REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10762944
Norton Rubens Rodrigues Barreira1
RESUMO: Introdução: As Parcerias Púbico-Privadas (PPPs) fazem parte do ordenamento jurídico brasileiro desde 2004 por meio da Lei 11.079/2004, seu escopo é auxiliar os recursos escassos e aumentar a eficiência governamental na realização de obras e serviços públicos, bem como aproveitar a maior experiência do setor privado na condução de projetos de investimentos principalmente em relação à infraestrutura. Objetivo: Compreender o que é Parceria Público-Privada e a diferença de parceria, privatização, concessão, desestatização e quais são os benefícios e os prejuízos e os riscos para a sociedade das parcerias público-privada. Justificativa: E no que concerne a justificativa desse tema esse dá por conta de que a temática Parceria Público-Privada é imensamente importante, uma vez que se trata de uma forma de parceria moderna para a prestação de serviços e obras públicas, tornando-se, portanto, uma opção neste momento de dificuldade econômica. Metodologia: pesquisa bibliográfica e análise das notícias veiculadas na mídia (revistas e telejornais) sobre o assunto. Isso contribuiu para a compreensão do contexto e importância das Parcerias Público-Privadas no contexto histórico e econômico do país. Conclusão: Uma parceria acontece quando a necessidade de um complementa a do outro. Uma PPP é um casamento entre a necessidade do poder público de investir e prestar serviços para a sociedade e o interesse de uma entidade privada em assumir essas responsabilidades.
Palavras chaves: Parceria Público-Privada; Crescimento Econômico; Infraestrutura.
ABSTRACT: Introduction: Public-private partnerships, PPPs are part of the Brazilian legal system since 2004 through Law 11.079/2004, where the objective is to help scarce resources and increase government efficiency in carrying out works and public services and take advantage of the greater experience of the private sector in carrying out investment projects, mainly in relation to infrastructure. Objective: To understand what public-private partnership is and the difference between partnership, privatization, concession, privatization and what are the benefits and harms and risks for society of public-private partnerships. Justification: And with regard to the justification of this theme, it realizes that the theme of the Public-Private Partnership is immensely important, since it is a form of modern partnership for the provision of services and public works, becoming, therefore, an option at this time of economic difficulty. Methodology: bibliographical research and analysis of news published in the media (magazines and television news) on the subject. This contributed to the understanding of the context and importance of Public-Private Partnerships in the historical and economic context of the country. Conclusion: A partnership happens when the need of one complements the other. A PPP is a marriage between the government’s need to invest and provide services to society and the interest of a private entity in assuming these responsibilities.
Keywords: Public-Private Partnership; Economic growth; Infrastructure.
INTRODUÇÃO
O que fazer quando um país como o nosso avança para uma fase de crescimento econômico que requer investimentos massivos em infraestrutura em diversas áreas e não pode correr o risco de tornar-se pouco atrativo ao capital privado? A resposta para essas questões está nas garantias dadas ao particular nas Parcerias Público-Privada (PPP).
As Parcerias Público-Privadas tiveram origem no direito inglês, no ano de 1992 no Reino Unido, o Project Finance Initiative (PFI), foi um modelo que mais chegou perto do conceito atual de PPP, para fornecimento de serviços públicos precedidos de obras públicas. Insta inclusive mencionar que esse modelo foi utilizado como inspiração para implantação de Parceria Público-Privadas (PPPs) em diversos países (Farias, 2008) e o legislador brasileiro ao final de 2004 editou a Lei 11.079/2004 que trouxe então ao nosso sistema as Parceria Público-Privadas. Tais parcerias tiveram um caminho evolutivo, onde começaram com algumas legislações2 estaduais cominando com a legislação federal (Fabre; Straub, 2021).
Existia até então uma relação de supremacia do poder público sobre o particular que com o advento das PPPs deixa de ter importância, passando-se então a um contexto de igualdade, de parceria em um contexto em que a consensualidade ganha importância no trato das relações público-privado (Sundfeld, 2005). A lei trouxe duas novas espécies de concessão e transformando aquela então tradicional da Lei Federal nº 8.987/19953 que versava sobre concessão e permissão de serviços públicos, assim como concessões de obras públicas, em uma concessão comum e duas novas espécies, sendo a patrocinada e a concessão administrativa (Rigolin, 2008).
