REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7441986
Fernanda Jracielen da Silva1
João Victor de Oliveira Costa2
Robinson Brancalhão da Silva3
Resumo
A reforma tributária, que é a alteração nas leis brasileiras atuais que determinam quanto de tributos devemos pagar, tem sua forma de cobrança como objetivo tornar o sistema brasileiro mais transparente e simplificar o processo de arrecadação atual. A intenção é que essa mudança diminua a burocracia estimulando a economia e colabore para geração de novos empregos, haja visto que a mudança na cobrança de impostos impulsionou a abertura de novos negócios. Uma das maiores vantagens previstas para a reforma será a simplificação da cobrança de impostos. Com a reforma os estados e municípios passarão por uma mudança na sua arrecadação podendo ter uma única alíquota para todo o território, ressaltando que essa mudança pode deixar os estados e municípios com menos autonomia. Segundo alguns especialistas a longo prazo a reforma trará um grande impacto na vida dos brasileiros.
Palavras-chave: Carga tributária. Reforma Tributária. Impactos. Municípios. Estados.
1. INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, o aumento das obrigações das despesas públicas e a manutenção da estabilidade macroeconômica, através de políticas de metas inflacionárias e de superávit fiscal, têm imposto à economia brasileira uma complexa e elevada carga tributária que inibe o crescimento e a eficiência econômica.
Existe em curso um projeto de reforma tributária proposto pelo Ministério da Fazenda (2008), o qual, segundo seus formuladores, procura reverter a complexidade e cumulatividade dos tributos indiretos, reconhecendo seus atuais efeitos negativos sobre a eficiência da estrutura produtiva, competitividade da produção nacional e decisões de investimentos.
Esse projeto propõe uma grande simplificação dos tributos federais, através da unificação de tributos com incidência semelhantes e a eliminação de tributos cumulativos.
No Brasil, as formas perversas de resolução do conflito distributivo por meio da inflação — e que beneficiam não só os setores financeiros, mas também os governos nos seus vários níveis — inviabilizaram-se, exacerbando os problemas fiscais, sobretudo nos governos estaduais, (BACHA, Edmar. 1994).
As iniciativas para se fazer uma reforma no período recente são inúmeras, efetivamente, esse tema passa a estar presente na agenda pública brasileira.
Para entender a relação das reformas tributárias e seus possíveis impactos orçamentários, foi realizada uma pesquisa qualitativa, através de bibliografias do google acadêmico, livros, artigos e demais trabalhos que versam sobre o tema.
Foi percebido então a dimensão que este assunto poderia tomar. Assim, delimitou-se a conteúdos que trazem abordagens sobre a reforma tributária e leis vigentes no Brasil.
Objetivou-se através deste trabalho de natureza básica, a realização de uma análise reflexiva sobre o sistema tributário brasileiro e o impacto que a reforma acarretaria para os estados e municípios.
Tem como objetivo geral entender como uma reforma tributária afetaria o sistema de arrecadação dos estados e municípios, fazendo um comparativo com o atual sistema e as propostas em tramitação no Congresso Nacional e os possíveis impactos para a população.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Desde a proclamação da Independência brasileira em 1822, o Brasil já teve 7 constituições federais, cada uma atendendo às necessidades da época juntamente com reformas administrativas e tributárias necessárias.
A reforma tributária feita nos anos de 1960 é considerada por muitos a reforma que mais reestruturou as finanças públicas brasileiras (SOUSA 2021 p.14).
Em 1988, durante a constituinte, verificou-se a necessidade de estruturar o novo sistema tributário brasileiro de acordo com as novas leis vigentes.
Diante das correntes de pensamentos que surgiram na época, três hipóteses foram levantadas pelos congressistas, da qual uma foi escolhida e seguida como a nova regra, a de verificar os erros do sistema atual e tentar corrigi-los, um a um, de preferência pela legislação ordinária com o advento de novas leis ou alterações nas já existentes.
Definiu-se assim que não se iria criar um sistema tributário do zero, mas sim atualizá-lo de acordo com as novas necessidades brasileiras (JUNIOR e SANTOS 2020 pg. 5).
