PROPERTY RIGHTS AND URBAN LAND REGULARIZATION: A SOCIOLOGICAL, HISTORICAL, LEGAL, ANDJURIDICALANALYSISOF LAW NO. 13,465/2017 IN THE CONTEXTO FURBANLANDREGULARIZATION IN PORTO VELHO BETWEEN 2017 AND 2024
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ni10202510101928
Carlos Magnum Ferreira de Sá
Lara Ísis Nunes Santana
Murilo Donadel Estavarengo
Professor Especialista Luiz Carlos Ferreira Moreira
Resumo
O presente artigo analisa o direito de propriedade e a regularização urbana sob múltiplas perspectivas — sociológica, histórica, legislativa e jurídica — com foco na efetividade da legislação aplicada à realidade urbana de Porto Velho/RO. A pesquisa destaca a importância social da função da propriedade, o desenvolvimento histórico do instituto jurídico, com foco nas legislações atuais que normatizam o tema e os desafios concretos de implementação, especialmente no contexto das ocupações irregulares e da necessidade de inclusão social no perímetro urbano do município em questão. Foram utilizados métodos qualitativos e quantitativos, com análise bibliográfica, documental e de dados oficiais, de modo a compreender os avanços e limites da aplicação da Lei nº 13.465/2017 e demais normas correlatas. Conclui-se que, apesar dos avanços legislativos, persistem entraves burocráticos e institucionais que limitam a efetividade da regularização fundiária, sendo essencial o fortalecimento institucional e a participação popular para a concretização do direito à moradia e da função social da propriedade, bem como o avanço das ocupações, algo que nunca realmente cessa, apenas diminui à medida que as iniciativas públicas se tornam mais céleres para resolução de tal conflito.
Introdução
O direito à propriedade é um dos pilares do Estado Democrático de Direito, ao passo que é um direito sinequanon da existência do ser humano, portanto, deve ser encarado como um direito natural de acordo com Locke (2001). Sendo assim, desde os primórdios, as relações humanas esbarram em tal direito fazendo com que um sem número de legislações se desenvolvam a partir dele.
No espaço urbano, a efetividade desse direito é constantemente desafiada por ocupações irregulares, ausência de planejamento urbano do estado e desigualdades socioeconômicas que demandam políticas públicas de regularização fundiária.
Este estudo objetiva analisar a efetividade da legislação aplicada à regularização urbana, destacando a importância para a inclusão social e o direito de propriedade para a concretização da cidadania e valorização da dignidade da pessoa humana, com base em dados e legislações aplicadas em Porto Velho/RO no período de 2017 a 2024. Para tanto, serão examinados aspectos sociológicos, históricos, legislativos e jurídicos que envolvem o tema, com vistas a avaliar a efetividade da Lei nº 13.465/2017 na regularização urbana de Porto Velho.
Aspectos Sociológicos
Como um aspecto central da existência do ser humano a propriedade constitui um direito natural, mas esse direito ultrapassa a dimensão individual e assume relevância coletiva quando relacionado à função social, sendo indispensável para a organização da vida em sociedade.
Com a necessidade de fundamentar o direito adquirido, o ordenamento jurídico pelo artigo 5º, inciso XXII, da Constituição Federal de 1988 (CRFB/1988), estabeleceu objetivamente o garantismo do direito de propriedade. No entanto, essa garantia constitucional está intrinsecamente vinculada à sua função social, conforme disposto no Artigo 182, §2º, do mesmo dispositivo, que determina que a propriedade urbana deve atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, (Brasil, 1988):
“(…) Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (…)” (Brasil, 1988)
Consequência disso, a função social da propriedade deve ser abordada a partir de alguns requisitos, como seu aproveitamento adequado, sua utilização sem infringir o meio ambiente, o respeito às leis trabalhistas, além de que sua exploração deve reproduzir bem estar aos seus legítimos e aos trabalhadores, conforme CRFB/1988.
Contudo, no Brasil, e não diferentemente em Porto Velho, a desigualdade social e o crescimento urbano desordenado produziram vastas áreas ocupadas irregularmente, o que gera insegurança jurídica, exclusão e precarização das condições de vida, sendo assim, o instituto da regularização urbana surge, nesse contexto, como instrumento fundamental de cidadania, uma vez que garante segurança jurídica aos ocupantes e possibilita o acesso a serviços públicos básicos, como água, energia, saneamento e habitação digna (Nascimento, 2024).
