A INCONSTITUCIONALIDADE DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 137 DA LEI 8112/90: A NÃO INCIDÊNCIA DO CARÁTER PERPÉTUO DA PENA ADMINISTRATIVA DE DEMISSÃO DO SERVIÇO PÚBLICO. 

Ciências Humanas, Volume 28 – Edição 135/JUN 2024 / 11/06/2024

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.11490551

Vânderson Darlan Bicalho Barbosa Júnior1;
Érica Cristina Claudino de Assunção2

RESUMO

Os fundamentos para todo e qualquer sistema jurídico são os princípios, que assim como uma bússola sempre mostram o norte, devido ao seu magnetismo. Os princípios são o campo magnético que norteiam a correta interpretação das normas de um ordenamento jurídico. Dispõe o artigo 4º, do CPC: “As partes têm direito de obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa”. O dispositivo reforça o que diz o artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, destacando, de forma estimulante, a materialização do direito dentro de um prazo razoável. A Constituição Federal traz em si a vedação apenas de “caráter perpétuo” em seu artigo 5º, inciso XLVII, alínea “b” Todavia, o parágrafo único do art. 137 do Estatuto dos Servidores Públicos Civis Federais (Lei nº 8.122/90) diverge do texto constitucional, que, sancionando uma pena de “caráter perpétuo” ao servidor demitido ou destituído do cargo comissionado por praticar crime contra a administração pública, impede que os mesmo possa voltar ao serviço público federal pelo resto da vida, aplicando-lhe pena vedada por mandado constitucional penal previsto na CF/88. Segundo Ludke e André (1986) a pesquisa qualitativa que pode ser de igual modo nomeada de naturalística, tem como sua fonte de dados direta o ambiente natural e o agente de pesquisa como seu instrumento. Os dados que são coletados são descritivos, tendo demasiado zelo com o processo muito além do que com o produto.

PALAVRAS CHAVES: PROCESSO. RAZOÁVEL DURAÇÃO. INSCONSTUTICIONALIDADE. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI nº 2975. 

ABSTRACT

The foundations for any and all legal systems are the principles, which, like a compass, always show the north, due to their magnetism. Principles are the magnetic field that guide the correct interpretation of the norms of a legal system. Article 4 of the CPC provides: “The parties have the right to obtain, within a reasonable time, the full solution of the merits, including the satisfactory activity”. The provision reinforces what is stated in Article 5, LXXVIII, of the Federal Constitution, emphasizing, in a stimulating way, the materialization of the right within a reasonable time. The Federal Constitution has in itself the prohibition only of a “perpetual nature” in its article 5, item XLVII, paragraph “b” However, the sole paragraph of article 137 of the Statute of Federal Civil Servants (Law No. 8,122/90) differs from the constitutional text, which, sanctioning a penalty of “perpetual character” to the public servant dismissed or removed from the commissioned position for committing a crime against the public administration, prevents them from returning to the federal public service for the rest of their lives, applying a penalty prohibited by a constitutional criminal warrant provided for in CF/88. According to Ludke and André (1986), qualitative research, which can also be called naturalistic, has the natural environment as its direct data source and the research agent as its instrument. The data that is collected is descriptive, being overzealous with the process far beyond the product.

KEYWORDS: PROCESS. REASONABLE DURATION. INSCONSTUTINICITY. SUPREME COURT. ADI Nº. 2975.

1. INTRODUÇÃO

Os fundamentos para todo e qualquer sistema jurídico são os princípios, que assim como uma bússola sempre mostra o norte devido o magnetismo. Os princípios são os campos magnéticos que norteiam a correta interpretação das normas de um ordenamento jurídico.  

