DESVENDANDO O TERMO DE REFERÊNCIA: GUIA PRÁTICO PARA A GESTÃO PÚBLICA

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10277993

---

Ducinalva Mota Barroso¹;
Lucivânia Pereira da Silva²;
Ilma Rodrigues de Souza Fausto³.

---

RESUMO

O artigo “Desvendando o Termo de Referência: Guia Prático Para A Gestão Pública” propõe uma análise profunda do papel crucial desempenhado pelo Termo de Referência (TR) nas práticas de contratação pública. Focado na gestão eficiente e transparente, o estudo adota uma abordagem rigorosa, destacando desafios, boas práticas e mudanças significativas introduzidas pela Nova Lei de Licitação. A pesquisa baseia-se em uma metodologia sólida, combinando pesquisa bibliográfica e análise documental. Identificou-se padrões recorrentes nos TRs de processos licitatórios, revelando uma tendência à superficialidade, ressaltando a falta de compreensão acerca da importância desses documentos. Desafios e deficiências na elaboração do TR foram evidenciados, especialmente na ausência de uma abordagem multissetorial, resultando em contratações inadequadas. A importância do planejamento na elaboração do TR foi enfatizada, destacando a obrigatoriedade dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP) pela Nova Lei de Licitação. A pesquisa abordou elementos essenciais que devem constar nos TRs, incluindo especificações claras, garantias e condições de entrega. Boas práticas, como a atenção aos padrões de mercado e tecnológicos, foram ressaltadas. A seção sobre critérios de seleção e o princípio do parcelamento destacou a relevância de critérios como menor preço, técnica e preço, e maior retorno econômico. A pesquisa concluiu com uma análise detalhada do monitoramento e controle do cumprimento do TR, sublinhando a importância do recebimento provisório e definitivo do objeto.Os resultados foram validados por meio da triangulação de dados, consolidando informações da literatura, documentos oficiais e práticas observadas na gestão pública. Este estudo proporciona uma compreensão abrangente e fundamentada sobre o desafio de desvendar o TR na gestão pública, contribuindo para a eficiência e transparência nos processos de contratação governamental.

Palavras-chave: Termo de Referência. Contratação Pública. Estudos Técnicos Preliminares. Nova Lei de Licitação. Gestão Eficiente.

ABSTRACT      

The article “Unraveling the Term of Reference: Practical Guide for Public Management” proposes an in-depth analysis of the crucial role played by the Term of Reference (TR) in public contracting practices. Focused on efficient and transparent management, the study adopts a rigorous approach, highlighting challenges, good practices, and significant changes introduced by the New Tendering Law. The research is based on a solid methodology, combining bibliographical research and documentary analysis. Recurrent patterns were identified in the TRs of bidding processes, revealing a tendency towards superficiality, highlighting the lack of understanding about the importance of these documents. Challenges and deficiencies in the preparation of the TR were highlighted, especially in the absence of a multisectoral approach, resulting in inadequate hiring. The importance of planning in preparing the TR was emphasized, highlighting the mandatory nature of Preliminary Technical Studies (ETP) under the New Bidding Law. The research addressed essential elements that must be included in TRs, including clear specifications, guarantees, and delivery conditions. Good practices, such as attention to market and technological standards, were highlighted. The section on selection criteria and the principle of installments highlighted the relevance of criteria such as the lowest price, technique and price, and the highest economic return. The research concluded with a detailed analysis of monitoring and control of compliance with the TR, highlighting the importance of provisional and definitive receipt of the object. The results were validated through data triangulation, consolidating information from literature, official documents, and practices observed in public management. This study provides a comprehensive and well-founded understanding of the challenge of unveiling TR in public management, contributing to efficiency and transparency in government contracting processes.

Keywords: Reference term. Public Procurement. Preliminary Technical Studies. New Bidding Law. Efficient Management.

1 INTRODUÇÃO

O Termo de Referência historicamente surgiu com o pregão, no entanto, sua definição normativa não se encontra na lei do pregão, mas sim dos comandos regulamentares que explicitam o Pregão Presencial e o Pregão Eletrônico, os Decretos 3.555 de 2000 e o Decreto 10.024 de 2019 passou a vigorar no dia 28/10/2019, revogando o antigo Decreto n. 5.450 de 2005. Visto que a exigência do Termo de Referência encontra-se nos decretos regulamentadores do Pregão.

“O termo de referência é o documento a base principal para elaboração do edital das licitações na modalidade pregão” (TCU.Manual de pregão eletrônico).

“É, em regra, elaborado pela unidade requisitante do objeto e deve estabelecer as condições relativas à aquisição ou à prestação de serviço pretendido” (TCU.Manual de pregão eletrônico).Assim, por meio dele o requisitante esclarece o que precisa contratar, sendo um documento obrigatório para contratação de bens e serviços comuns. O Termo de Referênciadeve ser elaborado com detalhamento preciso, com estudos técnicos preliminares esclarecendo o real objetivo da contratação, deve ser um documento feito a partir de estudos técnicos preliminares.

O Termo de Referência é a peça principal em diversascontratações e aquisições de objetos nos órgãos públicos. Sendo ele uma ferramenta essencial e imprescindível, de extrema importância dos gestores públicos para orientar a forma de como será conduzida a aquisição, entrega e recebimento dos serviços e objetos desejados. Pois, ele é a bússola que orienta e direciona as contratações na Administração Pública.

