REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/pa10202505101958
Larissa Guerra da Silva
RESUMO
A titularidade dos serviços de saneamento básico no Brasil pertence aos municípios, conforme definido pela Constituição Federal e consolidado em decisões do Supremo Tribunal Federal. No entanto, quando a prestação envolve compartilhamento de infraestrutura técnica-operacional entre municípios, a titularidade passa a ser compartilhada. Esse arranjo busca garantir a eficiência e a universalização do acesso ao saneamento, necessitando de articulação entre entes municipais e legislação estadual. A Lei nº 14.026/2020 reforçou a regionalização e aprimorou a governança do setor, promovendo investimentos mais eficazes. Dessa forma, a titularidade municipal permanece a regra, mas com possibilidade de gestão compartilhada para uma administração mais eficiente e integrada.
Palavras-chave: Saneamento básico, titularidade municipal, gestão compartilhada, infraestrutura, regionalização, governança, Lei nº 14.026/2020.
Introdução
A titularidade dos serviços de saneamento básico no Brasil sempre foi um tema controverso dentro do direito administrativo, uma vez que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) não é explícita quanto à sua atribuição. O artigo 30, inciso V, estabelece que compete aos municípios organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, o que inclui o saneamento. No entanto, o artigo 25, § 3º, define que estados e municípios podem atuar conjuntamente quando se tratar de regiões metropolitanas, microrregiões ou aglomerações urbanas, desde que haja interesse comum.
O conceito de “interesse local” e “interesse comum” permaneceu indefinido na legislação até o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.842/RJ pelo Supremo Tribunal Federal (STF). O tribunal consolidou o entendimento de que a titularidade é dos municípios, mas, em casos de compartilhamento de infraestrutura operacional, a gestão não poderia ser unilateral. Caberia ao estado organizar e regulamentar essa prestação, mediante legislação específica.
Com a aprovação da Lei nº 14.026/2020, que alterou a Lei nº 11.445/2007, buscou-se pacificar essa discussão. O novo marco legal conceituou interesse local e interesse comum (art. 3º, XIV e XV) e atribuiu a titularidade de forma mais clara (art. 8º), reforçando a necessidade de cooperação entre entes federativos para garantir a eficiência e universalização dos serviços.
O presente estudo tem como objetivo analisar os desdobramentos jurídicos e administrativos da titularidade dos serviços de saneamento básico, considerando a evolução do entendimento constitucional, as decisões judiciais e as mudanças legislativas que culminaram no novo marco regulatório. A pesquisa se fundamenta na revisão de literatura, legislação vigente e jurisprudência do STF, com vistas a compreender os desafios e perspectivas para a gestão desses serviços no Brasil.
A metodologia adotada baseia-se na revisão da literatura jurídica sobre o tema, com análise de doutrinas, legislação, jurisprudência e artigos científicos. Serão examinadas as contribuições de autores como Machado (2021), Martins (2017) e Cammarosano (2017), que discutem a titularidade do saneamento sob diferentes perspectivas jurídicas e administrativas. Além disso, serão analisados documentos normativos e decisões judiciais relevantes, a fim de compreender como a jurisprudência tem se posicionado diante dos desafios e das disputas federativas. Por meio dessa abordagem, pretende-se oferecer uma visão abrangente e crítica sobre o tema, contribuindo para o debate acadêmico e para a formulação de políticas públicas mais eficientes no setor do saneamento básico.
Fundamentos constitucionais da titularidade dos serviços de saneamento
O saneamento básico é um conjunto de serviços fundamentais para a garantia da qualidade de vida e da saúde pública, englobando o abastecimento de água potável, o esgotamento sanitário, a gestão de resíduos sólidos e a drenagem de águas pluviais urbanas. De acordo com Machado (2021), o saneamento básico está diretamente ligado ao desenvolvimento social e econômico das populações, promovendo a redução de doenças e a melhoria das condições de vida.
A Lei nº 11.445/2007, conhecida como o Marco Regulatório do Saneamento Básico, define os princípios e diretrizes para a prestação desses serviços no Brasil. Conforme Oliveira (2019), essa legislação tem como objetivo garantir a universalização e a qualidade dos serviços de saneamento, alinhando-se às diretrizes do Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB). O novo marco legal, estabelecido pela Lei nº 14.026/2020, reforça a necessidade de investimentos no setor e amplia a participação privada na prestação desses serviços (Gomes; Moreira; Caggiano, 2018).
