REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202508311152
David Xavier da Silva1
Resumo
Este artigo analisa criticamente a política pública de Educação Infantil em Manaus, com foco na expansão das creches públicas municipais viabilizada pelo Projeto de Expansão e Melhoria Educacional da Rede Pública Municipal de Manaus (PROEMEM), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). A pesquisa articula documentos oficiais (contratos, relatórios do BID), auditorias do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (2019, 2021, 2023) e a tese de doutorado de Silva (2021), que estudou a trajetória histórica das creches na capital amazonense. Do ponto de vista teórico, o estudo fundamenta-se em Stephen Ball (ciclo de políticas), Lev Vigotski (perspectiva sócio-histórica do desenvolvimento), Aníbal Quijano (colonialidade do poder) e Nilma Lino Gomes (pedagogia das ausências e emergências), em diálogo com a análise empírica de Silva (2021).Os resultados mostram que, embora o PROEMEM tenha sido um marco de expansão da rede, a política pública de creches em Manaus continua marcada por dependência internacional, execução irregular, ausência de fiscalização técnica robusta e desigualdades territoriais e raciais persistentes. Conclui-se que a universalização da Educação Infantil em Manaus exige superar a lógica de projetos extraordinários e consolidar uma política permanente, ancorada em financiamento estável, qualidade pedagógica e justiça social, reconhecendo a infância amazônica como prioridade inegociável da agenda pública.
Palavras-chave: Educação Infantil; Políticas Públicas; Creches; Manaus; BID.
Abstract
This article critically analyzes early childhood education policy in Manaus, focusing on the expansion of public daycare centers through the Expansion and Educational Improvement Project of the Municipal Public Network of Manaus (PROEMEM), financed by the Inter-American Development Bank (IDB). The research articulates official documents (contracts, IDB reports), audit reports from the Amazonas State Court of Accounts (2019, 2021, 2023), and Silva’s (2021) doctoral thesis, which studied the historical trajectory of daycare centers in the Amazonian capital. Theoretically, the study draws on Stephen Ball’s policy cycle, Lev Vigotski’s socio-historical perspective of development, Aníbal Quijano’s concept of coloniality of power, and Nilma Lino Gomes’s pedagogy of absences and emergencies, in dialogue with Silva’s (2021) empirical analysis. The findings reveal that although PROEMEM marked a milestone in the expansion of the municipal network, early childhood education policy in Manaus remains characterized by international dependency, irregular execution, lack of robust technical oversight, and persistent territorial and racial inequalities. It is concluded that the universalization of early childhood education in Manaus requires overcoming the logic of extraordinary projects and consolidating a permanent policy anchored in stable financing, pedagogical quality, and social justice, recognizing Amazonian childhood as a non-negotiable public priority.
Keywords: Early Childhood Education; Public Policy; Daycare Centers; Manaus; IDB.
Introdução
O direito à Educação Infantil constitui-se, no Brasil, como um dos maiores avanços jurídicos e sociais consagrados pela Constituição de 1988. Ao prever, em seu artigo 208, inciso IV, que o dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a cinco anos de idade, a Carta Magna não apenas inovou no campo educacional, mas também reconheceu a criança como sujeito de direitos e a infância como uma etapa fundamental do desenvolvimento humano. Essa conquista, porém, não foi traduzida, de imediato, em políticas públicas universais e abrangentes. Pelo contrário, como observa Silva (2021, p. 55), “em Manaus, o acesso à creche pública permaneceu por muito tempo como promessa distante, mais inscrita em documentos legais do que vivida pelas famílias em seu cotidiano”.
A cidade de Manaus, capital do Amazonas e metrópole da Amazônia brasileira, simboliza de maneira contundente as tensões entre o direito formal e a realidade concreta. Historicamente marcada por desigualdades socioespaciais, por uma urbanização acelerada e desordenada e pela invisibilidade de populações periféricas e ribeirinhas, Manaus conviveu por décadas com um déficit estrutural de atendimento em creches. As famílias, especialmente as mulheres trabalhadoras de baixa renda, foram obrigadas a recorrer a soluções improvisadas: redes familiares de cuidado, instituições comunitárias e, muitas vezes, a exclusão total de seus filhos do acesso a experiências educativas fundamentais.
A implementação de políticas públicas consistentes para a Educação Infantil no município foi fragmentada e tardia. O Plano Nacional de Educação (PNE 2014–2024), ao estabelecer a meta de universalizar a pré-escola e ampliar em 50% a oferta em creches, representou um impulso para estados e municípios, mas em Manaus esse desafio adquiriu dimensões críticas, dadas a demanda reprimida e a histórica omissão estatal. Nesse contexto, a solução encontrada pelo poder público local foi recorrer ao financiamento internacional. Em 2017, a Prefeitura de Manaus firmou com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) o Contrato de Empréstimo nº 3397/OC-BR, originando o Projeto de Expansão e Melhoria Educacional da Rede Pública Municipal de Manaus (PROEMEM).
