REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ar10202409252112
Gisele da Silva Lopes dos Santos1;
Orientadora: Maria Lília Imbiriba Sousa Colares2.
RESUMO: Este artigo integra o estudo sobre políticas educacionais em âmbito municipal que teve como objetivo central identificar as políticas educacionais implementadas pela Secretaria Municipal de Itaituba/PA, no período de 1997 a 2016. A pesquisa partiu da questão-problema: “Quais políticas educacionais foram implementadas pela Semed de Itaituba/PA após a reformulação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei n° 9.394/96, a partir das categorias: gestão democrática, qualificação docente, rede física e didático-pedagógico-curricular? Neste artigo analisamos o processo de descentralização e autonomia ocorrido no município de Itaituba, a partir do processo de municipalização do ensino, iniciado na gestão municipal de 1997-2000 até a gestão de 2013 a 2016. Consideramos para essa análise a organização administrativa da Semed. Dentre os fundamentos teóricos, destacamos as contribuições de Sousa (2006), Libâneo (2016), Frigotto e Ciavata (2003), Oliveira (2009); Colares (2005), Santos (2016); Perez (2010) e Sanfelice (2016) que abordam a educação como política pública social e a educação escolar como direito de todos e dever do Estado. Quanto aos pressupostos metodológicos realizou-se um estudo de análise de implementação de políticas educacionais ex post (após a sua execução), em que analisamos o Estado em Ação em uma perspectiva histórica, a partir da implementação de programas e projetos. Como instrumento para coleta de dados utilizamos a análise documental (fontes primárias e secundárias) e entrevistas semiestruturadas. Os resultados apontaram, considerando o processo de descentralização a autonomia, previstos pela LDB 9394/96 e CF 1988, que o município passou por um período de adaptação e aprendizagem administrativa, frente aos desafios da municipalização do ensino. A Semed passou por reestruturações tanto de infraestrutura física quanto de aumento do quantitativo de servidores para atender às novas demandas do ensino.
Palavras-chave: Políticas Públicas Educacionais. Secretaria Municipal de Educação de Itaituba/PA. Descentralização e autonomia.
Introdução
O objetivo deste artigo é analisar o processo de descentralização e autonomia ocorrido em âmbito local, considerando os aspectos legais propagados pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, lei nº 9.394/96 e Constituição Federal de 1988, tendo como objeto a Secretaria Municipal de Itaituba/PA (1997-2016), fundada em 1977, ainda como Coordenadoria Municipal de Educação, na gestão do Prefeito Municipal Altamiro Raimundo da Silva. Teve como primeira coordenadora a religiosa e educadora Heloisa da Costa Bahia (1977 a 1980), sendo legalmente reconhecida em 1991 pelo Decreto Lei Nº 1119/91, sendo sua primeira secretária a professora Maria do Socorro Moraes das Neves (gestão de 1989 a 1992).
O recorte temporal teve como marco inicial a aprovação da LDB, Lei nº 9.394/96 e o início do processo de municipalização de Itaituba.
O texto está constituído por informações sobre a infraestrutura física dos prédios aos quais passaram a Secretaria durante o período pesquisado, em seguida apresenta o perfil dos secretários municipais com ênfase na rede de ensino atendida pela Semed. É importante destacar que a pesquisa teve como instrumento principal de coleta de dados a análise documental, mas devido a escassez dados documentados, houve a necessidade de incluir entrevistas semiestruturadas com ex-secretários e servidores da Semed.
A partir da municipalização do ensino, ainda na gestão de 1997-2000, a Semed precisou se reorganizar para atender as demandas educacionais com o aumento do número de escolas. Para isso a secretaria distribuiu as escolas em quatro áreas de abrangência: a área urbana, a área rural compreendendo as comunidades da estrada de Barreiras, Rodovia Santarém Cuiabá (BR 163), Rodovia Transamazônica (BR 230), Rodovia Estadual Transgarimpeira, Estrada do Farturão, a área de garimpo, de rios e a área indígena. A partir dessa divisão a secretaria conseguiu realizar um acompanhamento mais organizado, no entanto, segundo a coordenação do campo e das águas e das florestas (setor da Semed) essa tarefa ainda é muito desafiadora, devido aos locais da área rural, onde o acesso às escolas serem bastante distantes e as condições de acesso por meio das estradas tem infraestrutura bastante comprometidas.
