REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/th10248201355
Rita de Cássia Vieira Barbosa 1
RESUMO
Hodiernamente, as demandas estruturais têm representado um desafio instigante para o Poder Judiciário brasileiro, uma vez que, por vezes, se faz necessário buscar a jurisdição para garantir efetividade aos direitos sociais, sobretudo quando há ausência ou deficiência de políticas públicas para abrangê-los e disponibilizá-los para a coletividade. Tais litígios, ao invés de tratar casos isolados, por serem de grande escala, buscam reformas de políticas públicas ou de sistemas institucionais inteiros, objetivando corrigir injustiças sistêmicas e promover mudanças profundas e duradouras nas práticas governamentais e corporativas. Discutem-se, nesse âmbito, questões complexas, que vão além das capacidades e procedimentos judiciais convencionais, e que requerem conhecimentos alheios a matérias de direito, a exemplo de educação, saúde pública e infraestrutura, o que pode estar além da expertise dos tribunais. Em vista disso, implementar e monitorar mudanças inovadoras e necessárias em processos estruturais exige dinâmica e prazos usuais diferenciados do sistema judiciário sem que isso possa levar a reações negativas, conhecidas como “efeito backlash”. Nesse sentido, far-se-á uma análise crítica da recente decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da Repercussão Geral (RE 684.612/RJ), a qual trata sobre a possibilidade de controle jurisdicional de políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais. Utiliza-se, como metodologia, a pesquisa do tipo bibliográfica, por meio da análise de livros, artigos jurídicos, documentos nacionais e internacionais, da legislação e da jurisprudência. A pesquisa é pura e de natureza qualitativa, com finalidade descritiva e exploratória.
Palavras–chave: demandas estruturais, Poder Judiciário, políticas públicas, direitos fundamentais, controle jurisdicional.
ABSTRACT
Currently, structural demands have represented an instigating challenge for the Brazilian Judiciary, since it is sometimes necessary to seek jurisdiction to ensure the effectiveness of social rights, especially when there is an absence or deficiency of public policies to cover them and make them available to the community. Such litigation, instead of dealing with isolated cases, because it is large-scale, seeks to reform public policies or entire institutional systems, aiming to correct systemic injustices and promote deep and lasting changes in government and corporate practices. In this context, complex issues are discussed, which go beyond the capacities and conventional judicial procedures, and which require knowledge unrelated to matters of law, such as education, public health and infrastructure, which may be beyond the expertise of the courts. In view of this, implementing and monitoring innovative and necessary changes in structural processes requires dynamics and differentiated deadlines from the judicial system without this leading to negative reactions, known as the “backlash effect”. In this sense, a critical analysis will be made of the recent decision rendered by the Federal Supreme Court in Theme 698 of the General Repercussion (RE 684.612/RJ), which deals with the possibility of judicial control of public policies aimed at the realization of fundamental rights. The methodology is used as a bibliographic research, through the analysis of books, legal articles, national and international documents, legislation and jurisprudence. The research is pure and qualitative in nature, with descriptive and exploratory purposes.
Keywords: structural demands, the Judiciary, public policies, fundamental rights, judicial control.
INTRODUÇÃO
Atualmente, as demandas estruturais têm se configurado como um desafio significativo para o Poder Judiciário brasileiro. Em um ambiente onde a efetividade dos direitos sociais é assiduamente comprometida pela ausência ou insuficiência de políticas públicas, torna-se essencial recorrer à jurisdição para assegurar a proteção e a promoção desses direitos. Diferentemente dos litígios tradicionais, que tratam de casos isolados, as demandas estruturais envolvem questões de grande escala que buscam reformas abrangentes em políticas públicas ou em sistemas institucionais inteiros. O objetivo é corrigir injustiças sistêmicas e promover mudanças profundas e duradouras nas práticas governamentais e corporativas.
Nesse cenário, os processos estruturais se destacam por sua complexidade e amplitude, abordando questões que vão além das capacidades e procedimentos judiciais convencionais. Esses processos constantemente requerem conhecimentos especializados em áreas como educação, saúde pública e infraestrutura, que podem estar além do conhecimento tradicional dos tribunais. A execução e o monitoramento de mudanças inovadoras e necessárias em processos estruturais exigem uma dinâmica e prazos diferenciados do sistema judiciário, sem que isso leve a resistências às mudanças impostas, conhecidas como “efeito backlash”.
A inovação nos métodos processuais adotados pelos processos estruturais é considerada um elemento-chave para sua eficácia. Este artigo investiga como a utilização de técnicas, como audiências públicas e o monitoramento contínuo da execução das decisões judiciais, enriquece o processo de tomada de decisão e assegura a aplicação efetiva e a sustentabilidade das mudanças ordenadas. Essas práticas são analisadas sob a perspectiva de como promovem a participação democrática, a transparência e a responsabilidade no processo judicial, contribuindo para uma maior legitimidade e aceitação das decisões judiciais pela sociedade.