A importância do saneamento básico pode ser analisada sob diferentes perspectivas. No contexto da saúde pública, a falta de acesso a serviços adequados está diretamente relacionada ao aumento de doenças de veiculação hídrica, como diarreia, hepatite A e leptospirose (Dallari, 2017). Estima-se que, segundo dados da Organização Mundial da Saúde (OMS), a cada dólar investido em saneamento, há uma economia de até cinco dólares em custos de saúde pública e produtividade.
No aspecto ambiental, a correta gestão de resíduos e esgotos é essencial para a preservação dos recursos hídricos e do solo. Fonseca (2020) destaca que o despejo inadequado de esgoto nos corpos hídricos compromete a qualidade da água potável e afeta diretamente os ecossistemas aquáticos.
No que tange ao desenvolvimento urbano, a infraestrutura de saneamento impacta a qualidade de vida e o crescimento ordenado das cidades. Segundo Garofano, Graziano e Stein (2017), a governança interfederativa é um fator essencial para a eficiência na gestão dos serviços de saneamento, considerando as desigualdades regionais e a necessidade de cooperação entre diferentes esferas governamentais. Nesse sentido, a divisão constitucional de competências e a colaboração federativa desempenham um papel determinante na prestação desses serviços (Cammarosano, 2017).
No âmbito econômico, investimentos em saneamento são essenciais para o crescimento sustentável. Estudos apontam que a expansão dos serviços de saneamento gera impactos positivos na geração de empregos e no desenvolvimento do setor industrial e de serviços (Dal Pozzo, 2017). A gestão associada desses serviços, conforme defendido por Bicalho (2017), permite a resolutividade das políticas públicas, garantindo a eficiência na distribuição dos recursos e no atendimento às demandas da população.
Dessa forma, o saneamento básico se apresenta como um direito fundamental e um serviço essencial para a garantia da dignidade humana, da saúde coletiva e do desenvolvimento social e econômico. A necessidade de políticas públicas eficientes, investimentos sustentáveis e uma legislação robusta são aspectos centrais para avançar na universalização dos serviços de saneamento no Brasil.
O marco legal do saneamento básico no Brasil estabelece uma estrutura de competências administrativas que envolve a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. A divisão de responsabilidades segue os princípios do federalismo cooperativo, no qual cada ente federativo desempenha um papel fundamental na gestão e na regulação dos serviços públicos de saneamento (CAMMAROSANO, 2017). Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 atribui aos municípios a titularidade dos serviços públicos de interesse local, incluindo o abastecimento de água e esgotamento sanitário. No entanto, em regiões metropolitanas, a titularidade e a gestão desses serviços são frequentemente objeto de debates jurídicos e administrativos (NETO, 2017).
A Lei nº 14.026/2020, que reformulou o Marco Legal do Saneamento Básico, trouxe novas diretrizes para a prestação dos serviços, priorizando a universalização e a eficiência operacional. Um dos principais aspectos dessa legislação é a obrigatoriedade da regionalização dos serviços, visando otimizar a prestação e garantir a sustentabilidade financeira das operações (WHATELY et al., 2021). Além disso, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) passou a desempenhar um papel regulador mais robusto, estabelecendo normas de referência para os entes federativos e promovendo a padronização das regras do setor (OLIVEIRA, 2019).
No que se refere à gestão administrativa, a prestação dos serviços de saneamento pode ocorrer de diferentes formas, como a administração direta pelo poder público, concessões a empresas privadas ou parcerias público-privadas (DAL POZZO, 2017). A concessão dos serviços a empresas privadas tem sido uma alternativa amplamente debatida, pois, segundo Dallari (2017), a privatização pode trazer melhorias na eficiência da prestação dos serviços, mas também levanta preocupações quanto ao acesso universal e à modicidade tarifária.
A governança interfederativa também é um aspecto essencial na prestação dos serviços, especialmente em grandes centros urbanos. Segundo Stein, Graziano e Garofano (2017), a gestão compartilhada entre diferentes entes federativos pode melhorar a eficiência do serviço, garantindo maior acesso à população e promovendo investimentos estratégicos na infraestrutura de saneamento. Contudo, a implementação desse modelo enfrenta desafios relacionados à articulação política e ao alinhamento regulatório entre os diferentes níveis de governo (MENEGUIN; PRADO, 2018).