Na zona urbana da cidade de Itaituba, a Semed atendeu em 2017, em quase todos os bairros da cidade, privilegiando atendimento mais próximo ao aluno. Em bairros maiores, tais como, Bela Vista, Liberdade, Bom Remédio e Jardim das araras, possuem mais de uma escola para atender toda a demanda de alunos do bairro para que não tenham que se deslocar para outros. No ano de 2017, segundo a Semed, eram 42 escolas funcionando na zona urbana de Itaituba. Atenta-se para as escolas que funcionam dentro dos residenciais o que facilita bastante para o atendimento dos alunos que lá residem.
Como já mencionado a zona rural é a mais desafiadora, são mais de 30 pequenas comunidades atendidas em áreas, muitas vezes, de difícil acesso e com longas distâncias geográficas entre uma comunidade e outra. A Semed também atende atualmente 9 áreas de garimpo, 10 comunidades na área ribeirinha e 4 comunidades indígenas. Em 2017 as áreas: rural, de rios, de garimpo e indígenas possuíam um total de 95 escolas, tanto com escolas de pequeno porte, com uma ou duas salas de aulas, quanto de médio e grande porte, com 5 a 10 salas de aula.
Apesar da dificuldade do acompanhamento, o quadro nos permite perceber a expansão do ensino municipal público em Itaituba e que áreas distantes já estão recebendo esse atendimento, mesmo que as vezes em condições ainda inadequadas por conta de infraestrutura física, com falta de carteiras, ventilação adequada, falta de salas para equipe pedagógica ou mesmo sala para os professores, espaços para preparação da alimentação escolar, entre outros.
É importante aqui mencionar a expansão tanto nas áreas indígenas quanto nas áreas de garimpo que hoje é uma realidade no município. Esse atendimento revela um esforço das equipes administrativa, financeira e pedagógica da Semed ao longo dessas gestões que vêm se articulando para a expansão do atendimento escolar público municipal em Itaituba.
Descentralização e autonomia: os caminhos para a auto-organização municipal das políticas educacionais
A discussão sobre o processo de descentralização no Brasil tem seu ápice com a Constituição Federal de 1988, quando em seu art. 211 se propõe uma organização do sistema como sendo de responsabilidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios pelo Regime de Colaboração e mais tarde, no que se refere a Educação, essa descentralização é fortalecida pela LDB – Lei nº 9.394/96, mas, se consideramos a história brasileira quanto ao processo de federação e descentralização, já era uma discussão que ocorria desde o período colonial (CUNHA, 2009). No Brasil imperial se pensava em delegar mais autonomia às capitanias e às províncias, no entanto, nunca houve uma divisão formal, apesar de haver atribuições por parte do governo.
Oliveira e Teixeira (2001, p. 136) observam que nas décadas de 1950, 1980 e 1990 o tema da descentralização foi mais discutido do que em outras décadas. Isto ocorreu devido os “fluxos e refluxos na produção de conhecimentos sobre a temática”, por “razões históricas, econômicas, políticas e sociais”. O Ato Adicional de 1834 consagra a descentralização do ensino, considerada na época, como questão fundamental para a democratização, pois haviam fortes pressões dos municípios “por maior participação conjugadas com interesses das demais esferas do governo de desobrigar-se dos encargos educacionais assim como movimentos da sociedade civil por maior acesso e permanência na escola.” (OLIVEIRA E TEIXEIRA, 2001, p. 136).
Quanto à descentralização em âmbito educacional, na década de 1990, sustentava-se a ideia de que a municipalização da educação, com a autogestão dos municípios seria um dos possíveis caminhos para o desenvolvimento educacional do país. O ensino infantil e o fundamental seriam questões prioritárias, no entanto, era necessário que houvesse colaboração mútua em âmbito social, institucional, organizativo e administrativo entre os organismos dos governos federal, estadual e municipal bem como a participação da sociedade civil organizada (BOTH, 1997).
A municipalização tem na autogestão da educação – ensinos pré-escolar e fundamental – no e pelo município seu ingrediente básico. Como autogestão, é condição sine qua non a autonomia administrativa com competências e recursos necessários, e como educação, faz-se indispensável uma efetiva interação entre as áreas sociais de ensino (escola), saúde, previdência social, assistência social e serviços básicos, com vistas a atingir o educando em sua totalidade, como uma questão pluridimensional, em que sua realidade como indivíduo ao mesmo tempo como “ser com os outros” possa encontrar eco. (BOTH, 1997, p. 9).