Para, Mello (1997) torna claro quais as funções básicas as que os princípios possuem, que são: “(a) inspiradora do legislador; (b) interpretativa; (c) suprimento de lacunas; (d) sistematização do ordenamento, dando suporte a todas as normas jurídicas e possibilitando o equilíbrio do sistema”. Os princípios constitucionais do processo possuem direitos fundamentais da população, por se fazerem presente no art. 5º que faz o dos direitos individuais fundamentais (art. 60, § 4º, da CF) e são considerados como fatos reconhecidos e básicos que emitem efeitos em todas as ramificações do processo, bem como orientam a atividade jurisdicional. Esses princípios montam o núcleo de todo o sistema de processos brasileiro. Esses princípios fazem um norte não só a aplicações das regras do Direito Processual, mas também determinam a aplicabilidade e interpretação das regras do Direito Processual previstas na lei infraconstitucional.

Acrescenta-se também, que os princípios constitucionais processuais dão um impulso a atualização da legislação processual através da interpretação. Diante do que foi apresentado, chegamos à conclusão: (a) os princípios constitucionais podem influenciar todo processo e as ramificações da ciência processual; (b) a interpretação da lei processual deve estar de acordo com os princípios constitucionais do processo; e (c) o Direito Processual do Trabalho, por ser um ramo da ciência processual, tem aplicabilidade e interpretação à luz da Constituição Federal. Ratificando a tendência exposta acima, a redação do artigo 1º, do CPC, “in verbis”: “O processo civil será ordenado, disciplinado e interpretado conforme os valores e as normas fundamentais estabelecidos na Constituição da República Federativa do Brasil, observando-se as disposições deste Código.”  

2. MATERIAIS E MÉTODOS  

A pesquisa foi feita em caráter de questionamento qualificativo. Utilizando-se de pesquisas bibliográficas para coleta de dados e usando de procedimento de análises.  

2.1. Abordagem  

Segundo Ludke e André (1986) a pesquisa qualitativa que pode ser de igual modo nomeada de naturalística, tem como sua fonte de dados direta o ambiente natural e o agente de pesquisa como seu instrumento. Os dados que são coletados são descritivos, tendo demasiado zelo com o processo muito além do com que o produto. O ser humano dá um significado as coisas e a sua existência, são o foco de uma forma especial de atenção pelo pesquisador que incita a análise de dados. Assim sendo, o pesquisador busca poder entender através de seu objeto de estudo, características que não podem ser dimensionáveis, para poder compreender as relações sociais e sua dinâmica, encontramos então, com uma pesquisa de questionamento qualificativa que não é a histórica, automatizada ou abstrata, mas não busca descrever o fenômeno, mas também poder o explicar, a partir de um entendimento dos dados coletados.  

Compreende-se, portanto nesse sentido que o questionamento qualificativo é um processo que descreve aquilo que é posto de forma hipotética, o que nos delega a fazermos uma análise interpretativa, na passagem do processo de investigação do fenômeno, levando em consideração a dificuldade e o contexto que em que se dão os fatos. Nessa linha de raciocínio, a opção pela abordagem qualitativa orienta-se no sentido de entender que é o mais adequado à realização do estudo intensivo de dados. Seguindo esse pensamento, Bogdan e Biklen (1994, p. 16) apontam que: Os dados recolhidos são designados por qualitativos, o que significa ricos em pormenores descritivos relativamente a pessoas, locais e conversas, e de complexo tratamento estatístico. As questões a investigar não se estabelecem mediante a operacionalização de variáveis, sendo, outrossim, formuladas com 67 o objetivo de investigar os fenômenos em toda a sua complexidade e em contexto natural. […] privilegiam, essencialmente, o entendimento comportamental a partir da ótica dos sujeitos investigados. 

Pode-se observar que, os autores mostram a importância do questionamento qualificativo, que se encontram nos detalhes referentes às pessoas, procurando entender o comportamento delas, o que privilegia uma análise minuciosa dos dados pesquisados, em conformidade com os estudos mostrados com essa pesquisa. 

2.2. Tipo de pesquisa  

A pesquisa exposta é do tipo bibliográfica. Nesse sentido, logo, na finalidade de responder a uma incerteza que procura descrever um processo, tratamos de uma pesquisa de abordagem qualitativa, que “[…] pressupõe o questionamento dos fenômenos e sujeitos investigados, com o objetivo de perceber aquilo que eles experimentam em suas instituições, o modo como interpretam as experiências e como estruturam o mundo social em que vivem” (GIL, 1999, p.64). 