A primeira linha de pensamento se baseia na ideia de que não se deveria mexer nas leis tributárias já definidas na constituição de 1964 e suas variações, deixando a cargo do sistema judiciário corrigir as tributações com o tempo.
O problema desse pensamento está justamente na ideia de que o poder judiciário teria legitimidade para legislar sobre o tema, sendo essa uma denominação única e exclusiva do Poder Legislativo.
A segunda linha de pensamento se baseia na ideia de refazer do zero todo o sistema tributário, se baseando nos erros do passado para uma melhor tributação futura. A ideia de reconstruir todo o sistema de imposto brasileiro se barrava no fato de que precisaria de uma regra de transição, já que o mercado precisava de tempo para se adequar às novas leis vigentes, o que torna essa linha de pensamento ineficaz.
A Terceira linha de pensamento se baseia na ideia de deixar o sistema tributário como estava, adequando-o aos poucos, de acordo com as novas demandas do mercado e da população, a ideia ganhou força ao ponto de se tornar a escolha do congresso constituinte.
Atualmente, em 2022, o Brasil possui (incluindo União, Distrito Federal, estados e municípios) 92 tributos diferentes. Cerca de 33% do PIB brasileiro é imposto, o que, comparado a outros países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), por exemplo, fica entre a média dos países desenvolvidos, porém a forma como é distribuído a carga tributária faz com que pese no bolso do brasileiro.
O imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação (ICMS), por exemplo, é cobrado na origem do produto, no transporte e na prateleira, ocasionando imposto em cascata, o que aumenta significativamente o preço final do produto.
O Brasil é um dos países com maior carga tributária do mundo. Segundo levantamento feito pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), realizado em outubro de 2021, apontou o Brasil com a 14ª maior carga tributária para toda a população.
Já o levantamento feito pela plataforma Cupom Válido, baseado nos dados publicados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), aponta que o Brasil é o 2º país que mais cobra imposto sobre lucro líquido de empresas, com uma porcentagem de 34% sobre o valor arrecadado, perdendo apenas para Malta com uma diferença de 1%.
Na administração pública, o planejamento do orçamento não se diferencia para as três esferas federativas (União, estados e municípios), já que a elaboração orçamentária se passa, sobretudo, pela elaboração de três documentos, sendo eles o Plano Plurianual-PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA.
O PPA é elaborado quatro meses antes do fim do ano fiscal, já que é ele a base orçamentária para os próximos quatro anos do governo executivo;
A LDO juntamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal compreende as metas e as prioridades da administração para o exercício financeiro seguinte, junto com as orientações de como será elaborado o LOA e as possíveis alterações na legislação tributária.
Já o LOA é o plano orçamentário que o governo irá seguir no próximo ano fiscal, nele contém os gastos, estimativas de arrecadação, e repasses que irão ser feitos durante o ano fiscal.
Atualmente, duas propostas de reforma tributária tramitam no Congresso Nacional. A primeira seria a Proposta de Emenda Constitucional –PEC 45/2019 apresentada na Câmara dos Deputados e a PEC –110/2019 no Senado Federal.
2.1 Proposta de reforma Nº 45/2019.
A PEC 45/2019, apresentada na Câmara dos Deputados, tem como ideia principal a simplificação de cinco impostos (IPI, ICMS, ISS, PIS E COFINS) pelo Imposto sobre Operações com Serviços e Bens –IBS.
As Principais diferenças dessa proposta para o sistema tributário atual são:
a) Unificação da tributação sobre o consumo (IPI, PIS, COFINS, ICMS E ISS), para criação de dois novos impostos, o IBS e o Imposto Seletivo; (art. 152-A e art. 116 do ato das disposições constitucionais transitórias)
b) Centralização da arrecadação, para a União e depois redistribuída;
c) Acabar com a concessão de benefícios tributários ou financeiros; (inciso IV do parágrafo 2º do art. 152-A)
d) Devolução do imposto para contribuintes de baixa renda; (parágrafo 9º do art. 152-A);
e) Imunidade às exportações de bens e serviços; (inciso V, parágrafo 1º do art. 152-A).