Em linhas gerais a concessão comum é aquela que o particular se remunera através da cobrança de tarifas dos usuários, já na concessão patrocinada a remuneração se dá da mesma forma, mais complementarmente a tarifa o poder público participa com uma contraprestação a fim de complementar aquele piso que o particular tinha como base. E a administrativa por fim é aquela concessão em que o estado custeia toda a atividade executado pelo particular. Não podendo ser delegado ao particular por meio da Parceria Público-Privada (PPP) de acordo com o rol da Lei funções de regulação, funções jurisdicionais e o exercício de poder de polícia. Em suma qualquer atividade que demande o poder de império do estado. Sendo importante salientar que também não podem ser celebrados contratos com objetivo exclusivo de fornecimento de mão de obra ou de realização de obras públicas.
As Parceria Público-Privadas (PPPs) também são diferentes das privatizações que são vendas de bens públicos ou de uma empresa estatal em caráter definitivo. No sistema de parcerias ainda que a tarifa seja somada a outras receitas, essas não são suficientes para remunerar a prestação do serviço; isso porque a lei determina que o valor do contrato não pode ser inferior a 10 (dez)4 milhões de reais
A Parceria Público-Privada é um contrato extenso e a sua duração pode ser de 05 (cinco) até 35 (trinta e cinco)5 anos. A lei determina que o pagamento ao parceiro privado seja feito apenas quando as obras ou serviços estiverem concluídas e de acordo com os padrões exigidos no contrato.
O tema abordado PPP já é um instrumento que há um bom tempo é proposto como um mecanismo para financiar os investimentos em infraestrutura no Brasil, pois sabe-se que o estado brasileiro tem uma capacidade de investimentos limitadas pela situação fiscal e a Parceria Público-Privada seria uma possibilidade de financiar investimentos em infraestrutura no país que conta com taxas muito baixas. Neste sentido Meyer (2021) assinala que a intransigência da sociedade com as baixas qualidades prestadas por meio dos serviços públicos é um categórico para implementação dessas parcerias.
Mais quando se pensa em um programa de parcerias, alguns riscos estão envolvidos sendo de duas ordens, o primeiro refere-se aos riscos que a sociedade assume ao admitir um programa de Parcerias Público-Privadas, onde destaca-se o comprometimento irresponsável de recursos futuros e o abuso populista do patrocínio estatal, ainda segundo Pereira et al. (2020), no que concerne à transparência, existe uma lacuna sobre pesquisas que discutem acerca da modernização e mesmo simplificação dos procedimentos para divulgação de informações públicas.
Podemos salientar que identificar o formato e conteúdo adequados para a transparência da modalidade PPP é tarefa complexa em decorrência principalmente da quantidade de dados envolvidos nesse tipo de arranjo. Neste sentido Fabregas et al. (2017), traz que as PPPs contêm uma vasta quantidade de dados e documentos, tornando desafiador examinar as informações disponibilizadas ao público. Isso se dá tanto pela complexidade intrínseca desses arranjos quanto pela dispersão das informações em extensos arquivos PDF.
Indubitavelmente, o uso das Parcerias Público-Privadas em certos setores da economia não garante a não corrupção ou mesmo transparência para o negócio. Todavia, essa é uma forma encontrada para reduzir os gastos do governo, ao envolver recursos privados em projetos de interesse público. Outrossim, essas parcerias injetam dinheiro na economia, resultando em outros benefícios que podem não ser inicialmente imaginados.
Por todos esses aspectos a respeito das PPPs este estudo tem como objetivo compreender o que é Parceria Público-Privada e a diferença de privatização, concessão, desestatização e quais são os riscos para a sociedade das Parcerias Público-Privadas.
E no que concerne a justificativa desse tema essa dá por conta de que a temática Parceria Público-Privada é imensamente importante, uma vez que se trata de uma forma de parceria moderna para a prestação de serviços e obras públicas, tornando-se, portanto, uma opção viável neste momento de dificuldade econômica.
A metodologia escolhida para dar arrimo a este estudo foi elaborada por meio de pesquisa bibliográfica e análise das notícias veiculadas na mídia (revistas e telejornais) sobre o assunto. Isso contribuiu para a compreensão do contexto e importância das Parcerias PúblicoPrivadas no contexto histórico e econômico do país.
PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA: MODALIDADES E LIMITAÇÕES
Parceria Público-Privada é o contrato de concessão regido pela Lei 11.079/2004 em que há duas modalidades, sendo a concessão patrocinada e a concessão administrativa. A legislação traz limites à possibilidade de celebração pelo poder público de Parceria Público-Privada, ou seja, as Parcerias Público-Privadas somente podem ser celebradas se os valores forem superiores a 10 (dez) milhões de reais, existindo o prazo de duração que é no mínimo de 05 (cinco) a 35 (trinta e cinco) anos. E também se trata de objetos que são vedados quando feitos exclusivamente como por exemplo a execução de obra pública, o fornecimento de mão de obra e fornecimento e instalação de equipamentos (Thamer, Lazzarini, 2015).
E quanto as modalidades existe de um lado a concessão patrocinada e de outro a concessão administrativa. A concessão patrocinada é aquela situação quando adicionalmente a cobrança de tarifa existe a possibilidade de contraprestação do poder público em relação ao parceiro privado (Brasil, 2004).
Nesse modelo há, portanto, o estímulo à construção por exemplo de obras de infraestrutura em conjunto com serviços públicos. Tendo tanto o adimplemento, a remuneração que será feita pelo usuário por meio da tarifa para amortizar esses investimentos como também a possibilidade de o poder público pagar uma contrapartida ao parceiro privado justamente para estimular a disposição de infraestrutura em conjunto com serviços (Brasil, 2004).
Já a concessão administrativa é aquela situação em que a administração é usuária do serviço de situação em que 100% da remuneração da contraprestação é feita pelo poder público, como ocorre por exemplo com o complexo penitenciário Ribeirão das Neves, que segundo Verrumo (2013) trata-se de uma concessão administrativa em que o poder público paga 100% da remuneração para esse serviço, em função da ocupação dos envolvidos, no caso os presos (Minas Gerais, 2014).
[…] espécie do gênero concessão de serviço público, sendo este prestado diretamente ao usuário, sem cobrança de qualquer tarifa, e sendo o concessionário remunerado por contraprestação pecuniária do Poder Público (em conjunto ou não com outras receitas alternativas). Em tal hipótese, a Administração Pública é de ser considerada a usuária indireta dos serviços, vez que estes são prestados diretamente pela concessionária à população. Este seria o caso, por exemplo, de um serviço de coleta de lixo, sem cobrança de tarifa dos usuários diretos (Binenbojm, 2005, p. 162).
Sendo, dessa maneira, uma explicação sucinta da PPP a distinção existente entre a concessão patrocinada e a concessão administrativa e algumas das limitações existentes em relação ao uso dessas modalidades (Brasil, 2004).
PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA: UMA ABORDAGEM ABRANGENTE E SUAS CARACTERÍSTICAS CONTRATUAIS
Nos últimos 30 (trinta) anos temos assistido no mundo uma aproximação absolutamente fundamental de ser compreendida entre os setores público e privado no que diz respeito a gestão das coisas e dos negócios públicos. Formatos que ilustram essa interação não faltam e a compreensão desse universo é absolutamente fundamental (Mazzucato, 2014).
O Brasil atravessou uma onda de concessões e privatizações ao longo dos últimos anos diante de uma profunda crise econômica, mais também diante de uma profunda crise política. Compreender esse universo, entender de que maneira as coisas públicas podem ser de algum modo geral geridos ou gerenciados ou mesmo administradas ou concedidas ao mundo privado é um dos desafios fundamentais (Tadini, Rocha, 2018).
O primeiro ponto a se falar é que não há uma definição consagrada e universal sobre esses temas e que eles variam de país para país, sendo importante essa observação, inclusive quando se faz leituras de biografias internacionais encontra-se o que se refere a PPP, mais que no Brasil não é. Por exemplo o que é um processo de privatização e que pode ser diferente do entendimento de autores, ou seja, esse é um primeiro ponto, haja vista que não é tão simples assim (Meyer, 2021).
Nesse sentido, Moraes e Reyes-Tagle (2017) afirmam que:
Não há uma definição consensual de PPP no mundo. Contudo, no contexto internacional, um dos conceitos mais comuns de PPP indica que são contratos de longo prazo que implicam compartilhamento de riscos entre a iniciativa privada e o governo e atribuem ao setor privado a responsabilidade de realizar e integrar diversas fases do empreendimento, incluindo financiamento, construção, manutenção e operação de infraestrutura. Trata-se de um conceito amplo de PPP que é refletido no marco legal brasileiro.