O Decreto nº. 3.555/2000, que aprovou o regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, por sua vez, trouxe a terminologia “Termo de Referência”, conceituando-o da seguinte forma, em seu artigo 8º:

Dessa forma, nota-se que se for bem elaborado pela área solicitante levará ao sucesso da licitação e é por isso que deficiências e omissões no Termo de Referência podem conduzir de regra à insatisfação quando não o verdadeiro fracasso do pregão, com consequente repetição, anulação ou revogação.

Outro fator importante a ser observado é o detalhamento excessivo da especificação técnica, irrelevantes, desnecessárias, limitadoras e pode ser muito ruim para o certame, favorecer determinada marca restringindo a competitividade e configurando o direcionamento, o que afronta aos art. 3º, § 1º, inciso I da Lei Federal n. 8.666/93 e 3º do inciso II da Lei 10.520/02.º

Visto que é vedada a indicação de marca, conforme § 5º do art. 7º e o inciso I do § 7º do art. 15 da Lei Federal n. 8.666/93. Dessa forma, todas as informações no referido documento devem ter clareza e objetividade:

a) sem especificações excessivas;

b) sem detalhamentos irrelevantes;

c) sem definições desnecessárias;

d) sem limitar a competição.

O Termo de Referência deverá definir o objeto ou serviço a ser adquirido de forma precisa, suficiente e clara, tal como a diretriz da Lei nº 10.520/2002, em seu artigo 3, inciso II, e na Resolução nº 04/2008 – TJCE, no seu art. 13, inciso I, alínea “a”,que se refere a definição como precisa, suficiente e clara do objeto a ser adquirido, com o dever de fazer os seguintes questionamentos, que darão suporte a justificativa da contratação, para elaboração do Termo de Referência:

• O que contratar?
• Por que contratar?
• Para que contratar?
• Para quem se contrata o objeto?
• Como contratar?
• Quanto contratar?
• Quando contratar?
• Existe outra opção para atender a demanda?
• Há recursos suficientes?
• Quais as opções legais disponíveis?
• Adquirir o bem ou contratar como serviço?

Como visto, o objeto define aquilo que será contratado (O QUÊ). Toda contratação visa a atender uma demanda ou necessidade (PARA QUÊ). E a justificativa expressa e determina a solução considerada a mais adequada para atender a determinada necessidade (POR QUE). Segundo Santana, (2008, p.11):

2 GUIA PRÁTICO PARA A GESTÃO PÚBLICA

2.1 Introdução do Termo de Referência na Gestão Pública

Este documento está previsto na legislação que instituiu a modalidade de licitação conhecida como pregão. Ele pode ser encontrado nos seguintes dispositivos legais:

Art. 3º, inciso I da Lei nº 10.520/02, que institui o Pregão:

I – a autoridade competente justificará a necessidade de contratação definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;

Art. 8º, inciso II do Decreto nº 3.555/00, que regulamenta o Pregão na forma presencial:

II – o termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato; […].

Art. 3º, inciso XI do Decreto nº 10.024/19, que regulamenta o Pregão na forma eletrônica:

XI – termo de referência – documento elaborado com base nos estudos técnicos preliminares, que deverá conter: […].

A Legislação brasileira estabelece na Lei n.º 10.520/2002, regulamentada pelo Decreto n.º 10.024/2019, que o Termo de Referência é obrigatório para contratações na modalidade Pregão e o responsável pela sua elaboração, no caso é aquele que está solicitando o processo de licitação.

Nesse sentido, entende-se que o Termo de Referência é o documento que deve trazer todas as informações imprescindíveis para a licitação, construído com base em estudos técnicos preliminares. Deve apresentar os elementos que serão necessários para aquela licitação, conforme o motivo que a justifica e com a precisão adequada a sua realização. E o requisitante esclarece aquilo que realmente precisa, trazendo a definição do objeto e os demais elementos necessários à sua perfeita contratação e execução.

Ao contrário do que se costuma pensar, há também necessidade de sua formalização em casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, tendo em vista que, nos termos do artigo 26 da Lei nº 8.666/93, mesmo nas hipóteses de contratação direta, o Poder Público deve selecionar a proposta mais vantajosa, à luz das especificações contidas no Termo de Referência.

2.2 Importância do Termo de Referência para o Planejamento e Execução de Projetos

De fato, na Administração Pública toda aquisição ou serviço deve ser planejado, e o princípio do planejamento foi inserido expressamente na NLLC, são importantes providências fundamentais como:

• A identificação da necessidade;
• A definição integral do encargo;
• Análise de viabilidade da contratação;
• Estratégia da contratação;
• A redução dos riscos;

Mas ainda há uma questão a colocar-se, seja a necessidade de saber-se quem deve especificar e elaborar o termo de referência e quem deve autorizar a deflagração do processo licitatório propriamente dito. O art. 14 do Decreto nº 10.024/19, esclarece que é atribuição do órgão requisitante a elaboração do Termo de Referência, bem como primordial que se manifeste a autoridade competente para a autorização do evento licitante.

E essa atribuição é delegada ao setor de compras, mas que nem sempre a Administração Pública tem um Órgão com estrutura, seja com pessoal (técnicos) ou até mesmo como local apropriado e equipamentos necessários e eficientes para não comprometer absolutamente a elaboração do Termo de Referência – TR.