A transição resultará em um período total de cinquenta anos e se dará da seguinte forma: durante os primeiros vinte anos a contar da criação dos novos impostos os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, devido a extinção de seus respectivos impostos, receberão o valor equivalente à redução de receitas do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e do ISS (Imposto sobre Serviços).
2.2 Proposta de reforma Nº 110/2019
A PEC 110/2019, apresentada pelo Senado Federal, tem como ideia base a unificação de nove tributos (IPI, IOF, PIS, PASEP, COFINS, CIDE-Combustíveis, Salário-Educação, ICMS, ISS) no imposto único sobre Operações com Serviços e Bens –IBS.
As Principais diferenças dessa proposta para o sistema tributário atual são:
a) Unificação de tributos (art. 15 e 155 da Proposta de Emenda Constitucional nº 110/2019);
b) Concessão de benefícios e incentivos fiscais em operações com alimentos, medicamentos, transportes públicos, bens do ativo imobilizado, saneamento básico e educação em todos os níveis;
c) Criação de adicional para financiar previdência e os Fundos estaduais e municipais, nesses últimos a destinação é para investimentos em infraestrutura.
2.3 Diferença entre as PEC 45/2019 e PEC 110/2019
A primeira diferença a ser notada é o tempo de transição. A PEC 45/2019 prevê um tempo de transição de 10 anos, sendo os dois primeiros anos um período de teste e os oito anos seguintes o período de transição de fato.
No período de teste o Imposto sobre Operações com Serviços e Bens –IBS será cobrado à alíquota de 1%, sendo o aumento de arrecadação compensado pela redução das alíquotas da COFINS, não afetando, portanto, os Estados e Municípios. Já no período de transição todas as alíquotas do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da COFINS (ad valorem e ad rem, internas e interestaduais) serão reduzidas em 1/8 por ano, sendo estes cinco tributos extintos no oitavo ano. Já a PEC 110/2019 estabelece uma transição de seis anos, sendo o primeiro ano com uma alíquota de 1% substituindo também a da COFINS e nos próximos cinco anos na proporção de 1/5 por ano, (BRASIL, 2019).
A PEC 45/2019 tem um tempo de duração total de 50 anos, sendo que nos 20 primeiros anos os estados e municípios receberão proporcionalmente sobre a perda de suas receitas, e nos 30 anos seguintes esse repasse irá diminuir 1/30 avos a cada ano. Já PEC 110/2019 tem um tempo de duração mais rápido, durando ao todo 15 anos, sendo que nos cinco anos restantes após a transição, os estados e municípios receberão a parcela referente ao valor da perda de arrecadação, sendo diminuído 1/5 a cada ano (SOUSA 2021 p. 42).
De acordo com as projeções feitas para a PEC45/2019, o resultado da distribuição na arrecadação do Imposto sobre Operações com Serviços e Bens –IBS seria de 36,80% para a União, 55,20% para os estados e 8,00% para os municípios. Já a proposta 110/2019 prevê um resultado de distribuição de 31,40% para a União, 43,60% para os estados e 24,80% para os municípios (SOUSA 2021 p. 42).
A Constituição Federal de 1988 nos diz que é dever do Estado e uma garantia ao cidadão uma sociedade livre, justa e solidária, garantindo o desenvolvimento nacional, erradicando a pobreza e reduzindo as desigualdades sociais e regionais (Brasil 1988). Porém, segundo levantamento feito pelo IBGE, das 5.570 cidades brasileiras, apenas 326 possuem mais de 100 mil habitantes, sendo que 3.770 cidades possuem menos de 20 mil habitantes.
Isso acontece graças ao Decreto-Lei Nº 1881/1981 da Constituição Federal, que estabeleceu o Fundo de Participação Municipal (Art. 159 da constituição federal), prevendo que cidades que possuírem até 10.188 habitantes recebem o mesmo valor de repasse. Isso significa que uma cidade de 2 mil habitantes irá receber o mesmo que uma cidade de 10.188 mil habitantes
O fato de haver 3.770 cidades com menos de 20 mil habitantes mostra que a arrecadação de imposto estadual e municipal pelo território brasileiro é muito desigual, além de mostrar que a parcela final desses tributos no orçamento dessas unidades federativas é baixa, sendo sustentados, principalmente, pelos repasses de verba feitos pela União.
