REVISÃO SISTEMÁTICA DE LITERATURA: OBSTÁCULOS QUE FRAGILIZAM A ATUAÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7009978

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Autor:
Marcos Aurélio da Silva Cruz

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RESUMO

O objetivo deste artigo foi descrever os fatores que contribuíram para fragilizar a atuação dos Conselhos Municipais de Saúde como instâncias de controle social do SUS. Para tanto, foi realizada uma revisão sistemática da literatura, consultando-se a bases de dados Google Scholar, de onde foram selecionados 22 artigos. Os resultados encontrados demonstraram que a falta de capacitação de seus membros, principalmente aqueles do segmento usuário, e as dificuldades de se obter informações são nós-críticos que prejudicam a tomada de decisão. Infere-se que esses órgãos colegiados têm sido usados como mera instância legitimadoras de decisões já tomadas pela Administração.

Palavras-chave: Conselho. Saúde. Controle Social. Fragilidade.

ABSTRACT

The objective of this article was to describe the factors that contributed to weaken the performance of Municipal Health Councils as instances of social control of the SUS. Therefore, a systematic review of the literature was carried out, using Google Scholar databases, from which 22 articles were selected. The results found showed that the lack of training of its members, especially those from the user segment, and the difficulties in obtaining information are critical nodes that affect decision-making. It is inferred that these collegiate bodies have been used as a mere instance to legitimize decisions already taken by the Administration.

Keywords: Council. Health. Social Control. Fragility.

INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, contemplou em seu art. 198, inciso III, a participação da comunidade como uma das diretrizes para as ações e serviços públicos de saúde (ASPS), legitimando assim o controle social sobre o Sistema Único de Saúde (SUS). O SUS foi criado com a promulgação da Carta Magna e regulamentado pela Lei nº 8.080/1990, ficando estabelecido que é dever do Estado garantir saúde a toda população brasileira, conforme os princípios de universalidade, equidade e integralidade. Diante disso, a participação da população na gestão do SUS, além de ser definida como uma diretriz constitucional, também é estabelecida pela Lei nº 8.080/1990 como um dos princípios para o desenvolvimento das ASPS.

Para Souza e Souza Junior (2019), embora já se fossem notadas mudanças no reconhecimento dos direitos sociais a partir da Constituição de 1988, foi a Lei nº 8.142/1990 que consolidou mais precisamente a participação popular no âmbito do SUS. Essas duas normas infraconstitucionais supracitadas são conhecidas como Leis Orgânicas da Saúde (LOS), pois regulamentaram o SUS no Brasil. A Lei nº 8.142/1990 ainda instituiu a Conferência de Saúde e o Conselho de Saúde (CS) como mecanismos operacionais de controle social na gestão do SUS. Essas instâncias colegiadas formalizaram a inserção de sujeitos sociais na construção das Políticas Públicas de Saúde nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal).

Além disso, as LOS proporcionaram um arcabouço jurídico para a consolidação da descentralização das ASPS em direção aos municípios, transformando-os no lócus central das principais decisões referentes às necessidades de saúde da população. Isso aumentou não apenas a responsabilidade dos gestores das secretárias municipais de saúde (SMS), mas também a necessidade de formulação, administração e monitoramento de políticas sociais por parte dos Conselhos Municipais de Saúde (CMS), considerando que “a participação popular … pauta-se na ideia de que o melhor fiscal é aquele que está junto da aplicação dos recursos e que sofre as consequências de sua má administração” (Favero, 2009, p. 28).

Nesse contexto, Correia (2000) revelou que 71% dos CMS foram criados a partir de 1991, em virtude da “imposição legal da criação dos conselhos de saúde como requisito para a municipalização do setor saúde” (p. 64). Já os estudos de Escorel e Moreira (2008 citado em Bravo & Correia, 2012) afirmaram que em 2005 todos os municípios do Brasil já tinham seus CMS, somando um contingente de aproximadamente 70 mil conselheiros em mais de 5.000 municípios, o que tornou a participação social no SUS uma realidade, nas palavras de Correia (2000).

Embora o incremento de CMS represente um avanço para o controle social no âmbito do SUS, por si só parece não ter sido suficiente para solucionar as muitas dificuldades e obstáculos relacionados à participação da comunidade na sua gestão, conforme aponta a literatura sobre o tema. De acordo com Favero (2009), ainda há diversos problemas e desafios no funcionamento dos CMS que prejudicam sua atuação como fiscais dos recursos de saúde. Então pergunta-se: quais os principais problemas enfrentados pelos CMS que impedem ou limitam sua consolidação como um espaço de deliberação das decisões sobre a saúde da população?

Nessa perspectiva, diante dos avanços conquistados e das enormes responsabilidades assumidas por essas instâncias colegiadas, considera-se relevante a realização deste estudo, a fim de levar ao conhecimento público, principalmente daqueles que labutam no setor saúde, os obstáculos que enfraquecem a participação popular e o controle social exercido pelos CMS, para finalmente combatê-los.

Então, o objetivo geral da pesquisa é descrever os principais fatores que contribuíram para fragilizar a atuação dos Conselhos Municipais de Saúde como instâncias deliberativas de controle social no âmbito do SUS, segundo os autores dos artigos selecionados, publicados no período de 2009-2019.

Para tanto, foram delineados os seguintes objetivos específicos: apresentar em que contexto se deu o processo de participação popular no Brasil; conceituar controle social e conselho de saúde; descrever as principais atribuições dos conselhos de saúde; apontar os principais obstáculos e limites à concretização do controle social.

Parte-se da hipótese de que a falta de capacitação dos conselheiros de saúde e a carência de informações dos detentores do poder para com o CMS contribuam fundamentalmente para os problemas encontrados no controle social, impedindo que parte dos conselheiros não o reconheça como uma instância privilegiada para proposição, discussão, acompanhamento, deliberação, avaliação e fiscalização da implementação da Política de Saúde.

Desta forma este trabalho pretende abordar os principais problemas relatados pelos autores que pesquisaram sobre a temática dos CMS. Assim sendo, este artigo científico pode ser caracterizado como uma Revisão Sistemática de Literatura (RSL), estando dividido em 6 seções, além desta introdução: problema de pesquisa e objetivo, fundamentação teórica, procedimentos metodológicos, apresentação e análise dos resultados, considerações finais e referências.

PROBLEMA DE PESQUISA E OBJETIVO

Observa-se no cotidiano através da mídia, ou até mesmo in loco, problemas na área de saúde. Unidades de saúde superlotadas, carência de profissionais para prestar atendimento, falta de medicamentos e construção de equipamentos de saúde que não terminam são situações negativas comuns encontradas em muitas cidades brasileiras. Pergunta-se a quem cabe fiscalizar as ASPS prestados por um município.

Vários órgãos podem estar envolvidos neste processo, como: Ministério Público (Federal e estaduais), Tribunal de Contas (União, Estados ou Municípios), Controladoria-Geral da União, casas do Poder Legislativo ou órgãos de auditoria do SUS. Todavia, em virtude do crescente processo de descentralização de recursos na área de saúde, direcionou-se destacadamente aos municípios a gestão do SUS. Consequentemente, o Conselho Municipal de Saúde passou a ser o órgão de controle mais próximo do cidadão, responsável pela formulação e controle da execução da Política de Saúde. Para Magalhães (2008) é no município onde se deve ocorrer o debate sobre onde, quando e como investir, visando o melhor atendimento ao cidadão por meio de uma gestão adequada. Dessa forma, “os Conselhos de Políticas Públicas surgem como um importante lócus de análise, discussão e deliberação de Políticas Públicas, em um diálogo constante entre sociedade civil e poder público” (Medeiros & Noronha, 2018, p. 45).

