REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7261969
Paula Martins Melo1
Rômulo José da Costa Ribeiro2
RESUMO
O urbanismo vem ganhando cada vez mais espaço no Brasil e no mundo e com ele a discussão da importância do planejamento urbano. Planejar uma cidade de acordo com sua realidade é muito importante para que ela se desenvolva de forma saudável, sustentável e com qualidade de vida. A forma que a gestão do solo urbano é feita reflete diretamente em como a paisagem urbana se desenvolve. São Luís está passando por um período de análise de sua realidade urbana atual, onde o governo municipal propôs uma nova lei na qual afetará diretamente a paisagem da cidade. A partir dessa proposta foi possível observar que tipo de mudanças a gestão do solo urbano sofrerá em um dos bairros com o metro quadrado mais caro e, consequentemente, como será o reflexo dessas mudanças na paisagem urbana de São Luís.
Palavras-chave: Planejamento urbano. Plano diretor. Gestão do solo urbano. Paisagem urbana.
ABSTRACT
The topic Urbanism is gaining more space in Brazil and worldwide and with it the discussion of the importance of urban planning. Plan a city according to its reality is very important to a healthy, sustainable development with quality of life. The way that urban land management is done directly reflected in how the urban landscape develops. São Luis is going through a period of analysis of their current urban reality, where the municipal government proposed a new law in which directly affect the landscape of the city. From that it is possible to see what kind of urban land management São Luis will suffer and, consequently, how these changes in the urban landscape of São Luis will impact the society.
Key words: Urban management. Master plan. Urban planning. Urban landscape
1. INTRODUÇÃO
O urbanismo, seus desdobramentos e discussões estão em alta no Brasil e no mundo. A consciência de que se deve pensar mais na cidade, em sua infraestrutura e organização espacial vem ganhando espaço e estimulando o pensamento crítico sobre questões como a gestão do solo urbano, mobilidade urbana, sustentabilidade, qualidade de vida, paisagem urbana, etc.
A cidade é um sistema muito complexo e que envolve diversas variáveis que influenciam diretamente na organização do solo urbano e em sua paisagem.
Com o crescimento acelerado de algumas cidades, a ocupação urbana acabou se dando de forma precária, insegura e insalubre, gerando todo um descontrole territorial, influenciando diretamente em elementos da paisagem urbana como áreas residenciais em encostas, a instalação de palafitas, assentamentos irregulares e a crescente extinção de áreas de maciços vegetais.
“A ocupação do espaço da cidade, submetida à existência da propriedade privada do solo urbano, é produto da expansão da urbanização capitalista apoiada na generalização do valor de troca no espaço, fazendo com que o acesso à cidade seja mediado necessariamente, pelo mercado imobiliário. A disseminação da propriedade da terra na cidade está assentada, nas sociedades capitalistas, no direito à propriedade, isto é, no acesso privado à vida na cidade, fato que se constitui como uma base sobre a qual se assentam as relações sociais. Portanto, a produção do espaço urbano metropolitano realiza o espaço enquanto mercadoria, logo a metrópole se encontra ocupada privadamente. A intensificação do processo de urbanização, ao tornar as áreas centrais totalmente edificadas as transformam também em propriedade de alguém, e uma vez privatizadas, quaisquer possibilidades de intervenção para mudança de uso devem passar pelo mercado. É nesse processo que o Estado vai intervir através das estratégias de renovações urbanas, com o objetivo de atenuar as contradições que impedem a reprodução do espaço do “capital” — agora voltado para a realização dos serviços modernos—, aprofundando os conflitos em torno da reprodução do espaço.” (CARLOS, 2007, p. 73)
A cidade de São Luís passou por um desenvolvimento urbano muito intenso nos últimos 20 anos. Muitas de suas áreas antes delimitadas como Áreas de Proteção Permanente sofreram intervenções em suas paisagem, principalmente influenciada pelo mercado imobiliário local.
A legislação urbana local sofreu modificações ao longo do tempo e possuiu 3 Planos Diretores (1974, 1992 e 2006). Em 2015 começaram as discussões, incluindo audiências públicas, da revisão do atual Plano Diretor.
Durante esses 10 anos que se passaram entre a aprovação do Plano Diretor de 2006 (o plano vigente atualmente) e a sua revisão iniciada em 2015 a cidade de São Luís passou por diversas transformações, reflexo do crescimento econômico e social ocorrido no período.