Além disso, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948) reconhece, em seu artigo 25, o direito de todos os seres humanos à moradia adequada, o que reforça a necessidade de políticas públicas que viabilizem o cumprimento da função social da propriedade, e nesse aspecto ela canta em uníssono com nossa Carta Magna.
Concluímos que, em que pese o direito de propriedade esteja intimamente atrelado a função social da propriedade, ele é um direito que se faz valer pela valorização da dignidade da pessoa humana para garantir entre outras coisas a moradia de famílias e seu bem estar, sendo imprescindível a atualização constante dos dispositivos legais para acompanhar a evolução da sociedade fazendo com que o estado garanta esse direito e a segurança jurídica para os indivíduos residentes dessas ocupações irregulares.
Embora existam legislações federais, estaduais e municipais voltadas à regularização fundiária, persistem entraves burocráticos, carência de planejamento urbano e ineficiência na implementação das políticas públicas. A análise efetiva dessas normas se faz necessária, sobretudo diante das lacunas identificadas entre o plano normativo e sua execução prática.
Aspectos Históricos
A concepção de propriedade sofreu profundas transformações ao longo da história. Tendo início muito antes de Roma, mas sendo consolidada no direito romano, prevalecia a noção de propriedade como direito absoluto, pleno e exclusivo. Com o passar dos séculos, o desenvolvimento social e econômico relativizou tal conceito, culminando na ideia de função social da propriedade, que aflorou no século XX e atualmente no século XXI.
Durante a Idade Média, o direito de propriedade assume contornos distintos do modelo romano clássico, uma vez que a estrutura feudal não reconhecia a propriedade como um direito absoluto e individual, mas como uma relação hierárquica de posse vinculada ao poder senhorial. Nesse contexto, o domínio sobre a terra era fragmentado em diferentes níveis de titularidade, no qual o senhor feudal detinha o domínio eminente, enquanto os vassalos possuíam apenas direitos de uso e exploração. Segundo Fustel de Coulanges (1999), “a propriedade medieval não pode ser compreendida como uma relação entre indivíduo e coisa, mas como uma teia de vínculos pessoais e obrigações recíprocas que estruturavam a ordem social e política”. Essa concepção demonstra que o instituto da propriedade, ao longo da história, sempre esteve condicionado a fatores econômicos, sociais e culturais, revelando sua dimensão mutável e relativa.
Posteriormente, com a vinda dos portugueses para o Brasil, a apropriação territorial foi regulada pelo Tratado de Tordesilhas (1494), que dividiu as terras recém-descobertas entre Portugal e Espanha. No território luso, a Coroa implementou mecanismos de distribuição de terras para garantir a colonização efetiva, entre os quais se destacam as sesmarias, criadas oficialmente no Brasil em 1534 com o sistema de capitanias hereditárias. As sesmarias eram concessões de uso da terra feitas pela Coroa, condicionadas ao cultivo e aproveitamento produtivo, sob pena de devolução. Como explica Caio Prado Júnior (2000), “a sesmaria não representava uma propriedade plena no sentido moderno, mas uma concessão administrativa que vinculava o possuidor a obrigações de exploração econômica”. Nesse mesmo sentido, Venosa (2019) observa que o instituto das sesmarias revela um traço essencial do direito de propriedade na colônia: mais do que um direito individual, tratava-se de um instrumento de política pública para assegurar a ocupação do território e a geração de riquezas para a metrópole, sendo assim, podemos concluir que a função social da propriedade já era embrionária nesse diapasão.
Mais atualmente, no Brasil, a Constituição de 1934 já previa que a propriedade deveria atender a fins sociais, mas foi apenas com a Constituição de 1988 que esse princípio ganhou força normativa plena, ao estabelecer a função social como condição essencial para a legitimidade da propriedade.
O estado de Rondônia experimentou ocupações desordenadas e migrações intensas ao longo de sua existência, que agravaram a expansão habitacional e fomentaram a proliferação de áreas irregulares (Nascimento, 2024), o que o torna um estado carente em matéria de distribuição e regularização fundiária.