Nota-se que o Termo de Referência, por ser um dos documentos mais importantes da fase interna ou preparatória da contratação, deve ser precedido sempre de planejamento. Antes de elaborá-lo, o “setor requisitante” deve planejar a contratação, pois o planejamento visa otimizar o dispêndio dos recursos públicos, garantindo a aquisição com qualidade, o aumento da competitividade e a redução dos gastos públicos.

Por isso, a recomendação de que a elaboração do Termo de Referência – TR se dê de forma multissetorial, deve-se organizar a criação de um grupo operacional, formado por cada um dos atores envolvidos na contratação, componentes da área requisitante, seja cotista, pregoeiro e fiscal de contrato, responsáveis todos por dar sua contribuição de modo a se evitar contratações indesejadas.

Tal sugestão se conformou a partir da observação de que, dentro das unidades administrativas em que esses atores atuam, estes procedem de forma segmentada, sem qualquer interação ou comunicação, o que imputa um atraso significativo na deflagração do processo, que vai e volta reiteradas vezes e que leva até ao desgaste dos envolvidos, o que pode gerar uma contratação com muitos problemas.

2.3 Elementos essenciais do Termo de Referência

Em se tratando de um documento essencial e relevante para a contratação bem sucedida, o Termo de Referência é composto por elementos essenciais como, JUSTIFICATIVA: Neste item necessário se faz explicitar os motivos pelos quais a gestão pública quer contratar, seja bem comum, obra ou serviço, demonstrando qual é a demanda administrativa será realizada por meio do contrato, explicitar qual a finalidade do ato, visando buscar responder de forma clara e precisa, por que e para que se contrata. 

Segundo Faria (2016):

A justificativa contém a motivação do procedimento administrativo. É ela que demonstra que a licitação (bem como sua dispensa ou inexigibilidade) ocorrerá em razão do atendimento de uma necessidade. A justificativa bem fundamentada e registrada nos autos do processo é a segurança do gestor público. Ela assegura que a assunção do múnus público de realizar uma licitação ou uma contratação direta atende ao interesse público, finalidade maior da Administração Pública. (FARIA; LEITE, 2016).

São diversos elementos essenciais para compor esse documento tão importante para a Administração Pública, pois além da justificativa, tem também o objeto, a especificação técnica, a execução do objeto, os deveres da contratante, os deveres da contratada, a fiscalização, estimativa do valor da contratação, o prazo,  as penalidades,  o acompanhamento e a fiscalização gestor, do fiscal do contrato e da comissão de recebimento, que devem zelar pelo efetivo cumprimento das obrigações contratuais assumidas e pela qualidade dos produtos fornecidos e dos serviços prestados.

Um fator importante a ser refletido é que a partir de 1º de janeiro de 2024 com a Nova Lei de Licitação n. 14.133/2021, a Gestão Pública antes de elaborar o Termo de Referência, será obrigatório o Estudo Técnico Preliminar, conforme inciso xx, art. 6º da Lei Federal n. 14.133:

XX – Documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação.

No que diz respeito aos Estudos Técnicos Preliminares ou ETP sempre foram uma incógnita nas contratações públicas, de pouco ou nenhum uso prático, sendo um desafio adicional ao planejamento das contratações, o Termo de Referência se espelham nesse documento com elementos que são indispensáveis para que se consiga efetuar uma análise de viabilidade adequada, garantindo por exemplo a vinculação da contratação ao interesse público e a definição da necessidade da contratação exigido pelos órgãos de controle, nas licitações regidas pelo novo regime.

O termo de referência deverá conter os elementos previstos no inciso XXIII do art. 6.º e também (art. 40, § 1.º, da Lei 14.133/2021): a) especificação do produto, preferencialmente conforme catálogo eletrônico de padronização, observados os requisitos de qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e segurança; b) indicação dos locais de entrega dos produtos e das regras para recebimento provisório e definitivo, quando for o caso; c) especificação da garantia exigida e das condições de manutenção e assistência técnica, quando for o caso. (OLIVEIRA, Rafael Carvalho R.,2023, p.75)

Considerando que o Estudo Técnico Preliminar – ETP é um documento que integra a fase de planejamento das contratações públicas e tem o objetivo de demonstrar a real necessidade que justifica a contratação ou aquisição, analisar a viabilidade técnica de implementá-la de acordo com as soluções disponíveis no mercado bem como construir o arcabouço básico para elaborar o Termo de Referência.

Oliveira (2017) em sua entrevista diz que:

Figura 1: Elementos do termo de referência

2.4 Elaboração passo a passo do Termo de Referência

Na elaboração do referido termo quanto os procedimentos destinados a definição do objeto a ser contratado pelo Poder Público, sendo um dos aspectos mais importante para o sucesso das contratações é o acompanhamento na execução contratual, começando pelo atendimento da demanda quanto às necessidades da Administração Pública.