Problema de Pesquisa

Dada a importância dos CMS como instrumento de ampliação da cidadania, ao permitir que a população local intervenha nas decisões sobre os rumos da gestão das Políticas Públicas de Saúde, era de se imaginar que as necessidades de saúde da população estivessem sendo supridas a contento. Entretanto, ainda que o incremento desse mecanismo de controle da gestão tenha representado um avanço para o controle social no âmbito do SUS, por si só parece não ter sido suficiente para solucionar as muitas dificuldades e obstáculos relacionados à participação da comunidade na gestão da saúde, conforme aponta a literatura sobre o tema (Côrtes, 2009; Moreira & Escorel, 2009; Kronemberger, 2010; Gonçalves, Gonçalves, R., & Weffort, 2012). Nesse contexto, pode-se considerar que “o processo de implementação das políticas públicas … continua com enormes dificuldades para fazer com que os recursos públicos cheguem à ponta da sociedade” (Filgueiras, 2013 p. 95). São entraves que precisam ser enfrentados, mas para isso é fundamental torná-los públicos. Então pergunta-se: quais fatores mais contribuíram para fragilizar a atuação do Conselhos Municipais de Saúde como instâncias deliberativas de controle social no âmbito do SUS?

OBJETIVO

Objetivo Geral

Este trabalho tem como objetivo geral descrever os principais fatores que contribuíram para fragilizar a atuação dos Conselhos Municipais de Saúde como instâncias deliberativas de controle social no âmbito do SUS, segundo os autores dos artigos selecionados, publicados no período de 2009-2019.

Objetivos Específicos

◉ Apresentar em que contexto se deu o processo de participação popular no Brasil;

◉ Conceituar controle social e conselho de saúde;

◉ Descrever as atribuições essenciais dos conselhos de saúde;

◉ Apontar os principais obstáculos e limites à concretização do controle social.

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

Conselhos de Saúde são instâncias colegiadas de deliberação e participação social, sendo responsáveis não apenas por fiscalizar a aplicação dos recursos, mas também pela formulação de estratégias das Políticas Públicas de Saúde. Esses órgãos colegiados são compostos por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários. “Atuando como mecanismos essencialmente democráticos, através deles, a sociedade se organiza para a efetiva proteção da saúde como direito de todos e dever do Estado” (Ministério da Saúde, 2014, p. 12). Espera-se que essas arenas democráticas possibilitem de fato uma interação entre Estado e sociedade nas três esferas de governos, permitindo que a comunidade interfira na tomada de decisão sobre as Políticas Públicas, objetivando atender as reais necessidades de saúde da população e faça emergir de fato o controle social.

A descentralização, diretriz do SUS, delegou aos municípios a gestão do sistema de saúde que, no entendimento de Favero (2009), quanto mais próxima for dos usuários mais indicada é para suprir suas necessidades sanitárias. Já a participação popular, outra diretriz do SUS, na opinião do autor, norteia-se na ideia de que o melhor fiscal é aquele que está mais próximo da aplicação dos recursos e que sofre as implicações de sua má administração. A convergência dessas diretrizes, regulamentadas pela Lei nº 8.142/1990 e introduzidas ao arcabouço jurídico e administrativo, incrementou o controle social via CMS, atualmente presentes em todos os municípios brasileiros conforme salientam diversos autores, como Côrtes (2009), Bravo e Correia (2012) e Pereira Neto (2012).

Mas a luta para que houvesse a participação da comunidade na política social não começou na década de 1990. Iniciou-se bem antes, durante a ditadura militar. Por isso, faz-se mister conhecer um pouco da história da participação popular e do controle social em saúde no Brasil.

Histórico do Controle Social no Brasil

Correia (2000) cita duas concepções para o termo controle social. Primeiramente a autora explica que em sociologia a expressão designa “os processos de influência da sociedade sobre o indivíduo” (Carvalho, 1995 citado em Correa, 2000, p. 54). Já o segundo significado é utilizado por para indicar o controle que o Estado exerce sobre a sociedade por meio de suas instituições com o objetivo de amenizar, ou mesmo evitar, conflitos sociais. Este último conceito da expressão é o que mais coaduna com o período conhecido como ditadura militar, onde o Estado autoritário exercia forte controle sobre a sociedade.

Com o processo de redemocratização do país a expressão controle social passou a ser compreendida como o controle da sociedade sobre o Estado. Bravo e Correia (2012) explicam que a utilização da expressão com este sentido foi possibilitada pela conjuntura de lutas políticas pela democratização do país, frente ao Estado autoritário implantado a partir da ditadura militar. Posto isto, a pesquisa abordará a questão do controle social como sendo “a capacidade que a sociedade civil tem de interferir na gestão pública, orientando as ações do Estado e os gastos sociais na direção dos interesses da coletividade” (Correia, 2000, p. 54).

Pereira Neto (2012) aponta que a gênese do controle social em saúde no Brasil está associada à luta pela participação no processo decisório e ao processo de democratização da sociedade brasileira, iniciado em meados da década de 1970, que culminou com a promulgação da Constituição de 1988.

Segundo Paim (2008), desse movimento postulando a democratização da saúde, novos sujeitos sociais emergiram da luta contra a ditadura. Estudantes, professores universitários, setores populares e entidades de profissionais de saúde, passaram a defender mudanças na saúde, o que resultou na criação de órgãos como o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), em 1976, e a Associação Brasileira de Pós-Graduação de Estudos em Saúde Coletiva (Abrasco). “A conquista da democracia em 1985 possibilitou a realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde (CNS) no ano seguinte” (p. 26).

Paim (2008) explica que a noção do direito à saúde foi sendo irradiada gradualmente para a população que passou a cobrar a sua garantia e a melhoria dos serviços. Assim foi lançado o projeto da Reforma Sanitária Brasileira (RSB), legitimado e sistematizado na 8ª CNS e positivado, mais tarde, na Assembleia Constituinte. Nesse sentido, Oliveira, Ianni e Dallari (2013) ressaltam que a RSB lutava pela construção de um sistema de saúde único, com universalização do acesso aos serviços e atenção integral à saúde.

A 8ª CNS, realizada entre 17 e 21 de março de 1986, foi considerado um dos momentos mais importantes do SUS, dado que foi a primeira conferência a contar com a presença de usuários do sistema de saúde. Para Souza, T. et al. (2012) ela foi fruto do movimento da Reforma Sanitária e deu oportunidade de os usuários, representados pelos movimentos sociais organizados, expressarem suas necessidades e desejo de mudança no setor saúde.

Paim (2008) aponta que o Relatório Final da 8ª CNS ressaltou os principais elementos constitutivos do projeto da Reforma Sanitária: a) ampliação do conceito de saúde; b) reconhecimento da saúde como direito de todos e dever do Estado; c) criação do SUS; d) participação popular; e) constituição e ampliação do orçamento social.

Esses elementos foram mais tarde incorporados à Constituição de 1988. Essa nova Carta Magna consagrou o princípio da participação da sociedade civil. Ela “foi o marco legal que possibilitou a criação de um aparato institucional que relaciona a construção de um estado democrático com amplos direitos sociais, a partir da inclusão de um conjunto de mecanismos que garantissem a participação dos cidadãos” (Oliveira, Ianni & Dallari, 2013, p. 2331). Além de garantir a participação da comunidade como diretriz constitucional, a Constituição Cidadã criou o SUS, contemplando os princípios da universalidade, equidade, integralidade, descentralização e da participação social.

Segundo Magalhães (2008), o SUS que deveria contar com participação concorrente da União, estados e municípios para o seu financiamento, além de outras fontes, teve como inovação a criação da chamada transferência fundo a fundo. Esse mecanismo de descentralização permitiu que os recursos fossem repassados da União para os demais entes de “forma regular e automática a partir da capacidade de gestão de cada … município, derivada de suas capacidades técnica, administrativa e material para a execução dos serviços, acompanhados de responsabilidades e prerrogativas” (p. 7). Deste modo, explica o autor, o mecanismo previsto na Lei nº 8.142/1990, permitiu uma maior discricionariedade ao município no sentido planejar, organizar, controlar e avaliar o sistema de saúde em seu território. Entretanto, essa norma determinou que para receberem tais recursos, os municípios deveriam contar com conselhos de saúde.