Dessa forma, as competências administrativas na prestação dos serviços de saneamento são determinadas por um conjunto de normas constitucionais, legais e regulatórias que buscam garantir a qualidade, eficiência e acessibilidade desses serviços. A atuação coordenada entre os entes federativos, aliada a uma regulação eficiente, é fundamental para superar os desafios históricos do setor e assegurar que a universalização do saneamento seja alcançada de forma sustentável e equitativa.
Titularidade dos serviços de saneamento básico
O regime jurídico dos serviços públicos de saneamento básico no Brasil é estruturado a partir da Constituição Federal de 1988, que estabelece a competência dos municípios para a prestação desses serviços, nos termos do artigo 30, inciso V. Dessa forma, a titularidade dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário é atribuída aos municípios, conferindo-lhes autonomia na organização e na gestão dessas atividades (MARTINS, 2017). No entanto, essa titularidade pode ser compartilhada em regiões metropolitanas, microrregiões ou aglomerações urbanas, onde o interesse comum demanda uma governança interfederativa para garantir eficiência e universalização do serviço (SERRANO, 2017).
O marco regulatório vigente foi reformulado pela Lei nº 14.026/2020, que modernizou o setor ao estabelecer metas de universalização, ampliação da participação privada e fortalecimento da regulação nacional pelo aumento do papel da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) (OLIVEIRA, 2019). O objetivo central dessa legislação é a melhoria da qualidade e da eficiência dos serviços, garantindo a expansão da cobertura de abastecimento de água e esgotamento sanitário até 2033 (WHATELY et al., 2021).
Além da titularidade, o regime jurídico do saneamento estabelece diferentes formas de prestação do serviço. Tradicionalmente, os municípios podem optar pela execução direta, por meio de autarquias ou empresas públicas, ou delegá-los a terceiros, por meio de concessões e parcerias público-privadas (PPP) (DAL POZZO, 2017). A privatização dos serviços de saneamento, contudo, gera debates sobre os impactos da busca por eficiência financeira na garantia da acessibilidade e na modicidade tarifária, principalmente para populações de baixa renda (DALLARI, 2017).
Outro ponto relevante do regime jurídico do saneamento básico é a necessidade de regulação e fiscalização. A governança do setor envolve a articulação entre os entes federativos e os órgãos reguladores, que devem estabelecer diretrizes tarifárias, padrões de qualidade e normas para a prestação dos serviços (MENEGUIN; PRADO, 2018). Nesse sentido, a ANA passou a exercer um papel central na formulação de normas de referência, promovendo maior padronização e segurança jurídica para investimentos públicos e privados no setor (GOMES; MOREIRA; CAGGIANO, 2018).
Portanto, o regime jurídico dos serviços públicos de saneamento básico no Brasil se estrutura a partir de uma lógica federativa, em que os municípios possuem a titularidade, mas com possibilidade de gestão compartilhada em regiões metropolitanas. A recente reforma do marco regulatório busca aprimorar a governança do setor, ampliando a participação da iniciativa privada e fortalecendo a regulação, visando garantir a universalização e a eficiência dos serviços prestados à população.
O modelo federativo adotado pelo Brasil implica uma distribuição de competências entre União, estados, Distrito Federal e municípios, com a finalidade de garantir uma administração eficiente dos serviços públicos. No caso do saneamento básico, a titularidade do serviço sempre gerou debates quanto à sua distribuição entre os entes federativos, especialmente em regiões metropolitanas. A Constituição Federal de 1988 estabelece que os municípios são os titulares dos serviços públicos locais, incluindo o abastecimento de água e o esgotamento sanitário (MARTINS, 2017). Entretanto, a necessidade de uma gestão integrada para garantir a eficiência e a universalização do saneamento levou à adoção de um modelo de titularidade compartilhada em algumas circunstâncias (SERRANO, 2017).