Esse trabalho tem como objetivo comparar e analisar o Plano Diretor vigente e o Plano Diretor em discussão e a influência dos interesses econômicos no cumprimento de fato dessas diretrizes. Identificará até que ponto o Zoneamento Urbano de 1992 conseguiu manter seus direcionamentos, analisando uma das áreas mais nobres da cidade de São Luís: a península da Ponta D’areia.
2. OBJETIVOS
2.1 Objetivos gerais
O objetivo deste trabalho é relacionar como as diretrizes de gestão do solo urbano do Plano Diretor existente atuou e influenciou no planejamento e desenvolvimento da península da Ponta D’areia, bairro de classe alta da cidade de São Luís. Será comparado até que ponto o mercado imobiliário influenciou no desenvolvimento desse planejamento e como influenciou o novo zoneamento urbano da cidade.
2.2 Objetivos específicos
Dentre os objetivos específicos deste trabalho estão:
- Levantar os índices vigente de gestão de solo urbano da área da península da Ponta D’areia;
- Fazer um comparativo entre o que a legislação prevê e o que de fato existe no bairro;
- Levantar os índices previsto no novo zoneamento urbano que está em análise;
- Identificar elementos de contradição entre o que a legislação urbana prevê e o que o mercado imobiliário instituiu;
3. CONCEITOS E DEFINIÇÕES
Atualmente a gestão do solo urbano não visa somente o ordenamento territorial. Segundo GEHL (2010), uma preocupação crescente com a dimensão humana no planejamento urbano reflete uma exigência distinta e forte por melhor qualidade de vida urbana. Além das definições territoriais existe a preocupação com os direitos e garantias urbanas, como o enfrentamento das desigualdades sociais (facilmente observada nos perímetros urbanos atuais) além de um padrão mínimo para a manutenção da qualidade urbana de vida.
A gestão do solo urbano, apesar de muito importante e estratégica no que diz respeito ao planejamento e desenvolvimento de um município, tem enfrentado diversas dificuldades para a sua implementação e manutenção. Um dos problemas é a defasagem da legislação urbanística, onde, segundo SABOYA (2007), a maioria dos municípios brasileiros não possui um zoneamento atualizado e que reflita as necessidades reais dos municípios atualmente.
As modificações feitas nesse tipo de legislação se dão de forma específica e direcionada, muitas vezes guiadas por interesses políticos e econômicos, deixando de lado o planejamento e desenvolvimento urbano em si. Tais modificações acabam por refletir nas áreas urbanas como consequência do estabelecimento de zonas ignorando o interesse social e urbano.
3.1 Instrumentos de gestão do solo urbano
O crescimento urbano tem acontecido de forma cada vez mais rápida, fazendo com que pensar na cidade como um todo se torne algo além do planejamento urbano físico propriamente dito.
“Em muitas regiões, abrigar tantos novos moradores levou ao surgimento nas cidades de grandes áreas de habitação informal, densamente povoadas, primitivamente construídas e carentes de todos os tipos de serviços. A pressão sobre as cidades também leva à superpopulação das áreas habitacionais existentes, sobrecarregamento dos serviços, sistemas de tráfego e, com certeza, parques e espaços comuns. Além disso, os novos complexos habitacionais formados por torres de alta densidade são construídos em tempo recorde perto das grandes cidades, e aí o espaço comum é, em geral, subdimensionado e de baixa qualidade” (GEHL, 2010, p. 2017)
A política de desenvolvimento urbano, segundo o artigo 182 da constituição brasileira de 1988, tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade3 e garantir o bem-estar de seus habitantes. A gestão do solo urbano vem como forma de estabelecer parâmetros e regras onde o crescimento urbano se dê de forma controlada, com proteção de áreas inadequadas à ocupação urbana, a minimização dos conflitos entre usos e atividades, etc.
“Dentro deste planejamento e gestão urbana os gestores territoriais se deparam com uma grande complexidade de empreendimentos e atividades que são de naturezas distintas e, portanto passam a ser conflitantes quando necessitam coexistir no mesmo espaço” (ALVES e GABRIEL, 2013)
A gestão do solo urbano se utiliza de vários instrumentos de regulação instituídos através de uma lei específica (Lei nº 3.253, de 29 de dezembro de 1992) visando o alcance de tais objetivos. O zoneamento urbano, o parcelamento do solo e o estabelecimento de diretrizes para a ocupação do mesmo são alguns deles.