Aspecto Legislativo
Em que pese o direito de propriedade tenha se originado desde os tempos mais remotos, apenas no século XIX ele passou a ser encarado como matéria formal de direito no Brasil, possuindo registro e garantias individuais para os proprietários, através da Lei nº 601 de 18 de setembro de 1850.
Posteriormente, após a segunda guerra mundial,a DUDH reforçou a ideia da propriedade em seu artigo 17, itens 1 e 2 que versam que: 1, todo ser humano tem direito à propriedade, só ou em sociedade com outros; 2, ninguém será arbitrariamente privado de sua propriedade.
E em 1964 foi criada a Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra), lei fundamental para o início da consolidação das regularizações fundiárias em todo o território nacional, embora ela tenha o foco em terras rurais, vemos que ela não deixou de abarcar pontos cruciais para regularização urbana, principalmente como vemos em seu Artigo 98, vigente até hoje:
“(…) Todo aquele que, não sendo proprietário rural nem urbano, ocupar por dez anos ininterruptos, sem oposição nem reconhecimento de domínio alheio, tornando-o produtivo por seu trabalho, e tendo nele sua morada, trecho de terra com área caracterizada como suficiente para, por seu cultivo direto pelo lavrador e sua família, garantir-lhes a subsistência, o progresso social e econômico, nas dimensões fixadas por esta Lei, para o módulo de propriedade, adquirir-lhe-á o domínio, mediante sentença declaratória devidamente transcrita (…)” (Brasil, 1964)
A Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), a qual o Brasil faz parte, confeccionada pela Organização das Nações Unidas (ONU) reafirma o entendimento em seu Art. 25, de quê é direito todo ser humano assegurar a si a habitação, leia-se, propriedade.
Outro marco para concluirmos a análise almejada por esta pesquisa foi a promulgação de nossa carta magna em 1988 e em sequência a regulamentação dos artigos 182 e 183 da, através da Lei nº 10.257/2001, o Estatuto da Cidade (EC), criada com mais de 30 anos de atraso em relação à sua equivalência rural, porém, não menos importante.
Neste prisma, o EC, se tornou a norma fundamental do Direito Urbanístico no Brasil, regulamentando a política urbana e complementando o capítulo correspondente da Constituição Federal de 1988, que havia sido resultado de um intenso movimento social. (Fernandes, 2021).
Essa legislação consolidou diversos instrumentos legais que visam a regularização fundiária urbana, e que corroboram com a garantia fundamental e constitucional do direito à propriedade, sendo um dos principais o plano diretor municipal. Outros aspectos que a lei aborda é: o Ordenamento territorial: Uso adequado do solo urbano para evitar o crescimento desordenado; e a Justiça social: Garantia do acesso equitativo à moradia e aos serviços públicos. (Brasil, 2001). Vale salientar que o EC, impulsionado pela pressão de diversas entidades no Fórum Nacional de Reforma Urbana, foi reconhecido internacionalmente e inspirou legislações em outros países, colocando o Brasil em destaque na Organização das Nações Unidas (ONU). (Fernandes, 2021).
A aprovação do EC gerou expectativas de avanços nas reformas urbanas municipais, especialmente por meio dos Planos Diretores Municipais (PDMs). Apesar dos desafios enfrentados, muitos municípios conseguiram estabelecer bases para sua ordem territorial, produzindo uma vasta quantidade de informações sobre suas realidades urbanas. Princípios de política urbana, como a proteção ambiental e do patrimônio cultural, tornaram-se mais aceitos. A elaboração dos primeiros PDMs também se destacou por processos inovadores de participação popular. Um dos maiores avanços foi o reconhecimento de milhares de Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), permitindo que muitas pessoas permanecessem em assentamentos informais consolidados. (Fernandes, 2021).
Ressaltamos que, apesar da grande gama de legislações que garante o direito de propriedade, são quatro os princípios da função social e sua aplicação na cidade, sendo: a sustentabilidade ambiental, prevista na função social da propriedade, bem delimitada na Lei nº 12.651/2012, o Código Florestal, levando em consideração a preservação dos recursos naturais e prevenção de riscos urbanos (Brasil, 2012), além da promoção do bem comum, pois a propriedade deve contribuir para o desenvolvimento social e econômico da coletividade, previsto no Artigo 170, III, da CRFB/1988.