A recente decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema 698 da Repercussão Geral (RE 684.612/RJ) ilustra a relevância e a complexidade dessas questões. Essa decisão aborda a possibilidade de controle jurisdicional de políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, salientando a necessidade de um modelo diferenciado de jurisdição para lidar com demandas estruturais. Ademais, é crucial demonstrar ao Judiciário a viabilidade da utilização de processos dialógicos e participativos, que envolvem a colaboração ativa entre as partes interessadas e o tribunal, promovendo soluções mais eficazes e sustentáveis.
Diante desse prisma, este trabalho propõe uma análise crítica da referida decisão, utilizando como metodologia a pesquisa bibliográfica. Serão analisados livros, artigos jurídicos, documentos, além da legislação e da jurisprudência pertinentes. A pesquisa é de natureza qualitativa, com finalidade descritiva e exploratória, buscando compreender os desafios e as potencialidades dos processos estruturais no contexto do Poder Judiciário brasileiro.
Essa introdução visa contextualizar a importância das demandas estruturais e a necessidade de um novo modelo de jurisdição, realçando a relevância do tema para a efetivação dos direitos fundamentais e a promoção de justiça social.
1. CARACTERÍSTICAS E FUNDAMENTOS DOS PROCESSOS ESTRUTURAIS
Os processos estruturais emergem como uma perspectiva revolucionária e profundamente transformadora dentro do espectro do Direito Processual, estabelecendo-se como um mecanismo judicial proativo e abrangente, destinado a enfrentar e resolver conflitos que transcendem a esfera individual, atingindo a coletividade em sua essência.
Essa modalidade processual é concebida com o propósito explícito de abordar e corrigir violações de direitos que possuem um caráter coletivo intrínseco, demandando, por conseguinte, uma resposta do sistema judicial que seja não apenas efetiva, mas igualmente capaz de instigar transformações estruturais e sistêmicas significativas, seja no âmbito das políticas públicas, seja nas práticas institucionais vigentes. De acordo com Carlos Alberto de Salles[1], tem-se o seguinte:
Os processos estruturais são processos judiciais que têm por objeto conflitos de natureza coletiva e que buscam a reestruturação de práticas institucionais ou políticas públicas, através de uma atuação judicial que se estende no tempo, com o objetivo de adequar a realidade social às exigências de direitos fundamentais violados ou ameaçados.
A essência dos processos estruturais está na sua habilidade de transcender a simples resolução de disputas individuais, propondo uma intervenção nas origens das desigualdades e injustiças sistêmicas. Através deste enfoque, o objetivo é não somente a reparação imediata dos danos ou a concessão de medidas compensatórias aos afetados, mas principalmente a realização de soluções judiciais abrangentes que possam sanar deficiências e lacunas estruturais, gerando um impacto positivo e duradouro em vastos segmentos da população.
Destarte, o processo estrutural se notabiliza por seu propósito de efetuar mudanças significativas na configuração social e institucional, estendendo-se para além da solução de conflitos pontuais e focando nas causas fundamentais de desigualdades e injustiças sistêmicas. Esse objetivo eleva o papel do judiciário a um agente de mudança social, com a capacidade de influenciar de forma substancial as políticas públicas e as práticas institucionais. A discussão enfoca como essa metodologia pode redefinir o papel dos tribunais na sociedade, fomentando uma justiça mais abrangente e justa.
A complexidade inerente ao contencioso estrutural, especialmente no que tange à efetivação de direitos sociais, econômicos e culturais, é enfatizada por Casimiro e Marmelstein[2]:
O contencioso estrutural está geralmente associado à violação de direitos sociais, econômicos e culturais (“DESCs”), porque tais direitos envolvem mecanismos complexos de benefícios sociais que impactam o orçamento e a estrutura dos serviços públicos, criando dificuldades para serem implementados. Os problemas com a efetividade destes direitos são muito frequentes, mesmo em países que os consagram a nível constitucional, uma vez que o simples fato de reconhecer formalmente, declarar e prever na legislação um direito benéfico não implica a sua implementação imediata. Através do contencioso estrutural, procuramos superar um problema de privação massiva de direitos, geralmente de muitos indivíduos, através de um processo que envolve a participação de vários órgãos com competência para atuar naquele setor. Portanto, as demandas estruturais são disputas consideravelmente mais complexas, nas quais o Poder Judiciário tem papel preponderante.
A característica distintiva dos processos estruturais concentra-se na execução de políticas públicas e na reforma de instituições, disciplinando um novo paradigma no Direito Processual. Essa abordagem reconhece as violações de direitos em uma escala ampla e sistêmica, propondo-se a enfrentar essas questões de forma concreta e permanente, ultrapassando as soluções temporárias ou meramente retributivas, típicas do tratamento convencional de litígios.
A atuação judicial nos processos estruturais, ao visar a realização de políticas públicas, adota uma posição ativa na moldagem da realidade social, econômica e política.