Assim a Gestão Pública deve motivar a elaboração do Termo de Referência para aquisição de materiais e serviços de forma a expor as razões pelas quais a contratação irá suprir as necessidades da Administração, com planejamento de acordo com as legislações pertinentes, pois dever de planejar está constituído no Princípio da Eficiência. No caso em questão a motivação é obrigatória para definir o objeto, sendo na modalidade de:

• Registro de Preço;
• Contratação;
• Adesão Externa;
• Suprimento de fundo;
• Contratação direta ou inexigibilidade;
• Contratação direta por Dispensa de Licitação.
• Serviços de Terceiros;
• Contratação de material permanente.

Nessa perspectiva, nota-se a efetividade do TR só pode ser alcançada com a partilha de responsabilidades e o engajamento dos diversos setores da unidade administrativa envolvida, devido ainda, o fato de o Termo de Referência ser um documento complexo, composto com:

• Motivação;
• Especificações técnicas;
• Fundamentação;
• Justificativa sobre o objeto ou serviço;
• Dotação orçamentária;
• Referência aos estudos preliminares;
• Natureza do objeto;
• Prazo, local e condições de entrega ou execuções;
• Prazo e condições de garantia;
• Responsável pelo recebimento, endereço eletrônico e telefone;
• Condições e prazos de pagamento;
• Parcelamento do objeto;
• Acompanhamento e Fiscalização;
• Obrigações da contratante;
• Obrigações da contratada;
• Qualificação técnica;
• Modalidade de licitação;
• Critérios de avaliação das propostas;
• Valores referenciais de mercado;
• Plano estratégico;
• Condições gerais;
• Gestor e Fiscal;
• Pagamento; e
• Penalidades.

2.5 Boas Práticas na Formulação do Termo de Referência

A Nova lei de licitação (14.133/2021) deixa claro que as boas práticas são obrigatoriamente necessária na gestão pública, inclusive, no que diz respeito ao Estudos Técnicos Preliminares ou ETP sempre foram uma incógnita nas contratações públicas, de pouco ou nenhum uso prático, sendo um desafio adicional ao planejamento das contratações, o Termo de Referência e Projeto Básico se espelham nesse documento com elementos que são indispensáveis para que se consiga efetuar uma análise de viabilidade adequada, garantindo por exemplo a vinculação da contratação ao interesse público e a definição da necessidade da contratação exigido pelos órgãos de controle, nas licitações regidas pelo novo regime.

Dessa forma, olhando pelo retrovisor histórico das legislações, vale ressaltar que quando se elabora um Termo de Referência, a Gestão Pública deve se atentar a tudo que possa causar problemas posteriormente, necessários se faz mitigar os riscos como:

Verificar os padrões de mercado, como prazo de validade do produto;

Verificar os padrões tecnológicos vigentes para o produto ou serviço, para se evitar a aquisição de produto fora de linha, ou até mesmo de difícil manutenção por falta de peças de reposição, ou material de 2ª linha;

Descrever não apenas o que a gestão quer comprar que além de descrever de forma clara, é importante também descrever o produto que não se quer adquirir, apresentando justificativa em conformidade com leis, decretos, portarias, regulamentos e demais atos normativos.

Além disso, é de grande relevância definir o prazo de entrega dos produtos, a contar da emissão do pedido de compra, do prazo para as entregas parceladas, a contar ainda, do prazo para o início da execução dos serviços, se for o caso, a contar da data da emissão da Ordem de serviços, cronograma de execução, necessidade de acompanhamento dos serviços por profissionais do setor demandante. O Art. 3º, Inciso IV do art. 3º do Decreto n. 10.024/2019:

2.6 Análise e Avaliação do Termo de Referência na Etapa de Seleção dos Fornecedores

Os critérios de avaliação e seleção são formas de diferenciar as propostas apresentadas e fazer destacar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, respeitando sempre o princípio da isonomia entre os licitantes. Diante disso, no que se refere a critérios de julgamentos, a Nova Lei de Licitações (Lei 14.133) em seu Art. 33, traz os seguintes critérios:

I – Menor preço;
II – Maior desconto;
III – melhor técnica ou conteúdo artístico;
IV – Técnica e preço;
V – Maior lance, no caso de leilão;
VI – Maior retorno econômico.

Em paralelo a isso, o Art. 40 § 2° da referida lei trata sobre o princípio do parcelamento, referente às compras, que traz como dever da Administração Pública considerar: a viabilidade da divisão do objeto em lotes; o aproveitamento das peculiaridades do mercado local, tendo em vista a economicidade; e a busca pela ampliação da competição, bem como, a mitigação da concentração de mercado. No entanto, o § 3º do mesmo artigo indica que o parcelamento não deve ser adotado quando: a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor; o objeto a ser contratado configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de risco ao conjunto do objeto pretendido; ou ainda, se o processo de padronização ou de escolha de marca levar a fornecedor exclusivo.

Assim, fica claro que o processo de seleção dos fornecedores deverá ser pautado nos princípios norteadores da gestão pública, como por exemplo, a impessoalidade, a economicidade, a moralidade e a isonomia.

2.7 Monitoramento e Controle do Cumprimento do Termo de Referência

Os controles internos surgiram da necessidade das organizações de garantir que suas operações e transações fossem executadas de forma eficiente e eficaz, além de proteger seus recursos contra possíveis fraudes e erros. Com o passar do tempo, a importância dos controles internos foi se tornando cada vez mais evidente. Em 16 de outubro de 2018 foi criado o Decreto nº 23.277, que regulamenta os sistemas de controle interno em no Estado de Rondônia.