Esse projeto representou não apenas uma tentativa de suprir parte da demanda por vagas em creches e pré-escolas, mas também um marco simbólico de como as políticas públicas educacionais na Amazônia são atravessadas por dinâmicas de dependência internacional. Como destaca Silva (2021, p. 140), “a dependência de organismos internacionais para viabilizar o direito à creche revela não apenas uma estratégia de financiamento, mas uma captura parcial da agenda educacional por atores externos”. Tal afirmação revela uma contradição central: a expansão da Educação Infantil em Manaus, em vez de constituir-se como um processo endógeno e sustentado por políticas locais, esteve condicionada às regras, prazos e lógicas de financiamento externas.
O presente artigo tem como objetivo analisar criticamente a política pública de Educação Infantil em Manaus a partir da experiência do PROEMEM, articulando indicadores empíricos (relatórios de auditoria do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas e relatórios do BID), fundamentação teórica (Ball, Vigotski, Quijano, Gomes) e a análise de Silva (2021), que se debruçou sobre a história, os atores e as contradições das creches públicas na cidade. Busca-se, assim, compreender não apenas os números de vagas criadas, mas os sentidos sociais, políticos e culturais da política, interrogando suas promessas, limites e perspectivas.
A infância como direito e o histórico de omissões em Manaus
O reconhecimento da infância como etapa fundamental do desenvolvimento humano e como sujeito de direitos representou uma conquista histórica no Brasil. No entanto, a trajetória de efetivação desse direito em Manaus foi marcada por silêncios institucionais e omissões políticas. Durante boa parte do século XX, a Educação Infantil não figurava como prioridade na agenda pública local, limitando-se a iniciativas filantrópicas, comunitárias e religiosas.
Silva (2021, p. 83) destaca que “a ausência de políticas públicas consistentes para a Educação Infantil em Manaus produziu um cenário em que a creche foi, durante décadas, um privilégio de poucos e uma ausência sistemática para as camadas populares”. Essa afirmação dialoga diretamente com a noção de pedagogia das ausências desenvolvida por Gomes (2011), segundo a qual a negação do direito não se dá apenas pela omissão, mas pela produção ativa de invisibilidades. Ao não garantir creches nas periferias e comunidades ribeirinhas, o Estado contribuiu para reforçar desigualdades raciais e sociais, perpetuando uma lógica de exclusão.
Essa ausência histórica pode ser analisada à luz do Ciclo de Políticas de Ball e Bowe (1992), que compreende as políticas como processos multifacetados, atravessados por disputas e contradições. No contexto de influência, a pressão por creches em Manaus partia principalmente dos movimentos de mulheres trabalhadoras, que viam no acesso à Educação Infantil uma condição para sua inserção no mercado de trabalho. Entretanto, como observa Silva (2021, p. 102), “o contexto de formulação esteve frequentemente distante dessas vozes, sendo mais influenciado por agendas externas e por pressões macroeconômicas do que pelas necessidades locais”.
Já no contexto da produção de texto, legislações nacionais como a Constituição de 1988 e a LDB de 1996 garantiram formalmente o direito à creche, mas esses documentos foram apropriados de maneira parcial e tardia pelo município. Como enfatiza Silva (2021, p. 118): “Em Manaus, o texto legal não encontrou imediatamente a prática correspondente; havia uma distância significativa entre o direito escrito e a materialidade da política pública”.
No contexto da prática, as ausências foram sentidas pelas famílias. A falta de creches obrigou mães e avós a desempenharem funções de cuidado sem apoio institucional, o que implicou impactos diretos na condição de gênero. Como aponta (Silva, 2021, p. 245): “As mulheres trabalhadoras de Manaus foram historicamente as mais prejudicadas pela ausência de creches públicas, pois recaía sobre elas a responsabilidade integral pelo cuidado infantil”.
A análise sócio-histórica de Vigotski (1998) amplia esse olhar ao compreender que o desenvolvimento humano é resultado das interações sociais e culturais. A ausência de creches em Manaus não significou apenas a falta de um espaço físico para crianças de 0 a 3 anos, mas a privação de um ambiente estruturado de mediação cultural, de socialização e de desenvolvimento cognitivo e afetivo. Nesse sentido, como reforça Silva (2021, p. 131): “A ausência da creche é também ausência de experiências, de vínculos sociais e de aprendizagens fundamentais para a vida em sociedade”.
Por fim, a ausência histórica de creches em Manaus pode ser lida também a partir da categoria de colonialidade do poder proposta por Quijano (2010). O padrão de dominação que hierarquiza raças, territórios e culturas se reproduz na forma como o Estado brasileiro — e, em particular, o município de Manaus — tratou a infância amazônica. Silva (2021, p. 122) sintetiza esse argumento ao afirmar que “a história das creches em Manaus revela o quanto a infância pobre foi colocada em segundo plano, à espera de projetos que viessem sempre de fora, nunca como prioridade interna do Estado”.