O zoneamento urbano, de acordo com SABOYA (2007)4, é um “instrumento amplamente utilizado nos planos diretores, através do qual a cidade é dividida em áreas sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupação do solo, especialmente os índices urbanísticos”. Ele leva em consideração o uso do solo e o porte dos lotes e edificações como elementos essenciais para esse tipo de regulação. As zonas são divididas em categorias como residencial, comercial, industrial e de interesse social e possuem características próprias e diretrizes próprias para a utilização do solo naquela área.
Esse instrumento é essencial para o planejamento urbano e, particularmente, para o Plano Diretor. A sua adoção visa a proporcionalidade entre ocupação e infraestrutura, além de identificar e proteger áreas frágeis e buscar a harmonia do ponto de vista volumétrico.
“Seria irresponsabilidade sugerir que o controle de usos (e densidades: ou seja, apontando que áreas dentro do perímetro urbano são adensáveis e que áreas devem ter seu adensamento inibido, pelo fato de sua infraestrutura já estar saturada ou em ias de saturação) deva ser visto, generalizadamente, como alguma coisa ruim ou inteiramente supérflua” (SOUZA, 2003. P. 260)
A organização da ocupação do solo urbano também é importante no que diz respeito a como a paisagem urbana se moldará a partir do que for definido na legislação. Focado em uma visão mais localizada do solo esse instrumento define parâmetros relacionados ao terreno em si de acordo com a zona em que ele pertence. De acordo com TAKEDA (2013) essa ocupação do solo é definida “em função das normas relativas à densificação, regime de atividades, dispositivos de controle das edificações e parcelamento do solo, que configuram o regime urbanístico”.
Entre os parâmetros estabelecidos estão a definição de quanto o terreno pode ser ocupado por uma edificação (incluindo os afastamentos frontal e laterais), número máximo de unidades por lote, taxa de impermeabilização (ou percentual de área livre), além de controlar a intensidade e a verticalização máximas em um terreno, ou seja, determinando o potencial construtivo daquela área.
Outro importante instrumento, também presente na Lei municipal nº 3.253, de 29 de dezembro de 1992, é o parcelamento do solo. Apesar de ser definido através de lei federal própria5, é na legislação municipal onde os pormenores são definidos levando sempre em consideração o zoneamento e o uso do solo local.
De acordo com o artigo 2º desta lei federal, o parcelamento poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observando sempre as legislações estaduais e municipais pertinentes. O artigo 3º da mesma Lei define ainda que “somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal”.
Dentre os parâmetros mais usados estão o estabelecimento do tamanho mínimo de lote (que está diretamente subordinado às definições do zoneamento), áreas de doação obrigatórias (que visa áreas para serem usadas no estabelecimento e manutenção da infraestrutura urbana como equipamentos públicos, áreas verdes e sistema viário), etc.
Esse instrumento também visa a regulação e estabelece definições e critérios relacionados à infraestrutura urbana, como a dimensão mínima de ruas, além da infraestrutura que o loteador deve fornecer à área durante o parcelamento do solo daquela zona.
Apesar de essas normas estarem relacionados ao tipo de zona do município, a Lei federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, define alguns parâmetros básicos gerais para o parcelamento do solo, como a definição de metragem mínima de 125m² para novos lotes e que desta área 35% seja para doação. Em 1999 a lei sofreu algumas modificações e esse tipo de parâmetro básico ficou sob responsabilidade municipal.
3.2 Plano diretor
O Plano Diretor, de acordo com o Estatuto da Cidade6 (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001), é definido como “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”. O Artigo 40 dessa mesma lei também define que o Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo englobar o município como um todo durante a sua elaboração e gestão.
“Portanto, o Plano Diretor tem por finalidade orientar a atuação do poder público na construção participativa de iniciativas, para ampliar e reformular ofertas de serviços públicos essenciais, assegurando melhores condições de vida para a população” (MOREIRA, 2008, p.8)
Alguns critérios mínimos estão estabelecidos no Estatuto da Cidade para que o Plano Diretor cumpra o seu objetivo de orientar a atuação do poder público.