As discussões a respeito da municipalização ocorriam em torno das parcerias com a distribuição de competências, não bastando somente a descentralização administrativa, em que cada um cumpre seu papel determinado, mas uma relação de colaboração, com interação de áreas sociais estratégicas, como saúde, assistência social, previdência e serviços básicos, sem que uma esfera usurpasse a autonomia da outra. Dessa forma caberia ao município, com participação efetiva da sociedade organizada, a iniciativa pelo processo de municipalização da educação. Both (1997, p. 11) afirma que “[…] a viabilidade de uma municipalização da educação torna-se por certo verdadeiramente efetiva quando acompanhada devidamente pela União e pelos estados”.
Governos e sociedade organizada conjugam esforços no sentido de viabilizar uma municipalização da educação que gere educação como produto e provoque como resultado mudança comportamental e bem-estar social aos educandos, diretamente, e aos familiares e/ou responsáveis e à sociedade diretamente. (BOTH, 1997, p. 11).
A partir das considerações de Both (1997) entendemos que o processo de municipalização só terá viabilidade com a cooperação das três esferas de governo e com a participação efetiva da sociedade organizada. O município precisa funcionar como esfera decisória na tomada de decisões por estar bem próximo às necessidades da população. Da mesma forma, a sociedade está próxima ao governo, podendo acompanhar e cobrar quanto a efetivação das políticas educacionais no município.
Both (1997, p. 13) observa que o processo de municipalização não é simples. São muitos os obstáculos a serem superados, tais como: carência de recursos, barreiras centralizadoras de gestão, posicionamentos adversos por parte de entidades e administradores, além de diversidade de interesses políticos, entre outros. Tais obstáculos quando não enfrentados com maturidade administrativa por parte do município podem ser decisórios para a não efetivação da municipalização do ensino.
“A descentralização do ensino pode ser estudada sob três âmbitos – administrativo, econômico – financeiro e curricular – pedagógico” (HEVIA, 1991, apud OLIVEIRA E TEIXEIRA, 2001, p. 136). No Brasil a descentralização inicia na esfera administrativa, conforme prevê o Ato Adicional, somente com a Constituição de 1934. Vai ocorrer no âmbito financeiro e curricular em 1961 com a Lei 4024/61. Em 1971, com a promulgação da Lei 5.692/71 a descentralização ganhou destaque. No parágrafo Único do Artigo 58 há a introdução da ideia de transferência de responsabilidades educacionais para os municípios. As autoras observam, amparadas em Chagas (1978, p. 275) que esse documento legal foi importante para reforçar o movimento “lento mais constante de afirmação dos próprios Municípios brasileiros” quanto à definição das responsabilidades com o ensino brasileiro.
É, portanto, no governo de Fernando Henrique Cardoso 1995-1998 e 1999 a 2002 que as políticas educacionais foram se adequando a uma gestão descentralizada. Os Estados e Municípios, em regime de colaboração, assumem a responsabilidade com a educação infantil, a educação básica e fundamental e o ensino médio. Conforme Souza e Faria (2004) com a CF de 1988, os municípios puderam organizar seus próprios sistemas de ensino de forma autônoma, incluindo formulação de políticas educacionais para a Educação Infantil e o Ensino Fundamental. Ao analisar as políticas sociais no Brasil, no que se refere à descentralização nesse período do estado federativo, Arretche (1999, p. 112) afirma que:
No Estado federativo brasileiro pós-1988, estados e municípios passaram a ser, de fato, politicamente autônomos. Isto implica que os governos interessados em transferir atribuições de gestão de políticas públicas devem implementar estratégias bem-sucedidas de indução para obter a adesão dos governos locais.
Em 1996 foi aprovada a Emenda Constitucional 14/96, que direcionava os gastos com o ensino por meio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental – Fundef. A emenda dá mais impulso ao processo de municipalização, sendo regulamentada mais tarde pela Lei 9424/96 e reforçada mais tarde pela nova LDB 9.394/96, “a qual veio disciplinar os gastos com o ensino, Arts. 70 e 71, bem como expressou os princípios orientadores da gestão do ensino municipal, Arts. 11, 18 e 87” (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 2001, p. 138). O fundo funcionou como instrumento fomentador central do processo de municipalização do Brasil.
Nos municípios que passaram a utilizar o fundo ocorreram mudanças na dinâmica de gestão da educação, verificada na gestão das unidades escolares, com ampliação considerada dos serviços e no próprio processo de ensino. Diversas pesquisas apontaram para o aumento quanto ao número de matrículas.