Assim, nosso portento acha-se dentro da interpretação do estudo qualitativo. A pesquisa foi do tipo exploratória-descritiva, tendo como meta proporcionar maior proximidade com o problema, tendo em vista torná-la mais compreensível, ou construir hipóteses, melhorando ideias. Logo, também fora retratada características de determinadas populações, fenômeno ou, então o estabelecimento de relações entre variáveis (GIL, 1999).  

O método aplicado na pesquisa baseou-se no levantamento de dados, entre elas, utilizou-se da pesquisa bibliográfica sendo classificada como descritiva tendo abordagem de qualitativa. Para Ludke e André (1986, p. 17) “o caso é sempre bem delimitado, devendo ter seus contornos claramente definidos no desenrolar do estudo. O caso pode ser similar a outro, mas é ao mesmo tempo distinto, pois tem um interesse próprio singular”.  

Assim, cabe-nos destacar que este estudo traça os contornos em torno do processo educativo de internos apenados do centro de correição da polícia militar de Rondônia, mostrando, uma característica diferenciada em alguns aspectos do processo educativo frequentemente analisado. Nosso interesse reflete, naquilo que ele tem de único, mesmo que possua alguma similitude com outras pesquisas que tratem sobre o processo educativo carcerário, o que o torna único é a localidade e o contexto desse processo.  

2.3. Instrumentos de pesquisa  

Os procedimentos de pesquisa que envolvem, estudos de base experimental extensivo traz um exaustivo levantamento de pesquisas bibliográficas a partir de uma elaboração presumida de autores que enriquecem o trabalho. A análise, envolve a utilização de técnicas de coleta, tratamento e análises qualitativas. Quanto ao fichamento da leitura analítica, é um método de pesquisa pessoal, podendo ser realizado de várias formas. organizando ideias através do material consultado para realizar uma pesquisa. Não se pode fixar tudo sobre um assunto e, e em sua maioria, não usamos todo o material coletado, porém o guardamos, para no futuro termos uma fonte de informação organizada para consultas futura.  

Ler é um ato, inquestionavelmente, é o principal canal para a aprendizagem. Por mais que se discuta, reflita, debata, escreva, sempre as referências partem dos livros. Mesmo que investiguem fenômenos sociais ou naturais (que podem ser observados no “livro” da vida ou da sociedade), não se pode abster-se dos textos, sob risco de uma experiência banal. Antônio Joaquim Severino (2002) sistematizou um método de leitura, chamado de método de leitura analítica. Os passos propostos por ele contribuem em muito para um proveitoso entendimento. A leitura analítica avança por etapas sucessivas (processos lógicos) até o entendimento global de uma unidade de leitura. As referidas etapas são a análise textual, análise temática, análise interpretativa, problematização e síntese pessoal. 

3. RESULTADOS

Os resultados da pesquisam apontam para a conclusão de que até mesmo para os ilícitos administrativos far-se-á uma analogia com a pretensão punitiva aplicada às infrações penais, como ocorre com o art. 132, I, IV, VIII, X e XI, da Lei 8.112/1990, já que a jurisprudência do STF tem entendido pela possibilidade de aplicação das mesmas regras penais a esses ilícitos administrativos no que se refere, por exemplo, ao prazo de prescrição. Em sentido semelhante, o STF possui jurisprudência no sentido da impossibilidade de aplicação da penalidade administrativa de inabilitação permanente para o exercício de cargos de administração ou gerência de instituição financeira.

Com base no entendimento acima exposto, o Plenário, por maioria, julgou procedente o pedido formulado na ADI para declarar a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 137 da Lei 8.112/1990 e determinou a comunicação do teor da decisão ao Congresso Nacional, para que delibere, se assim entender pertinente, sobre o prazo de proibição de retorno ao serviço público nas hipóteses do art. 132, I, IV, VIII, X e XI, da Lei 8.112/1990. 