Na visão de Correia (2000), a imposição legal da criação dos CS como requisito para a municipalização do setor saúde fez com que estas arenas de deliberação se multiplicassem. Essa ideia parece estar em consonância com a Pesquisa Avaliação do Funcionamento dos Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde (citado em Correia, 2000), realizada em 1993, apontando que 71% dos CMS foram criados a partir de 1991. Jorge e Ventura (2012) corroboram essa perspectiva ao lembrar que a implantação desses órgãos de controle social e gestão participativa foi resultado de uma política de indução do Ministério da Saúde, que condicionou o repasse de recursos federais à criação dos CMS.

Já Côrtes (2009) aponta a edição das Normas Operacionais Básicas (NOB), pelo Ministério da Saúde, como fato determinante para a disseminação dos CMS em praticamente todos os municípios do país. Essas NOB “foram marcadas pelo esforço do Ministério da Saúde no avanço do processo de municipalização e de novas formas de financiamento das ações e serviços de saúde” (Grisotti, Patrício & Silva, 2010, p. 832). À vista disso, as autoras afirmam que essas normas, contribuíram para transferir poder aos municípios, forçando-os cada vez mais a assumirem a gestão plena da atenção à saúde e, ainda, garantiram a consolidação institucional do modelo descentralizado.

Entretanto, pesquisadores como Martins et al. (2013) salientam que a extensa rede de CS formada não propiciou participação efetiva dos diversos segmentos sociais, então o ganho quantitativo não foi acompanhado por uma melhora qualitativa na participação popular em saúde. Dessarte, parece haver problemas que ainda devem ser superados para a efetivação da participação da comunidade e do controle social em saúde.

Desta forma, Coelho (2004) assinala que a existência de mecanismos formais que garantem o direito de a sociedade civil cooperar com a definição das políticas sociais não é suficiente para assegurar a participação da comunidade.

Com isso, a participação social que era esperada como uma decorrência quase natural do processo de descentralização e abertura política passou a ser vista como dependente de fatores socioculturais que são fortemente arraigados na nossa história e estão fora do controle dos agentes envolvidos na gestão dessa política (p. 256).

Nesta perspectiva, o objetivo do presente artigo é realizar uma RSL, tendo por finalidade revelar os principais fatores que contribuem para fragilizar a atuação dos CMS como instâncias deliberativas de controle social no âmbito do SUS.

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Trata-se de RSL, realizada nas bases de dados Google Scholar. As buscas foram feitas por meio da combinação dos descritores conselho de saúde e controle social, ambos validados pela base de descritores em Ciência da Saúde (DeCS), bem como dos descritores genéricos problema e desafio, com a finalidade de focar as buscas nos trabalhos de interesse. Os estudos foram encontrados utilizando-se, além dos descritores mencionados, os filtros período específico e classificar por relevância.

Inicialmente, o período específico para a procura dos artigos foi de 2009-2019, e nas procuras subsequentes a data inicial foi sendo aumentada em um ano até se chegar ao período 2018-2019. A adoção desse procedimento foi importante, pois observou-se que, ao se pesquisar o período de 2009-2019, a plataforma de pesquisa concentrava os artigos mais relevantes nos primeiros anos do período (próximos à 2009), o que descaracterizava a ideia de se tentar obter estudos distribuídos por todo período selecionado. Assim, preliminarmente, foram selecionados 68 estudos, sendo mantidos apenas 22 após a adoção de critérios de inclusão e exclusão, conforme se pode observar no Diagrama 1.

Critérios de inclusão

Foram adotados como critério de inclusão: 1) estudos de casos versando sobre CMS; 2) estudos publicados no período de 2009 a 2019 redigidos em português; 3) estudos que descreveram obstáculos ou limites que prejudicam o controle social e participação popular nas arenas de deliberação. Foram mantidos somente artigos que preenchessem todos os critérios acima (N=68).

Critérios de exclusão

Durante a seleção de artigos para a presente revisão, foram excluídos: 1) artigos que não trataram sobre CMS ou seus problemas para efetivação do controle social; 2) artigos de revisão sistemática; 3) teses ou dissertações; 4) artigos publicados em períodos anteriores a 2009; 5) artigos que não especificaram o local do CMS.

Análise dos artigos selecionados

A avaliação de cada estudo foi revisada apenas pelo autor desta RSL. Os artigos incluídos ou mantidos para realização deste trabalho foram cuidadosamente fichados em um único arquivo do Microsoft Word, para facilitar consultas de palavras-chaves ou expressões de interesse a posteriori. Também foi utilizado o Microsoft Excel para tabular as características metodológicas de cada artigo, além de servir como banco de dados para a síntese de informações, de onde foram construídos os eixos temáticos desta pesquisa. Aqueles que mais convergiram com a questão-problema desta RSL serão apresentados na próxima seção.

DIAGRAMA 1 – CRITÉRIOS DE INCLUSÃO E EXCLUSÃO ADOTADOS NA SELEÇÃO DE ARTIGOS

APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS

Utilizando-se os descritores citados anteriormente e uma breve leitura dos títulos e trechos dos artigos, foi possível selecionar preliminarmente 68 estudos. Após a leitura criteriosa dos estudos e com a utilização dos critérios metodológicos já indicados, obteve-se como resultado uma amostra final de 22 artigos (Quadro 1), donde se tentou abranger a totalidade do problema investigado em suas múltiplas dimensões, conforme nos ensina Minayo (1992, citado em Deslandes, 2003). A consulta se deu por meio da plataforma Google Scholar (https://scholar.google.com.br/), que permitiu acesso a vários repositórios online, como Scielo BR ou de universidades. Assim, foram consultados estudos que tivessem como objeto central a atuação dos CMS em face de seus problemas, dificuldades e limitações, publicados nos diversos periódicos nacionais. O método qualitativo foi empregado nos 22 artigos que fazem parte da amostra final, sendo utilizados como técnicas ou instrumentos para a coleta dos dados a entrevista (19), a análise documental (12) e a observação (9). As três técnicas simultaneamente combinadas foram utilizadas em oito artigos.