Por outro lado, Souza e Faria (2004) analisam que o processo de implantação do Regime de Colaboração nem sempre levou em consideração os limites e possibilidades dos Estados e Municípios em assumirem determinadas atribuições. Era primeiramente necessário se eles dispusessem de capacidades administrativas, culturais, demográfica, entre outros, para que de fato pudessem assumir.
Por isto, ao abordar-se a problemática da descentralização, enquanto estadualização e/ou municipalização, duas vertentes devem ser consideradas: a da ótica interna ao próprio Estado federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), e a dos vínculos existentes entre Estado e Sociedade. A qualidade democrática das relações em tela, tanto no âmbito interno às três instâncias governamentais, como na esfera do binômio Estado-Sociedade, historicamente hierarquizado, é que irá determinar se houve realmente transferência do poder decisório, ou o simples deslocamento de problemas e encargos, que implicam, muitas vezes, privatização dos serviços públicos. (SOUZA E FARIA, 2004, p. 931).
As autoras chamam a atenção para o fato de haver uma distribuição efetiva do poder decisório e não somente uma mera execução de tarefa por parte do município que somente acata as determinações do Estado e da Federação. Sem as devidas condições não há como exercer a autonomia e de efetivar o poder decisório.
Arretche (1999) analisa que devido as desigualdades estruturais de natureza econômica, social, política e de capacidade administrativa de seus governos são fatores determinantes na efetivação da descentralização, mas não só esses, como também, as políticas a serem assumidas pelos governos locais, “tais como o legado das políticas prévias” das políticas sociais já pré-determinadas pelo governo federal, que resultam em obstáculos para concretização da descentralização e o município termina por continuar dependente do apoio do governo estadual e até mesmo federal ou seja:
[…] nas condições brasileiras não é suficiente que a União se retire de cena para que, por efeito das novas prerrogativas fiscais e políticas de estados e municípios, estes passem a assumir de modo mais ou menos espontâneo competências de gestão. (ARRETCHE, 1999, p. 112).
A partir dessas considerações compreende-se a complexidade do processo de descentralização no Brasil. Os fatores apontados por Arretche (1999) são de fundamental importância quando se analisa a política educacional de um município. As questões de fundo, assim definidas por Hofling (2001) precisam ser compreendidas, bem como o trajeto de municipalização percorrido por dado município. Os autores apontam que os caminhos para a municipalização no país são diversos, ou seja, cada município com sua especificidade que pode ser identificada por meio do exame de suas ações, projetos e programas educacionais. Cunha (2018, p. 3) reforça que: “a municipalização do ensino vem ocorrendo no Brasil em diferentes graus de amplitude e em diferentes setores, pela constituição de redes/sistemas de ensino e pela participação dos municípios em programas e projetos comuns com outras redes ou sistemas”.
Ao considerar essas questões conceituais do processo de descentralização e autonomia no Brasil e da municipalização do ensino, sintetizaremos, a seguir, os primeiros passos da municipalização do ensino no estado do Pará e no município de Itaituba por apresentarem questões fundamentais que serão retomadas no decorrer do desenvolvimento dessa pesquisa.
Considerando a Constituição Federal (CF) de 1988 que tornou o município um ente federativo dotado de autonomia política, legislativa, administrativa e financeira, responsável pela elaboração das suas políticas sociais, analisaremos o processo de auto-organização do município de Itaituba e de auto legislação sobre os assuntos de interesse local, especificamente aos da educação pública municipal.
Na busca pela autonomia administrativa, a Câmara Municipal de Itaituba aprova a Lei nº 0001 de 04 de abril de 1990, que estabelece a Lei Orgânica do Município, sem interferência do governo do Estado ou do governo Federal. A lei que funciona como uma Constituição Municipal passa a lei mais importante na regência do município, nas determinações das políticas sociais.
No tocante à educação, a seção IV da Lei se referem à Educação e à Cultura. Os Art. 91 ao 96 definem, em consonância com a CF de 1988 o dever do município com a educação, assegurando o atendimento escolar básico e gratuito. Os Art. 97 e 98 tratam da valorização do professor e de sua participação efetiva na elaboração do Plano de Carreira do magistério municipal; estatuto do Magistério Municipal; na gestão democrática de ensino público municipal; no plano municipal de educação plurianual; programas de alimentação escolar; no Conselho Municipal de Educação.