A titularidade compartilhada do saneamento ocorre, principalmente, em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas onde há interesse comum entre diferentes municípios. O Supremo Tribunal Federal (STF) consolidou esse entendimento ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.842/RJ, decidindo que, nesses casos, a titularidade do serviço deve ser compartilhada entre estados e municípios, cabendo aos estados a organização e a regulamentação da prestação dos serviços para garantir a eficiência e a equidade no atendimento à população (NETO, 2017). Esse modelo visa evitar a fragmentação da gestão e otimizar os investimentos em infraestrutura (MENEGUIN; PRADO, 2018).
Com a aprovação da Lei nº 14.026/2020, que reformulou o Marco Legal do Saneamento Básico, foi estabelecido um incentivo à regionalização dos serviços, exigindo que os municípios se organizem em blocos regionais para a prestação do saneamento (WHATELY et al., 2021). Essa mudança busca facilitar a governança do setor, especialmente em estados com municípios de pequeno porte, nos quais a administração individual do serviço pode ser inviável economicamente. Dessa forma, o federalismo cooperativo se manifesta como um instrumento essencial para o avanço do saneamento no país, promovendo uma gestão mais integrada e eficiente (OLIVEIRA, 2019).
A governança interfederativa no saneamento, entretanto, enfrenta desafios, como conflitos entre entes federativos e dificuldades na definição dos papéis de cada um na prestação do serviço. Segundo Stein, Graziano e Garofano (2017), a falta de um planejamento coordenado pode comprometer a eficácia do modelo compartilhado, resultando em lacunas na prestação do serviço ou em disputas pela arrecadação tarifária. Portanto, a titularidade compartilhada exige mecanismos de coordenação institucional, além de uma regulamentação clara para garantir a segurança jurídica e a eficiência da gestão (DAL POZZO, 2017).
Dessa forma, o federalismo brasileiro e a titularidade compartilhada dos serviços de saneamento representam um desafio na articulação entre os entes federativos, mas também uma oportunidade para garantir maior abrangência e eficiência na prestação dos serviços. A recente reforma do setor aponta para a necessidade de maior cooperação entre estados e municípios, com o objetivo de superar desigualdades regionais e alcançar a universalização do saneamento básico no país.
Julgamento da ADI 1.842/RJ e seu impacto na titularidade
O julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.842/RJ pelo Supremo Tribunal Federal (STF) representou um marco na definição da titularidade dos serviços de saneamento básico no Brasil. A decisão consolidou o entendimento de que a titularidade é dos municípios, conforme disposto no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal de 1988.
No entanto, para os casos em que há compartilhamento de infraestrutura em regiões metropolitanas, microrregiões ou aglomerações urbanas, a gestão desses serviços não poderia ser unilateralmente conduzida pelos municípios, devendo haver compartilhamento de decisões com os estados, os quais ficariam responsáveis por organizar essa estrutura por meio de legislação estadual (NETO, 2017).
O STF, ao decidir pela necessidade de uma gestão integrada, estabeleceu que a regulação desses serviços em regiões metropolitanas deveria ocorrer por meio de legislação estadual, garantindo a participação de todos os municípios envolvidos. Esse entendimento foi necessário para evitar conflitos de competência e garantir maior eficiência na prestação dos serviços de saneamento. A decisão refletiu a necessidade de um modelo de cooperação federativa, buscando conciliar a autonomia municipal com a necessidade de uma governança compartilhada em casos que demandam infraestrutura conjunta (CAMMAROSANO, 2017).
Com base nessa decisão, a legislação foi ajustada para refletir esse entendimento. A Lei nº 14.026/2020 trouxe definições claras sobre os conceitos de interesse local e interesse comum, eliminando lacunas jurídicas e reduzindo os conflitos entre municípios e estados. O artigo 3º, incisos XIV e XV, da referida lei passou a estabelecer a distinção entre esses conceitos, permitindo que a titularidade dos serviços fosse exercida de maneira mais clara e eficiente (BICALHO, 2017).
Ademais, o artigo 8º da Lei nº 11.445/2007, modificado pela Lei nº 14.026/2020, consolidou as diretrizes sobre a titularidade e a responsabilidade pela prestação dos serviços, reforçando o papel dos estados na organização de unidades regionais para garantir maior cobertura e eficiência no saneamento (OLIVEIRA, 2019).