QUADRO 1 – DISTRIBUIÇÃO DOS ESTUDOS INCLUÍDOS NA REVISÃO, DE ACORDO COM OBJETIVO E RESULTADOS

Nº	1º Autor/Periódico/Ano	C.D.	Objetivo	Síntese dos resultados
1	Saliba, RAP, 2009.	A/B	Avaliar o perfil dos CMS através da análise do conhecimento de seus membros em cinco municípios de São Paulo.	Pouco conhecimento dos conselheiros sobre suas funções; entrave no repasse de informações à sociedade.
2	Cotta, Phisys, 2009.	B/C	Dimensionar o nível de informação e conhecimento no CMS de Viçosa (MG).	Os conselheiros desconheciam seu papel, as atribuições do CMS e documentos internos.
3	Grisotti, Ciência & Saúde Coletiva, 2010.	A/B/C	Analisar a efetividade, a resolutividade de ações do SUS e a satisfação de usuários em Florianópolis (SC).	Deficiências na organização, composição e representatividade, nos encaminhamentos das deliberações e no papel do conselheiro.
4	Landerdhal, Ciência & Saúde Coletiva, 2010.	A	Conhecer e analisar as ações de um CMS da 4ª Coordenadoria Regional de Saúde do RS.	Prática burocratizada; falta de visibilidade das ações para a população em geral.
5	Cotta, Phisys, 2010	A/B/C	Analisar o formato institucional do CMS de Viçosa (MG).	Existência de problemas relacionados à representação limitavam a participação social no conselho.
6	Batista, Ciência & Saúde Coletiva, 2011.	A/B/C	Entender como os novos atores conseguiram garantir à comunidade o direito de participação na saúde em Ipatinga (MG).	Indícios de retrocessos na prática participativa do setor saúde.
7	Souza, Rev Bras Enferm, 2012.	B	Analisar o perfil dos conselheiros de saúde e identificar seu conhecimento acerca da função em Jequié (BA).	Os conselheiros possuíam conceito equivocado quanto ao seu papel e carência de capacitação. Havia falta de paridade no CMS.
8	Duarte, Saúde Soc., 2012.	B	Analisar o exercício do controle social no âmbito do Conselho Municipal de Saúde em Canindé (CE).	Conselho atuante, mas com algumas fragilidades.
9	Gonçalves, Rev. G&S, 2012.	B	Discutir as limitações que os CS apresentam, a partir da identificação de determinantes da gestão participativa em Porto Alegre (RS)	Sem controle dos recursos. Apresentação de projetos que não se ajustavam às demandas da população provocavam limitações na atuação.
10	Martins, C., Saúde em Debate, 2013.	B	Aferir o grau de conhecimento dos usuários, trabalhadores e gestores de saúde, bem como de seus representantes no CMS de Colombo (PR).	Desinformação dos usuários, dos novos conselheiros e da maioria dos trabalhadores, em contraste com os gestores.
11	Shimizu, Saúde Soc, 2015.	B	Analisar as representações sociais dos presidentes dos conselhos regionais de saúde do Distrito Federal.	Problemática da representação nos conselhos regionais de saúde
12	Kleba, Saúde Soc., 2015.	A/B	Analisar a incorporação de deliberações do CMS de Chapecó (SC).	Pouco tempo disponível para o debate nas reuniões do Conselho.
13	Rezende, Ciência & Saúde Coletiva, 2016.	A/B/C	Analisar a influência da “Configuração Representativa” na atuação dos conselheiros titulares dos usuários entre 2013 e 2014 no CMS do Rio de Janeiro (RJ).	Diferenças de atuação entre Representantes dos conselhos distritais e das entidades municipais.
14	Lopes, Interações, 2016.	B	Compreender o funcionamento e as contribuições do CMS para a inserção da sociedade nos processos políticos em Belo Horizonte	Limitações prejudicam o funcionamento do CMS.
15	Bastos Filho, Revista de Ciências Humanas, 2017.	B	Analisar as representações sociais do CMS, especificamente os representantes da sociedade civil em Viçosa (MG)	Na concepção dos conselheiros entrevistados, o CMS era benéfico para a população.
16	Silva, Cadernos de Graduação Ciências Humanas e Sociais, 2017.	A/B/C	Analisar a implantação e as ações realizadas no CMS de Estância (SE).	Existiam obstáculos a serem superados para que o conselho efetivamente promovesse a participação da população.
17	Medeiros, Marupiara, 2017.	A/B/C	Enfatizar os obstáculos criados para o funcionamento do CMS, como resultado de uma política autoritária e coronelista em Parintins (AM).	Forma autoritária como a gestão pública atuava para impedir que o funcionamento do CMS; fechamento por falta de condições estruturais e organizativas.
18	Manorov, Revista Eletrônica de Extensão, 2017.	–	Fortalecer, qualificar e instrumentalizar os conselheiros municipais de saúde na Macrorregião Oeste de SC.	Desconhecimento sobre a legislação do SUS referente ao funcionamento dos CMS. Necessidade de capacitação aos conselheiros de saúde para o exercício da sua função.
19	Oliveira, Perspectivas Online: Humanas & Sociais Aplicadas, 2018.	A/B/C	Analisar a efetividade do Plano Anual de Saúde de 2013 em Campos dos Goytacazes (RJ).	Deficiência na operacionalidade e na fiscalização do CMS impactavam a qualidade dos serviços prestados à população usuária do SUS.
20	Pontes, O Público e o Privado, 2018.	A	Analisar a efetividade participativa das deliberações do CMS de Redenção (CE).	Ausência de discussões ou questionamentos na aprovação de propostas. Capacitação limitada. CMS como instância aprovadora de demandas do poder executivo.
21	Magalhães, REAd, 2019.	A/B/C	Caracterizar o processo participativo no controle social, no âmbito do CMS de Juiz de Fora (MG)	Tentativas de coerção, falta de debates profícuos, tempo escasso para discussões profundas e assimetrias discursivas.
22	Souza, Revista FIDES, 2019.	B	Debater acerca da efetivação do controle social na saúde do município de Apodi (RN).	Dificuldades para a materialização da Política de Saúde. Arranjos clientelísticos para utilizar a saúde como campo de troca de favores políticos.

A partir dos resultados encontrados no Quadro 1, foram identificados eixos temáticos que convergem em direção aos principais problemas que fragilizam ou limitam a atuação dos CMS como arena de deliberação e controle social na área de saúde: a) Representação; b) Capacitação dos conselheiros de saúde; c) Informação e comunicação; d) Autonomia dos CMS; e) CMS como instância homologatória; f) Prazos e prestação de contas; g) Velhas práticas políticas.

Representação

Segundo a Lei nº 8.142/1990 os Conselhos de Saúde devem ser compostos por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários. Contudo, este último segmento, que congrega setores organizados na sociedade civil, deve ter representação paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos. Desta forma, os CS deveriam ser formados por representantes dos quatro segmentos que compõem o SUS, na proporção a seguir: 50% de usuários, 25% de trabalhadores do setor saúde e 25% de governo e prestadores de serviços de saúde.

Essa determinação legal, pelo menos em teoria, daria certa vantagem numérica ao segmento de usuários para melhor intervir no controle social nesse espaço democrático. Mas essa paridade numérica não condiz com uma paridade política, visto que a “sociedade civil é uma esfera social caracterizada por diferenças, contradições, conflitos e desigualdades sociais” (Luchmann, 2008, p. 91).

Já Gohn (2006) salienta que há uma verdadeira disparidade de condições para a participação nos conselhos, uma vez que membros oriundos do governo possuem vantagens em relação aos da sociedade civil. Na visão da autora, os representantes do governo têm acesso aos dados e informações, infraestrutura de suporte administrativo, sabem lidar com linguagem tecnocrática e são remunerados, enquanto que os representantes do segmento de usuários encontram diversas dificuldades por atuarem em porções fragmentadas e sem estrutura para se articular com outras áreas ou com outros conselhos da administração pública.

Parece haver uma desconexão dos representantes com suas bases representadas, especialmente entre os conselheiros usuários. Pesquisa de Duarte e Machado (2012) sobre o CMS de Canindé-CE apontou que o segmento dos usuários apresentava grande grau de desarticulação com a comunidade, considerando que “metade dos conselheiros consultados respondeu que nunca ou raramente recebe demandas de assuntos para conhecimento e apreciação do Conselho” (p. 129).

Em Ipatinga-MG, Batista e Melo (2011) constataram a prevalência da representação de si mesmo, de modo individual e carente de força política, visto que a falta de envolvimento dos conselheiros com as suas bases fazia com que o representante não fosse reconhecido pelos representados e vice-e-versa, não se cumprindo assim as condições da política deliberativa.

Em Florianópolis-SC, Grisotti, Patrício e Silva (2010) observaram que há um limite no repasse das deliberações do conselho à entidade representada. Alguns conselheiros ainda admitiram que participavam pouco e que não tinham preocupações com o retorno das deliberações.

A situação se torna mais grave ainda, quando o estudo de Cotta, Cazal e Martins (2010), sobre o CMS de Viçosa-MG, mostrou que 40,6% (n= 13) dos entrevistados não sabiam informar a quais categorias representavam. Apenas 28,1% (n= 9), todos representantes do governo, informaram corretamente de qual categoria faziam parte. Já os 31,3% (n=10) restantes relataram serem apenas suplentes ou titulares.

