REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10440557
Carmen Carballo Dominguez1
Sandro Schreiber de Oliveira2
Aline Rodrigues de Avila3
Julia Carballo Dominguez de Almeida3
Resumo
O artigo abordou a Política de Assistência Social, contextualizando sua origem legislativa, seu funcionamento atual e focando nos programas de transferência de renda, especialmente o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF). Destaca-se a base da questão social no contexto capitalista, onde as políticas sociais surgem como resposta às disparidades entre capital e trabalho, resultando em programas focalizados nos mais necessitados. A Constituição de 1988 e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) marcaram a consolidação da assistência social como direito fundamental. No entanto, a abordagem restritiva da política para os “necessitados” levanta questões sobre quem são realmente os beneficiários. A estrutura atual, delineada pelo Sistema Único de Assistência Social (SUAS), estabelece a Proteção Social Básica e Especial, com Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e Centros de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS). Os programas de transferência de renda, como o BPC e o PBF, foram instituídos para combater a pobreza, mas enfrentam estigmas sociais. A implantação do Cadastro Único tornou-se essencial para selecionar beneficiários, mas o processo de acesso pode ser injusto e excludente devido a barreiras culturais e burocráticas. O PBF, apesar das críticas, mostrou-se eficaz na redução da pobreza, desmistificando a ideia de que perpetua a dependência e a preguiça. Além de fornecer assistência monetária, busca emancipar os beneficiários, incentivando a educação, reduzindo o número de filhos e evidenciando que os beneficiários trabalham em proporções similares aos não beneficiários. Concluindo, as políticas sociais no Brasil evoluíram, consolidando a proteção social e os direitos dos cidadãos. O PBF, criticado por sua limitação na emancipação individual, age como uma ação reparatória, proporcionando acesso a direitos básicos e contribuindo para a dignidade humana.
Palavras-chave: Assistência Social; Programas Governamentais; Política.
Abstract
The article addressed the Social Assistance Policy, contextualizing its legislative origin, and its current functioning and focusing on income transfer programs, especially the Continuous Payment Benefit (BPC) and the Bolsa Família Program (PBF). The basis of the social issue in the capitalist context stands out, where social policies emerge as a response to disparities between capital and labor, resulting in programs focused on those most in need. The 1988 Constitution and the Organic Social Assistance Law (LOAS) marked the consolidation of social assistance as a fundamental right. However, the policy’s restrictive approach to those “in need” raises questions about who the beneficiaries really are. The current structure, outlined by the Unified Social Assistance System (SUAS), establishes Basic and Special Social Protection, with Social Assistance Reference Centers (CRAS) and Specialized Social Assistance Reference Centers (CREAS). Income transfer programs, such as the BPC and the PBF, were established to combat poverty, but face social stigmas. The implementation of the Single Registry has become essential to select beneficiaries, but the access process can be unfair and exclusionary due to cultural and bureaucratic barriers. The PBF, despite criticism, proved to be effective in reducing poverty, demystifying the idea that it perpetuates dependence and laziness. In addition to providing monetary assistance, it seeks to emancipate beneficiaries, encourage education, reduce the number of children, and show that beneficiaries work in similar proportions to non-beneficiaries. In conclusion, social policies in Brazil have evolved, consolidating social protection and citizens’ rights. The PBF, criticized for its limitation on individual emancipation, acts as a reparatory action, providing access to basic rights and contributing to human dignity.
Keywords: Social Assistance; Government Programs; Policy.
1. Introdução
Este trabalho tem como objetivo realizar uma breve análise da Política de Assistência, da sua atuação no contexto social e a sua organização para atendimento da sociedade. Assim, dando ênfase aos programas de transferência de renda, enquanto política de emancipação social.
Sobre a Política de Assistência Social podemos citar dois marcos: primeiramente com a consolidação na Carta Magna de 1988 da Política de Assistência Social como direito e posteriormente com a publicação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) em 1993. Ambas foram avanços para a Política de Assistência, porém, esses são os primeiros passos de uma política que ainda precisa crescer.