Ainda dando passos rumo a autonomia municipal na elaboração de suas políticas sociais, considerando o período pesquisado, no ano de 1998 é aprovada a Lei Municipal Nº 1.578/98 que dispõe sobre o Plano de Carreira e Remuneração do Magistério Público do Município com a participação dos professores e em consonância com a LDB 9394/96. Both (1997, p. 146) afirma que “A qualidade dos recursos humanos de atuação direta e indiretamente na educação é pressuposto indispensável à sobrevivência também qualitativa e perene de uma educação municipalizada”. Nesse sentido o Plano é um importante passo para a educação no município, quanto a valorização dos professores, rumo a um perfil adequado e específico para uma educação pública de qualidade.
Outro importante avanço na autogestão municipal foi a aprovação do Plano Diretor Participativo (PDP) (lei complementar nº 1.181/2006), com vistas ao desenvolvimento de áreas estratégicas em Itaituba. De acordo com o Art. 2º da lei, o plano é o instrumento básico da política municipal para o desenvolvimento equilibrado e sustentável do meio urbano e rural. Para o desenvolvimento da educação, o Plano define os objetivos da política educacional, a saber: I – entender a educação enquanto política pública articulada com demais políticas públicas, principalmente com a cultural, favorecendo assim a inclusão do homem enquanto um indivíduo sócio histórico cultural; II – garantir a autonomia da Secretaria Municipal de Educação em relação aos projetos pedagógicos e aos recursos financeiros, humanos e estruturais necessários à sua manutenção; III – promover ações que integrem o ensino infantil, o fundamental, a educação para jovens e adultos, a educação indígena, a educação especial, assim como os profissionais destas modalidades, no sentido de coibir a educação fragmentada.
É importante destacar o objetivo II, a partir das considerações de Both (1997, p. 153-154) ao observar que:
É evidente que uma educação municipalizada não se estabelece nem mesmo sobrevive à custa de mera capacidade administrativa, se tal não se fizer acompanhar de uma autonomia de gestão a partir de uma autêntica descentralização administrativa por parte dos governos federal, estaduais, e respaldada com recursos de toda ordem, e ainda com o apoio e a participação fiscalizadora e propositora de uma sociedade organizada.
Nesse sentido, garantir a autonomia da Semed é um importante passo de descentralização e autonomia municipal para o desenvolvimento da educação pública escolar e da municipalização do ensino. O Plano diretor propõe essa autonomia, a partir das ações estratégicas a serem desenvolvidas pela Secretaria no sentido da mesma executar de maneira autônoma e com a participação da sociedade as ações previstas, entre elas, é importante destacar que uma das ações do PDP é a elaboração do Plano Municipal de Educação em conjunto com a sociedade civil e o fortalecimento dos Conselhos municipais de educação, da escola e de alimentação escolar (antigo Conselho de Merenda Escolar).
Em 2009 foi aprovado o primeiro Plano Municipal de Educação (lei municipal nº 1.961/2009), como resultado de discussões participativas da comunidade escolar e sociedade civil, culminado com a I Conferência Municipal de Educação, cujo tema foi “Educação, desenvolvimento e cidadania com participação popular”. O documento teve como fundamentos legais a CF 1988 e a LDB 9394/96. De acordo com Both (1997, p. 81) a autogestão é a essência da democracia. Dessa forma, o PME 2009-2019 aponta para um momento de autogestão do processo educacional no município, a partir de uma gestão que busca a democracia desse processo.
O PME 2009-2019 é revogado pela lei municipal 2.853/2015, passando a vigorar nesta gestão o novo PME 2015-2019. De acordo com a apresentação do novo documento, o mesmo precisou ser revisado para atender ao Plano Nacional de Educação, lei nº 13.005/2014.
A criação ou revisão do PME propõe a discussão no âmbito da coletividade, as metas e estratégias à luz das diretrizes estabelecidas no novo PNE, planejando o curto, médio e longo prazo, contribuindo para a efetivação do acesso e permanência à educação em todo país. (PME 2015-2019, p. 16).
Portanto, a revisão do Plano era necessária para a busca da unidade ao atendimento escolar no país, consolidando o regime de colaboração, previsto no Art. 211 da CF de 1988, em busca da universalização do ensino público obrigatório.