Nos estudos sobre os Conselho Regional de Saúde do Distrito Federal (CRS-DF), Shimizu e Moura (2015) relataram a dificuldade de se escolher os representantes do segmento dos usuários que estivessem envolvidos em movimentos sociais no local onde viviam. Para as autoras os conselheiros pareciam distanciados dos movimentos sociais, sobretudo “pelas dificuldades de organização e manutenção desses equipamentos sociais nos tempos atuais, que privilegiam as práticas mais individualistas” (p. 1190). No caso de Viçosa-MG, todos os conselheiros entrevistados por Cotta, Cazal e Martins (2010) disseram ter sidos indicados pelo gestor local, sendo que muitos apresentavam algum tipo de ligação política ou empregatícia com a Administração. Talvez isso explique, em parte, o distanciamento entre os membros do conselho e os movimentos sociais.

No município do Rio de Janeiro, os 20 assentos dos usuários eram divididos entre os 10 Conselhos Distritais de Saúde (CODS) e 10 entidades de base municipal. Comparando a atuação desses dois grupos, Rezende e Moreira (2016) concluíram que as entidades municipais não favoreciam a aproximação com seus conselheiros em consequência de suas regras internas, que orientavam a escolha dos conselheiros “por processos que não abrangem a participação de seus membros ou dos usuários do SUS” (p. 1415). Ou seja, os conselheiros eram selecionados por indicação da presidência ou diretoria dessas entidades.

Já nos CODS, as regras de elegibilidade orientavam a escolha dos representantes municipais por eleições que envolviam os membros dos usuários nas respectivas Áreas de Planejamento de Saúde. Para os autores, isso incentivava relações firmes entre conselheiros e instâncias, além de aproximar o conjunto de representantes em reuniões interdistritais. Esse estudo ainda relacionou a forma de seleção dos conselheiros ao desempenho no CMS, constatando que os representantes dos CODS possuíam uma força de atuação bem superior se comparado aos representantes das entidades municipais.

Dessa forma, Tatagiba (2004, citado em Rocha, 2014) afirma que a igualdade numérica entre sociedade e governo, não é suficiente para garantir o equilíbrio no processo decisório, especialmente em virtude de fatores que representam obstáculos numa relação mais equânime entre Estado e sociedade, como a relação conselheiro-entidade e a qualificação dos conselheiros para o exercício de suas funções.

Capacitação dos conselheiros de saúde

O funcionamento dos Conselhos de Saúde atualmente é regido pela Resolução nº 453, de 10 de maio de 2012, que revogou a Resolução nº 333/2003. Essa resolução dá aos CS, além das competências previstas nas diversas normas e indicações de Conferências de Saúde, outras 30 atribuições, tais como: I) deliberar anualmente sobre a aprovação ou não do relatório de gestão; II) deliberar sobre os programas de saúde e aprovar projetos a serem encaminhados ao Poder Legislativo; III) aprovar a proposta orçamentária anual da saúde, segundo as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); IV) fiscalizar e controlar gastos e deliberar sobre critérios de movimentação de recursos; V) analisar, discutir e aprovar o relatório de gestão, com a prestação de contas e informações financeiras, repassadas em tempo hábil aos conselheiros. Essa complexidade de competências reforça a ideia de que capacitação dos conselheiros deve “ser realizada na perspectiva da educação permanente” (Shimizu & Moura, 2015, p. 1186).

Segundo Correia (citado em Silva & Marques, 2019) a falta de capacitação dos conselheiros municipais de saúde é um problema muito comum enfrentado por diversos conselhos, sendo considerado um verdadeiro entrave ao exercício do controle social no SUS. Martins, C. et al. (2013) lembram que a falta de conhecimento dos conselheiros de saúde reduz ainda mais suas possibilidades de ação. Souza e Souza Junior (2019) notaram nos estudos acerca do CMS de Apodi-RN que a falta de compreensão a respeito da Política de Saúde se colocava como impasse para a efetivação de um controle social democrático.

Estudo de Souza, T. et al. (2012), sobre o perfil dos conselheiros de saúde de Jequié-BA atuantes em 2008, revelou que embora os conselheiros explanassem a necessidade e importância da capacitação, uma vez que nem todos se consideravam aptos para suas funções, ela não ocorrera naquele período. Martins, C. et al. (2013) afirmaram em sua pesquisa sobre o CMS de Colombo-PR que a maioria dos conselheiros de saúde não recebera capacitação para exercer o cargo e que nenhum dos três conselheiros representantes dos trabalhadores de saúde haviam participado de cursos de capacitação para a função.

Esta falta de preparo também foi certificada no estudo de Cotta, Cazal e Rodrigues (2009), em que 79,4% dos conselheiros de saúde de Viçosa-MG nunca tiveram qualquer tipo de capacitação, sendo que 85% sentiam necessidade de receber algum tipo de capacitação e todos aludiram aos cursos de capacitação como “fundamentais para o exercício do controle social” (p. 425).

Duarte e Machado (2012) suscitaram que a rotatividade dos conselheiros em Canindé-CE, imposta por dispositivo legal, dificultou o processo de capacitação integral dos membros do CMS, onde apenas cinco dos 17 conselheiros foram capacitados. A elevada rotatividade também foi apontada por Martins, C. et al. (2013) como um contratempo, ao registrar que os conselheiros de Colombo-PR assumiam o cargo desconhecendo quase que inteiramente seu papel, acreditando aprendê-lo na prática, durante o desempenho de sua função. Dessa forma, segundo Gerschmann (2004, citado em Martins, C. et al., 2013), o aprendizado seria muitas das vezes empírico e passível de manipulação por quem detivesse o conhecimento.

Ao analisar o conhecimento dos conselheiros de saúde em cinco municípios de São Paulo, o estudo de Saliba et al. (2009) mostrou a importância das oficinas de educação continuada ao comparar os apontamentos desses membros, quanto à função do CMS, antes e depois do curso:

I) Antes da capacitação: a) cuidar dos doentes; b) conseguir remédios; c) participar das reuniões; d) dar opiniões sobre as discussões; e) ler os papéis que eles passam para a gente.

II) Depois da capacitação: a) discutir, fiscalizar e elaborar propostas; b) criar projetos que melhorem a saúde; c) planejar, executar e avaliar os recursos públicos; d) fiscalizar e discutir os problemas do município; e) avaliar, acompanhar e fiscalizar os gastos das metas orçamentárias.

Como não conhecem o papel atribuído pelas normas, os conselheiros de saúde em muitos casos se restringem à fiscalização do funcionamento cotidiano dos serviços de saúde, como verificar se os serviços estão em pleno funcionamento ou se existem funcionários de plantão, explicam Shimizu e Moura (2015). Para Martins, C. et al. (2013), quando grande parte dos conselheiros afirmam que sua principal função é fiscalizar, revela-se um certo grau de imaturidade dos conselhos gestores de política pública, já que a Resolução nº 453/2012 prescreve outras 30 competências aos CS, algumas das quais envolve assuntos importantes como: finanças, orçamento, aprovação de relatórios, prestação de contas, etc.

Prestação de contas e prazos para aprovação de projetos

O exame da prestação de contas das ASPS, previsto na Lei Complementar nº 141/2012, é considerado uma das funções mais complexas para os conselheiros municipais de saúde, segundo vários autores (Correia, 2000; Lopes, Silva & Martins, S., 2016; Kronemberger, 2010). A prestação de contas envolve a análise de informações, cujo domínio não faz parte do cotidiano da maioria dos conselheiros, especialmente àqueles do segmento usuários, como: finanças, orçamento, receitas, despesas etc. Lopes, Silva e Martins, S. (2016) verificaram que os membros do CMS de Belo Horizonte-MG sentiam falta de capacitação para realizar essa apreciação. Mesmo assim, demandas desse tipo foram comumente colocadas em plenário e aprovadas sem ressalvas ou pedidos de esclarecimento, conforme consta no estudo de Pontes e Costa (2018) sobre o CMS de Redenção-CE. Grisotti, Patrício e Silva (2010) exemplificaram as reuniões de prestações de contas como aquelas que geravam mais frustrações nos conselheiros, uma vez que os relatórios já vinham prontos da SMS para serem aprovados sem um conhecimento prévio, o que gerava sensação de impotência em membros do CMS de Florianópolis-SC.