Superada a etapa da origem legislativa da política, cabe tecer algumas considerações sobre sua atual organização. Atualmente, a Política de Assistência é organizada por meio do Sistema Único de Assistência Social, o qual se divide em dois tipos de proteção social: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial.
Por fim, serão apresentados os programas de transferência de renda, sendo eles: o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF). Nessa etapa, os benefícios serão conceituados e com base nos objetivos do programa e nos dados de sua efetivação será demonstrado seu caráter emancipatório.
2. A Política de Assistência
As políticas sociais trabalham com a questão social, que foi produzida pelas contradições da reprodução do capitalismo e que se estabeleceu a partir da correlação de forças entre os interesses do capital e da classe trabalhadora. Essa relação de compra e venda de força de trabalho que tem de um lado a acumulação de capital por parte dos detentores dos meios de produção, e de outro, a venda da força de trabalho daqueles que mal conseguem suprir as suas necessidades básicas individuais e de suas famílias, vêm corroborando com o crescimento brusco e ininterrupto da pobreza.
As políticas sociais e a formatação de padrões de proteção social são desdobramentos e até mesmo respostas e formas de enfrentamento – em geral setorializadas e fragmentadas – às expressões multifacetadas da questão social no capitalismo, cujo fundamento se encontra nas relações de exploração do capital sobre o trabalho (Berhing e Boschetti, 2011, p.51).
A Constituição Federal de 1988 evidencia um contexto onde a democracia tornou-se direito fundamental e essencial para garantia de respeito e dignidade aos cidadãos. É possível afirmar que esta conquista demonstra a superação dos Estados segmentados, daqueles que asseguram os direitos de pequena parcela de seus cidadãos, segundo critérios que normalmente consideram apenas a capacidade econômica individual.Na Constituição Federal de 1988 houve a consolidação da política de assistência social como direito, sendo descaracterizada de sua forma assistencialista, e assim passando a compor o tripé da seguridade social brasileira. Podemos considerar a implantação da política de assistência como um dos grandes avanços, consolidado constitucionalmente no campo dos direitos.
Em 1993, com a publicação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, a mesma foi definida como política de seguridade social, completando assim o tripé da seguridade, em conjunto com os direitos da saúde e da previdência social. Importa destacar que a política de assistência social não é contributiva, como a previdência, e, sendo assim, ela deve atender quem dela necessitar. Segundo Teixeira (1998, p.83):
Essa expressão “de quem dela necessitar” é ao mesmo tempo restritiva e elástica, uma vez que não define exatamente com parâmetros o que representa esse necessitar, a partir de quando e de que critérios se pode ter acesso à Assistência Social (Teixeira, 1998, p.83).
O destaque da autora nos faz refletir o quanto a política já se torna restritiva em seu próprio texto, essa restrição se dá pela subjetividade existente nas relações de vida, de classe social e, consequentemente, de trabalho. O que podemos afirmar nos objetivos da política. No Art. 2º, a política elenca seus objetivos:
Art. 2o A assistência social tem por objetivos:
I – a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da incidência de riscos, especialmente
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária
e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família;
II – a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos
III – a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provisões socioassistenciais (Brasil, 1993, p. 01)
Entende-se que nesses itens, são elencados diversos pontos, de extrema importância para a garantia dos direitos humanos. Mas conforme afirma Teixeira (2008, p.82), apesar das garantias contidas na Lei, “ […] o texto da LOAS deixa evidente que o público da Assistência Social são os pobres, os carentes e os necessitados”. Assim, já podemos perceber o quanto a política é restrita a determinado público, deixando claro que o acesso é para o grupo denominado de pobres que dela necessitarem.
Dessa forma, de imediato podemos perceber que a política além de ter o cunho de que é “para quem dela necessitar”, a mesma é restritiva, denominando assim uma política focalista para a pobreza. É pertinente colocar que a pobreza é um processo que tem diversas faces na vida dos seres humanos, ou seja, quem podemos considerar pobres, os miseráveis? Ao que parece no texto da política, é que somente aqueles que estejam no limite de suas necessidades poderão acessar os direitos. É aí que a política perde sua entonação de que “ é para quem dela necessitar”, pois a necessidade além de ser subjetiva, ela também surge em famílias de classe média, ou até mesmo alta.