Descentralização e autonomia: a organização administrativa da Semed
a) Gestão 1997-2000
Both (1997) esclarece que a municipalização exige mudanças por parte do município e no que se refere a educação tais mudanças devem acontecer em vários setores, em especial, mudanças nas secretarias municipais de educação:
Em sua tarefa de tomador de iniciativas quanto à concretização de uma municipalização da educação, o município vê-se na contingência de tornar-se forte em todos os setores que o compõem, compromissando-se prioritariamente com sua estruturação institucional, local, organizativa e administrativa. (BOTH, 1997, p. 187).
É nesse sentido que com o início da municipalização em Itaituba, a Semed precisava rever sua organização administrativa. Com o aumento do número de atendimentos escolares era necessário a criação de novos setores, ampliação do quadro de servidores, redistribuição de atribuições para melhor atendimento das demandas educacionais do município.
Na gestão de 1997 a 2000, a Secretaria além da Educação era responsável pelas ações culturais e desportivas do município, por isso era Secretaria de Educação, Cultura e Desporto – SEMECD, no entanto, iremos nos ater, nesta pesquisa, somente nas ações desenvolvidas na área da educação. O Setor educacional da Secretaria, nesse período, teve dois organogramas devido a municipalização do Ensino em 1997, pois passa a assumir também o ensino fundamental, sendo, portanto, necessário a criação da Divisão de ensino fundamental. Ligada a esta Divisão foram criadas mais oito (8) seções para atender a demanda do município que despontava para uma evolução acelerada do ensino escolar municipal. A saber: Seção de ensino regular, de ensino supletivo, de educação especial, de educação indígena, de arte e educação, de educação ambiental, de educação a distância e a Seção de educação de jovens e adultos.
Em busca de uma estrutura organizacional que atendesse às novas exigências educacionais do município, entre elas o aumento do número de escolas, alunos e professores, ainda nesta gestão, houve uma reconfiguração do organograma da Semed. Nota-se que mesmo com a Municipalização, ainda estava presente na estrutura da Secretaria a Divisão de Ensino Médio e Educação Profissional, já que durante o processo os alunos do ensino médio que estavam matriculados permaneceram nas escolas municipais até a conclusão do ensino médio, assim como a educação profissional, pois a secretaria assumiu o projeto Escola Técnica.
O segundo organograma revela um aumento considerável de funções na Semed, que precisava se adequar para a nova realidade do município ao assumir o ensino fundamental. Houve nesse período o aumento do quadro de pessoal. Os dois organogramas dessa gestão já evidenciam uma estruturação administrativa da Semed com divisões por níveis e modalidades de ensino, interligadas à Secretaria geral. Podemos constatar um alargamento rumo à autonomia administrativa.
Vale ressaltar que, segundo registro no museu Aracy Paraguaçu, no ano de 1977, o município criou a Coordenadoria Municipal de Educação para atuar nos assuntos educacionais, com apenas quatro servidores atuando. No ano de 1989, a Coordenadoria passa a Secretaria Municipal de Educação, tendo em seu quadro uma secretária e mais onze servidores. Considerando o período pesquisado, com quase dez anos após sua fundação como secretaria, os organogramas apontam para um crescimento após a municipalização do ensino, exigindo a criação de novas divisões dentro da secretaria.
b) Gestão 2001-2004
Both (1997) menciona em suas considerações que a municipalização da educação envereda por dois caminhos: o filosófico e o organizativo. Esses caminhos vão depender da realidade do município, de acordo com sua capacidade de implementação. A reestruturação da estrutura organizacional da Semed, bem como o aumento de funções e servidores demonstram a adaptação do município ao assumir o ensino fundamental. A busca por uma autonomia administrativa financeira, didática e pedagógica, perpassa por reorganizações estruturais e financeiras.
Nesta gestão a estrutura administrativa foi distribuída em quatro grandes diretorias, sendo uma de cultura, uma de desporto, a diretoria de ensino e a diretoria administrativa. É importante observar nesta estrutura a Seção de ensino médio regular, que conforme observado anteriormente, o município permaneceu ofertando o ensino médio até o ano de 2008.
Destaca-se dessa organização a Seção denominada de Núcleo Universitário, com subdivisões de cursos de 3º grau e pré-vestibular e O Centro Pedagógico de Apoio ao Desenvolvimento Científico – CPADC, pois a Semed, devido aos convênios celebrados com as universidades, era responsável pelo funcionamento dos cursos superiores, no que se refere à logística. Portanto, esse setor era responsável em gerenciar o bom funcionamento dos cursos, além do gerenciamento de cursos pré-vestibular solidários.