Outro fator que pode prejudicar a tomada de decisão é o prazo curto para se aprovar as propostas apresentadas, as quais são “submetidas ao conselho para aprovação imediata …, sem antecedência necessária para leitura e avaliação mais qualificada” (Wolmer & Falk, 2006 citados em Kleba, Zampirom & Comerlatto, 2015, p. 561).

Não raramente os prazos podem ser usados como estratagema por parte do governo para se conseguir uma aprovação mais rápida do pacote pronto. Assim, a discussão do assunto é esvaziada e o projeto aprovado. Caso haja demora para aprovação (ou não haja aprovação), o CMS passa a ser o culpado pelo não recebimento da verba federal destinada à saúde do município.

Kleba, Zampirom e Comerlatto (2015), ao analisarem o CMS de Chapecó-SC, relataram que casos desse tipo provocaram tensões no interior dessa instância, pois o conselho precisava deliberar sobre as pautas com urgência e, não havendo tempo para discussão da tomada de decisão, estas acabavam aprovadas com o simples argumento de que o município perderia os recursos financeiros caso não aprovasse o projeto. Nesse sentido, as autoras afirmam que o CMS desvaloriza sua atuação como órgão de controle social, “à medida que funciona como instância homologatória e legitimadora de propostas governamentais” (p. 561).

Coisas desse tipo tendem a enfraquecer um dos princípios orientadores da reformulação do Sistema Nacional de Saúde, segundo o qual o controle social deve ser exercido pela sociedade civil sobre o Estado, visto que “a gênese do controle social na saúde no Brasil está associada à luta pela participação no processo decisório e ao processo de democratização” (Pereira Neto, 2012, p. 442).

Autonomia dos conselhos municipais de saúde

A Resolução nº 453/2012 estabelece que os governos garantam aos CS autonomia administrativa e financeira, por meio da organização de uma secretaria-executiva, de dotação orçamentária e toda infraestrutura e apoio técnico necessário para seu funcionamento. Segundo o Dicionário Michaelis, autonomia significa entre outras coisas a “capacidade de autogovernar-se, de dirigir-se por suas próprias leis ou vontade própria […] sem se dobrar ou ser influenciadas por imposições externas” (Michaelis, 2020). Assim, observou-se tensões relacionadas a essa questão dentro dos CS, uma vez que o termo está relacionado à interferência no pleno exercício do controle social.

Em Parintins-AM, Medeiros e Noronha (2017) constatou que a falta de autonomia, ocasionada pela dependência ao governo local, foi ressaltada como um dos grandes entraves à realização plena das funções do CMS. A gestão local simplesmente removeu os dois servidores que prestavam serviços como secretários executivos de apoio às atividades do órgão, sem indicar outros substitutos. Essa e outras adversidades operacionais provocadas pela administração local culminaram com o fechamento do CMS no ano de 2015.

Lopes, Silva e Martins, S. (2016) acrescentaram, no estudo sobre o CMS de Belo Horizonte-MG, que os depoimentos dos participantes da pesquisa sinalizaram para o enfraquecimento político do CS, o que poderia inferir uma submissão à SMS. Isso, se confirmado, levaria o CMS/BH “a cumprir um papel de consulta do poder executivo para as decisões que esta tomará centralizada como gestor da saúde” (p. 169).

Shimizu e Moura (2015) afirmaram que o CRS-DF foi incapaz de cumprir sua missão de formulação e acompanhamento da execução de Políticas Públicas de Saúde por não possuir recursos materiais, humanos e incentivo financeiro. Diante dessa falta de autonomia, elas afirmam que lhe restava apenas o “papel de encaminhador dos problemas recebidos da comunidade, sobretudo de questões relativas à resolução de problemas mais imediatos, como da dificuldade de acesso aos serviços de saúde” (p.1185).

O CMS como instância legitimadora de propostas governamentais

Para vários autores (Bravo & Correia, 2012; Côrtes, 2009; Correia, 2000; Souza, T. et al., 2019) os colegiados de saúde correm o risco de se transformar em arenas de homologação de projetos governamentais ao invés de mecanismo de controle social, estabelecendo-se como “espaços governamentais onde decisões já tomadas são legitimadas” (Côrtes, 2005, citado em Côrtes, 2009, p. 148). Desta forma, a autora salienta que o CS se torna um mero instrumento formal de gestão, apenas ratificando as decisões já tomadas por outras instâncias que não o próprio CS, cumprindo tão só uma exigência legal.

Estudo de Landerdhal et al. (2010) apontou que em um CSM pertencente à 4ª Coordenadoria Regional de Saúde/RS não foram identificadas deliberações propositivas de Políticas de Saúde originadas pela plenária de conselheiros, nem foi possível verificar se as decisões deliberadas eram acompanhadas para fins de implementação.

Em Viçosa-MG, segundo estudo de Cotta, Cazal e Martins (2010), a formação do CMS era indicada pelo prefeito e pelo secretário, cabendo à SMS fazer os projetos e ao CMS o papel de apoiá-los ou não para, enfim, ocorrer a liberação dos recursos. Com esse modus operandi, alguns membros do CMS de Viçosa o enxergavam como “espaço burocratizado, onde apenas se referendavam as decisões tomadas pelos gestores locais” (p. 1128). Conforme a pesquisa das autoras, 15,5% dos entrevistados relataram atuar como figurantes da construção e avaliação das políticas locais de saúde, sendo que um entrevistado afirmou sentir-se obrigado a aceitar o que fora definido pela Administração.

Em Redenção-CE, Pontes e Costa (2018) apontaram que a SMS local visualizava o CMS como uma instância aprovadora de demandas e não como parceiro na construção de uma Política de Saúde voltada à população do município. Assim como em Viçosa, elas também citaram as relações institucionais gestor-CMS e a questão partidária como motivos para que conselheiros aprovassem as demandas “sem discussões ou questionamentos prévios” (p. 77).

Nesse contexto, Shimizu et al. (2013) lembram que esse modelo centralizador da Administração reduz o papel deliberativo e fiscalizador dos CS a protocolos de legitimação das Políticas de Saúde por ela elaborada.

Informação e comunicação

Este eixo foi caracterizado pela forma como os CMS receberam a informação dos gestores (SMS locais) e divulgaram suas ações à comunidade. Diante dessa problemática, ressalta-se que o mecanismo de acesso à informação previsto no art. 5º, Inciso XXXIII da Carta Magna/1988, foi regulamentado pela Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação). É consenso que a publicidade dos atos da Administração seja a regra, exceto quando houver prejuízo para a segurança do Estado e da sociedade. Desta forma, baseado no princípio da publicidade administrativa como direito do cidadão e indissociável do princípio democrático, Motta (2008) explica que o Estado tem o dever de promover amplo e livre acesso à informação como condição necessária ao conhecimento, à participação e ao controle da sociedade sobre a Administração.

Embora assegurado pelo arcabouço jurídico brasileiro, o direito fundamental de acesso à informação ainda não é uma regra praticada naturalmente pelos gestores municipais concernente à saúde, conforme relatado em vários estudos (Correia, 2000; Favero, 2009; Pereira Neto, 2012).

Até órgãos de controle institucional tem encontrado dificuldades para obter informações e esclarecimentos junto aos municípios auditados. Exemplo concreto está assentado no Relatório de Auditoria nº 17.238, do Departamento Nacional de Auditoria do SUS-Denasus (2017), que revelou que a SMS de Belford Roxo-RJ além de não apresentar os diversos documentos solicitados, ainda entregou para análise dos auditores um relatório extraído do sistema de informação de outro município. Para Correia (2006) a não transparência das informações e a manipulação de dados relativos à saúde representam fator limitador à efetivação do controle social pelos CS.