“…as ações e medidas para assegurar o cumprimento das funções sociais da cidade, considerando o território rural e urbano, bem como o cumprimento da função social da propriedade urbana, tanto privada como pública; os objetivos, temas prioritários e estratégias para o desenvolvimento da cidade e para a reorganização territorial do município, considerando sua adequação aos espaços territoriais adjacentes; e os instrumentos da política urbana, vinculando-os aos objetivos e estratégias estabelecidos no Plano Diretor” (MOREIRA, 2008, p. 8)
Para entender o papel do Plano Diretor no planejamento urbano de um município alguns conceitos precisam ser definidos. Tais conceitos, da função social da cidade e da função social da propriedade, são determinados na própria legislação (Artigo 3º – Lei nº 3.252/92 e Artigo 2º – Lei nº 4.669/06). A Função Social da Cidade, segundo o Plano Diretor vigente (2006), é
“A função que deve cumprir a cidade para assegurar a plena realização dos direitos de todos os cidadãos à moradia digna, aos serviços públicos de saneamento ambiental, infraestrutura, transporte, educação, saúde, cultura, esporte, lazer, trabalho, segurança, acessibilidade e mobilidade, informação, participação e decisão no processo de planejamento territorial municipal”
Ou seja, a cidade possui um papel muito maior e mais complexo do que somente “abrigar” os seus moradores. Ela precisa disponibilizar às pessoas condições para que possam viver de forma digna e com qualidade. Esse conceito norteia as diretrizes relacionadas ao desenvolvimento urbano presentes no Plano Diretor.
Outro conceito importante é o da Função Social da Propriedade, que segundo o mesmo Plano Diretor (2006) é
“Atendida quando o uso e a ocupação da propriedade urbana e rural correspondem às exigências de ordenação do Município, ampliando as ofertas de trabalho e moradia, assegurando o atendimento das necessidades fundamentais dos cidadãos, proporcionando qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento econômico sem o comprometimento da qualidade do meio ambiente urbano e rural”
ou seja, a propriedade é elemento crucial no planejamento urbano. É a partir dela que a cidade crescerá (em relação a parte física) e para isso ela precisa cumprir o seu papel na cidade. O Plano Diretor determina objetivos e índices que devem ser cumpridos para que a propriedade exerça o seu papel na cidade como um todo.
O Plano Diretor tem como objetivo garantir que tanto a função social da cidade como a da propriedade sejam cumpridas da forma correta, promovendo o bem-estar coletivo em relação ao individual através do direito à moradia digna, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e serviços públicos de qualidade. Instrumentos para que o município possa intervir nos processos de planejamento e gestão urbana e territorial, e garantir a realização do direito à cidade.
“O Plano Diretor não é mais um simples instrumento de regulação de uso do solo urbano. Trata-se de um instrumento de indução do desenvolvimento sustentável das cidades que deve assegurar novos espaços à moradia de pessoas de baixa renda e prever condições atraentes para novas empresas se instalarem no município” (WATANABE e SILVA, 2013, p. 59)
3.3 Gestão do solo urbano X mercado imobiliário
A atividade humana é a maior força transformadora da paisagem urbana. São as pessoas que vivem na cidade que mostrarão com ela se desenvolverá. O fluxo de pessoas e atividades geram áreas de maior ou menor concentração de pessoas e serviços, influenciando nos elementos pertencentes ao processo de formação da paisagem urbana.
“Da mesma forma que as experiências decorrentes do planejamento de novos núcleos reforçam a necessidade de tratar a vida, os espaços e os edifícios, nessa ordem, as experiências de cidades e áreas urbanas existentes indicam que a vida na cidade deve ser visível e considerada prioritária nos processos de planejamento (GEHL, 2010, p. 211)”
A gestão do solo urbano vem como forma de organizar esse processo. Com o estabelecimento de normas, zonas e com a utilização de diversos instrumentos como o próprio Plano Diretor e a lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, a gestão do solo urbano racionaliza o desenvolvimento municipal.
A partir do momento em que é feito o zoneamento de um município, se pré-estabelece a forma na qual a paisagem da cidade se desenvolverá. Cada zona possui índices específicos que controlam a ocupação nos terrenos, seu adensamento e consequentemente a forma que a cidade terá. Um exemplo são áreas de grande verticalização (onde a Lei permite a construção de edificações com um gabarito alto), áreas de proteção ambiental (na qual não há construção de edificações e geram “manchas verdes” na cidade), áreas predominantemente industriais e áreas de ocupação mista7.
Uma boa gestão de solo urbano parte do princípio de que se deve conhecer o município no qual há essa gestão. Ter o diagnóstico local, com a realidade da cidade, suas reais necessidades, suas deficiências e seus potenciais é essencial para que o planejamento urbano seja feito de acordo com o que a cidade precisa e com os anseios da população.