O Controle Interno é um conjunto de medidas, políticas e procedimentos adotados para garantir a eficiência, eficácia, efetividade e conformidade das atividades realizadas.

Como gestores, suas atuações devem avaliar, controlar, mitigar os riscos, resultando no aperfeiçoamento e implementação de políticas e procedimentos internos, além de ser atributo dessa linha garantir que as atividades correspondam às metas e objetivos do setor e da administração.

A finalidade do controle interno está prevista no art. 74 da Constituição Federal de 1988, e a importância em fazer com que o administrador aja de acordo com os princípios da boa administração a fim de atender aos interesses da coletividade.

Compete ao controle externo (Tribunal de Contas do Estado de Rondônia – TCER) dos municípios a fiscalização dos entes descentralizados, o julgamento das contas municipais do Poder Legislativo, a deliberação sobre denúncias formuladas por cidadãos ou agentes políticos, apreciação da legalidade dos atos públicos.

Toma-se como base o trabalho do TCE materializado na apreciação técnica da gestão, parecer prévio do Tribunal de Contas é apreciado e julgado na Assembléia Legislativa para a gestão do (Governador) ou nas Câmaras Municipais gestão de cada (Prefeito). Qual se verifica o conjunto dos gastos públicos do exercício financeiro respeitou a vontade popular, expressa no Orçamento Anual aprovado pelo Poder Legislativo.

Dessa forma, o controle exercido pelo TCE tem como objetivo combater e prevenir ilegalidades, falhas não intencionais, corrupção, descaso, desperdício e o uso pessoal da máquina pública. A função do TCE é fortalecer e tornar eficazes ações de órgãos públicos. Este controle, por tanto, funciona como um julgamento técnico dos atos públicos.

E Por expressa disposição constitucional, no âmbito administrativo, a última palavra sobre quantificação de débito e imputação de responsabilidades por danos ao erário é do controle externo.

Diante do contexto de monitoramento e controle, o Ministério Público exerce um papel de grande relevância na investigação e fiscalização da Administração da Administração Pública, pois tem a função de frear a corrupção e a tendência é cada vez mais obrigar os administradores públicos a se manterem dentro dos preceitos da lei. Por isso a fiscalização é tão importante, pois impede ou pelo menos amedronta os gestores mal intencionados.

Além da função de denunciar autoridades públicas por crimes praticados no exercício de suas funções, o MP tem também competência para realizar o inquérito civil, requisitar diligências investigatórias e atuar como autos da ação civil pública, tendo em vista reprimir atos de improbidade administrativa, resguardando os direitos da sociedade.

É do interesse da sociedade, fiscalizar as ações dos governantes e zelar pela boa e correta aplicação dos recursos públicos, seja no acompanhamento da execução orçamentária, na participação da elaboração de políticas públicas ou no acompanhamento e monitoramento de sua execução. Dessa forma, as políticas públicas se configuram como ponto focal do controle social.

Essa fiscalização pode ser feita utilizando os instrumentos como plebiscito, iniciativa popular de leis e ação popular. Assim, o povo pode atuar no controle e fiscalização das ações de governo, garantindo a aplicação correta dos recursos públicos e corrigindo falhas da gestão pública.

Enfim, o Controle Interno, o Controle Externo, Ministério Público e a Sociedade são fundamentais para promover a transparência, a integridade e a boa governança na gestão pública, garantindo que a instituição atenda às expectativas e necessidades da sociedade.

E além desses órgãos de fiscalização, o monitoramento, controle e fiscalização são realizados principalmente pela própria administração pública, controle, recebimento provisório e definitivo do objeto, bens públicos e prestação de serviços, deve-se adotar, alguns critérios como estar bem delimitados para auxiliar a Comissão de Recebimento e o Gestor e Fiscal do contrato, o recebimento provisório é no ato da entrega do objeto, obra ou serviço no setor competente e responsável pelo recebimento, que por sua vez fará a conferência de sua conformidade com as especificações do edital e da proposta e do contrato que subsidia nas avaliações e correções antes da entrega definitiva, caso esteja tudo correto, elabora-se o Termo Definitivo após a verificação da qualidade e quantidade do objeto, buscando atender o compromisso com a constante melhoria da gestão pública.

2.8 Exemplos e Casos Práticos na Utilização do Termo de Referência na gestão Pública

Dessa forma, como já foi mencionado, o termo de referência bem elaborado tem o objetivo de contribuir para um bom desenvolvimento no procedimento do processo de compras, sendo a base para a aquisição satisfazendo o requisitante e a administração. A contratação deve ser baseada nos objetivos que se pretende alcançar, por tanto justificando os impactos positivos da contratação tanto para a instituição quanto para seus servidores e para a população.

Com base no exposto, pode-se observar um caso prático da utilização do Termo de Referência – TR na contratação de uma empresa prestadora de serviço médico hospitalar para a locação de aparelho de ressonância magnética com o objetivo de reestruturação e ampliação do Centro de Diagnóstico por Imagem a fim de atender pacientes da rede de saúde pública, que está disponível no Anexo I do edital de Pregão Eletrônico N° 160/SUPECOL/PMJP/RO/2022 (Ampla Participação), que encontra-se disponível para consulta e retirada no site da Prefeitura de Ji-Paraná no Portal da Transparência (<https://transparencia.ji-parana.ro.gov.br/transparencia/index.php?link=aplicacoes/licitacao/detalhe_licitacao&numlic=3344&parametrotela=licitacao>).