4. DISCUSSÃO

4.1 A INCONSTITUCIONALIDADE DO § ÚNICO DO ART. 137 DA LEI 8112/90 SEGUNDO O STF, NA ADI (2975).

Por votação da maioria dos ministros, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou pela inconstitucionalidade do dispositivo do Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União (Lei 8.112/1990) que a volta fosse proibida ao serviço público federal do servidor demitido ou destituído de cargo em comissão por prática de crime contra a administração pública, improbidade administrativa, aplicação irregular de dinheiro público, lesão aos cofres públicos, dilapidação do patrimônio nacional e corrupção. Assim como também pela maioria dos votos, ficou determinado a comunicação da decisão ao Congresso Nacional para que, caso haja a consideração de pertinência, seja deliberado o tempo determinado de impedimento, do retorno ao serviço público. A decisão foi conquistada através do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2975, na sessão virtual concluída em 4/12.

A ação foi levada a juízo pela Procuradoria-Geral da República (PGR), atendo-se a argumentação, que o parágrafo 1º do artigo 137 da lei, por não estipular um limite de prazo para esse impedimento, impõe aos servidores públicos federais pena de caráter perpétuo, o que não é permitido pela Constituição Federal. Para a PGR, impedir o retorno estabelece uma pena de inibição de direitos e, por esse motivo, deve-se respeitar e acatar ao comando de impedimento de perpetuidade das penas.

Votando pela procedência da ação, o relator, ministro Gilmar Mendes, observou que, apesar de a proibição à imposição de penas perpétuas (artigo 5º, inciso XLVII) aluda as sanções penais, é possível ampliar essa garantia às sanções administrativas, pelo vínculo existente entre essas duas esferas do poder sancionatório estatal. Para ele, um critério aceitável para a restrição constitucional da atividade punitiva é a improbabilidade de exigência de sanções administrativas mais graves do que as penas dadas por praticar crimes.

Por se tratar de penalidade decorrente da prática de atos graves no exercício de cargos em comissão, a sanção, segundo Mendes, deve obedecer à regra constitucional. “Não resta dúvida de que o dispositivo atacado é inconstitucional por violação à proibição de imposição de sanção perpétua”, afirmou. Ele frisou ainda que o STF tem jurisprudência no sentido da inviabilidade de aplicação de pena administrativa de inaptidão permanente para o quem exerce cargos de administração ou gerência de instituição financeira.

Mendes destacou, também, que a regra infringe o princípio de regularidade, pois a definição de um prazo determinado para que encerre o impedimento do retorno ao serviço público é de mesma maneira apta a alcançar os objetivos para a proteção do interesse público, sem provocar a imposição de sanção permanente.

O relator fez uma observação que a declaração de inconstitucionalidade da norma não deve significar, que o impedimento do retorno ao serviço público, não possa ter sua regulamentação no Congresso Nacional. Para ele, o Poder Legislativo tem livre escolha para fixar o prazo, mas não pode determinar uma proibição por prazo indefinido ou desarmonioso ao ato.

Seguindo essa linha, ele apontou que a legislação brasileira abre alguns parâmetros, como o prazo de suspensão de direitos políticos por até dez anos para atos de improbidade; a inelegibilidade por oito anos, constante da Lei da Ficha Limpa, para os casos de condenação por crimes cometidos contra a administração pública; ou o prazo de reabilitação penal de dois anos após a extinção da pena (artigo 93 do Código Penal). Assim sendo, mendes propôs que a Corte comunique a decisão ao Congresso Nacional, para que decida sobre a questão.

O posicionamento de Gilmar Mendes foi acompanhado pelos ministros Luiz Fux, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli e Alexandre de Moraes. O ministro Marco Aurélio discordou apenas quanto a comunicação ao Congresso Nacional. Os ministros Edson Fachin e Rosa Weber votaram julgando a ação improcedente.