É notório que a política tem por objetivo atender uma camada social, não entendendo assim a subjetividade das relações humanas, os contextos nas quais estão alocados esses seres, não entendendo que direito humano não distingue classe social, mas sim, o direito à vida digna de sobrevivência.
3. O Sistema Único de Assistência Social – SUAS
No ano de 2004 no governo Lula, foi instituído o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) que tinha dentre outros objetivos o de redesenhar a Política Nacional. O sistema de proteção social é organizado em dois tipos de proteção social. A primeira delas é a Proteção Social Básica, destinada à prevenção de riscos sociais e pessoais por meio da oferta de programas, projetos, serviços e benefícios a indivíduos e famílias em situação de vulnerabilidade social. A segunda é a Proteção Social Especial, destinada às famílias e indivíduos que já se encontram em situação de risco e que tiveram seus direitos violados.
A proteção social básica é coordenada pelos Centros de Referências de Assistência Social (CRAS), onde são desenvolvidos trabalhos com famílias e indivíduos em seus ambientes comunitários. Já a proteção social especial é dividida em dois grupos, sendo elas os de média e alta complexidade.
A proteção social de média complexidade que tem como responsável o Centro de Referência de Assistência Social (CREAS), atende as famílias que tiveram seus direitos violados, mas os vínculos familiares estão mantidos, são casos de violação sexual, o cumprimento de medidas socioeducativas por adolescentes que cometeram atos infracionais.
Já a proteção social de alta complexidade é quando houve o rompimento dos vínculos familiares, ou seja, a intervenção do Estado se dá pela retirada do cidadão do seu meio familiar. Um exemplo disso, são as crianças e adolescentes que vão para instituições de cuidados.
Conforme destacado acima, esses serviços ainda após a implantação do SUAS, continuam a reforçar que a Política de Assistência Social é direcionada aos pobres. No caso da implantação dos CRAS, os mesmos estão inseridos em comunidades pobres e com maior incidência de problemas econômicos e sociais. É fato que nesses locais precisam existir centros que deem conta de demandas emergentes e que fazem parte do cotidiano. Mas conforme a definição dos mesmos, esses têm outros objetivos que vão além de situação de pobreza e vulnerabilidade, ou seja, esses têm objetivos de inclusão social e fortalecimento de vínculos. É notório que quando há liberação de recursos para a implantação dos mesmos, o que é pensado são as questões emergentes, ou seja, as comunidades atendidas serão aquelas que apresentam necessidades com maior gravidade e riscos aparentes
Em decorrência de termos a localização dos centros em comunidades com maiores necessidades sociais, o que acontece é um não pertencimento das pessoas que moram na mesma comunidade, mas que entendem não perceberem a mesma necessidade e consequentemente o mesmo direito. Essa afirmação pode ser percebida nos grupos de convivência de idosos, ou nas aulas de dança, oferecidas a crianças e adolescentes. Os participantes são na maioria dos casos aqueles já acompanhados pelas equipes.
Essa reprodução de que a política é para os pobres vem sendo fomentada naturalmente pelos operadores dos serviços, o que torna ainda mais preocupante o caráter de focalização. Diante dessa realidade, reforçamos o caráter das políticas sociais fragmentadas e focalizadas.
4. Programas de transferência de renda e a emancipação social
Ainda diante de implantações oriundas da Constituição Federal de 1988 e da Política de Assistência, cabe destacar que hoje em nosso país, existem dois programas de transferência de renda, sendo eles: o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF).
O BPC é um benefício individual, não vitalício e intransferível. Este foi instituído pela Constituição Federal de 1988 e garante a transferência de 1 (um) salário mínimo à pessoa idosa, com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais, e à pessoa com deficiência de qualquer idade, que comprove não possuir meios de se sustentar ou de ser sustentado pela família. Para ter acesso não é necessário ter contribuído com a Previdência Social.
Já o PBF foi criado no ano de 2003 com o objetivo de reduzir a pobreza em nosso país. O mesmo também unificou os programas de transferência de renda que existiam até então.