“Seria um plano que, a partir de um diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, política e administrativa da cidade, do município e de sua região, apresentaria um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o município, propostas essas definidas para curto, médio e longo prazos, e aprovadas por lei municipal”. (VILLAÇA, 1999)
A relação entre gestão do solo urbano e paisagem urbana não se restringe somente a definição de zonas residenciais, comerciais, industriais ou número de pavimentos permitidos e afastamentos exigidos em um terreno. Uma boa gestão inclui a relação da cidade com o meio ambiente, protegendo e preservando áreas de vulnerabilidade ambiental. Um exemplo disso é o Mapa de Vulnerabilidade Ambiental8 e o Macrozoneamento Ambiental propostos no Plano Diretor sob análise atualmente.
A Gestão Democrática da Cidade9, prevista no Estatuto da Cidade, também faz parte de uma
boa gestão de solo urbano, uma vez que a população pode e deve opinar sobre decisões a serem tomadas na cidade e que impactarão diretamente o ambiente em que vivem.
“Em muitas regiões, abrigar tantos novos moradores levou ao surgimento nas cidades de grandes áreas de habitação informal, densamente povoadas, primitivamente construídas e carentes de todos os tipos de serviços. A pressão sobre as cidades também leva à superpopulação das áreas habitacionais existentes, sobrecarregamento dos serviços, sistemas de tráfego e, com certeza, parques e espaços comuns. Além disso, os novos complexos habitacionais formados por torres de alta densidade são construídos em tempo recorde perto das grandes cidades, e aí o espaço comum é, em geral, subdimensionado e de baixa qualidade. (GEHL, 2010, p. 217)”
A execução do planejamento urbano em São Luís vem sofrendo cada vez mais influência direta dos interesses econômicos e mercado imobiliário local. Apesar de seu Plano Diretor ser de 2006 (o que já não atende às atuais necessidades da cidade), a sua lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo é de 1992. 26 anos depois de aprovada essa lei, este zoneamento ainda está vigente e não corresponde mais a realidade socioeconômica, territorial e ambiental de São Luís.
Um importante papel do INCID é a construção, consolidação, monitoramento, avaliação e revisão da Política de Desenvolvimento Urbano Sustentável, instrumento previsto no Plano Diretor. Ele permite que a cidade se desenvolva com menos desigualdade territorial, com melhor infraestrutura urbana para a população e de forma sustentável, protegendo o meu ambiente.
A relação da gestão do solo urbano com o mercado imobiliário proporciona um planejamento urbano pautado em interesses econômicos, colocando em detrimento a infraestrutura urbana como um todo, incluindo a saturação da infraestrutura urbana básica (como água e esgoto) até mesmo a mobilidade e segurança locais.
4. O CASO DA PENÍNSULA D’AREIA – SÃO LUÍS / MARANHÃO
4.1 O Plano Diretor de São Luís de 1992 e suas principais contribuições na gestão do solo urbano
Para que se possa começar uma análise das modificações que poderão ser geradas através da mudança dos parâmetros da gestão do solo urbano, ou seja do Plano Diretor e do Zoneamento Urbano, é preciso entender o conceito de unidade de paisagem.
Unidade de paisagem é o elemento (neste caso a zona) que reúne diversas áreas com características semelhantes, sejam elas físicas ou socioeconômicas. Segundo DALBEM, MOURA et al. (2005)
“A delimitação de unidades de paisagem pode ser considerada um ponto de partida para a solução dos problemas complexos enfrentados pelo planejamento e pela gestão da paisagem dos dias atuais. Além disso, aposta-se no conceito de unidade de paisagem como um instrumento valioso de comunicação por ser mais facilmente compreendido pela população em geral.”
Após anos de um planejamento urbano centralizador, resumido a índices relacionados à construção civil (incluindo o primeiro Plano Diretor de São Luís de 1974), São Luís passou por um período onde o governo municipal sofria grandes pressões da população para definição de critérios bem elaborados para o uso e ocupação do solo urbano da cidade.
A lei nº 3.252, de 29 de dezembro de 1992, foi o primeiro Plano Diretor de São Luís com diretrizes de planejamento urbano além de índices urbanísticos. A lei, porém, tinha diretrizes muito generalizadas e que não correspondiam a realidade de São Luís.
“Ignorar a gestão democrática da cidade – hoje exigência legal do Estatuto da Cidade – não é, porém, o único pecado do PD de 92: ao não traçar diretrizes, objetivos e instrumentos para alcançar o desenvolvimento econômico e social adequado às características de nosso meio ambiente e de nossa gente, o Plano deixa o futuro à vontade dos deuses gregos. Ainda que, posteriormente à sua aprovação pela Câmara Municipal, o Plano Diretor tenha que ser detalhado em Planos Setoriais – de Turismo, Transporte, Indústria, Habitação, etc –, ele não pode se furtar a apontar caminhos e meios para alcançar um modelo de cidade que seja anseio de toda população. (BURNETT, 2011, p.42)”
O Plano Diretor de 1992 possui apenas 5 diretrizes: do patrimônio cultural, da política habitacional, da política de transportes, da política do desenvolvimento econômico, científico e tecnológico e do sistema de planejamento e gestão urbana.