Essa combinação de fatores — ausência histórica, invisibilidade de gênero, déficit de desenvolvimento infantil e colonialidade — explica por que, mesmo após décadas de reconhecimento legal, o acesso à creche pública em Manaus permaneceu restrito. O resultado foi um direito formalizado, mas não efetivado, constituindo uma das expressões mais contundentes da desigualdade social e racial na capital amazonense.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA: DIÁLOGOS CRÍTICOS PARA COMPREENDER AS POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO INFANTIL EM MANAUS
A compreensão da política pública de Educação Infantil em Manaus, em especial no que se refere às creches, exige um olhar que vá além da descrição de programas, contratos e números de vagas. Como enfatiza Silva (2021, p. 75), “analisar a política pública de creches na Amazônia requer compreender os discursos, os silêncios, as práticas e os atores que a constituem, revelando as contradições entre o que está no papel e o que chega à vida das famílias”. Nesse sentido, a análise deve articular referenciais teóricos que permitam problematizar tanto a dimensão estrutural das políticas quanto os processos cotidianos de sua implementação.
O Ciclo de Políticas de Stephen Ball
O referencial do Ciclo de Políticas de Stephen Ball (BALL; BOWE, 1992; BALL, 1994) é central para compreender o PROEMEM e as políticas de creche em Manaus. Para Ball, a política educacional não deve ser vista como um produto final, mas como um processo contínuo que se desenvolve em diferentes arenas, cada qual marcada por disputas e contradições.
No contexto de influência, atores políticos, organismos internacionais e movimentos sociais disputam os sentidos e prioridades das políticas. No caso do PROEMEM, esse contexto foi profundamente marcado pela presença do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), cuja lógica de financiamento moldou o desenho da política. Como observa Silva (2021, p. 140), “a dependência de organismos internacionais para viabilizar o direito à creche revela não apenas uma estratégia de financiamento, mas uma captura parcial da agenda educacional por atores externos”.
O contexto da produção de texto corresponde ao momento em que a política é formalizada em contratos, leis e planos. Aqui, documentos como a Constituição de 1988, a LDB de 1996, o PNE 2014–2024 e o próprio Contrato nº 3397/OC-BR com o BID representam textos oficiais que carregam promessas e intenções. Contudo, como destaca Silva (2021, p. 118), “o texto da lei em Manaus demorou a se materializar em prática, permanecendo como um enunciado de direito mais do que como uma política efetiva”.
Já o contexto da prática é o espaço onde os textos ganham vida — ou onde suas promessas são limitadas. É no cotidiano das escolas, das obras de creches e dos bairros periféricos que se percebe se a política cumpre seus objetivos. Como alerta Ball (1994), é nesse contexto que ocorrem interpretações, resistências e ressignificações. Os relatórios de auditoria do TCE-AM (2019, 2021, 2023) evidenciam como a prática foi marcada por atrasos, dificuldades de reassentamento de famílias e ausência de fiscalização técnica, confirmando a análise de Silva (2021, p. 188): “as promessas de expansão foram realizadas em tempos mais longos do que as urgências sociais das famílias exigiam”.
Por fim, o contexto dos resultados e efeitos permite avaliar impactos. O PROEMEM produziu avanços importantes — criação de vagas, melhoria de infraestrutura, fortalecimento institucional — mas também revelou limitações, como dependência externa, execução lenta e desigualdades territoriais persistentes.
A perspectiva sócio-histórica de Vigotski
Enquanto Ball ajuda a compreender o processo político, Vigotski (1998) oferece um referencial para entender o impacto pedagógico e social da ausência ou da presença da creche. Para o autor, o desenvolvimento infantil ocorre em interação com o meio social e cultural, sendo a educação um processo de mediação fundamental.
Nesse sentido, a ausência de creches não é apenas um problema administrativo, mas uma privação de experiências fundamentais. Como afirma Silva (2021, p. 131), “a ausência da creche é também ausência de experiências, de vínculos sociais e de aprendizagens fundamentais para a vida em sociedade”. Ou seja, a política de creches deve ser vista como política de desenvolvimento humano, e não apenas como política assistencial.
Colonialidade do poder e dependência internacional
A categoria de colonialidade do poder, proposta por Quijano (2010), é outro aporte essencial. Segundo o autor, a modernidade capitalista se estruturou a partir da colonização, produzindo padrões de poder que classificam e hierarquizam povos, territórios e culturas.
O financiamento do PROEMEM pelo BID pode ser interpretado à luz dessa lógica. Embora o projeto represente um avanço para Manaus, ele evidencia a permanência de uma dependência internacional. Como destaca Silva (2021, p. 140), “a Educação Infantil em Manaus se expandiu não por uma prioridade interna do Estado, mas pela intervenção de atores externos que definiram prazos, regras e indicadores”. Trata-se de uma reprodução da colonialidade: o direito à infância subordinado a lógicas financeiras globais.
Pedagogia das ausências e emergências
Por fim, o conceito de pedagogia das ausências e das emergências, elaborado por Nilma Lino Gomes (2011), ajuda a compreender o lugar das creches em Manaus. As ausências são as políticas não implementadas, os direitos não efetivados, os sujeitos invisibilizados. Já as emergências são as resistências, às iniciativas comunitárias, as vozes que lutam pelo reconhecimento.