A PEC (PEC) 188/2019 tem como objetivo modificar essa estrutura. Chamada de PEC do pacto federativo, propõe em seu §1 do art. 115:
(…)
§ 1 o A sustentabilidade financeira do Município é atestada mediante a comprovação de que o respectivo produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 15 6 da Constituição Federal corresponde a, no mínimo, dez por cento da sua receita. (BRASIL, 2019 p. 16).
E, em seu §2:
§ 2° O Município que não comprovar sua sustentabilidade financeira deverá ser incorporado a algum dos municípios limítrofes, a partir de 1 de janeiro de 2025. (BRASIL, 2019 p. 16).
Segundo um levantamento realizado pela CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS – CNM, em 2019, cerca de 1.217 municípios não atingiram a marca necessária de 10%, isso quer dizer que 21,86% dos municípios brasileiros deixariam de existir (AROLDI 2019).
3. METODOLOGIA
Para entender a relação das reformas tributárias e seus possíveis impactos orçamentários, foi realizada uma pesquisa qualitativa, através de bibliografias do google acadêmico, livros, artigos e demais trabalhos que versam sobre o tema. Percebemos então a dimensão que este assunto poderia tomar.
Assim, delimitou-se a conteúdos que trazem abordagens sobre a reforma tributária e leis vigentes no Brasil.
Objetivou-se através deste trabalho de natureza básica a realização de uma análise reflexiva sobre o sistema tributário brasileiro e o impacto que a reforma acarretaria para os estados e municípios.
4. RESULTADOS E DISCUSSÕES
Ambas as reformas têm o seu peso tributário, tanto a PEC 45/2019 quanto a PEC 110/2019 visão a simplificação de 5 tributos em comum ICMS, ISS, IPI, PIS e COFINS, porém a PEC 110/2019 propõe a unificação de três impostos a mais, sendo eles IOF, PASEP e CIDE-Combustíveis, Salário-Educação. O fato de a PEC 110/2019 possuir mais tributos em sua composição faz com que, em questão arrecada, a PEC 45/2019 possua vantagens já que, além do Imposto sobre Operações com Serviços e Bens –IBS, será arrecadado os outros impostos a parte, mas se tratando de repasses a PEC 110/2019 possui uma distribuição mais uniforme, visando uma porcentagem maior para os municípios que a sua concorrente.
Uma vez aprovada qualquer uma das duas PEC da reforma tributária, podemos prever um impacto significativo que precisará de revisão imediata, sendo ele o Fundo de Participação Municipal – FPM, fundo esse que é formado pela da arrecadação do Imposto de Renda – IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI. Como ambas as reformas propõem a dissolução do IPI como imposto único e incluí-lo, junto com outros tributos, no Imposto sobre Operações com Serviços e Bens –IBS, uma reforma no sistema que compõe o orçamento do FPM será necessária.
A diminuição da arrecadação e a incerteza do futuro orçamento do Fundo de Participação Municipal – FPM nos traz outra consideração a ser feita, os números das cidades com menos de 10.000 habitantes. Como elas recebem o mesmo valor de repasse independentemente do número de habitantes, a diminuição no valor repassado será inevitável, já que o Imposto sobre Operações com Serviços e Bens –IBS unifica os principais impostos brasileiros.
Desde a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), todos os entes federativos têm responsabilidades com o orçamento público e a emissão de dívidas. Em seu Art. 1°, § 1° nos diz que:
(…)
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (BRASIL, 2000)
A reforma tributária está amplamente ligada com o controle fiscal e o equilíbrio das contas públicas. No exercício fiscal de 2021, a União arrecadou R$ 776.798.206.307,10 em impostos, taxas e contribuições de melhoria, o que equivale a 36% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro.