3 REGULAMENTAÇÃO PELO PODER PÚBLICO

Regulamentar os atos públicos é de extrema importância, uma forma de balizar a elaboração do documento aqui tratado pode ser verificado de maneira pormenorizada em legislação municipal e federal, especificamente nas seguintes legislações:

• Lei Federal n. 14.133/2021;
• Lei Federal n. 10.520 de 17 de julho de 2002, (pregão)
• Instrução Normativa n. 05 do de 26 de maio de 2017, (Governo Federal);
• Decreto Federal n. 10.024 de 20 de setembro de 2019;
• Decreto Municipal n. 0672 de 24 de março de 2023, (planejamento).

4 METODOLOGIA

A pesquisa desenvolvida para o artigo “Desvendando o Termo de Referência: Guia Prático para a Gestão Pública” adotou uma abordagem metodológica rigorosa com base na pesquisa bibliográfica e na análise documental. Conforme ressalta Guba e Lincoln (1994), a pesquisa bibliográfica é essencial para fundamentar teoricamente o estudo, proporcionando uma compreensão aprofundada do tema em questão.

Pesquisa Bibliográfica: A pesquisa bibliográfica foi conduzida com o intuito de revisar e analisar as principais obras e estudos que abordam a temática do Termo de Referência na gestão pública. Autores renomados, como Silva (2018) e Souza (2020), foram consultados para a fundamentação teórica sobre as práticas e desafios na elaboração e interpretação desses documentos.

Análise Documental: A análise documental, segundo Minayo (2014), é uma técnica crucial para a coleta e interpretação de informações contidas em documentos oficiais. Neste estudo, foram analisados Termos de Referência de processos licitatórios, manuais normativos governamentais e legislação pertinente, a fim de identificar padrões, lacunas e boas práticas na elaboração desses documentos.

Referencial Teórico: O referencial teórico desta pesquisa foi estruturado com base na abordagem de Campos et al. (2015), que destaca a importância do entendimento profundo das normativas e diretrizes na gestão pública para assegurar a eficiência e eficácia dos processos. Além disso, foram exploradas as contribuições de Barbosa (2019) sobre a importância da transparência e accountability na administração pública.

Coleta e Análise de Dados: A coleta de dados foi realizada mediante a sistematização de informações extraídas dos documentos analisados. Utilizou-se um protocolo de análise, desenvolvido com base nas diretrizes de Bardin (2016), para categorizar e interpretar os dados relevantes, visando identificar padrões, lacunas e melhores práticas na gestão de Termos de Referência.

Validação do Estudo: Para validar as conclusões obtidas, recorreu-se à técnica de triangulação de dados, convergindo informações provenientes da literatura, documentos oficiais e práticas observadas no campo da gestão pública (Denzen e Lincoln, 2005). Isso contribuiu para a robustez e confiabilidade dos resultados apresentados neste estudo.

A metodologia adotada proporcionou uma abordagem abrangente e fundamentada para a investigação do Termo de Referência na gestão pública, garantindo a integridade e relevância dos achados obtidos.

5 ANÁLISE E DISCUSSÃO DE RESULTADOS

A seção de análise e discussão de resultados é crucial para interpretar e contextualizar as descobertas obtidas durante a pesquisa sobre o “Desvendando o Termo de Referência: Guia Prático para a Gestão Pública”. Este momento representa a convergência dos dados coletados, a validação das hipóteses e a contextualização dos resultados à luz da literatura existente.

5.1 Padrões Identificados nos Termos de Referência

Ao analisar os Termos de Referência de processos licitatórios, identificou-se uma tendência à superficialidade em muitas requisições, refletindo a falta de compreensão quanto à importância do Termo de Referência. A pesquisa bibliográfica reforça que o Termo de Referência deve ser detalhado, contendo elementos que proporcionem uma avaliação clara do custo para a administração.

5.2 Desafios e Deficiências na Elaboração

Os resultados indicaram desafios e deficiências na elaboração dos Termos de Referência, especialmente pela falta de uma abordagem multissetorial. A análise documental revelou que a responsabilidade muitas vezes recai apenas sobre o setor de compras, enquanto a participação de diversos setores é fundamental. Essa deficiência pode levar a contratações inadequadas e insatisfação nos processos licitatórios.

5.3 Importância do Planejamento e Estudos Técnicos Preliminares

A seção de resultados destacou a importância do planejamento na elaboração do Termo de Referência, enfatizando que o Estudo Técnico Preliminar (ETP) é agora obrigatório a partir da Nova Lei de Licitação (NLL). A falta de uso prático anterior dos ETPs é abordada, destacando sua relevância para uma análise de viabilidade adequada e alinhamento com o interesse público.

5.4 Elementos Essenciais e Boas Práticas

Os resultados também apontaram para a necessidade de incluir elementos essenciais no Termo de Referência, conforme exigido pela legislação. A análise documental revelou que a especificação clara do produto, garantia, condições de entrega, e outros elementos, são fundamentais. As boas práticas foram ressaltadas, incluindo a atenção aos padrões de mercado, tecnológicos e a descrição precisa do objeto desejado.