No entanto, há alguns pontos que podem ser considerados para jogar luz a essa discussão, principalmente no momento em que vivemos, no qual se não for bem trabalhado gera mais desinformação do que informação para o debate público (Mazzucato, 2014).
Para analisarmos, iremos começar pelo conceito de desestatização, onde há diversas abordagens, até mesmo jurídica, econômica, ideológica política como exemplo o programa nacional de desestatização que foi criado no Brasil no ano de 1997 que classifica uma série de possibilidades do que seria privatização e como executá-la (Tadini, Rocha, 2018).
De uma maneira mais geral essa questão da desestatização é o guarda-chuva para dizer que o que se pretende buscar com o programa de desestatização é uma eliminação ou uma redução substancial da participação do estado6 no domínio econômico, na implementação de projetos de infraestrutura por exemplo e na gestão dos serviços públicos. E ao privatizar automaticamente está se trazendo a iniciativa privada com ou sem fins lucrativos, dependendo do modelo que não necessariamente tem que ser empresa, podendo ser uma instituição sem fins lucrativos para ajudar a prestação do serviço público (Mészáros, 2011).
Portanto, a desestatização acaba como um guarda-chuva e dentro de um processo de privatização há a possibilidade de se fazer isso com diversos instrumentos, tais como privatização, concessão comum, Parceria Público-Privado; no sentido estrito aqui no Brasil, que são as concessões administrativas e concessões patrocinadas e permissões. No limite, desejando incluir o terceiro setor no conceito mais amplo de Parceria Público-Privado ainda há Organizações Sociais (OS), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPS), convenio com Organizações Não-Governamentais (ONGs) a depender muito da classificação que se deseja adotar para o programa (Pereira, 2009)
Analisando o que seria uma Parceria Público-Privado, compreende-se que tem uma definição mais ampla, sendo uma abordagem mais ampla e uma mais estrita. Na mais ampla é no sentido de uma colaboração a longo prazo. Normalmente por meio de um contrato a longo prazo do setor público com o setor privado para que muitas vezes trabalhe com questões de financiamento para a construção ou reforma da melhoria de um ativo de infraestrutura, normalmente atrelado com a prestação de serviço (Clark; Monk, 2017).
E isso pode se dá em diversos setores da economia, onde se tem projetos de maior porte como estradas, rodovias, portos e outros, mais também infraestrutura social como escolas, hospitais, creches e outros serviços que são de caráter eminentemente social como habitação (Clark; Monk, 2017).
Em outros termos, depende muito da abordagem e isso pode se dar com maior ou menor grau de participação do setor privado, pois no limite quando acontece uma contratação via Lei 8.666/1993, não deixa de ser uma parceria com o privado, mais uma forma de contratação muito diferente do que é uma PPP ou uma concessão, que no fundo são diferentes formas de contratualização (Pereira, 2009).
Isso colocado em uma régua de maior ou menor participação do setor privado, o que se vê dentro de um processo de desestatização, quando há uma privatização, está totalmente naquele ponto do privado, pois o privado passa a ser o dono do ativo. Então, como pode-se observar essa primeira questão do que é uma PPP em sentido lato sensu, podendo ser incluso o terceiro setor7 (Pereira, 2009).
Agora quando se fala de uma PPP no estrito sensu na legislação brasileira, estaremos realmente estreitando essa definição e não estaremos olhando para duas modalidades de concessão, que são administrativas8 e concessão patrocinada. Elas se diferem da concessão comum9 porque elas precisam de algum aporte de recurso público (Sundfeld, 2004).
A concessão comum como por exemplo muitas rodovias é que se insere dentro de um programa de desestatização, elas se sustentam do ponto de vista econômico financeiro apenas com a arrecadação de tarifas, que no caso são os pedágios. A partir do momento que um projeto não se sustenta só com as tarifas e precisa de algum tipo de aporte público, estaremos caminhando para a PPP. Quando se tem uma parte de tarifas e uma parte de um aporte público, de uma contraprestação pública, há uma concessão patrocinada (Sundfeld, 2004).