A necessidade de legislação estadual para a organização da prestação dos serviços em regiões metropolitanas e outras formas de agrupamento municipal se justifica pelo princípio da eficiência e pela busca da universalização do saneamento básico no Brasil.
A existência de uma infraestrutura compartilhada exige mecanismos normativos que garantam a equidade no acesso aos serviços, a sustentabilidade financeira e a qualidade na prestação. Conforme apontado por Dal Pozzo (2017), a regulação estatal possibilita um alinhamento mais adequado entre os interesses dos diferentes entes federativos, evitando que disputas políticas comprometam a continuidade e a eficácia do serviço prestado.
Dessa forma, o julgamento da ADI 1.842/RJ foi determinante para a definição dos papéis e competências dos entes federativos na prestação dos serviços de saneamento básico. A decisão do STF garantiu que a titularidade permanece municipal, mas condicionou sua aplicação a um modelo de governança cooperativa quando houver compartilhamento de infraestrutura. Esse modelo foi posteriormente reforçado pela legislação federal, garantindo maior segurança jurídica e eficiência na prestação dos serviços de saneamento em âmbito nacional (STEIN; GRAZIANO; GAROFANO, 2017).
Alterações Legislativas e a Lei nº 14.026/2020
A titularidade dos serviços de saneamento básico no Brasil é uma questão complexa dentro do federalismo cooperativo, uma vez que a Constituição Federal de 1988 não define explicitamente os conceitos de “interesse local” e “interesse comum”. O artigo 30, inciso V, atribui aos municípios a competência para organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, enquanto o artigo 25, parágrafo §3º, determina que os estados, em conjunto com os municípios, têm competência para legislar e organizar serviços de interesse comum em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerados urbanos.
A ausência de uma definição clara sobre esses conceitos gerou inúmeras disputas federativas, culminando no julgamento da ADI 1842/RJ pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Neste julgamento, ficou estabelecido que a titularidade dos serviços de saneamento básico pertence aos municípios, mas, nos casos em que houver compartilhamento de infraestrutura operacional em regiões metropolitanas e microrregiões, a gestão não poderia ser exercida de maneira isolada, devendo ser compartilhada com os estados por meio de estruturas criadas por leis estaduais (NETO, 2017).
A Lei nº 11.445/2007, conhecida como o Marco Regulador do Saneamento Básico, trouxe diretrizes gerais para a prestação dos serviços, mas não sanou por completo os conflitos de titularidade. Com a promulgação da Lei nº 14.026/2020, essa lacuna foi suprida ao definir, no artigo 3º, inciso XIV, o conceito de “interesse local” como aquele que abrange exclusivamente um único município e, no inciso XV, o “interesse comum” como aquele que envolve mais de um município, exigindo planejamento regionalizado.
A partir dessa definição, o artigo 8º da Lei nº 11.445/2007 foi alterado, deixando claro que a titularidade dos serviços de saneamento é municipal, exceto quando houver necessidade de gestão compartilhada em regiões metropolitanas e outras unidades regionais estabelecidas por lei estadual. Essa mudança foi essencial para garantir maior segurança jurídica e evitar disputas entre estados e municípios (OLIVEIRA, 2019).
A regionalização dos serviços de saneamento foi um dos pilares do novo marco legal, com o objetivo de garantir maior eficiência e viabilidade econômica. Regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerados urbanos foram definidos como unidades administrativas que possibilitam a gestão associada entre estados e municípios (BICALHO, 2017).
Nesses territórios, os serviços devem ser prestados de forma integrada, evitando soluções fragmentadas e ineficientes. A governança regional exige que os estados instituam estruturas de coordenação, como consórcios intermunicipais e agências reguladoras estaduais, garantindo a compatibilização dos interesses municipais e estaduais na prestação do saneamento (CAMMAROSANO, 2017).
No caso da Bahia, por exemplo, foram instituídas 19 microrregiões de saneamento, além de duas regiões metropolitanas. Ademais, 42 municípios operam seus serviços de água e esgoto por meio de Serviços Autônomos de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário (SAAEs), sob gestão municipal. Esse modelo permite a autonomia dos municípios, mas também apresenta desafios relacionados à integração e à sustentabilidade financeira dos serviços prestados (GRAZIANO; GAROFANO; STEIN, 2017).