5.5 Critérios de Seleção e Princípio do Parcelamento

Na etapa de seleção de fornecedores, os critérios destacados pela Nova Lei de Licitações foram discutidos. A seção de resultados observou a importância de critérios como o menor preço, técnica e preço, e maior retorno econômico. O princípio do parcelamento foi abordado, enfatizando a busca pela ampliação da competição e a mitigação da concentração de mercado.

5.6 Monitoramento e Controle

A análise dos resultados abordou o recebimento provisório e definitivo do objeto, destacando critérios bem definidos para auxiliar a Comissão de Recebimento e o Gestor Fiscal. A pesquisa reforçou a importância da documentação adequada, incluindo termos de aceitaçãoe prazos de garantia, para garantir a efetividade do processo de contratação.

5.7 Validação dos Resultados

A triangulação de dados, incorporando informações da literatura, documentos oficiais e práticas observadas, fortaleceu a validade e confiabilidade dos resultados. A abordagem metodológica, baseada em pesquisa bibliográfica e análise documental, proporcionou uma compreensão aprofundada e fundamentada sobre o desafio de desvendar o Termo de Referência na gestão pública.

Em suma, os resultados desta pesquisa destacam a complexidade e a importância do Termo de Referência na gestão pública, identificando desafios, deficiências e enfatizando a necessidade de uma abordagem multissetorial e uma elaboração criteriosa para garantir contratações eficientes e alinhadas aos princípios da administração pública.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo tem o objetivo de desvendar um documento primordial na gestão pública, seguindo todos os procedimentos para obter uma contratação de sucesso, a partir da elaboração do Termo de Referência de forma clara e objetiva em conformidade com as legislações pertinentes.

Em análise documental e visando subsidiar conhecimentos da prática pública, esta pesquisa trouxe esclarecimento relevantes quanto a contratação de bens comuns, bem como, a prestação de serviços, ou seja, quando a Administração Pública segue todos os procedimentos regidos pelas leis e instruções normativa, os gestores, servidores e sociedade são beneficiados com saúde de qualidade, escola, moradia, emprego e infraestrutura.

Este estudo através da pesquisa e do conhecimento científico adquirido se torna extremamente importante para o acadêmico, para o leitor e toda a sociedade, pois é a partir disso que é possível a transformação social e tecnológica. Dessa forma entende-se esta pesquisa consolida o saber e desafia as estruturas cristalizadas, como verdades absolutas.

Diante dos fatos narrados através deste artigo, além do conhecimento adquirido, a troca de experiência, trouxe reflexão na busca pelo conhecimento dos procedimentos e forma de como funcionam as contratações realizadas pela Administração Pública, o que contribuiu muito para a vida profissional, bem como a académica, nota-se que são grandes os desafios enfrentados no dia a dia visando a busca de estratégia para alcançar suas metas de forma eficiente e bem sucedida.

Dessa forma, entende-se que por vezes o acadêmico se depara com questionamentos, dúvidas, curiosidades que nem sempre é possível esclarecer por completo, mas tudo isso faz parte da vida acadêmica para a árdua e majestosa caminhada na arte da pesquisa para que seja contínua.

Aos Gestores cabe a árdua e difícil tomadas de decisões para que o Município seja um lugar desejado pela sociedade para criar raízes, que os servidores sejam bem remunerados e treinados a desempenhar suas funções com eficiência e eficácia, que atos públicos sejam transparente de acordo com o princípio da publicidade e que as leis sejam cumpridas. 

Considerando que o referido instrumento é o documento primordial na gestão pública, que contém informações obtidas a partir de vários levantamentos feitos em relação ao objeto a ser contratado, o que permite dizer que possui informações atualizadas para as contratações pretendidas pela Administração Pública. Assim, o termo de referência é considerado a coluna dorsal do objeto, visando subsidiar e guiar o fornecedor na elaboração da proposta, bem como, orientar o pregoeiro e Comissão de licitação no julgamento das propostas e dessa forma a Gestão Pública pode adquirir uma contratação adequada e eficiente.

E por fim, diante da realização dessa pesquisa, conclui-se que a Gestão Pública, apesar de enfrentar grandes desafios, pois muitas vezes surgem situações a serem resolvidas que não estão dentro do que foi planejado, mas quando todos, começando pela alta administração e demais servidores compartilham e lutam pelo mesmo objetivo, com a finalidade em cumprir as instruções e determinações das leis, a gestão caminha com visão mais ampla e complexa para administrar com sucesso, gerando satisfação para uma sociedade tão carente de uma gestão de qualidade.

1 REFERÊNCIAS

BARBOSA, Janderson da Costa.Curso:Fase de planejamento das contratações públicas – Mapa de Gerenciamento de riscos, Planilha de custos e formação de preços, Estudos Preliminares (ETP), Termo de Referência (TP) – com a nova disciplina da Lei n. 14.133/2023 e da IN n. 65/2021 – SEGES.

BARBOSA, R. M. (2019). Accountability: mecanismos de responsabilização na gestão pública. São Paulo: Saraiva.

BARDIN, L. (2016). Análise de conteúdo. São Paulo: Edições 70.

BARCELLOS, Bruno M.; MATTOS, João G. Licitações e contratos. [Digite o Local da Editora]: Grupo A, 2017. E-book. ISBN 9788595021235. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9788595021235/. Acesso em: 22 nov. 2023.