Estudo de Kleba, Zampirom e Comerlatto (2015) mencionou que em Chapecó-SC, o processo de informação da SMS ao CMS possuía inúmeras restrições. Conselheiros reclamavam que não tinham acesso livre a todos os documentos. Essa falta de informação à tomada de decisão fora materializada na Ata nº 04, de 31 de março de 2005, quando da aprovação para credenciamento de um hospital à rede SUS local.

Falta de informações esclarecedoras também foi citada no estudo de Lopes, Silva e Martins, S. (2016) como fator que enfraquecia o intercâmbio argumentativo entre o espaço deliberativo e os gestores em Belo Horizonte. Essa problemática parece, inclusive, afetar a paridade entre os segmentos que formam a arena deliberativa, pois tende a afetar a simetria de conhecimento entre os conselheiros. Nesse sentido, Gohn (2007, citado em Oliveira, M., Matta & Lira, 2018) cita a igualdade de acesso à informação como variável para a efetivação da paridade nos CS. Já Coutinho (citado em Cotta, Cazal & Rodrigues, 2009) afirma que o impacto das atribuições do conselho está relacionado com o nível de informação que os conselheiros apresentam para poder decidir e controlar as Políticas Públicas. Entretanto, “ter acesso à informação sem apropriar-se de seu significado, sentido e contexto empobrece o potencial de uso da informação nas discussões sobre as Políticas de Saúde” (Carvalho, 1995, citado em Martins, C. et al., 2013, p. 443).

Nesse contexto, trabalho de Saliba et al. (2009) sobre cinco CMS do estado de São Paulo revelou que, antes da capacitação, 50% dos entrevistados relataram haver falta de informações para desempenho de suas funções. Após a realização do curso, o percentual passou para 61,1%. As autoras apontam que essa mudança de perspectiva foi, provavelmente, produto da inserção dos conselheiros às matérias até então desconhecidas, mas previstas em decretos, leis e outros documentos.

Abaixo segue diagrama de informação/comunicação, idealizado com base na análise dos artigos selecionados que, em tese, poderia favorecer o alcance desses espaços participativos como arena do controle democrático sobre as Políticas Públicas de Saúde.

DIAGRAMA 2 – SEQUÊNCIA IDEALIZADA DO PROCESSO DE INFORMAÇÃO/COMUNICAÇÃO

A carência de informação das atribuições do CMS à comunidade foi outro ponto observado como suscetível de vulnerabilizar o controle social, pois sendo o conselho um representante legítimo entre gestores e sociedade, um entrave na via de comunicação pode impedir o recebimento de denúncias, reclamações e sugestões da população à instância colegiada de Políticas Públicas Saúde. Sobre isso, fez-se mister sintetizar no quadro abaixo os principais apontamentos feitos pelos autores pesquisados sobre o assunto:

QUADRO 2 – ASPECTOS DA COMUNICAÇÃO ENTRE CMS E COMUNIDADES

Autores/ano	Municípios	Observação
Grisotti, Patrício & Silva, 2010	Florianópolis	Os conselheiros entrevistados destacaram que existe pouca visibilidade do CMS perante a população, não havendo repercussão das ações do colegiado na comunidade que representam e que o CMS é somente reconhecido pelos próprios conselheiros.
Landerdhal et al., 2010	4ªCRS/RS	Com base nos documentos pesquisados, inferiu-se que o CMS deu pouca ênfase a questões ligadas à visibilidade de suas ações e à promoção da saúde junto à comunidade.
Cotta, Cazal & Martins, 2010	Viçosa	59,4% dos conselheiros entrevistados relataram que divulgar as atividades do CMS e convidar a população para participar delas seria a principal estratégia para o fortalecimento do controle social.
Souza et al., 2012	Jequié	Se a população tivesse mais conhecimento da existência do CMS, saberia o quanto poderia conquistar através de um colegiado ativo.
Shimizu & Moura, 2015	Distrito Federal	Destacaram a necessidade de as reuniões serem abertas à comunidade para apoiar a tomada de decisão e a discussão dos temas relativos à gestão dos serviços de saúde.
Silva & Marques, 2017	Estância	CMS desconhecido pela população em geral. Não se utilizava quaisquer meios (jornal, rádio, televisão, internet etc.) para divulgar as atividades. A carência de instrumentos para a divulgação das ações do conselho dificultava o cumprimento de suas funções e inviabilizava que a sociedade tivesse conhecimento da sua importância.
Oliveira, Matta & Lira 2018	Campos	A não divulgação dos dias, horários e locais das reuniões, bem como a falta de sinalização foram fatores que contribuíram para baixa participação popular de membros da sociedade civil. Até os funcionários da SMS desconheciam o local da reunião.
Souza & Souza Junior, 2019	Apodi	Notaram que uma sociedade civil pouco mobilizada e participativa às reuniões do CMS representava uma adversidade para controle social. Membros do colegiado evidenciaram a falta de divulgação das atividades do conselho como um dos desafios para o exercício do controle social.

Velhas práticas políticas

As velhas práticas, como autoritarismo, coronelismo, clientelismo e patrimonialismo, não foram citadas explicitamente na maioria dos artigos revisados como práticas comuns no interior dos CMS, mas são frequentemente lembradas por referências no assunto (Correia, 2000; Oliveira, L. & Pinheiro, 2010; Pereira Neto, 2012) como variáveis que podem impedir a ampliação do espaço público e a conquista da cidadania, especialmente em um país marcado por um longo histórico colonial e uma recente abertura política, após períodos de ditaduras. Assim, na visão de Shimizu et al. (2013), as gestões municipais ainda estão fundamentadas em modelo bastante centralizador, que parece ser resistente ao controle social, tentando reduzir o papel deliberativo e fiscalizador dos CMS a rituais de legitimação de políticas por elas elaboradas.

Talvez essas práticas políticas tradicionais estejam disfarçadas ou foram substituídas por novos modelos centralizadores (burocratização, linguajar técnico, controle das informações, cooptação), o que poderia levar os novos pesquisadores não as perceber no campo prático, junto aos CSM.

Entretanto, chamou atenção o apontado no trabalho sobre o funcionamento do CMS de Parintins-AM. Nesse município encravado no interior da selva amazônica, Medeiros e Noronha (2017) relataram categoricamente a existência de resquícios de práticas coronelistas como meio de obstaculizar a efetiva participação social através do CMS local. Eles relatam que a gestão municipal criou entraves para que o colegiado não cumprisse sua função de fiscalizar as ASPS executadas no plano municipal, citando como exemplos casos em que a Administração empreendeu esforços para provocar o afastamento de dois conselheiros.

No primeiro caso, a relatora da comissão de análise e prestação de contas do Relatório Anual de Gestão (RAG) do ano de 2013 recomendou a sua reprovação. Como a empresa na qual trabalhava tinha convênio com a SMS, ela ocupava um assento como conselheira municipal de saúde. Então, o convênio foi cancelado e a cidadã, consequentemente, afastada de suas funções no CMS, pois não mais representava o segmento dos prestadores de serviços do SUS.

O segundo caso foi relacionado ao presidente do CMS, que era funcionário contratado de uma universidade do município. Como incomodava a Administração com uma postura firme do colegiado quanto à fiscalização e monitoramento das ASPS, foi demitido por influência da prefeitura e, à vista disso, afastado do CMS, uma vez que não mais representava os profissionais de ensino superior de Parintins. Já em Apodi, Souza e Souza Junior (2019) afirmaram que arranjos clientelísticos são utilizados como troca de favores políticos e tutela, dificultando a materialização da Política de Saúde como direito social.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Quando se iniciou o trabalho de pesquisa, constatou-se que há uma série de mecanismos institucionais pelas quais a sociedade pode controlar a gestão de Políticas Públicas, impedindo os abusos de agentes governamentais e o mau uso do dinheiro arrecadado via impostos, em benefício da sociedade. No campo da saúde, o Conselho Municipal de Saúde é o órgão de controle social mais perto do cidadão. Atualmente, esse órgão colegiado, composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, está presente em todos os municípios brasileiros.