Ademais dos dispositivos legais já mencionados, existem novas legislações que versam em proteger e garantir o direito de propriedade para os indivíduos, porém, existe uma diferenciação entre propriedades rurais e urbanas. A própria Constituição fez essa diversificação, estabelecendo regras às suas funções sociais e a formada aquisição do título de propriedade para além da simples posse, o que garante de fato o direito de propriedade.
Atualmente, e por conta de o direito de propriedade ser um instituto tão antigo com infindáveis ramificações, constantemente percebemos novos campos que necessitam de regulamentação, assim, criam-se legislações que atualizam as anteriores, a exemplo da lei objeto da presente pesquisam Lei Federal de Regularização Fundiária que trouxe avanços na regularização fundiária urbana, simplificando os processos de titulação e promovendo maior segurança jurídica aos ocupantes de imóveis irregulares. (Brasil, 2017), impactando diretamente o estado de Rondônia e consequentemente Porto Velho.
Ocorreu que, por força do artigo 102 da Lei n.º 13.465, de 11 de julho de 2017, a União ficou autorizada a doar ao Estado de Rondônia as glebas públicas arrecadadas e registradas em nome da União nele situadas.
Além do arcabouço jurídico proveniente de legislações federais, existem também as legislações estaduais de Rondônia como a Lei número 5.092, de 24 de agosto de 2021, e municipais de Porto Velho como a Lei Complementar Número 838 de 04 de fevereiro de 2021, servindo subsidiariamente como complemento, sendo catalisadores para que a sociedade tenha seus direitos garantidos, porém, faz-se necessária uma análise da efetividade dessas legislações, quantificando em números de regularizações, processos judiciais ou até mesmo em relatórios municipais, se a criação dessas legislações foram eficazes.
Por fim, a criação do Instituto de Terras de Rondônia (ITERON), pela Lei Complementar Estadual nº 1.180/2023, representou um marco importante para o fortalecimento institucional e técnico da política fundiária em Rondônia, aliada à Lei nº 13.465/2017, visam simplificar procedimentos de regularização fundiária e ampliar a segurança jurídica para os ocupantes de áreas urbanas irregulares. No caso de Rondônia, a criação do ITERON fortaleceu a institucionalização da política fundiária, mas ainda enfrenta dificuldades operacionais e orçamentárias (Nascimento, 2024).
Adicionalmente, legislações municipais, como a Lei Complementar nº 838/2021 e a Lei nº 973/2023, buscaram atender às demandas locais de regularização em Porto Velho.
Apesar do robusto arcabouço normativo, os desafios permanecem: a morosidade administrativa, a falta de integração entre os entes federativos e a escassez de recursos comprometem a efetividade da regularização urbana (Passos, 2023).
Debate do Tema
O debate em torno do direito de propriedade e da regularização urbana revela tensões entre a proteção do direito individual e a prevalência do interesse coletivo. A regularização fundiária não pode ser compreendida apenas como formalização da posse, mas como política pública de inclusão social e de promoção da cidadania, garantindo bem estar para a população que mais necessita.
Em Porto Velho, observa-se que a aplicação da Lei nº 13.465/2017 resultou em avanços, com aumento do número de títulos expedidos, mas também expôs limitações relacionadas à burocracia e à insuficiência administrativa. Dados oficiais da prefeitura indicam que, apesar dos esforços, a demanda reprimida ainda é elevada (Porto Velho, 2024), além de que, ao solicitar diretamente de órgãos oficiais da prefeitura como a Secretaria Municipal de Regularização Fundiária, Habitação e Urbanismo (SEMUR), os dados são de difícil acesso, inexistentes e/ou incompletos.
Contudo, levantamentos realizados pela prefeitura juntos aos cartórios de registro de imóveis do município, demonstram que entre 2017 e setembro de 2024, houveram 14.702 lotes registrados, dos quais 1300 matrículas foram abertas por escritura plena, totalizando 16.002 registros fundiários no período, distribuídos nos bairros, conforme as tabelas 1, 2 e 3:
TABELA 1
TABELA 2
TABELA 3
Enquanto de outubro até dezembro de 2024, havia previsão da prefeitura de Porto Velho, ao registro de 9979 lotes a serem registrados e abertura de 271 matrículas de escritura plena, distribuídos nos bairros, conforme tabela 4, 5 e 6.