Apesar das vantagens da regionalização, sua implementação enfrenta desafios significativos, como resistência política, dificuldades financeiras e problemas na harmonização de interesses entre estados e municípios. Segundo Stein, Graziano e Garofano (2017), a falta de mecanismos efetivos de coordenação pode comprometer a qualidade da prestação do serviço e gerar conflitos institucionais.
Outro entrave é a dificuldade na distribuição de responsabilidades e receitas. Muitos municípios, especialmente os de pequeno porte, não possuem capacidade técnica e financeira para administrar os serviços sozinhos, tornando essencial a formação de blocos regionais. Contudo, a adesão a esses blocos pode ser afetada por disputas políticas e questões orçamentárias (MENEGUIN; PRADO, 2018).
Além disso, o novo marco regulatório fortaleceu a atuação da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), que passou a estabelecer normas de referência para regulação do setor. No entanto, a heterogeneidade dos estados e municípios brasileiros pode dificultar a padronização das diretrizes e a implementação eficaz das políticas públicas (GOMES; MOREIRA; CAGGIANO, 2018).
Em suma, a regionalização dos serviços de saneamento é um caminho necessário para a universalização e eficiência da prestação dos serviços, mas sua execução depende de uma governança sólida, cooperação entre os entes federativos e um planejamento integrado que considere as particularidades regionais. A implementação efetiva desse modelo pode garantir avanços significativos na qualidade do saneamento básico no Brasil, promovendo o acesso equitativo e a sustentabilidade do setor.
O case da Bahia: implementação da regionalização
A regionalização dos serviços de saneamento básico no estado da Bahia foi consolidada pela Lei Complementar nº 48/2019, sancionada em 09 de julho de 2021. Essa legislação instituiu as Microrregiões de Saneamento Básico, buscando promover a gestão compartilhada dos serviços entre estado e municípios, otimizando a eficiência da prestação e garantindo a universalização do acesso.
De acordo com o Instituto Água e Saneamento (IAS), a criação dessas microrregiões seguiu princípios fundamentais como a viabilidade técnica e econômica dos serviços, a possibilidade de subsídios cruzados entre municípios mais superavitários e aqueles com menor capacidade financeira, e a necessidade de ganho de escala para investimentos e financiamento (ÁGUA E SANEAMENTO, 2021).
A divisão do estado considerou estudos de planejamento territorial e foi realizada em 19 microrregiões de saneamento básico, além das duas regiões metropolitanas já existentes (Região Metropolitana de Salvador e Região Metropolitana de Feira de Santana). A adesão dos municípios a essas microrregiões foi compulsória, conforme determinado pela Lei Complementar Estadual (IAS, 2021).
A governança foi estabelecida com base em um modelo interfederativo, no qual os municípios e o estado compartilham decisões por meio de um Colegiado Microrregional. Esse colegiado tem sua estrutura definida de modo que o estado detém 40% dos votos, enquanto os municípios dividem os votos restantes de maneira proporcional à sua população (ÁGUA E SANEAMENTO, 2021).
A implementação da regionalização enfrentou desafios como resistência política de alguns municípios, dificuldades financeiras para investimentos e a necessidade de adaptação das estruturas institucionais locais. No entanto, a centralização da gestão permitiu maior captação de recursos, planejamento a longo prazo e redução das desigualdades regionais na prestação dos serviços (GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, 2021).
A regionalização do saneamento básico na Bahia é um exemplo de como a articulação entre diferentes entes federativos pode promover a melhoria da prestação dos serviços. Apesar dos desafios políticos e administrativos, a estruturação das microrregiões permite maior eficiência operacional, otimizando recursos e garantindo maior segurança jurídica para os municípios envolvidos. O caso baiano demonstra que a regionalização, quando bem planejada, pode ser um instrumento fundamental para o desenvolvimento do setor de saneamento no Brasil.
Desafios e perspectivas para a titularidade e prestação dos serviços
A titularidade dos serviços de saneamento básico no Brasil tem sido objeto de intensos debates, especialmente em virtude das ambiguidades constitucionais e da necessidade de gestão compartilhada em regiões metropolitanas e microrregiões. O novo marco regulatório, estabelecido pela Lei nº 14.026/2020, trouxe avanços significativos na busca por uma estrutura mais clara e eficiente, mas ainda enfrenta desafios relacionados à governança e à prestação dos serviços.