Agora existem casos que é impossível, indesejável técnica ou politicamente cobrar alguma tarifa do usuário como por exemplo cobrar uma tarifa do usuário para usar uma escola pública, ou seja, o concessionário não tem como ser remunerado com o pagamento do usuário, isto é 100% do recurso da PPP advém de uma contraprestação pública que é paga pelo estado (Thamer, Lazzarini, 2015).
Sendo esse também um outro ponto, porque muitos acreditam que a PPP sai de graça, é o setor privado dando dinheiro. Na verdade, uma PPP é uma forma de contrato de financiamento. Em outras palavras, o estado ele dilui no impacto orçamentário por um determinado estado ou município ao longo dos anos. Lembrando que uma PPP perdura de 05 (cinco) a 35 (trinta e cinco) anos (Thamer, Lazzarini, 2015).
Senão vejamos:
Primeiro, o contrato envolva a realização dos projetos de construção, financiamento, operação e transferência de bens ao poder público; (2) a duração do contrato varie entre 5 e 35 anos e seu valor seja superior a R$ 20 milhões; (3) a possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública; (4) o pagamento público condicionado à efetiva prestação do serviço e ao desempenho do parceiro privado; (6) o pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor (Thamer, Lazzarini, 2015, P. 65).
Agora o que acontece é que a maioria dos estados e municípios não tem capacidade de investimento por exemplo de colocar um hospital em funcionamento ou mesmo uma grande obra de infraestrutura. Assim, insta destacar que o papel do Estado no processo de crescimento econômico foi muito bem articulado por Mazzucato (2014, p. 28) que colocou que: “o Estado não é nem um intruso, nem um mero facilitador do crescimento econômico. É um parceiro fundamental do setor privado – e em geral mais ousado, disposto a assumir riscos que as empresas não assumem” (Mazzucato, 2014).
Então ao fazer uma PPP ele busca trazer recursos do privado e posterga o pagamento a longo prazo, após a execução da obra e de acordo com o que foi contratado. Logo, trouxemos até aqui diversos conceitos mais para demonstrar que essa modalidade possui diversas facetas e diversos instrumentos que podem ser utilizados dentro de um programa maior e mais abrangente de desestatização (Medeiros, Ribeiro, Amaral, 2021). Isto significa, que a finalidade precípua da criação das concessões administrativas foi a de explorar serviços públicos sem rentabilidade econômica,
[…] como, por exemplo, os serviços de infraestrutura sanitária, penitenciária, educacional etc., respeitando-se a indelegabilidade de funções de regulação, jurisdicional, de poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado (art. 4º, inciso III, da Lei nº 11.079/2004). Isso demonstra que essa modalidade de parceria tem objetos diferenciados das demais, podendo ser aplicada aos serviços públicos de saúde, mantendo-se a sua gratuidade (Sasso, 2016, p. 119).
A questão é de que forma se dá a capacidade do estado brasileiro em lidar como essas relações, enquanto PPP lato, desde a relação com o terceiro setor pelas Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OCIP) até com a empresa privada uma concessão simples ou a concessão administrativa ou patrocinada (Correia, 2005).
Assim, insta colocar que caminhamos muito desde a década de 90 até os dias atuais, onde o plano diretor de reforma do estado apontou para os dois lados, com ou sem fins lucrativos e desde então diversos contratos de Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD)10, parcerias feitas com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPS) e um amplo processo de desestatização que deu início na segunda metade da década de 90 (OECD, 2012). Tendo também como referência a primeira onda de concessão e privatizações realizadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso onde se associou muito ainda negativamente a palavra privatização (Correia, 2005).
Sendo fundamental colocar que PPP não é privatização porque isso causa corriqueiramente uma confusão, pois na grande maioria das vezes que se menciona que será feito uma PPP, muitos associam que será privatizado o serviço público ou privatizar um serviço público. E de fato são coisas totalmente diferentes haja vista que na privatização existe a efetiva venda ou a transferência de ações de controle acionário do público para o privado. Em outras palavras, deixa de ser efetivamente do estado aquele ativo (Cavalcante, 2020).
Na PPP o ativo e a responsabilidade do serviço continua sendo público e ao fim do período do processo daquele contrato de concessão há uma reversão dos ativos para o público, pois como já dito anteriormente é uma estrutura de financiamento, isto é o governo está pagando ao longo do tempo por aquele ativo, assim os bens são reversíveis (Cavalcante, 2020).