Analisa-se que tais atribuições, por questões políticas acordadas pelos tomadores de decisão, refletem um excesso de atribuições para a Secretaria que deveria estar mais focada com as questões relativas a educação, infantil, ensino fundamental e suas modalidades de ensino.
c) Gestão 2005-2008
Nesta gestão a organização administrativa constava de quatro grandes diretorias, a saber: Diretoria de Cultura, Diretoria de Desporto, Diretoria de Ensino e Diretoria Administrativa e estas em setores ou coordenações para atribuições específicas. Um destaque para o setor de Serviços elétricos, responsável pela manutenção desses serviços nas escolas e do setor responsável pelo PDDE, criada pela necessidade de manutenção de lâmpadas, ventiladores, bebedouros e outros equipamentos elétricos das escolas. A seção dava mais autonomia para a Semed, uma vez que não teria que depender de outra secretaria para solucionar os problemas das escolas. Dessa forma, tais problemas eram solucionados com mais agilidade.
Quadro 1 – Quantitativo de servidores administrativos da Secretaria Municipal de Educação, Cultura e Desporto – SEMECD de Itaituba, por departamento – ano de 2007
Fonte: Secretaria Municipal de Educação e Desporto. Programa de Transparência 2007
Elaborado pela autora, 2017
*Diretoria de Ensino – servidores cedidos para outros órgãos.
Conforme quadro 1 em 2007 a SEMECD tinha em seu quadro um total de 115 servidores, sendo que destes 7 estavam cedidos para outros órgãos, os servidores eram distribuídos conforme a necessidade de cada setor. A diretoria de ensino tinha um total de 31 servidores, distribuídos em 11 coordenações específicas.
Como forma de organização, por não haver ainda um Plano Municipal, a gestão organizava o Programa Anual de Gestão Educacional do município – PAGEM, que era o documento norteador para as políticas desenvolvidas no município. O documento era elaborado por diretores, vice-diretores, técnicos educacionais, secretários de escolas, professores e pessoal de apoio. Durante a pesquisa tivemos acesso ao PAGEM de 2005 e tivemos dificuldade em encontrar os demais na Semed. O documento apresentava as principais ações a serem realizadas pela Secretaria durante aquele ano, tendo como objetivo geral: garantir ensino público de qualidade para toda comunidade escolarizável do município. De acordo com o documento as ações seriam avaliadas ao final de cada ano para elaboração do novo PAGEM para o ano seguinte.
d) Gestão 2009-2012
Em suas considerações sobre municipalização, Both (1997) enfatiza que a capacidade de autogestão do município constitui elemento essencial. Como expansão dessa autogestão está incluso o papel das secretarias municipais também de se autogerir. Nesse sentido em agosto de 2011 a Câmara Municipal de Itaituba aprovou e o Prefeito Valmir Climaco de Aguiar sancionou a Lei Municipal Nº 2.189 que dispõe sobre estruturação e funcionamento da Secretaria Municipal de Educação, define o seu organograma e dá outras providências. Em seu Art. 2 a lei estabelece as atribuições da Secretaria.
No organograma, a Secretaria estava dividida em duas grandes Diretorias Administrativas e os Conselhos, diretamente ligados ao Secretário Municipal. As diretorias se se subdividiam-se em Coordenações e as Coordenações se subdividiam em Departamentos. Em síntese, à Diretoria de Ensino cabiam as atribuições voltadas ao ensino-aprendizagem, formação de professores, acompanhamento geral e apoio à educação escolar do município. A Administrativa tinha como principais atribuições a manutenção das escolas: carteiras escolares, reformas de escolas, construções, licitações, a distribuição da merenda escolar e manutenção do transporte escolar.
A Diretoria de Ensino tinha uma Assessoria Técnica Administrativa e mais 9 Coordenações. A Diretoria Administrativa também tinha uma Assessoria Técnica Administrativa e mais e três Coordenações. Apesar dessa divisão hierárquica que visa otimizar o trabalho da secretaria, a lei em seu Art. 8º predispõe que todas as unidades integrantes da estrutura administrativa da Semed funcionem em regime de mútua colaboração, respeitando as competências regimentais de cada setor.