O principal entrave à titularidade do saneamento básico reside na competência federativa. A Constituição Federal de 1988 atribui aos municípios a competência para a prestação dos serviços de interesse local (art. 30, V), mas também estabelece que estados podem atuar em serviços de interesse comum, por meio da instituição de regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões (art. 25, §3º). A jurisprudência, especialmente no julgamento da ADI nº 1.842/RJ, consolidou que a titularidade primária é municipal, mas exige uma gestão compartilhada em casos de infraestrutura intermunicipal (NETO, 2017).
Nesse contexto, a criação de microrregiões e consórcios interfederativos tem sido um dos principais mecanismos utilizados para garantir a gestão eficiente dos serviços. Estudos demonstram que a governança compartilhada favorece ganhos de escala, melhora a capacidade de investimento e possibilita subsídios cruzados entre municípios superavitários e deficitários (BICALHO, 2017).
Entretanto, a implementação desse modelo enfrenta resistências políticas e institucionais. Muitos municípios relutam em abrir mão da autonomia na gestão do saneamento, temendo perda de controle sobre tarifas, investimentos e execução dos serviços (CAMMAROSANO, 2017). Além disso, a criação de estruturas interfederativas exige legislação estadual específica e adequação dos mecanismos de financiamento, o que nem sempre ocorre de forma harmoniosa (GRAZIANO; GAROFANO; STEIN, 2017).
Com a consolidação do novo marco legal, algumas perspectivas surgem para aprimorar a titularidade e a prestação dos serviços de saneamento. A regionalização e a formação de blocos de municípios são medidas que permitem maior eficiência e acesso a financiamentos. No caso da Bahia, a instituição de 19 microrregiões e duas regiões metropolitanas tem se mostrado um modelo promissor para o planejamento e execução integrada dos serviços (ÁGUA E SANEAMENTO, 2021).
Ademais, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) tem desempenhado um papel fundamental na padronização das normas de referência para regulação do setor, promovendo maior segurança jurídica e previsibilidade para investimentos (OLIVEIRA, 2019). No entanto, há desafios na harmonização dessas normas com a realidade local de cada estado e município, o que exige uma governança flexível e adaptável (ÁGUA E SANEAMENTO, 2021).
Outro ponto crucial é a questão financeira. A viabilidade econômica dos serviços está diretamente relacionada à capacidade de arrecadação tarifária e aos subsídios governamentais. Enquanto alguns municípios conseguem manter seus serviços autônomos, outros dependem da cooperação interfederativa para viabilizar investimentos (MENEGUIN; PRADO, 2018).
Os desafios da titularidade e da prestação dos serviços de saneamento no Brasil estão longe de serem completamente solucionados. No entanto, a implementação da regionalização e a estruturação de consórcios intermunicipais demonstram avanços importantes para a governança do setor.
A cooperação federativa, aliada a um planejamento eficiente e ao fortalecimento das agências reguladoras, pode garantir a universalização do saneamento no país. Contudo, a adesão dos municípios a esse modelo ainda requer negociações políticas e adaptação dos marcos normativos, tornando esse um processo dinâmico e em constante evolução.
A implementação do novo marco regulatório trouxe transformações significativas para o setor de saneamento no Brasil. A regionalização, prevista na Lei nº 14.026/2020, exige que os municípios se organizem em blocos regionais para viabilizar a prestação dos serviços, proporcionando maior eficiência e sustentabilidade financeira.
No entanto, esse modelo encontra desafios operacionais e políticos, como a resistência de alguns municípios à adesão e as dificuldades na equalização dos investimentos necessários para modernizar a infraestrutura. Conforme apontado pelo Instituto Água e Saneamento (2021), a regionalização pode garantir maior cobertura dos serviços e melhor distribuição dos recursos entre as cidades, mas sua implementação requer planejamento criterioso e articulação entre estados e municípios.
Os conflitos entre estados e municípios são um dos principais desafios na aplicação do novo marco regulatório. A titularidade municipal, consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, entra em choque com a necessidade de planejamento integrado e gestão compartilhada em regiões metropolitanas e microrregiões.