Silva (2021, p. 122) sintetiza essa perspectiva ao afirmar: “A história das creches em Manaus revela o quanto a infância pobre foi colocada em segundo plano, à espera de projetos que viessem sempre de fora, nunca como prioridade interna do Estado”. Essa afirmação mostra como a ausência não foi neutra, mas seletiva, atingindo de forma mais dura crianças ribeirinhas e de periferias. Ao mesmo tempo, emergiram resistências: movimentos de mulheres, organizações comunitárias, famílias que reivindicaram o direito à creche. Esses movimentos revelam que a política não é apenas imposição, mas também espaço de disputa e construção social.
O PROEMEM COMO RESPOSTA INTERNACIONALIZADA: O FINANCIAMENTO DO BID E SUAS CONTRADIÇÕES
A decisão da Prefeitura de Manaus de recorrer ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para financiar a expansão da rede de creches e escolas municipais, em 2017, representou um marco na política educacional local. Por meio do Contrato de Empréstimo nº 3397/OC-BR, o município comprometeu-se a executar o Projeto de Expansão e Melhoria Educacional da Rede Pública Municipal de Manaus (PROEMEM), com previsão de US$ 92 milhões — sendo US$ 52 milhões provenientes do BID e US$ 40 milhões de contrapartida municipal.
A lógica apresentada pelo contrato era clara: ampliar a oferta de vagas na Educação Infantil e no Ensino Fundamental, construir novas unidades escolares, melhorar a infraestrutura existente e fortalecer a gestão educacional da Secretaria Municipal de Educação (SEMED). O documento estabelecia como meta inicial a criação de 5.500 novas vagas em Educação Infantil e 1.000 em creches, além da construção de escolas e centros integrados.
No entanto, como destaca Silva (2021, p. 140), “a dependência de organismos internacionais para viabilizar direitos sociais no Amazonas expõe uma fragilidade estrutural do poder público local, que se mostra incapaz de assumir com recursos próprios as políticas que a Constituição lhe obriga a realizar”. O financiamento internacional, nesse sentido, aparece como solução emergencial, mas também como evidência da colonialidade do poder (QUIJANO, 2010): o direito à infância, embora formalmente garantido pela Constituição, só se materializa quando subordinado a condicionalidades externas.
As condicionalidades do financiamento
O contrato com o BID trouxe consigo uma série de exigências. Além das cláusulas financeiras, havia condicionantes relacionadas ao modelo de governança, à obrigatoriedade de auditorias externas e ao uso de normas internacionais de licitação. Esse modelo visava garantir transparência e eficiência, mas também impôs ao município uma lógica de gestão alheia ao seu contexto histórico.
Como observa Ball (1994), as políticas educacionais contemporâneas são fortemente atravessadas por discursos globais de modernização, accountability e eficiência. No caso do PROEMEM, tais discursos foram materializados em regras contratuais que obrigaram Manaus a adotar práticas administrativas de padrão internacional. Isso produziu ganhos de governança, mas também distanciou a política da realidade social das comunidades atendidas.
A execução inicial encontrou dificuldades. Processos licitatórios demorados, disputas jurídicas e entraves para o reassentamento de famílias atrasaram a entrega de unidades. Em 2022, o contrato passou por uma alteração contratual, prorrogando o prazo de desembolso até 2024 e reduzindo o custo total do projeto em US$ 12 milhões. Essa alteração ilustra, mais uma vez, a distância entre o planejamento e a prática: as metas precisaram ser readequadas às dificuldades de execução.
Outro aspecto central foi a contratação de consultorias internacionais para supervisionar a execução. Em 2022, o Consórcio PROSUP venceu a licitação para supervisão das obras, um arranjo que reforça a ideia de que a política local esteve fortemente submetida a regras e padrões externos. Como sintetiza Silva (2021, p. 160): “o PROEMEM revelou uma política pública que, embora destinada às crianças manauaras, foi planejada, executada e monitorada sob a lente de organismos e consultorias externas, numa lógica que distancia o local de suas próprias prioridades”.
Esse processo pode ser interpretado como exemplo de colonialidade administrativa: uma política que deveria ser expressão da soberania municipal torna-se dependente de modelos externos de gestão. É nesse ponto que o diálogo com Quijano (2010) se torna fundamental. A expansão da Educação Infantil em Manaus ocorreu, em grande medida, como resposta a agendas globais de desenvolvimento, e não apenas como consequência de pressões locais por direitos.
Não obstante, seria reducionista ver o PROEMEM apenas como submissão. Houve avanços concretos: aumento da capacidade de gestão da SEMED, padronização de procedimentos, maior transparência em licitações e melhorias de infraestrutura. O paradoxo, como bem coloca Silva (2021, p. 175), é que “a mesma política que ampliou a presença do Estado no território foi aquela que evidenciou sua dependência de recursos e modelos externos, revelando as ambiguidades da modernização educacional em Manaus”.
Assim, o PROEMEM deve ser compreendido como uma resposta internacionalizada: ao mesmo tempo em que representou avanço para a rede municipal, reafirmou os limites da autonomia local e a permanência de uma lógica de dependência. Esse paradoxo é central para compreender os próximos passos da política pública de Educação Infantil em Manaus.