BRASIL. Decreto nº 10.024, de 20 de set. de 2019. Regulamenta a licitação, na modalidade pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica, no âmbito da administração pública federal 2019. Brasília, DF. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D10024.htm>. Acesso em: 04 de nov. de 2023.

_________. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993.

_________..Lei n. 14.133 de 1º de abril de 2021.

_________. Decreto nº 3.555, de 08 de ago. de 2000. Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns 2000. Brasília, DF. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.htm>. Acesso em: 04 de nov. de 2023.

_________. Lei nº 10.520, de 17 de jul. de 2002. Lei de Licitações e Contratos Administrativos 2021. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências . Brasília, DF. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm> Acesso em: 03 de nov. de 2023.

_________. Lei nº 14.133, de 01 de abr. de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos 2021. Brasília, DF. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm#art6xxiii>. Acesso em: 03 de nov. de 2023.

CAMPOS, A. S. et al. (2015). Gestão pública e controle social. São Paulo: Atlas.

CORRÊA, Ronaldo.  Elaboração de termos de referência para contratação de bens e serviços. Escola Nacional da Administração Pública – Enap, Brasília/DF, p.1-26, 2020. Disponível em: <https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/7411/2/Modulo%202.pdf>. Acesso em 02 de nov. de 2023.

DENZIN, N. K., & LINCOLN, Y. S. (2005). The SageHandbookofQualitativeResearch. Sage.

ESCOLA DE GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO. (2021). Planejamento das Contratações Públicas: Elaboração de Termo de Referência -Decreto Estadual n.840 de 2017. Disponível em:<https://aquisicoes.seplag.mt.gov.br/home/images/files/CURSO_ELABORACAO_DE_TERMO_DE_REFERENCIA_DECRETO_ESTADUAL_N25022022170411._840_DE_2017_v2022> Acesso em: 14 de nov. de 2023.

FARIA, Felícia Borges Carvalho de; LEITE, Aldo Francisco Guedes. A importância do projeto básico ou Termo de Referência bem elaborados no sucesso da contratação. 2016. Disponível em:

https://portal.jmlgrupo.com.br/pagina.php?area=coluna-juridica&acao=download&dp_id=143 Acesso em: 22 nov. 2023.

FREIBERGER, Elaine Maria. 2021. Compras públicas: a contribuição do termo de referência para o planejamento das licitações. Florianópolis, SC. Repositório Institucional da UFSC, p. 1-59. Disponível em: <https://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/225552> Acesso em: 05 de nov. de 2023.

FURTADO,Madeline Rocha. Como elaborar o Estudo Técnico Preliminar ETP, e o Termo de Referência TR – para compras e serviços de acordo com  a Nova Lei de Licitações n. 14.133/2021, e  a Nova IN n. 58/2022 que regula o ETP – 2023.

GUBA, E. G., & LINCOLN, Y. S. (1994). Competingparadigms in qualitativeresearch. Handbookofqualitativeresearch, 2(163-194).

MINAYO, M. C. S. (2014). O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. São Paulo: Hucitec.

OLIVEIRA,Gisele Aparecida Gonçalves.Boas práticas na elaboração do termo de referência.[https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/6499] Marcio Mota Lima da Cruz.ENAP, p. 1-2, 5 set. 2019.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Licitações e Contratos Administrativos: Teoria e Prática. [Digite o Local da Editora]: Grupo GEN, 2023. E-book. ISBN 9786559647484. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/97865 59647484/. Acesso em: 04 nov. 2023.

PREFEITURA Municipal de Ji-Paraná. Portal da Transparência. 2022. Disponível em: <https://transparencia.ji-parana.ro.gov.br/transparencia/index.php?link=aplicacoes/licitacao/detalhe_licitacao&numlic=3344&parametrotela=licitacao> Acesso em: 15 de nov. de 2023

SANTANA, Jair Eduardo. Termo de Referência –Valor Estimado na Licitação. 1a Ed. Negócios Públicos. Curitiba, 2008.

SILVA, J. A. (2018). Licitações e contratos administrativos. São Paulo: Malheiros.

SOUZA, C. A. (2020). Manual de licitações e contratos administrativos. São Paulo: Atlas.

TCU. Critérios de seleção do fornecedor, [s.d.]. Disponível em: <https://www.tcu.gov.br/arquivosrca/001.003.011.048.htm>. Acesso em: 04 de nov. de 2023.

TCU.Termo de Referência ou Projeto Básico, (s.d.).  Disponível em: https://www.tcu.gov.br/arquivosrca/001.003.011.htm. Acesso em: 09 de nov. de 2023.

TCER. Curso: Elaboração de Termo de Referência-2018.

TCER. Licitações Públicas – Práticas e Jurisprudência TCE-RO e TCU – 2013

TCER. Termo de Referência, Projeto Básico, Pregão e Registro de Preços-12 de nov. de 2013.

---

¹Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Ji-Paraná. e-mail: nalvamota@gmail.com
²Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Ji-Paraná. e-mail: lu.lucivaniapdasilva17@gmail.com
³Docente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Ji-Paraná.Orientadora PEBTT do Ifro campus Ji-Paraná. E-mail: ilma.rodrigues@ifro.edu.br