Uma das relevâncias está no que tange as especificidades dos contratos de PPPs. Primeiro há uma repartição de riscos entre as partes, sendo inclusive uma das previsões mais interessantes e em certo modo até mais criticados, pois refere a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária, percebe-se portanto, que nesses contratos, ambos os parceiros devem se responsabilizar por todos os prejuízos ocorridos no decorrer de sua execução. Podendo sim ter uma repartição de riscos entre as partes, podendo o poder público assumir para si alguns riscos que naturalmente seria da empresa privada. Sendo esse dispositivo especialmente criticado porque ele dá margem para algumas hipóteses de corrupção (Pereira ET AL, 2020).
Outro ponto importante é que os fatos que caracterizam a inadimplência pecuniária do poder público também devem estar no contrato, visto que como o poder público tem que dar uma contrapartida, ou seja, uma contraprestação é bem possível que ele fique inadimplente e nesses casos os modos e prazos de regularização já devem estar previstos no contrato quando houver a forma de acionamento da garantia prestada pela administração. Sendo essa uma outra característica especifica das PPPs (Brasil, 2004).
Os contratos também devem conter os critérios objetivos de avaliação de desempenho do parceiro privado não se admitindo a manutenção do ajuste com a empresa que não cumpra as metas de eficiência previamente estipuladas no contrato (Brasil, 2004).
A COMPLEXA RELAÇÃO ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO: O DESAFIO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
Não são poucos os tratados de sociologia que dizem que nosso país tem uma dificuldade imensa de estabelecer barreiras muito claras entre o que é público e o que é privado e que nós culturalmente misturamos isso de maneira preocupante (Holanda, 1995; Damatta, 1997; Cardoso, 1993).
Vivemos em um momento em que parece coexistir dois discursos relacionados a essa interação público-privado, em alguns instantes eleitorais, em algumas falas de candidatos, em algumas posições de partidos, um louvor expressivo a lógica de importância de instrumentos de gestão do mundo privado que serviria um mundo público de uma agilidade, de uma capacidade extraordinária de se obter resultados e se manter uma lógica de eficiência (Cavalcante, 2020).
Sendo esse discurso muito claro, importando frisar que este artigo não cumpre a função de fazer nenhum juízo de valor em relação a estes discursos, porém com esse discurso coexiste uma sensação de existência de corrupção11 nessa relação entre público-privado, neste sentido podemos citar ainda que de acordo com o United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC)12, a corrupção não apenas prejudica as instituições democráticas, mas também compromete o desenvolvimento econômico e contribui para a instabilidade do governo em um país.
Há muitos empresários presos, processados e já condenados, onde demonstra um universo muito complicado nessa interação do mundo dos negócios com o mundo do setor público e quando se pensa na ferramenta das PPPs como sendo um relacionamento entre o público e o privado para uma melhoria da administração e para uma agilidade das políticas sociais e das políticas em geral nos faz questionar qual tipo de instrumento capaz de gerar proteção em relação a este ambiente deturbado e que permita o máximo de ganho em relação aquilo que efetivamente se pretende quando se faz a Parceria Público-Privado (Cavalcante, 2020).
Logo a proteção contra a corrupção é a própria sociedade que precisa resistir a corrupção, pois é sabido que a corrupção não se dá somente no setor público e privado, ela se dá em diversas esferas da sociedade brasileira, inclusive no mundo privado do dia-a-dia. É elementar que para as PPPs resistam, que haja a resistência contra a corrupção e que para isso se defendam e se fortaleçam todos os mecanismos de corrupção e transparência na administração pública (Brei,1996).
Sendo monitorados pela sociedade, tendo em vista que o setor público reage a pressão social e o mesmo vale para grandes empresas, sem que exista uma estrutura real das regras, tanto faz que seja Lei 8.666, PPP, concessão ou qualquer outra forma de colaboração com o terceiro setor estará propensa que ocorra corrupção (Filgueiras, 2009).
E ainda assim o modelo contratual de PPP é preferível porque uma vez que projetos são bem planejados, estruturados, implementados e avaliados na questão das PPPs, elas oferecem muito mais mecanismos de controle social e controle interno do que a construção de uma obra pública tradicional. Isso porque uma PPP pressupõe uma divisão de riscos entre o público-privado e esses riscos são precificados e estarão na modelagem do projeto e isso realmente diz que tal risco pode se materializar e quanto isso vai custar (Brasil, 2004).