TABELA 4
TABELA 5
TABELA 6
Sendo assim, observamos que, embora não existam dados específicos sobre a regularização fundiária urbana em Porto velho, houve um aumento relevante após a confecção das legislações objeto do presente estudo, sobretudo da Lei nº 13.465/2017 e da 1.180/2023 (ITERON).
Conforme elencado nas tabelas, ao analisarmos as quantidades de lotes registrados de 2017 até setembro de 2024, aproximadamente 181 lotes por mês foram efetivamente registrados, enquanto de outubro a dezembro de 2024 a previsão foi de aproximadamente 3326 por mês, tendo um aumento previsto de 1737%, quantia expressamente maior.
Assim, vimos que a regularização fundiária se não for acompanhada de políticas sociais integradas, pode legitimar a segregação urbana, ao reconhecer assentamentos sem garantir infraestrutura adequada. Esse dilema reforça a necessidade de políticas públicas amplas e participativas.
Comparativamente, experiências internacionais como a do Peru, com a Comisión de Formalización de laPropiedad Informal (COFOPRI), demonstram que programas massivos de titulação podem ser eficazes quando articulados com políticas de habitação, saneamento e planejamento urbano (Peru, 1996), bem como visto em 2024 nos dados observados.
Conclusão
O presente estudo evidenciou que, embora o direito de propriedade esteja assegurado pela Constituição Federal de 1988 e reforçado por legislações infraconstitucionais, sua efetividade em áreas urbanas permanece condicionada à realização da função social e à adoção de políticas públicas consistentes, apoiadas em uma gestão administrativa estruturada e tecnicamente capacitada. A mensuração de dados e a avaliação sistemática dos resultados são elementos imprescindíveis para aferir a eficácia das normas vigentes e orientar a formulação de novos instrumentos aptos a consolidar o direito de propriedade sob a perspectiva social.
No contexto de Porto Velho/RO, a aplicação da Lei nº 13.465/2017, articulada a legislações estaduais e municipais, representou avanços relevantes no campo da regularização fundiária. Entretanto, tais progressos revelaram-se insuficientes diante da expressiva demanda reprimida e da limitação estrutural do aparato administrativo. A criação do ITERON, pela Lei Complementar nº 1.180/2023, constitui inovação institucional, mas enfrenta obstáculos relacionados à insuficiência de recursos financeiros, à morosidade dos trâmites burocráticos e à deficiência na articulação federativa, fatores que retardam a concretização do direito à moradia e o cumprimento da função social da propriedade.
A ausência de mecanismos céleres de titulação perpetua a informalidade fundiária e aprofunda a insegurança jurídica, afetando de modo direto milhares de famílias. Ademais, a complexidade burocrática, a dificuldade de comprovação da posse e a multiplicidade de litígios fundiários configuram gargalos jurídicos e administrativos que comprometem a efetividade das políticas públicas. Tal cenário repercute no acesso a serviços básicos — saneamento, energia elétrica, abastecimento de água, saúde e educação — comprometendo não apenas a qualidade de vida, mas também o desenvolvimento urbano sustentável, em descompasso com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 da ONU, especialmente o ODS 11.
Conclui-se, portanto, que a regularização fundiária urbana constitui instrumento jurídico-urbanístico essencial para a efetivação do direito à moradia digna e para a concretização da função social da propriedade, conforme delineado pela Constituição Federal, pelo Estatuto da Cidade e pela legislação correlata. A propriedade urbana não deve ser compreendida sob uma ótica estritamente individualista, mas como bem jurídico de relevância social, cuja destinação deve atender ao pleno desenvolvimento da cidade e ao bem-estar coletivo.
No caso específico de Porto Velho, verifica-se que, apesar dos avanços normativos e da criação de estruturas institucionais, a efetividade das políticas públicas de regularização ainda se mostra limitada por barreiras estruturais, financeiras e administrativas. Torna-se imprescindível, assim, o fortalecimento institucional, a capacitação técnica contínua, a alocação de recursos compatíveis e a efetiva participação social como condições indispensáveis para consolidar a regularização fundiária como ferramenta de inclusão social, segurança jurídica e promoção de cidades mais justas, democráticas e sustentáveis.
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