As auditorias como reveladoras do processo (2019–2023)
A execução do PROEMEM foi acompanhada por auditorias externas, especialmente do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (TCE-AM). Esses relatórios são fundamentais porque permitem compreender não apenas os números formais da execução orçamentária, mas também os limites, fragilidades e contradições do projeto. Em muitos aspectos, eles funcionam como espelhos que revelam a distância entre o que foi planejado no texto contratual e o que efetivamente se materializou na prática cotidiana.
O relatório de 2019 foi a primeira avaliação sistemática do contrato. A auditoria reconheceu avanços na estruturação da Unidade Gestora do Programa (UGP/PROEMEM) e na liberação inicial dos recursos, mas destacou falhas relevantes no controle interno e na lentidão na contratação das obras.
Esse diagnóstico confirma a leitura de Ball (1994) de que o contexto da prática é sempre permeado por contradições: enquanto o texto contratual estabelecia metas claras de expansão, a prática revelou entraves administrativos e uma máquina pública pouco preparada para absorver as exigências do BID. Como lembra Silva (2021, p. 150): “a materialização do direito à creche em Manaus foi continuamente adiada por entraves administrativos e pela incapacidade de o Estado alinhar a urgência social às exigências contratuais do BID”.
O relatório de 2021 registrou a execução parcial do PROEMEM. As obras estavam em andamento, mas atrasadas em relação ao cronograma inicial. Além disso, emergiram tensões sociais ligadas ao reassentamento de famílias em áreas destinadas à construção de novas unidades.
Essa dimensão é central porque mostra que a política educacional não é neutra: ela implica disputas pelo território e pode gerar novos conflitos. Como registra Silva (2021, p. 178): “a política que deveria reparar uma ausência histórica acabou, em alguns casos, produzindo novos conflitos sociais, pois a implantação de creches exigiu o deslocamento de famílias sem que houvesse políticas de reassentamento adequadas”.
A partir de Gomes (2011), essa situação pode ser lida como uma pedagogia das ausências em nova forma: ao mesmo tempo em que o Estado cria vagas, ele exclui outras famílias por meio de remoções mal planejadas. E pela lente de Quijano (2010), vê-se a colonialidade em funcionamento, pois os padrões de execução internacionais (exigência de terrenos livres, prazos rígidos, salvaguardas formais) foram aplicados sem diálogo profundo com o contexto amazônico.
O relatório de 2023 trouxe dados expressivos: US$ 47,06 milhões desembolsados pelo BID e US$ 33,67 milhões de contrapartida municipal. As contas foram aprovadas “sem ressalvas” quanto à regularidade financeira. Contudo, um ponto crítico foi registrado: a ausência de inspeções in loco devido à falta de engenheiro na equipe de auditoria.Esse dado é revelador: o foco esteve nos indicadores financeiros (quanto foi gasto, quanto foi desembolsado), mas não na verificação física e social das obras. Como ressalta Silva (2021, p. 188): “as promessas de expansão foram realizadas em tempos mais longos do que as urgências sociais das famílias exigiam, e a ausência de acompanhamento efetivo dos órgãos de controle reforçou a distância entre discurso e prática”.
Aqui vemos um deslocamento típico do que Ball chama de “deslocamento da política”: quando os meios (execução orçamentária, cumprimento de regras de auditoria) se sobrepõem aos fins (atendimento das crianças, equidade territorial). O resultado é uma política “bem-sucedida” nos números, mas cujo impacto social permanece limitado.
Síntese crítica das auditorias
As três auditorias evidenciam um padrão: avanços institucionais (UGP estruturada, recursos liberados); entraves recorrentes na execução (licitações, reassentamentos, atrasos); e desembolsos significativos, mas monitoramento limitado da qualidade social. Essa trajetória confirma a análise de Silva (2021, p. 240): “a política pública de Educação Infantil só se consolidará como direito quando não depender mais de projetos extraordinários ou de financiamentos internacionais, mas se tornar parte orgânica da ação estatal, acompanhada de mecanismos de controle que privilegiem a qualidade social e não apenas a regularidade contábil”.
As auditorias, portanto, revelam que o PROEMEM oscilou entre avanços formais e fragilidades práticas, consolidando um paradoxo: uma política que fortalece a máquina administrativa, mas que ainda não alcança plenamente a promessa de universalizar o direito à creche em Manaus.
EXPANSÃO DAS MATRÍCULAS EM CRECHES PÚBLICAS (2008–2024)
Um dos resultados mais expressivos da política de Educação Infantil em Manaus, especialmente no contexto do PROEMEM, foi a expansão do número de matrículas em creches públicas municipais. Em 2007, a rede contava com apenas uma creche municipal, evidenciando a ausência histórica de investimentos estruturais nessa etapa educacional. A partir de 2008, iniciou-se um processo de ampliação, com a inauguração de novas unidades, embora marcado por descontinuidades: entre 2009 e 2012 não houve a inauguração de nenhuma creche, revelando a falta de prioridade governamental no período.