Os ministros Roberto Barroso e Nunes Marques se expressaram a favor da declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 137 da Lei 8.112/1990, sem pronúncia de nulidade, com a realização de um apelo ao Congresso Nacional para que aprecie a matéria e estabelecesse um prazo minimamente superior a cinco anos para a volta ao serviço público.

Questiona-se na ADI o conteúdo do parágrafo único do artigo 137 da Lei 8.112/1990, o qual prevê que “não poderá retornar ao serviço público federal o servidor que for demitido ou destituído do cargo em comissão” em algumas condições: crime contra a administração pública; improbidade administrativa; aplicação irregular de dinheiros públicos; lesão aos cofres públicos; dilapidação do patrimônio nacional e corrupção.

No mesmo sentido é inconstitucional, por denotar sanção de caráter perpétuo, o parágrafo único do artigo 137 da Lei 8.112/1990, o qual dispõe que não poderá retornar ao serviço público federal o servidor que tiver sido demitido ou destituído do cargo em comissão por infringência do art. 132, I (crimes contra a administração pública), IV (atos de improbidade), VIII (aplicação irregular de recursos públicos), X (lesão aos cofres públicos) e XI (corrupção), da referida lei.

Segundo a petição, o dispositivo viola o art. 5º, XLVII, b, da Constituição Federal ao impor pena de caráter perpétuo.  

Lei 8.112/1990: “Art. 137. A demissão ou a destituição de cargo em comissão, por infringência do art. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para nova investidura em cargo público federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos. Parágrafo único. Não poderá retornar ao serviço público federal o servidor que for demitido ou destituído do cargo em comissão por infringência do art. 132, incisos I, IV, VIII, X e XI.”

Lei 8.112/1990: “Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos: I – crime contra a administração pública; (…) IV – improbidade administrativa; (…) VIII – aplicação irregular de dinheiros públicos; (…) X – lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; XI – corrupção;”

CF: “Art. 5º. Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…) XLVII – não haverá penas: (…) b) de caráter perpétuo;” 

Após cometer crime contra a administração pública, Improbidade administrativa, Aplicação irregular de dinheiros públicos… Lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional, Corrupção, pode um dia retornar a cargo público?

Segundo o STF, é importante ressaltar que, embora a norma constitucional encontre-se estabelecida enquanto garantia à aplicação de sanções penais, viável sua extensão às sanções administrativas, em razão do vínculo existente entre essas duas esferas do poder sancionatório estatal.

Critério razoável para a delimitação constitucional da atividade punitiva é a impossibilidade da imposição de sanções administrativas mais graves que as penas aplicadas pela prática de crimes, já que os conceitos de subsidiariedade e da intervenção penal mínima corroboram a afirmação de que o ilícito administrativo seria um minus em relação às infrações penais. É nesse sentido que se conclui que a norma constante do art. 5º, XLVII, b, da CF também se aplica às sanções administrativas.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Embora o impedimento à determinação de penas perpétuas (artigo 5º, inciso XLVII) se dirija as sanções penais, é possível a extensão essa garantia às sanções administrativas, através do vínculo entre essas duas esferas do poder sancionatório estatal. Para ele, uma forma aceitável para a delimitação constitucional da atividade punitiva é a impossibilidade da imposição de sanções administrativas mais pesadas que as penas aplicadas pela prática de crimes.

A jurisprudência no sentido da impossibilidade de aplicar da penalidade administrativa de inabilitação permanente para o exercício de cargos de administração ou gerência de instituição financeira pertence ao STF. A regra viola o princípio da proporcionalidade, a definição de um prazo determinado para que se encerre o a impedimento do retorno ao serviço público é da mesma forma apta a atingir os objetivos de proteção ao interesse público, sem causar a determinação de uma sanção perpétua.