Os objetivos do Plano Diretor são bem genéricos incluindo objetivos como a eliminação do déficit de infraestrutura e equipamentos sociais e serviços urbanos, a preservação do patrimônio público, a preservação de recursos naturais, a recuperação de áreas urbanas em processo de deterioração, etc.
Os instrumentos estão divididos em quatro categorias: de caráter institucional, jurídico, urbanístico e administrativo. Nos instrumentos de caráter institucional estão relacionados a criação do Instituto de Planejamento Municipal de São Luís, o Instituto Municipal de Controle Ambiental e o Conselho de Planejamento Urbano.
Esse Plano, desenvolvido antes do Estatuto da Cidade, traz todas as regras para o uso do solo urbano em São Luís. Ele teve que enfrentar dois cenários distintos: regulamentar o que já existia, organizando o espaço urbano daquela época; e criar parâmetros para o crescimento que estava por vir. Ele precisou estabelecer legalmente o existente e direcionar o planejamento urbano futuro.
Nessa lei, foram estabelecidos padrões para desdobramento, desmembramento, loteamento, reloteamento, arruamento e remembramento de lotes, com exigências mínimas como prévio licenciamento feito pela Prefeitura e conexão com a infraestrutura urbana existente. Além disso o Plano Diretor também estabelece normas a serem cumpridas de acordo com o porte do empreendimento, se ele precisa de infraestrutura urbana complementar, equipamentos urbanos, etc.
Foi possível, também, pela primeira vez se prever uma gestão do solo urbano levando em consideração o meio ambiente e como a ocupação humana influência nessa dinâmica. As chamadas Zonas de Proteção Ambiental foram criadas com o objetivo de preservar o clima e as condições de salubridade do município. Essas zonas estão sujeitas ainda às normas do Código Florestal10.
O Plano Diretor prevê a exigência do Relatório de Impacto Ambiental ou estudo similar que preveja os danos que serão causados na área a ser construída. Esse documento, porém, não é exigido para toda e qualquer construção, delimitando-se a características específicas como terrenos com declividade igual a 30%, terrenos sujeitos a alagamentos e/ou inundações e terrenos que possuam quaisquer bens notáveis de valor histórico, artístico, paisagístico ou ambiental.
A sua principal contribuição foi ter dado origem ao primeiro zoneamento urbano da história de São Luís. Esse zoneamento, em vigor até hoje, é composto por 11 zonas residenciais, 2 zonas turísticas, 1 zona administrativa, 1 zona central, 1 zona de preservação histórica, 2 zonas de proteção ambiental, 1 zona de segurança aeroportuária, 1 zona de proteção florestal, 1 zona rural, 2 zonas especiais de interesse social, 3 zonas industriais, além de 1 corredor primário, 3 corredores secundários e 2 corredores consolidados.
A maior contribuição deste Plano Diretor foi originar, a partir dele, além da Lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do solo utilizada até hoje, outras duas legislações muito importantes: a lei que regulamenta as Operações Urbanas11 e a lei que regulamenta o uso do solo nas chamadas Zonas de Interesse Social – ZIS12.
Nenhum outro tipo de instrumento de regulamentação e gestão do solo urbano foi identificado nesse Plano Diretor. Por se tratar de uma lei anterior à criação do Estatuto da Cidade, muitos elementos considerados prioridade no planejamento urbano atual não estão previstos nesse Plano.
4.2 O Plano Diretor de São Luís de 2006 e suas principais contribuições na gestão do solo urbano
O Plano Diretor de 2006 foi instituído através da lei municipal n° 4.669, de 11 de outubro de 2006. Ela possui 6 diretrizes políticas: política urbana, política rural, política de acessibilidade e mobilidade, política de habitação, política de conservação integrada e política de meio ambiente, paisagem e saneamento ambiental.
Muito embora esse Plano Diretor não tenha dado origem a uma nova lei de parcelamento, uso e ocupação do solo, ele criou um macrozoneamento no município, resultando na macrozona ambiental, macrozona urbana e macrozona rural.