Entre 2008 e 2019, foram inauguradas 20 creches públicas, responsáveis pela criação de 2.082 novas matrículas, o que elevou a capacidade de atendimento para aproximadamente 7.500 crianças na faixa etária de 1 a 3 anos. Esse movimento representou uma mudança significativa no acesso, ainda que longe de alcançar a universalização. Como observa Silva (2021, p. 198), “os indicadores quantitativos, embora demonstrem avanços, permanecem insuficientes para reparar a dívida histórica acumulada com a infância amazônica”.
Em 2024, Manaus passou a contar com 28 creches municipais e 4 conveniadas, totalizando 32 unidades. A média de atendimento por unidade gira em torno de 200 crianças, mas a distribuição territorial é desigual, concentrando-se em determinadas zonas urbanas em detrimento de áreas periféricas e ribeirinhas. Além disso, as vagas contemplam prioritariamente crianças de 1 a 3 anos, permanecendo descoberta a faixa etária de 0 a 1 ano, etapa crucial para o desenvolvimento integral.
Esse crescimento, em grande medida, deve-se ao financiamento internacional do BID via PROEMEM. Contudo, o dado de expansão precisa ser lido criticamente: ao mesmo tempo em que demonstra aumento do acesso, evidencia também a dependência de projetos extraordinários para a criação de vagas. Como adverte Silva (2021, p. 240), “a política pública de Educação Infantil só se consolidará como direito quando não depender mais de projetos extraordinários ou de financiamentos internacionais, mas se tornar parte orgânica da ação estatal”.
Portanto, a evolução das matrículas entre 2008 e 2024 mostra uma expansão significativa, mas ainda insuficiente. A rede de creches cresceu em números absolutos, mas segue marcada por desigualdades territoriais, limitações de faixa etária atendida e dependência externa para sua manutenção.
O encerramento do PROEMEM I e as perspectivas
Em fevereiro de 2025, Manaus e o Banco Interamericano de Desenvolvimento concluíram oficialmente a missão de encerramento do PROEMEM I. Os relatórios finais e as declarações públicas dos representantes do BID consideraram os resultados satisfatórios, ressaltando avanços em três dimensões: a melhoria da infraestrutura escolar, o fortalecimento da gestão educacional e a ampliação do acesso às creches e pré-escolas. O presidente da missão, Marcelo Pérez Alfaro, chegou a destacar que a experiência de Manaus seria considerada “modelo” para outras capitais amazônicas, dada a complexidade logística e social enfrentada na execução.
Esse reconhecimento não é trivial. Representa a entrada de Manaus no rol de cidades que, mesmo com limitações estruturais e financeiras, conseguiram executar um projeto de porte internacional com resultados visíveis. No entanto, é preciso olhar criticamente para o que significa “satisfatório” no vocabulário de organismos internacionais. Se, de um lado, os desembolsos foram realizados e parte das metas de vagas cumprida, de outro, persistem territórios desatendidos e famílias em lista de espera. Como lembra Silva (2021, p. 198): “os indicadores quantitativos são insuficientes para avaliar o impacto social de uma política que, em última instância, precisa ser medida pelo direito efetivado”.
A mudança de escopo: dos prédios às redes integradas
O encerramento do PROEMEM I trouxe consigo a promessa de uma segunda fase. O PROEMEM II, anunciado ainda em 2025, prevê um escopo mais amplo: além de novas creches e escolas, terá foco em alfabetização, reforço escolar e na consolidação dos Centros Integrados Municipais de Educação (CIMEs). Esses centros têm o objetivo de articular Educação Infantil e Ensino Fundamental em unidades multifuncionais, otimizando recursos e garantindo continuidade pedagógica.
Na narrativa oficial, os CIMEs são a resposta para consolidar ganhos e evitar a fragmentação da rede. Porém, a crítica se mantém: a ampliação para novos níveis e serviços pode diluir a centralidade da Educação Infantil, justamente no momento em que ainda há déficit expressivo de vagas em creches. Como questiona Silva (2021, p. 240): “a política pública de Educação Infantil só se consolidará como direito quando não depender mais de projetos extraordinários ou de financiamentos internacionais, mas se tornar parte orgânica da ação estatal”. A centralidade do direito da criança de 0 a 3 anos corre o risco de ser relativizada em meio à expansão institucional.
Se por um lado o PROEMEM II sinaliza continuidade, por outro reitera a dependência de financiamentos internacionais. Isso reforça a crítica da colonialidade do poder (QUIJANO, 2010): uma política social essencial, em vez de ser financiada de maneira permanente e autônoma pelo Estado local, depende da validação e do crédito externo. Como sintetiza Silva (2021, p. 140): “a Educação Infantil em Manaus se expandiu não por uma prioridade interna do Estado, mas pela intervenção de atores externos que definiram prazos, regras e indicadores”.
Esse padrão ameaça a sustentabilidade da política. Ao fim de cada ciclo de contrato, paira a incerteza: haverá novo financiamento? E, se houver, com quais exigências? Em vez de um direito consolidado, a política se mantém como projeto condicionado.