Nessa linha, a declaração de inconstitucionalidade da norma não significa que o impedimento do retorno ao serviço público não possa ser regulamentado pelo Congresso Nacional. Para  ele, o Poder Legislativo tem o poder de fixar o prazo, mas não pode estabelecer uma proibição por prazo indefinido ou desproporcional ao ato, sendo que a lei brasileira dá alguns critérios, como o prazo de suspensão de direitos políticos por até dez anos para atos de improbidade; a inelegibilidade por oito anos, constante da Lei da Ficha Limpa, para os casos de condenação por crimes cometidos contra a administração pública; ou o prazo de reabilitação penal de dois anos após a extinção da pena (artigo 93 do Código Penal). 

Ainda no mesmo sentido a Constituição Federal, promulgada em 05 de outubro de 1988, em seu artigo nº 5º, inciso XLVII, alínea b, estabelece como um dos direitos e garantias fundamentais do indivíduo que estão vedadas as penas de caráter perpétuo.

Efetivamente, consultando a legislação penal, mais especificamente o Código Penal, observa-se que seu artigo 75 estabelece que a pena máxima de prisão é de 30 anos, e ainda que o infrator tenha sido condenado por vários crimes, sujeitos a penas diferentes e que somadas resultem, por suposição, em 150 anos, o que por consequência seria uma pena de caráter perpétuo, as penas devem ser unificadas de forma a obedecer ao artigo 75, ou seja, no máximo 30 anos de prisão. Situação diversa observa-se na análise de dispositivo previsto na Lei 8.112 que criou o Regime Jurídico Único, sancionada em 11 de dezembro de 1990:

Art. 137. A demissão ou a destituição de cargo em comissão, por infringência do art. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para nova investidura em cargo público federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos.

Parágrafo único. Não poderá retornar ao serviço público federal o servidor que for demitido ou destituído do cargo em comissão por infringência do art. 132, incisos I, IV, VIII, X e XI.

O parágrafo único do artigo 137, como podemos observar acima, prescreve uma pena de caráter perpetuo, ao determinar que uma vez que o servidor tenha sido demitido em razão de infringência aos incisos I, IV, VIII, X, IX, do artigo 132, não mais poderá retornar ao serviço público federal. Referida norma ignora que, conforme a doutrina adotada pelo estado brasileiro, o objetivo ultimo da pena não é propriamente castigar, mas sim reeducar, ressocializar, reaproximar o indivíduo do caminho reto da legalidade do qual não deveria nunca ter se afastado. Tratando desse tema, encontra-se em tramitação no STF Ação Direta de Inconstitucionalidade, ADI 2975, impetrada em agosto de 2003, pelo Procurador Geral da República à época, Sr. Claudio Fonteles, contra referido parágrafo único.

Nesse diapasão, vários juristas renomados já se pronunciaram a respeito deste tema.  Realizando uma síntese das várias posições pode-se afirmar que:

  1. A Constituição determina (art. 5º, XLVII, “b”), que não haverá pena de caráter perpétuo, ou seja, toda a pena deve ser temporária e na forma do que dispuser a lei.
  2. Esta proibição constitucional refere-se a qualquer pena, ou seja, tanto para as penas de privação da liberdade, como para as penas de suspensão ou interdição de direitos.
  3. O dispositivo que proíbe o retorno ao serviço público, previsto no parágrafo único do artigo 137 da Lei nº 8.112/90, constitui-se, em pena de interdição de direitos, e, portanto, sujeita-se ao mandamento constitucional que proíbe a perpetuidade das penas. 

Podemos ver assim, que a norma em comento, ao estabelecer penas de “caráter perpétuo” ao ex-servidor nas hipóteses dos incisos I, IV, VIII, X e XI do art. 132, embora possa evidenciar uma premissa racional do Estado-Administração, é fisicamente inconstitucional, por não se enquadrar à exigência da Constituição de fixação de penas de exclusividades temporárias.

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1Acadêmico de Direito. E-mail: vandersonjr10@gmail.com.. Artigo apresentado a Unisapiens, como requisito para obtenção do título de Bacharel em Direito, Porto Velho/RO, 2024;
2Professor Orientador. Professor do Curso de Direito. E-mail: erica.assuncao@gruposapiens.com.br