Ter um equilíbrio orçamentário é fundamental para uma boa gestão governamental. Uma política muito visada em todas as esferas do poder executivo brasileiro é a do superávit primário. Para chegar a essa conquista, o poder executivo (Federal, estadual ou municipal) precisa fazer com que os gastos durante o ano sejam menores que as suas receitas, porém um problema se esbarra nessa equação, o teto de gastos Brasileiros.
Instituído em 2016 através da Emenda Constitucional Nº 95/2016, o Teto de gastos públicos limita, até o ano de 2026, os gastos públicos brasileiros. Em seu art. 147º – II, diz que:
(…)
II – Para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária. (BRASIL, 2016).
A solução apresentada pelo teto de gastos também se torna um problema. A partir do momento que o Estado não puder aumentar os gastos, o dinheiro destinado às despesas terão que ser remanejado de acordo com eventuais necessidades, sendo uma dessas despesas o gasto com funcionalismo público.
Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal -LRF, em seu artigo Art. 19º, onde estabelece os limites de gastos com pessoal, a União pode gastar até 50% de sua receita corrente líquida, seguido dos estados e municípios que podem gastar até 60%. Comprometer uma parcela significativa do orçamento com pagamento total de pessoal pode em um regime onde os gastos públicos não podem ser aumentados, comprometendo a saúde fiscal do ente federado.
- CONCLUSÃO
Ainda não sabemos qual PEC será aprovada, mas percebemos que as duas tem intuito de simplificar a tributação no Brasil e torná-la mais transparente aos contribuintes.
Após a análise sobre elas, podemos afirmar que elas prometem contribuir para o aumento de oportunidades de empregos já que com a simplificação dos impostos os investimentos aumentariam.
A reforma tem como objetivo tornar o sistema tributário mais transparente e simplificar o processo de arrecadação atual. A intenção é que essa mudança diminua a burocracia estimulando a economia brasileira e colaborando para geração de novos empregos. Segundo alguns especialistas da área a reforma trará a longo prazo um grande impacto na vida dos brasileiros, a população logo notará melhorias pois terá menos impostos.
Observamos também que a PEC 110/2019 é a mais abrangente e trabalha amplamente a simplificação dos tributos e, se comparada com a PEC 45/2019, visa no final da transição um repasse maior para os municípios.
Com a possível alteração tributária, os estados e municípios teriam uma de suas principais fontes de arrecadação modificada, podendo ter uma única alíquota para todo o território nacional e a cobrança no local de consumo, não no local de origem como é feito hoje.
Outro fator importante a ser observado é a respeito da PEC 188/2019, já que, se aprovada, irá alterar o layout das cidades brasileiras, diminuindo o número de cidades e ocasionando uma concentração de arrecadação e, possivelmente, uma diminuição no repasse da União aos municípios.
Não se pode deixar de lado que, para a reforma tributária ser realmente eficaz, deverá ter posteriormente uma reforma administrativa junto. Os gastos administrativos governamentais são essenciais para fazer a máquina pública funcionar, porém consomem parte significativa do orçamento fiscal. A necessidade de uma reforma e de revisão nas políticas orçamentárias e gastos é fundamental para manter a estabilidade orçamentária e cumprir com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A metodologia trabalhada na pesquisa foi a de cunho exploratória, com abordagem qualitativa, analisando a proposta apresentada de forma dissertativa através de pesquisas bibliográficas.
Este ensaio acadêmico não tem a pretensão de esgotar o assunto e nem poderia, diante da complexidade do sistema tributário pátrio, mas é uma fagulha a contribuir com o estudo e a ciência, mormente no que se refere a gestão pública.
REFERÊNCIAS
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BACHA, Edmar. (1994), “O fisco e a inflação: uma interpretação do caso brasileiro”. Revista de Economia Política, 14, 1.
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BEZERRA FILHO, João Eudes. Contabilidade Aplicada ao Setor Público – Abordagem Objetiva e Didática. São Paulo: Atlas, 2022.
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1Acadêmica do curso superior em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Rondônia.
2Acadêmico do curso superior em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Rondônia.
3Docente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte. Professor Mestre Robinson Brancalhão da Silva. e-mail: orientadortcc5.pvhzonanorte@ifro.edu.br