Outro ponto crítico é a tensão entre indicadores oficiais e a realidade social. O encerramento do PROEMEM I foi celebrado por ter cumprido metas numéricas de expansão. Mas, como lembra Ball (1994), o contexto dos resultados precisa ser lido em termos de efeitos sociais, e não apenas de outputs. O que importa não é apenas o número de vagas criadas, mas quem foram os beneficiados, onde foram criadas as vagas e como essas novas unidades impactaram a vida das famílias.
Nessa chave, a análise de Vigotski (1998) ajuda a compreender que o impacto da política vai além da estatística: trata-se de oferecer às crianças experiências culturais e sociais fundamentais para seu desenvolvimento. Como ressalta Silva (2021, p. 131): “A ausência da creche é também ausência de experiências, de vínculos sociais e de aprendizagens fundamentais para a vida em sociedade”.
O PROEMEM II, portanto, representa ao mesmo tempo oportunidade e risco. De um lado, pode consolidar avanços e expandir o acesso a novos serviços. De outro, pode reforçar o padrão de dependência e relativizar a centralidade da creche. A chave para o sucesso será a capacidade de ancorar a política em critérios de equidade territorial e social, garantindo que as vagas sejam criadas onde a ausência é mais aguda: nas periferias, comunidades ribeirinhas e entre famílias pobres, historicamente excluídas.
Como conclui Silva (2021, p. 250): “As creches públicas em Manaus representam conquistas ainda insuficientes diante do tamanho da demanda e da dívida histórica do Estado com a infância amazônica”. Essa afirmação permanece atual em 2025, mesmo após o PROEMEM I. A dívida histórica não se resolve apenas com mais vagas: é preciso reorientar a política a partir da equidade e da permanência.
DISCUSSÃO CRÍTICA: ENTRE O DIREITO FORMAL E A MATERIALIDADE SOCIAL DA POLÍTICA
A política de creches em Manaus é um exemplo contundente de como o direito formalizado na Constituição e nas leis educacionais pode permanecer distante da materialidade social vivida pelas famílias. O PROEMEM, financiado pelo BID, simboliza bem esse paradoxo: de um lado, trouxe recursos, ampliou infraestrutura e projetou Manaus no cenário de cooperação internacional; de outro, revelou as limitações estruturais de um município que, por décadas, deixou a infância em segundo plano e, quando decidiu priorizá-la, precisou recorrer a recursos externos e submeter-se a condicionalidades internacionais.
Essa contradição pode ser lida à luz do Ciclo de Políticas de Ball (1994). No contexto de influência, o PROEMEM nasceu mais da lógica da cooperação internacional do que da mobilização popular interna. No contexto da produção de texto, formalizou-se em um contrato repleto de metas, prazos e regras de governança importadas. No contexto da prática, surgiram entraves: atrasos de obras, reassentamento de famílias sem soluções adequadas, falhas de monitoramento. E, no contexto dos resultados, temos números expressivos de desembolsos e algumas vagas criadas, mas ainda insuficientes para transformar o quadro estrutural. Essa leitura confirma a análise de Silva (2021, p. 118), quando afirma que “o texto da lei em Manaus demorou a se materializar em prática, permanecendo como um enunciado de direito mais do que como uma política efetiva”.
A escolha pelo BID como financiador não pode ser lida apenas como uma solução técnica. Ela expressa a colonialidade do poder (QUIJANO, 2010), na medida em que um direito constitucional só pôde ser viabilizado sob regras e métricas externas. Isso significa que a infância amazônica não foi reconhecida como prioridade absoluta pelo Estado local, mas sim enquadrada em agendas globais de “desenvolvimento humano”. Como observa Silva (2021, p. 140): “a Educação Infantil em Manaus se expandiu não por uma prioridade interna do Estado, mas pela intervenção de atores externos que definiram prazos, regras e indicadores”.
O risco é evidente: ao final de cada ciclo de contrato, paira a ameaça de descontinuidade. A política não se consolida como estrutura permanente, mas como projeto extraordinário, dependente de renovação externa.
Os relatórios do TCE-AM (2019, 2021, 2023) mostraram esse padrão: enquanto os desembolsos e a regularidade contábil foram aprovados, a fiscalização social e pedagógica permaneceu frágil. Em 2023, não houve sequer inspeções in loco por falta de engenheiro na equipe de auditoria, o que significa que a execução foi validada sem verificação da qualidade real das obras.
Esse viés confirma o que Ball chama de “deslocamento da política”: quando o foco recai sobre indicadores financeiros (gastos realizados, prazos de contrato) em detrimento de indicadores sociais (redução de filas, impacto sobre famílias, experiências das crianças). Como resume Silva (2021, p. 188): “as promessas de expansão foram realizadas em tempos mais longos do que as urgências sociais das famílias exigiam, e a ausência de acompanhamento efetivo dos órgãos de controle reforçou a distância entre discurso e prática”.
A política de creches em Manaus não enfrentou de maneira estrutural a questão da equidade territorial e racial. Embora novas unidades tenham sido entregues, as ausências históricas se concentram em áreas periféricas, comunidades ribeirinhas. Como aponta Gomes (2011), a ausência é sempre seletiva: são determinados corpos e territórios que são reiteradamente invisibilizados.