De acordo com o PME (2009-2019, p. 13) em 2009 a Semed (diretoria de Educação), ainda como Secretaria Municipal de Educação, Cultura e Desporto – SEMECD, tinha um quadro de servidores de 767 professores, 6 administradores escolares, 18 orientadores educacionais, 20 supervisores escolares, 01 psicopedagogo, 21 assistentes administrativos, 159 auxiliares de serviços gerais e 115 merendeiras e 129 vigias, totalizando 1.236 profissionais atuando na educação municipal.
e) Gestão 2013-2016
A partir dessa gestão a Secretaria é desmembrada e passa a se responsabilizar somente pelas ações educacionais no município, agora como como Secretaria Municipal de Educação – Semed, como permanece atualmente, no ano de 2018. A divisão permite uma gestão mais focalizada nos problemas educacionais municipais, relativas à educação infantil e ensino fundamental e suas modalidades.
O mesmo organograma, instituído pela Lei Municipal Nº 2.189 permaneceu válido e utilizado na gestão de 2013-2016 e ainda atualmente é a estrutura oficial da Secretaria, no entanto, de acordo com informações dos servidores atuais, já há necessidade de alterações, pois novas demandas surgiram para a Secretaria que não se encaixam nas diretorias ou coordenações existentes.
Encontramos no relatório do 1º quadrimestre (2013) da Secretaria que no início da gestão, em 2013, o quadro de servidores administrativos era de 936, sendo 641 efetivos e 295 temporários. Os servidores eram distribuídos nas coordenações de acordo com a necessidade do setor e prestavam conta de suas ações ao gabinete da secretaria, por meio dos relatórios de atividades, entregues semestralmente.
Percebemos que a partir do organograma estabelecido por lei municipal, a secretaria passa a ter mais autonomia para gerenciar as atividades relativas ao ensino no município. A secretaria já tinha autonomia para realizar projetos e programas sem parcerias com outras secretarias ou mesmo sem depender diretamente da intervenção da prefeitura.
Apesar desse avanço no que se refere à autonomia, vale ressaltar que o problema da descontinuidade de uma gestão municipal para outra foi percebido, principalmente no que se refere ao arquivamento de documentos, sejam eles digitais ou não. Tal fato prejudica uma análise linear das ações da Secretaria.
Considerações Finais
Os resultados obtidos, considerando o processo de descentralização da autonomia, previstos pela LDB 9394/96 e CF 1988, revelam que o município passou por um período de adaptação e aprendizagem administrativa, frente aos desafios da municipalização do ensino. A Semed passou por reestruturações tanto de sua rede física quanto de aumento do quantitativo de servidores para atender às novas demandas do ensino após a municipalização.
Observamos que ao longo dos anos a secretaria foi construindo sua autonomia administrativa, tomando importantes decisões para a educação municipal, por meio da coordenação e gerenciamento de ações importantes, tais como, a realização (com parcerias) de três conferências municipais de educação que resultaram na elaboração dos PME e também do gerenciamento das ações anuais, por meio da organização administrativa que permitiu a distribuição das tarefas dentro da secretaria.
De acordo com as considerações de Both (1997) sem uma organização interna é impossível um município viabilizar uma municipalização da educação satisfatória. O papel de uma secretaria municipal de educação nesse processo é decisório. Entende-se que para se obter bons resultados é preciso realizar tentativas de reestruturação, como apontou o resultado dessa pesquisa.
A CF de 1988 e a LDB 9394/96 possibilitaram ao município de Itaituba/PA modificar seu sistema de ensino, descentralizando as responsabilidades do ensino infantil, fundamental e médio, no entanto, a organização administrativa da secretaria ao longo das gestões analisadas, evidenciou que processo foi bastante lento no município. Até a gestão de 2005 a 2008 havia na estrutura organizacional da Semed setores dedicados ao ensino médio ou profissional o que prejudicou o município a dedicação exclusiva ao ensino infantil e fundamental. Cabe a reflexão de que o desafio da Educação Municipal em Itaituba estava relacionado à superação de tensões políticas entre município, estado e União.
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1Mestra em Educação, Especialista em Língua e Literatura na Escola, Graduada em Letras.
2Orientadora: Doutora em Educação pela Universidade Estadual de Campinas/UNICAMP. Pós-doutora em Educação FE/UNICAMP, com Estágio Pós-doutoral na Facultad de Filosofia y Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina – Projeto CAPG-BA 060/12 CAPES. Atualmente é pesquisadora PQ2 do CNPq e Professora Titular da Universidade Federal do Oeste do Pará/UFOPA, onde exerce atividades de pesquisa e de docência na graduação e na Pós-graduação em Educação. É Coordenadora Adjunta do Programa de Pós-graduação em Educação/PPGE-UFOPA.