Em uma PPP isso presume os riscos e estabelece claramente métricas de desempenho, métricas de qualidade e que em muitos casos trazem até mesmo métricas que impactam na remuneração final daquele concessionário, isto significa que se ele não entregar com a qualidade que foi prometida, isso irá impactar no que ele irá receber (Brasil, 2004).
METODOLOGIA
Para dar arrimo a esse artigo, o mesmo foi caracterizado em uma revisão bibliográfica por meio da avaliação de trabalhos originais de artigos sobre direito administrativo, buscando seguir as seguintes etapas: Etapa 1: Seleção do tema; Etapa 2: Busca na literatura; Etapa 3: Análise dos estudos; Etapa 4: Conclusão da revisão. Além disso, é essencial ressaltar que o referencial teórico é fundamental para fundamentar a proposta acerca da temática, bem como enriquecer a reflexão entre os autores mais relevantes no campo de pesquisa (Gil, 2010).
Em relação ao tipo de pesquisa, foi escolhida uma abordagem qualitativa, podendo ser apontada como sendo eficaz ponto de referência ao pesquisador, do qual é tratado como ponto primordial de todo o processo em um estudo baseado na metodologia de Revisão Bibliográfica Narrativa – Revisão de Literatura (Gil, 2010).
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Após todas as colocações acerca dessa temática, cabe aqui trazer que os resultados deste artigo acabam por indicar que as Parcerias Público-Privadas (PPPs), trata-se de uma modalidade que se concentra em diversos aspectos, como a eficiência na prestação de serviços públicos, a transparência e prestação de contas, os riscos envolvidos e a proteção dos interesses públicos, bem como o risco de corrupção.
Uma outro ponto fundamental sobre a importância de compreender sobre as diferentes abordagens e conceitos ao analisar e debater sobre concessões, privatizações e parcerias público-privadas (PPP), está no fato de que ainda não existe uma definição consensual e universal sobre os termos relacionados à gestão pública e privada, o que varia de país para país.
Versa ainda sobre desestatização como sendo um guarda-chuva que engloba várias formas de transferência de atividades do setor público para o setor privado ou sem fins lucrativos. As privatizações são apresentadas como um processo em que o setor privado se torna o proprietário dos ativos, enquanto as concessões e as PPPs envolvem a colaboração a longo prazo entre o setor público e o setor privado para a realização de projetos de infraestrutura e a prestação de serviços públicos (Meyer, 2021).
Salienta a importância do estado brasileiro em lidar com essas relações entre o setor público, o setor privado e o terceiro setor. O papel do estado no processo de crescimento econômico é mencionado como fundamental, destacando que o estado muitas vezes assume riscos que as empresas privadas não assumem (Meyer, 2021).
CONCLUSÃO
Uma parceria acontece quando a necessidade de um complementa a do outro. Uma PPP é um casamento entre a necessidade do poder público de investir e prestar serviços para a sociedade e o interesse de uma entidade privada em assumir essas responsabilidades.
No entanto, o estado brasileiro tem lidado com as PPPs ainda de maneira muito impregnado na estrutura público, na burocracia pública e na influência da Lei 8.666 de licitações, não sendo possível entender, gerenciar e fazer controle social. E o controle realmente interno de governo e de projetos como esses recortes não é possível se não houver mudanças de ideias.
Sendo fundamental mudar a mentalidade de como se enxerga esses projetos, pois é perceptível que ainda se tenta fiscalizar e licitar como se fosse uma obra pública tradicional e isso não é possível, porquanto, ao promover uma cultura de verdadeira transparência, é possível alterar a dinâmica da relação entre o Estado e a sociedade, passando de uma relação hierárquica para uma relação de compartilhamento, diálogo constante, igualdade e participação mútua (Monteiro, 2022).
É imperioso uma discussão embutida realmente de gerar informação, produzir conteúdo, disseminar esses conteúdos para inclusive junto aos órgãos de controle, junto ao parlamento, junto a sociedade e junto aos diversos órgãos públicos para que realmente entendam que são ferramentas diferentes de trabalho. E que devem ser pensadas e gerenciadas de forma diferentes.
