância quanto o Inquérito Administrativo serão revestidos na forma escrita, devendo os autos deste ser organizado segundo modelo forense, enquanto aquela também pode ser arquivada em dossiê simplificado, sendo sempre melhor a primeira opção.
5.3.1 Sindicância
No Estado de Sergipe, a Sindicância também é prevista na legislação estadual e segue os mesmos princípios do processo administrativo disciplinar, respeitando as garantias do contraditório e da ampla defesa.
Destaca-se o art. 277 do Estatuto dos Servidores Públicos do Estado de Sergipe que diz:
A Sindicância será instaurada como meio sumário de apuração de denúncia, nos seguintes casos:
I – quando não houver elementos suficientes para se concluir pela existência de irregularidade administrativa ou de suspeita de sua autoria;
II – no cometimento de faltas apenadas com suspensão.
A Sindicância tem prazo de 20 (vinte) dias, prorrogável por igual período. O funcionário ou a comissão sindicante, ao concluir a sindicância, emitirá relatório circunstanciado com sua opinião sobre os fatos e autoria, indicando a base legal da pena, se entender cabível, encaminhando-o à autoridade responsável pela instauração, que deverá, conforme art. 282:
I – arquivar a sindicância, se não ficar provada a existência da irregularidade ou da responsabilidade do indiciado, ou, ainda, se não for possível indiciar nenhum funcionário;
II – penalizar o indiciado em caso de convencimento da sua responsabilização por fato irregular, desde que tenha competência para a respectiva imposição;
III – determinar a abertura de Inquérito Administrativo, se a pena aplicada exigir tal procedimento.
A jurisprudência sedimentou o cabimento da Sindicância como processo sumário de elucidações de irregularidades no serviço público. Destaca-se:
APELAÇÃO CÍVEL – Ação de Anulação de Ato Administrativo – Aplicação de pena de advertência sem instauração de sindicância ou processo administrativo – Violação de contraditório e ampla defesa –Sentença citra petita fundada em premissa falsa – Nulidade – Causa madura – Julgamento – Anulação da penalidade administrativa – Dano moral fixado em R$ 3.000,00 – Inversão da sucumbência – Fixação dos honorários recursais – Recurso conhecido e provido – Decisão unânime. – (…)
– O STJ já declarou que ‘quando a penalidade a ser aplicada ao servidor se restringir à advertência ou à suspensão inferior a 30 dias, é dispensada a abertura de processo administrativo disciplinar – sendo suficiente, nesses casos, a apuração e consequente aplicação de penalidade por sindicância -, no entanto devem ser respeitados os princípios da ampla defesa e do contraditório.’ No caso dos autos, não houve, em qualquer momento, o oferecimento de ampla defesa ou de contraditório, sendo o ato punitivo totalmente ilegal, impondo-se a sua nulidade e o arbitramento de dano moral. (Apelação Cível Nº 201800820775 Nº único: 0000370-06.2012.8.25.0060 – 2ª CÂMARA CÍVEL, Tribunal de Justiça de Sergipe – Relator(a): Ricardo Múcio Santana de A. Lima – Julgado em 04/09/2018)
5.3.2 Inquérito Administrativo
O Inquérito Administrativo será instaurado para apuração de denúncia que contenha elementos suficientes para se concluir pela existência de irregularidade administrativa e de suspeita de sua autoria, sendo obrigatório para a apuração de faltas apenadas com demissão, demissão a bem do serviço público e cassação de aposentadoria ou disponibilidade.
O prazo de conclusão é de sessenta dias, podendo ser prorrogado por mais trinta dias, no máximo, a critério da Autoridade instauradora do Inquérito, devendo, neste prazo, serem ouvidas as testemunhas e o indiciado, bem como realizadas as diligências necessárias à devida instrução do feito.
Com a instalação dos trabalhos, a comissão deverá citar o indiciado para apresentar defesa prévia no prazo de 48 horas, oportunizando-lhe a produção de provas, requerimento de diligências e acompanhamento do Inquérito, até o encerramento da instrução.
Concluída a instrução do Inquérito, o indiciado será intimado para apresentar sua defesa definitiva no prazo de 10 dias (ou no prazo comum de 20 dias, se houver mais de um indiciado), sempre garantida vistas dos autos.
No caso de revelia, o indiciado será representado por Defensor Público, que promoverá a defesa do acusado.
Ao final, a Comissão emitirá relatório, no prazo de 10 dias apreciando, “em relação a cada indiciado, as irregularidades de que forem acusados, as provas colhidas no Inquérito e as razões de defesa, propondo, justificadamente, a absolvição ou a condenação, e indicando, neste último caso, a pena cabível” (art. 293), encaminhando à autoridade competente que deverá julgar no prazo improrrogável de vinte dias, determinando as providências necessárias à sua execução, devendo a publicação do ato que decretar a punição do servidor ser publicada no prazo obrigatório de oito dias e, seja qual for o resultado do julgamento, dele será cientificado o funcionário.
6. Súmulas do STF sobre o tema
Impende destacar as seguintes súmulas do STF sobre a matéria analisada no presente estudo:
Súmula Vinculante n. 5: A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.
Súmula Vinculante n. 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
Súmula n. 20: É necessário processo administrativo com ampla defesa, para demissão de funcionário admitido por concurso.
Conclusão
O Processo Administrativo Disciplinar é um mecanismo essencial para a apuração de responsabilidades e a preservação da disciplina no serviço público. A sindicância, como fase preliminar ou punitiva, desempenha um papel fundamental no esclarecimento dos fatos e na aplicação de sanções mais leves. No Estado de Sergipe, o PAD segue normas próprias, estabelecidas pela Lei nº 2.148/1977 (Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado de Sergipe), que assegura o contraditório e a ampla defesa.
O respeito aos princípios constitucionais, como o devido processo legal, a proporcionalidade e a razoabilidade, é imprescindível para garantir a legitimidade das sanções aplicadas e a justiça nas decisões administrativas. A jurisprudência atual dos tribunais superiores reforça a importância desses direitos, assegurando que o PAD seja conduzido de maneira justa e transparente.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Lei nº. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm. Acesso em: 22 de outubro de 2024.
SERGIPE. Regime Jurídico dos Funcionários Públicos Civis do Estado de Sergipe. Lei nº 2.148, de 21 de dezembro de 1977. Disponível em https://al.se.leg.br/wp-content/uploads/2023/08/estatuto_funcionario.pdf. Acesso em: 22 de outubro de 2024.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 34ª. ed. São Paulo: Atlas, 2020.
MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. São Paulo: Atlas, 2020.
STF. AI 241201 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 27-08-2002, DJ 20-09-2002 PP-00109, EMENT VOL-02083-03 PP-00589)
STF. ADI 2120, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 16-10-2008, DJe-213, DIVULG 29-10-2014, PUBLIC 30-10-2014 EMENT VOL-02754-02 PP-00276)
TJSE. Apelação Cível Nº 201800820775 (Nº único: 0000370-06.2012.8.25.0060) – 2ª CÂMARA CÍVEL, Relator(a): Ricardo Múcio Santana de A. Lima – Julgado em 04/09/2018.
TJSE. Agravo de Instrumento Nº 202000804873 (Nº único: 0001496-96.2020.8.25.0000) – 2ª CÂMARA CÍVEL, Relator(a): Luiz Antônio Araújo Mendonça – Julgado em 19/06/2020.