Bicalho (2017) destaca que a governança compartilhada demanda maior coordenação institucional e uma estrutura jurídica clara para evitar disputas de competência. Além disso, a falta de uniformidade nas legislações estaduais pode gerar insegurança jurídica, dificultando a implementação de políticas públicas eficientes para o setor. Nesse sentido, o Governo do Estado da Bahia (2021) enfatiza a importância de um arcabouço normativo consistente para evitar sobreposição de atribuições e garantir a cooperação entre os entes federativos.
A participação privada na prestação dos serviços de saneamento também representa um ponto de discussão relevante. A nova legislação abriu espaço para a ampliação das concessões e parcerias público-privadas, buscando atrair investimentos e melhorar a infraestrutura do setor. No entanto, Dallari (2017) alerta para os riscos associados à privatização, como o aumento das tarifas e a possível exclusão de populações mais vulneráveis do acesso ao saneamento. Para mitigar esses desafios, Cammarosano (2017) defende que é essencial fortalecer os mecanismos de regulação e fiscalização, assegurando que as concessionárias cumpram metas de universalização e qualidade dos serviços. Assim, a busca por um equilíbrio entre a gestão pública e privada do saneamento continua sendo um aspecto fundamental para garantir a efetividade do novo modelo regulatório.
Conclusão
A titularidade dos serviços de saneamento básico no Brasil passou por diversas transformações ao longo dos anos, refletindo tanto a evolução normativa quanto a necessidade de maior cooperação federativa. A consolidação da titularidade municipal, apesar de ser um princípio basilar, encontrou desafios especialmente em regiões metropolitanas, onde a necessidade de compartilhamento da infraestrutura exige um modelo de gestão que contemple interesses estaduais e municipais de maneira equilibrada. O reconhecimento de que a titularidade é dos municípios, mas que, em casos específicos, a administração pode ser compartilhada, foi fundamental para garantir a universalização e a qualidade dos serviços prestados.
A importância da cooperação federativa para a eficácia do serviço de saneamento é evidente, pois as desigualdades regionais exigem uma articulação eficiente entre os entes federativos. A implementação de modelos de governança que possibilitem uma maior sinergia entre municípios e estados contribui para a otimização dos recursos e a ampliação do acesso da população ao saneamento básico. Sem essa integração, muitos municípios, especialmente os de menor porte, enfrentariam dificuldades financeiras e estruturais para assegurar a universalização dos serviços. Além disso, o estabelecimento de normativas que promovam diretrizes claras para o compartilhamento das responsabilidades evita conflitos institucionais e assegura a continuidade da prestação do serviço de maneira sustentável.
As perspectivas futuras para a regulamentação e execução dos serviços de saneamento apontam para a necessidade de aperfeiçoamento do modelo normativo e de gestão, visando maior eficiência e equidade. A regionalização, impulsionada pela Lei nº 14.026/2020, representa um avanço significativo ao propor a constituição de blocos regionais para viabilizar a prestação dos serviços, garantindo maior escala e sustentabilidade financeira. No entanto, a implementação desse modelo requer um acompanhamento rigoroso, pois desafios como resistência política, dificuldades na adaptação dos municípios e a efetiva participação da população ainda precisam ser superados.
O avanço das parcerias público-privadas também se apresenta como uma solução estratégica para melhorar a infraestrutura e atrair investimentos para o setor. Contudo, o equilíbrio entre a participação privada e a garantia do interesse público deve ser constantemente monitorado para evitar a exclusão de populações mais vulneráveis. Além disso, o fortalecimento das agências reguladoras e a padronização dos critérios de qualidade são elementos fundamentais para garantir que a prestação do serviço atenda aos parâmetros de universalização e acessibilidade.
Diante desse cenário, o fortalecimento das políticas públicas voltadas ao saneamento básico, aliadas a uma gestão eficiente e bem coordenada entre os entes federativos, são fundamentais para garantir avanços contínuos. A titularidade municipal, consolidada pelo arcabouço legal e interpretada pelo Supremo Tribunal Federal, seguirá sendo um elemento central na prestação desses serviços, mas seu sucesso dependerá, cada vez mais, da capacidade de adaptação e da cooperação entre municípios e estados para enfrentar os desafios impostos pelo crescimento urbano e pelas demandas sociais.
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