Para superar esse padrão, é necessário que a política adote critérios explícitos de territorialização e priorização, de modo a inverter a geografia da exclusão. Sem isso, há o risco de que a expansão se limite a reduzir o déficit agregado sem corrigir desigualdades estruturais.
A ausência histórica de creches impactou diretamente a vida das mulheres manauaras. Como destaca Silva (2021, p. 245): “As mulheres trabalhadoras de Manaus foram historicamente as mais prejudicadas pela ausência de creches públicas, pois recaía sobre elas a responsabilidade integral pelo cuidado infantil”. A creche, portanto, não é apenas política de infância, mas também política de gênero. Ela possibilita às mulheres maior inserção no trabalho remunerado, reduz a sobrecarga de cuidados e amplia a autonomia econômica. Essa dimensão precisa ser incorporada como eixo da política, para que não se reduza a creche a um mero espaço assistencial. Ela é uma infraestrutura social fundamental para a cidadania feminina.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A trajetória das creches públicas em Manaus, especialmente no marco do PROEMEM, financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, revela avanços inegáveis e contradições profundas. Por um lado, representou uma das mais significativas iniciativas de expansão da rede municipal de Educação Infantil, com aportes financeiros robustos, melhoria de infraestrutura, fortalecimento institucional da SEMED e a criação de milhares de novas vagas. Por outro, reforçou o padrão histórico de dependência internacional e de execução marcada por prazos rígidos, exigências externas e fragilidades locais na fiscalização e na sustentabilidade de longo prazo.
Os relatórios de auditoria do TCE-AM (2019, 2021, 2023) confirmaram que o projeto alcançou desembolsos significativos e obedeceu aos padrões contábeis exigidos, mas também evidenciaram atrasos na execução, ausência de fiscalização técnica e conflitos sociais em reassentamentos. O encerramento do PROEMEM I em 2025 foi celebrado como “satisfatório” pelo BID, mas as listas de espera por vagas em creches, a desigualdade territorial no acesso e a sobrecarga de cuidado que continua recaindo sobre mulheres mostram que a universalização do direito ainda está distante.
A análise de Silva (2021) é incisiva ao demonstrar que, em Manaus, a política de creches sempre foi marcada por ausências seletivas. Como sintetiza o autor: “as creches públicas em Manaus representam conquistas ainda insuficientes diante do tamanho da demanda e da dívida histórica do Estado com a infância amazônica” (SILVA, 2021, p. 250). Essa dívida histórica não pode ser paga apenas com novos contratos de financiamento: ela exige um compromisso estruturado Estado municipal e estadual com a infância amazônica.
Do ponto de vista teórico, a lente do Ciclo de Políticas de Ball mostrou como o PROEMEM transitou entre contextos de influência, texto, prática e resultados, revelando contradições em cada etapa. A leitura de Vigotski (1998) reforçou que a creche não é apenas infraestrutura, mas espaço de desenvolvimento humano integral. A crítica de Quijano (2010) evidenciou que a colonialidade do poder persiste quando o direito à infância só se concretiza sob regras externas. E a noção de pedagogia das ausências (Gomes, 2011) demonstrou que a exclusão é seletiva e atinge, de forma particular, crianças pobres e ribeirinhas.
O desafio para Manaus, portanto, é avançar do projeto extraordinário à política permanente. Isso implica:
- criar mecanismos locais de financiamento estável, que garanta não apenas obras, mas também custeio, formação docente e manutenção;
- adotar critérios explícitos de equidade territorial e racial, de modo que novas unidades revertam a geografia histórica da exclusão;
- fortalecer a governança participativa, com conselhos de educação, famílias e comunidades acompanhando a implementação e a qualidade;
- e consolidar uma visão integrada da creche, que a entenda não como política compensatória, mas como direito da criança e como infraestrutura social essencial para a emancipação feminina.
O PROEMEM II, anunciado em 2025, representa uma oportunidade de consolidar avanços, mas também um risco de manter a dependência. Se for guiado por critérios de equidade, sustentabilidade e qualidade pedagógica, poderá contribuir para reparar a dívida histórica da cidade com a infância. Se, ao contrário, limitar-se a reproduzir a lógica de contratos internacionais e indicadores quantitativos, corre o risco de perpetuar o ciclo de ausências e dependências.
Em última instância, o que está em jogo não é apenas a expansão de vagas, mas a capacidade da sociedade manauara de afirmar que a infância — especialmente a infância pobre — é prioridade e direito inegociável. Só assim será possível superar a condição de uma política pública dependente de agendas externas e consolidar uma Educação Infantil amazônica, equitativa e emancipatória.
REFERÊNCIAS
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BALL, Stephen. Education reform: a critical and post-structural approach. Buckingham: Open University Press, 1994.
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QUIJANO, Aníbal. Colonialidade do poder e classificação social. In: SANTOS, B. de S.; MENESES, M. P. (orgs.). Epistemologias do Sul. São Paulo: Cortez, 2010.
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1Doutor em Educação UERJ, Professor da Universidade do Estado do Amazonas, pesquisador de políticas públicas de educação na Amazônia. E-mail: dxsilva@uea.edu.br