O processo de unificação dos programas de transferência de renda iniciou-se com a criação do Bolsa Família em 2003, desenvolveu-se até 2007, quando foi praticamente concluída a migração dos quatro programas federais inicialmente definidos para unificação (Bolsa Escola, Auxílio Gás, Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação) para o Bolsa Família. Foi um processo implementado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e pelos municípios. (Silva e Lima, 2010, p.34)
O Programa (PBF) dispõe de três princípios básicos: o complemento de renda, o acesso a direito e a articulação com outras ações. De acordo com o programa, mensalmente é repassado um valor às famílias como forma de complementar a renda, esse valor é recebido perante algumas condicionalidades que são colocadas aos beneficiários do programa. Cabe salientar que o programa ainda permite a articulação com outras políticas, a fim de reforçar o acesso às políticas de educação, trabalho, saúde e habitação.
Quando falamos em programas de transferência de renda, estamos adentrando em uma discussão que traz um grande desconforto social nas camadas sociais que não necessitam de programas sociais desse cunho. O BPC tem uma repercussão um pouco menos penosa, pois esse é destinado a pessoas idosas ou portadoras de deficiência. Já o PBF é alvo da descarada criminalização da pobreza, pois tem a entonação de repassar dinheiro a pobres “vagabundos” que não querem trabalhar. Diante desses dois programas, iremos nos deter aqui, no que causa maior repercussão social e política.
Ainda no ano de 2003, foi implantado o Cadastro Único, esse tornou-se o principal instrumento para a seleção e a inclusão de famílias de baixa renda em programas federais, sendo usado obrigatoriamente para a concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família, Tarifa Social de Energia Elétrica, entre outros. O CadÚnico, como é chamado, realiza o cadastro das famílias e esses dados são enviados para um sistema que realiza a análise. O momento que o cidadão tem contato com os cadastradores é o de identificar toda sua situação social e apresentar toda documentação. Após o cadastro feito esse será analisado pelo sistema, caso ocorra alguma dúvida, ou alguma informação que não seja suficiente,o mesmo receberá visita de um profissional para averiguar informações.
Retomamos aqui o sentido da política, “para quem dela necessitar”. Não é novidade que nesse primeiro processo já se corre um grande risco de injustiça, pois, a questão cultural tem total influência quando falamos em acesso. O acesso depende de diversos fatores para que ele de fato ocorra.O acesso para realizar um cadastro, não pode ser resumido a preenchimento de lacunas, mas sim é preciso dar acesso. O mesmo só é dado quando existe uma disposição a isso. Assim, dentre outras coisas é preciso respeitar a cultura que está a sua frente, dispondo de paciência, profissionalismo e capacidade de enxergar o outro em sua totalidade. Caso contrário, os mesmos tornam a ação burocratizada e excludente. Essa análise meramente documental exercida por pessoas que não detêm qualquer formação, ou até mesmo interesse em operacionalizá-la de modo a dar acesso ao cidadão, torna-se um perigo, pois aí pode ser reforçado o estigma já existente no programa. Acaba-se por conceder benefícios a quem momentaneamente não necessita e negar a outros que necessitam do benefício assistencial.
É inegável que o Bolsa Família, vem contribuindo significativamente para a redução da pobreza, pois além contribuir monetariamente, o mesmo tem papel de emancipar os cidadãos enquanto seres capazes de auferir autonomia em suas vidas.
O dinheiro liberta o indivíduo do solo em que nasceu, possibilitando sua desterritorialização, sua migração para outros lugares, a saída de uma situação familiar pesada ou da situação de dependência pessoal ligada a um lugar específico (Rego e Pinzani, 2013, p.196).
De acordo com essas afirmações é perceptível que muito além dos valores recebidos, o valor está no reconhecimento dos mesmos enquanto seres capazes de progredir socialmente. Ouvimos muitas falácias em torno do programa, no sentido de que o mesmo está reproduzindo a pobreza e deixando a sociedade preguiçosa, mas os dados oficiais nos mostram totalmente ao contrário. Um exemplo disso é o número de filhos entre os beneficiários, que vem diminuindo significativamente desde a inclusão do programa.