Como pode-se observar as Parcerias Públicos-Privada, tem como objetivo central estimular a participação da iniciativa privada no que tange a realização de investimentos em infraestrutura, buscando aprovisionar as limitações de recursos e mesmo por vezes a capacidade de execução do setor público (Levy; Ferreira; Martins, 2021; Tesouro Nacional, 2021). A vista disso, a PPP por meio da Lei 11.079/2004 precisa critérios e procedimentos no intuito de viabilizar a realização de projetos como já mencionados de grande porte, tais como obras de saneamento, rodovias, ferrovias, aeroportos, entre outros.
Concluindo, houve um grande avanço, dado que somente na questão das PPPs há mais 100 (cem) contratos de PPP no país desde 2004 até os dias atuais, não sendo um número grande considerando o tamanho do potencial, mais também não é pouco. Existindo mais de 100 (cem) contratos, como já mencionado no parágrafo anterior existindo, portanto, um acúmulo. Apenas como referência, no Reino Unido que é considerado o berço das PPPs que deu início em 1992 tem pouco mais de 700 (setecentos) projetos. No Brasil em 13 (treze) anos há mais de 100 (cem) projetos (PPIAF, 2009; Banco Mundial, 2017a; Ismail; Musawa; Ahmad, 2019).
No entanto, há um longo caminho a percorrer nessa questão das PPPs porque é necessário mais capacitação e mais entendimento não só no setor público, mais também no setor privado, embora no setor público seja mais grave a situação, em razão de quando se fala dessa relação com o setor privado dado toda a história de como seria uma relação público-privado no Brasil desde o Brasil colônia, Brasil império, como se deu na república e como se dá hoje, onde vivemos um momento tenso dessa relação público-privado no Brasil, sendo necessário discutir isso realmente para que se possa aperfeiçoar os mecanismos.
2Ao longo da História, é evidente que a sociedade passa por transformações que afetam sua percepção do mundo, seus princípios fundamentais e suas organizações políticas e sociais, o que resulta na necessidade de o Estado se adaptar e modificar sua intervenção na economia (SADDY, 2009).
3Tanto a falta de demanda suficiente quanto a capacidade de pagamento limitada dos usuários dos serviços são motivos que justificam a necessidade de autorização legislativa específica para a contraprestação pública ao parceiro privado. A Lei das Concessões, ao contrário da Lei das PPPs, estabelece essa exigência no artigo 17 da Lei 8987/95.
4Incisos I a III do § 4° do artigo 2° da Lei nº 11.079/2004.
5Artigo 5º, inciso I, da Lei nº 11.079/2004.
6De acordo com o dicionário Houaiss (2009), a palavra estado, do latim status, designa um “conjunto das instituições (governo, forças armadas, funcionalismo público etc.) que controlam e administram uma nação”.
7O Terceiro Setor é caracterizado como o público não-estatal e pressupõe a existência do […] Estado e Mercado” (PERONI, 2007, p. 9). É constituído por entidades, supostamente, sem fins lucrativos que recebem recursos públicos para a execução de serviços sociais.
8É o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva a execução de obra ou o fornecimento e instalação de bens (art. 2°, § 2°, da Lei n° 11.079/2004).
9Lei nº 11.079/04: Art. 2°. § 3º Não constitui parceria público privada a concessão comum. assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei /l~ 8.987. de 13 de fevereiro de 1995. quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
10Em inglês OECD – Organization for Economic CO-Operation and Development.
11A origem etimológica da palavra corrupção, vale mencionar a definição trazida por Zancanaro (1995), o qual ensina que o termo provém do verbo, em latim, rumpere e do substantivo corruptio. Rumpere traduz-se por romper, fender, separar, quebrar, decair, interromper; e o substantivo corruptio pode ser traduzido por: depravação, deterioração, prostituição, corrupção.
12UNODC é uma entidade global que atua na luta contra as drogas ilícitas e o crime internacional. Cabe destacar o documento elaborado pelo UNODC, a saber, “A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção”, aprovado pela Assembleia Geral da ONU, que consiste em um instrumento universal anticorrupção. A grande maioria dos Estados-Membros das Nações Unidas é parte na Convenção, sendo o Brasil um de seus signatários.
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1Advogado. Graduado em Direito pela Universidade Luterana do Brasil, CEULP/ULBRA, Pós Graduando em Direito Público pela Instituição Rede Juris – e-mail: nortonrubensadvogado@gmail.com