Entretanto, apesar da multiplicação desses órgãos deliberativos, responsáveis pela formulação de estratégias e controle da execução da Política Pública de Saúde, representar um avanço em termos de controle social, a literatura sobre o tema tem apontado que isso por si só parece não ter sido suficiente para solucionar as muitas dificuldades e obstáculos relacionados à participação da comunidade na gestão do SUS. Então percebeu-se a necessidade de aprofundar o conhecimento sobre o tema.

Diante disso, a pesquisa teve como objetivo geral descrever os principais fatores que contribuíram para fragilizar a atuação dos CMS como instâncias deliberativas de controle social no âmbito do SUS, baseado nos artigos selecionados e publicados entre 2009 e 2019. Constatou-se que o objetivo foi plenamente atendido, pois o trabalho conseguiu demonstrar de modo sintetizado as principais dificuldades enfrentadas pelos conselheiros municipais de saúde nos diversos municípios brasileiros, bem como revelar as formas como a Administração obstaculiza a atuação dessas instâncias colegiadas, impedindo-as de exercer suas funções plenas em benefício da comunidade.

A pesquisa partiu da hipótese de que a falta de capacitação dos conselheiros de saúde e carência de informações dos detentores do poder para com o CMS contribuíam para os diversos problemas encontrados no controle social. Durante o trabalho, verificou-se que a falta de capacitação dos conselheiros impede o exercício pleno do controle social, pois turva as competências previstas nas normas, impedindo-os de conhecer e executar sua missão. Foi observado que muitos membros de conselhos assumiam a função sem saber seu papel, por nunca ter participado de cursos de capacitação.

A pesquisa revelou que várias SMS dificultavam o acesso dos conselheiros a informações, o que pode ser outro fator limitador à efetivação do controle social pelos CMS. Ficou constatado que a falta de informações enfraquece o intercâmbio argumentativo entre os segmentos da arena, o que tende a prejudicar principalmente os representantes dos usuários, tendo em vista não terem acesso a mesma infraestrutura dos demais grupos. Desta monta, a hipótese foi confirmada, restando ao CMS servir como figurante e legitimador de demandas ao aprovar projetos prontos de grupos hegemônicos, sem discussões ou questionamentos.

Quanto a inquietação que motivou o presente estudo, pode-se afirmar foram demonstrados diversos entraves enfrentados pelos CMS, no entanto é impossível exaurir todos em um único trabalho. Então, os principais obstáculos enfrentados por essas instâncias colegiadas foram sintetizados em eixos temáticos, destacando-se os seguintes: problema de representatividade, seja numérica ou político-argumentativa, com polarização entre os segmentos governo e usuários; desconexão dos representantes com suas bases, principalmente no segmento usuário; falta de capacitação dos conselheiros municipais de saúde; desconhecimento dos conselheiros sobre seu papel; dificuldades para examinar as prestações de contas; prazo curto para aprovação de propostas; falta de tempo para discussão da tomada de decisão; falta de autonomia dos CMS, que geralmente dependem dos recursos da SMS para seu funcionamento; redução do papel deliberativo e fiscalizador dos CMS a atos homologatórios da Administração; falta de informações e comunicação entre a Administração e o CMS, e entre estes e a sociedade; autoritarismo da gestão municipal.

Para responder a questão-problema de nossa pesquisa, utilizou-se a RSL como método científico para busca e análise de artigos primários relevantes, o que permitiu o exame eficiente de grande quantidade de dados e informações, que logo foram compilados em um único trabalho. As buscas foram realizadas nas bases de dados Google Scholar, que se mostrou uma ferramenta prática e acessível a uma extensa variedade de artigos, periódicos e plataformas de universidades. Após os critérios de inclusão e exclusão, finalmente foram selecionados os 22 estudos de casos que compuseram a amostra desta RSL. O Microsoft Word e o Microsoft Excel foram utilizados, respectivamente, para o fichamento dos estudos selecionados e compilação dos dados e informações de interesse, de onde se extraiu os eixos temáticos deste trabalho.

Diante da metodologia proposta, percebeu-se que esta RSL poderia ter sido melhor realizada se tivesse havido participações presenciais em reuniões dos CMS e conversas exploratórias, formais ou informais, com conselheiros de saúde antes e durante a realização deste trabalho. Acredita-se que entender concretamente a dinâmica dos CMS iria contribuir para aprofundar ainda mais o conhecimento até aqui demonstrado. Entretanto, em virtude da epidemia de Covid-19 que atravessamos desde o início de 2020, um contato mais aproximado com os membros dos CS ficou prejudicado. Um maior conhecimento sobre softwares de mineração de dados poderia ter contribuído como ferramenta de coleta de dados, otimizando assim os resultados da pesquisa. A avaliação de apenas um revisor para realizar a triagem dos estudos pode ser considerado outra limitação, pois há o risco de se perder estudos e informações relevantes em uma RSL.

Recomenda-se às lideranças dos CMS, como presidentes ou membros de câmaras temáticas, que se articulem no sentido de se criar oficinas de capacitação em seus conselhos, visto que a falta de capacitação dos conselheiros pôde ser considerada um grande nó-crítico à efetiva participação da sociedade no controle social, que uma vez desatado trará impactos positivos em outros gaps verificados nessa temática. Isso tenderá a contribuir para a retificação das assimetrias verificadas entre os segmentos que compõem os conselhos.

Atualmente, diversos órgãos de controle têm sido parceiros dos CS nessa busca pelo conhecimento, tais quais o Conselho Nacional de Saúde e a Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, que disponibilizam cursos de capacitação de modo EaD para qualquer cidadão. Será que o Conselho de Saúde de seu município já conhece essas e outras ferramentas de aprendizagem?

Quanto à precariedade da falta de acesso a informações recíprocas entre CMS e comunidade, esta poderia ser mitigada por meio das novas formas de interação social, como a criação de perfis no Facebook e no Twitter ou adoção de uma política de informações acerca das decisões tomadas pelos CMS, através de mensagens por SMS ou WhatsApp. Quanto ao acesso a informações de saúde dos municípios, há diversas ferramentas no sítio do Ministério da Saúde que podem ajudar os membros dos CMS, como o Sistema de Informações sobre Orçamentos Público em Saúde (Siops), que disponibiliza a consulta sobre as receitas e despesas com ASPS.

Tal como se observou na pesquisa, alguns membros dos CMS podem ter acesso à informação sem apropriar-se de seu significado com clareza por falta de treinamento adequado para o exercício da função. Pensando nisso, foi disponibilizado em https://dinheirosaude.fiocruz.br/ o aplicativo Onde está o dinheiro da saúde?, cujo objetivo é “transformar os dados contábeis e as informações da administração pública contidos no Siops em uma linguagem simples e acessível a qualquer cidadão” (Fiocruz, 2018).

Esta RSL não pretende esgotar o debate sobre os CMS, pois atualmente há uma vultosa produção literária sobre participação popular em saúde e existem assuntos que ainda merecem ser explorados com mais profundidade. Deste modo, sugere-se que cada um dos eixos temáticos desta pesquisa possa servir de base para futuras produções científicas, especialmente onde o método escolhido seja o estudo de caso, tendo em vista essas instâncias de participação popular merecerem uma análise mais crítica e perto da comunidade que as cercam. Isso, certamente, em muito contribuirá para o aperfeiçoamento de um saber mais concreto e próximo dos atores sociais que labutam por um sistema de saúde mais eficiente. Desta forma, conhecer as lacunas que afligem o controle social exercido pelos CMS é o primeiro passo para compreender não apenas as imperfeições no processo deliberativo, mas que há oportunidade de se lutar pela melhoria qualitativa da participação da comunidade na gestão do SUS, e apontar novos caminhos para sua efetivação.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Universidade Federal Fluminense – Volta Redonda/Rio de Janeiro, Brasil.