Entre 2003 e 2013, enquanto o número de filhos de até 14 anos caía 10,7% no Brasil, as famílias 20% mais pobres do País – faixa da população que coincide com o público beneficiário do programa de complementação de renda – registravam uma queda mais intensa: 15,7%. Para as mães das famílias 20% mais pobres do Nordeste, a queda foi ainda maior, alcançando 26,4% no período analisado. (JUSBRASIL, 2023, p. 01).
É possível afirmar que o reconhecimento enquanto cidadãos vem a contribuir com a aquisição de uma nova cultura, possibilitando assim que os mesmos vislumbra novas possibilidades de vida, observando assim as questões que acabam por reforçar a pobreza. Outro dado relevante é a desmistificação de que os usuários do programa não trabalham.
Outra crença é que o benefício estimula a preguiça e que o beneficiário não trabalha. As pesquisas mostram que os adultos beneficiários participam tanto do mercado de trabalho quanto dos adultos que não são beneficiários. Três em cada quatro adultos do Bolsa Família trabalham (BRASIL, 2015, p.01).
Esses dados reforçam o argumento emancipatório que envolve o Programa Bolsa Família e afastam as proposições preconceituosas e sem fundamento que o rodeiam.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As políticas sociais no Brasil percorreram um longo percurso até que fosse constituída a proteção social e, assim, fossem garantidos direitos aos cidadãos. Dessa forma, a política de assistência – reconhecida como a Lei garantidora dos direitos sociais da população – foi sendo desenvolvida com legislações complementares, como por exemplo, o SUAS, o qual definiu o novo modelo de gestão para a política de seguridade social. Desde então, novos programas foram sendo implementados, como auxílio gás, cartão alimentação, etc.
No ano de 2003 o Programa Bolsa Família (PBF), buscou não apenas trabalhar com programas de atendimento básico, mas sim, investir em um programa que de fato interviesse na vida dos cidadãos. Proporcionando, assim, a inclusão nas diversas esferas da vida, como a inclusão em cursos de formação, o incentivo à educação dos filhos, a oportunidade de participar de programas de acesso a tarifas de água e luz com redução, a participação em programas habitacionais. O PBF trabalha diretamente para ampliar a rede de proteção e de expansão das famílias pobres ou em situação de vulnerabilidade.
Diante de todo o exposto, constata-se que ações de inclusão social, tais como o PBF, a despeito das críticas recebidas em relação ao pouco alcance que ele possui no processo de emancipação do indivíduo na conquista da cidadania, atua como uma ação reparatória, na medida em que possibilita a restituição a acesso a direitos básicos como alimentação, antes de tudo, e também a saúde e a educação, mas, principalmente, o acesso à dignidade humana.
REFERÊNCIA
Boschetti, Ivanete. Assistência Social no Brasil: um direito entre originalidade e conservadorismo / Ivanete Boschetti – 2. Ed. Brasília: 2003.
BRASIL. Lei Nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Brasília, DF. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm. Acesso em 10/11/2023.
PORTAL JUSBRASIL. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/noticias/queda-de-natalidade-e-maior-entre-beneficiarios-do-bolsa-familia-diz-ibge/318108219#:~:text=As%20fam%C3%ADlias%2020%25%20mais%20pobres,estratos%20de%20renda%20e%20regi%C3%A3o. Acesso em 02/12/2023.
REGO, Walquiria Leão. Vozes do BolsaFamília: autonomia, dinheiro e cidadania. São Paulo: Editora Unesp, 2013.
SILVA, Maria Ozanira da Silva. Avaliando o BolsaFamília: unificação, focalização e impactos/ Maria Ozanira da Silva e Silva (Coord.), Valéria Ferreira Santos de Almada. – São Paulo: Cortez, 2010.
_____. Panorama Geral dos programas de transferência de renda na américa latina e caribe. R. Pol. Públ., São Luis, Número Especial, p.299-306, julho de 2014.
TEIXEIRA, Maria Solange. Política de assistência e temas correlatos. Campinas Papel Social, 2016.
1Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Direitos Humanos (UCPEL).
2Doutor e Docente do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Direitos Humanos (UCPEL).
3Doutora em Políticas Públicas e Direitos Humanos (UCPEL), Mestranda no Programa de Pós-Graduação em Geografia (FURG).