“No entanto, é válido ressaltar que: a lei de uso e ocupação do solo urbano tem por finalidade estabelecer os usos convenientes urbanos e localizar em áreas adequadas as diferentes atividades urbanas. Para tanto, classifica os usos e estabelece sua conformidade com as respectivas zonas indicadas. Também é sua finalidade harmonizar o interesse geral da comunidade com o direito individual no uso da propriedade particular, na localização e exercício das atividades urbanas e na utilização do domínio público. (BRITO, 2009, p. 23)”
O Plano Diretor de 2006 trouxe para o debate questões como sustentabilidade, desenvolvimento urbano sustentável, preservação do meio ambiente, além de temas relacionados à qualidade de vida urbana como acessibilidade e mobilidade urbana.
A sua maior contribuição, porém, foi a inclusão de instrumentos para que a função social da cidade fosse cumprida. Essa função, estabelecida tanto no Estatuto da Cidade como no Plano Diretor, acaba sendo deixada de lado com objetivos de especulação imobiliária.
Apesar de o Plano Diretor de 2006 trazer importantes instrumentos para o planejamento urbano e que impactam na paisagem urbana, eles precisam, de acordo com Artigo 4, Parágrafo 1 do Estatuto da Cidade, possuir legislação municipal própria para que sejam aplicados.
Atualmente apenas os instrumentos que visam as Operações Urbanas13, o Solo Criado (Outorga onerosa do direito de construir)14 e criação de Zonas de Interesse Social15 possuem lei específica podendo assim serem as únicas a serem aplicadas efetivamente no município.
5. A PENÍNSULA DA PONTA D’AREIA: ZONEAMENTO VIGENTE X ZONEAMENTO NOVO E O INTERESSE ECONÔMICO
A península da Ponta D’areia está localizado no bairro de mesmo nome. Trata-se de um braço de areia em direção ao mar que, antigamente, existia apenas o Iate Clube e o Museu Náutico (ambas edificações devido a localização da mesma). A península, por se tratar de uma área de localização privilegiada em São Luís, possui grande visibilidade imobiliária, sendo atualmente o metro quadrado mais caro da capital.
De acordo com o zoneamento urbano de 1992 (zoneamento vigente) a região possui duas zonas distintas: Zona Turística 01 e Zona Residencial 2. O lado direito da região possuía índices urbanísticos diferentes do lado esquerdo.
Tabela 10 – Índices urbanísticos determinados no Plano Diretor de 1992.
Com a vigência do novo zoneamento urbano a área mínima para novos lotes sofreu uma redução expressiva, passando de 4.800m² (com uma testada de 40 metros) para apenas 450 m² (com uma testada de 15 metros). Essa redução permite alocação de um número bem maior de lotes em uma gleba.
Apesar da redução expressiva na área de lote mínimo, a ATME dobrou, passando de 150% para 300% e podendo chegar a até 400% com o uso do “solo criado”. A ALML foi reduzida pela metade, passando de 60% para apenas 30%.
O número de gabarito máximo reduziu, passando de 15 pavimentos para 14 pavimentos, mas pode chegar a 20 pavimentos com o uso do “solo criado”, além dos 6 pavimentos-garagem permitidos na nova legislação.
Tabela 11 – Índices urbanísticos propostos no Plano Diretor de 2015.
| Área Total Máxima Edificada – ATME | 300% |
| Área Total Máxima Edificada – ATME (Solo criado) | 400% |
| Área Livre Mínima do Lote – ALML | 30% |
| Gabarito Máximo | 14 pavimentos |
| Gabarito Máximo (Solo criado) | 20 pavimentos |
| Pavimento Garagem | Térreo + 5 pavimentos |
Os espaçamentos entre lotes também aumentaram para poder acomodarem esse aumento significativo de potencial construtivo.
Tabela 12 – Afastamentos determinados no Plano Diretor de 1992 e propostos no Plano Diretor de 2015.
| Afastamentos | 1992 | 2015 |
| Frontal (m) | 12 | 8 |
| Lateral principal (m) | 10 | 13 |
| Lateral secundária (m) | 9 | 13 |
| Fundos (m) | 1 | 13 |
Tais mudanças terão impacto direto na especulação imobiliária local. Com o aumento do potencial construtivo na região será possível o aumento do número de edificações em uma região já bastante valorizada. Tal aumento de potencial e com isso ao consequente adensamento populacional na região afetará não somente a qualidade de vida na área como terá um impacto de grandes proporções em uma infraestrutura urbana já precária. A área passou a ser vista como produto, tendo o seu valor econômico sobrepondo o seu valor urbanístico.
Atualmente a rede de água e esgoto no local já não supri as necessidades das edificações de luxo existentes. É comum ver prédios de alto valor no mercado imobiliário e super estruturas sendo abastecidos diariamente com água de caminhões pipa. Além do impacto na infraestrutura urbana o impacto ambiental também continuará sendo em grandes proporções, pois a região é costeira e possui um mangue próximo às edificações.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Segundo CULLEN (1983), a urbanidade é “uma síntese da qualidade e do caráter da vida urbana: proporção, elegância e alta densidade (…)”. O planejamento urbano é de grande importância para essa urbanidade seja mantida no ambiente urbano e o Plano Diretor é um dos instrumentos necessários para que esse potencial seja alcançado.
A gestão do solo urbano é um elemento muito importante no que diz respeito a paisagem urbana. A Lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo é, dentre a legislação urbanística vigente, a que mais influência na paisagem de uma cidade, uma vez que é ela que regulamenta questões como metragem quadrada mínima para lotes, gabarito máximo permitido, índices de ocupação do solo e tipos permitidos em cada zona existente.
Neste artigo pode-se ver como a nova lei de zoneamento, que está sendo discutida com a população desde 2015, sofrerá grandes impactos e que esses são motivados, além de outros fatores, pelo potencial econômico e imobiliário da região.
Com a redução de metragem quadrada mínima para novos lotes, foi possível identificar objetivo de adensar a área escolhida, principalmente por se tratar atualmente da região com o metro quadrado mais caro da cidade.
A clara diminuição dos espaços livres, com a diminuição progressiva da proporção de permeabilidade de ventilação, de céu visível e das áreas permeáveis são alguns dos elementos que serão prejudicados na área com o aumento do potencial construtivo local.
Outro indicativo que mostra a intenção de adensamento da área escolhida é a proporção das metragens quadradas dos lotes com as áreas totais máximas edificadas e áreas livres mínimas dos lotes.
Esse artigo mostrou como as mudanças na gestão do solo urbano impactam diretamente a paisagem urbana e com isso de forma intensa o cidadão e sua qualidade de vida. A cidade, que é fruto dessa interação entre o ser humano e seu meio ambiente, acaba refletindo os interesses econômicos e imobiliários em detrimento da qualidade de vida urbana.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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3De acordo com o Plano Diretor de 2006 de São Luís (Lei nº 4.669, de 11 de outubro de 2006) o termo Função Social da Cidade é a “função que deve cumprir a cidade para assegurar a plena realização dos direitos de todos os cidadãos à moradia digna, aos serviços públicos de saneamento ambiental, infraestrutura, transporte, educação, saúde, cultura, esporte, lazer, trabalho, segurança, acessibilidade e mobilidade, informação, participação e decisão no processo de planejamento territorial municipal.
4http://urbanidades.arq.br/2007/11/zoneamento-e-planos-diretores/
5Lei federal nº6.766, de 10 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. Esta lei permite que os estados, o distrito federal e os municípios estabeleçam normas complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nesta lei às peculiaridades regionais e locais.
6O Estatuto da Cidade, Lei Federal n° 10.257 de 10 de julho de 2001, regulamenta os artigos 182 e da Constituição Federal e estabelece parâmetros e diretrizes da política urbana no Brasil.
7Na proposta da nova lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo há a redução do número de Zonas Residenciais e a criação das chamadas Zonas Mistas, onde há a mistura entre zona residencial com comercial, institucional, industrial ou rural.
8Título IV, Capítulo III, Seção II do texto proposto para o novo Plano Diretor de São Luís.
9O Estatuto da Cidade possui um capítulo específico (Capítulo IV – Artigos 43 a 45) para tratar da Gestão Democrática da Cidade, onde estabelece de que forma e em que momento a população deve ser incluída na discussão e tomada de decisões a respeito do planejamento urbano da cidade.
10Lei Federal n°4.711, de 25 de dezembro de 1965
11Lei Municipal n°3.254, de 29 de dezembro de 1992
12Lei Municipal n°3.255, de 29 de dezembro de 1992
13 Lei municipal nº 3.254, de 29 de dezembro de 1992;
14 Lei municipal nº 3.254, de 29 de dezembro de 1992;
15Lei municipal nº 3.254, de 29 de dezembro de 1992;
1Bacharel em arquitetura e urbanismo, contato@paulamartins.com, Universidade Ceuma
2Doutor em arquitetura e urbanismo, professor na Universidade de Brasilia – UnB