Esse envolvimento tem como finalidade garantir que as políticas públicas estejam alinhadas com os princípios e direitos fundamentais, promovendo condições dignas de vida para a população. Isso frequentemente implica em uma atuação judicial que vai além da simples interpretação de leis, englobando a avaliação de sua eficácia e impacto, bem como a definição de ajustes e medidas necessárias para sua efetivação e sucesso.
Quando os processos estruturais se concentram na reforma de instituições, reconhecem que as violações de direitos surgem de políticas públicas inadequadas e de falhas internas nas instituições responsáveis por sua execução. Isso pode incluir desafios de gestão, ausência de transparência, corrupção ou falhas nos mecanismos de controle e de responsabilização. Consequentemente, a reforma institucional almejada pelos processos estruturais busca corrigir essas deficiências e promover uma cultura de respeito aos direitos fundamentais e de responsabilidade em todos os níveis.
Concentrando-se na resolução de infrações aos direitos de maneira integral e persistente, os processos estruturais demonstram um entendimento profundo da dimensão sistêmica dessas infrações e da importância de abordagens que transcendam o escopo de incidentes isolados. Tal abordagem judicial prolonga-se ao longo do tempo, com o intuito de não somente sanar as injustiças atuais, mas evitar sua repetição no futuro. Para alcançar tais objetivos, os processos estruturais utilizam um leque de estratégias e dispositivos, incluindo imposições de ações específicas ou de abstenções, definição de cronogramas e objetivos para a execução de políticas e reformas, bem como a instauração de procedimentos de acompanhamento e avaliação sistemáticos.
Neste panorama, a metodologia adotada pelos processos estruturais, direcionada à implementação de diretrizes governamentais e à reestruturação de organizações, emerge como uma resposta jurídica adequada aos desafios impostos por violações de direitos em um contexto social complexo e interconectado. Esta abordagem, ao visar soluções amplas e contínuas, reforça o papel do Direito como um agente de transformação social, capaz de fomentar a justiça e o progresso humano de forma sustentável.
De tal modo, a atuação dos processos estruturais, com sua ênfase na execução de estratégias governamentais e na alteração de práticas institucionais, frisa um marco no Direito Processual. Ao direcionar esforços para soluções que visam a melhoria contínua e a erradicação de práticas prejudiciais, reafirma-se o compromisso do Direito em atuar como um agente de progresso e equidade, contribuindo significativamente para o desenvolvimento sustentável e a construção de uma sociedade mais justa e igualitária.
O início dos processos estruturais no Brasil foi influenciado por experiências internacionais, como as dos Estados Unidos e da Colômbia, onde os processos estruturais já eram utilizados para promover reformas institucionais e políticas públicas efetivas. A adoção dos processos estruturais no Brasil não se deu por meio de uma legislação específica que os instituísse formalmente, mas por meio da prática judicial, com o Judiciário assumindo um papel ativo na condução de litígios que demandam soluções estruturais. Esse movimento ganhou força a partir da Constituição de 1988, que trouxe um amplo catálogo de direitos fundamentais e sociais, aumentando significativamente as demandas por sua efetivação.
Um dos marcos iniciais e mais emblemáticos dos processos estruturais no Brasil foi a atuação da Suprema Corte na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347, relacionada ao sistema penitenciário brasileiro. Nesta ação, o STF reconheceu o “estado de coisas inconstitucional” no sistema penitenciário e determinou uma série de medidas para remediar as violações de direitos fundamentais dos detentos.
Essa ação foi movida pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e pelo Instituto de Defensores de Direitos Humanos (DDH) em 2015, tendo como objeto a crise do sistema penitenciário brasileiro, que, há décadas, enfrenta problemas crônicos, como superlotação, condições desumanas de encarceramento, violência, falta de assistência médica adequada, entre outros. Essas condições configuram violações massivas dos direitos humanos dos detentos, contrariando diversos preceitos fundamentais previstos na Constituição Federal de 1988 e em tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário.
A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347, movida pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e pelo Instituto de Defensores de Direitos Humanos (DDH) em 2015, representa um marco inicial e emblemático dos processos estruturais no Brasil, especialmente no que concerne à intervenção do Supremo Tribunal Federal em questões relacionadas ao sistema penitenciário nacional. Esta ação sobressaiu-se pelo reconhecimento, por parte do STF, de um “estado de coisas inconstitucional” nas prisões brasileiras, exigindo a adoção de medidas para sanar as violações dos direitos fundamentais dos detentos.
O contexto da ADPF 347 revela uma crise profunda e de longa data no sistema penitenciário, marcada por superlotação, condições degradantes, violência e falta de assistência médica adequada. Essas condições, violando massivamente os direitos humanos dos detentos, contrariam os preceitos fundamentais instituídos pela Constituição Federal de 1988 e por tratados internacionais dos quais o Brasil é parte.
A ação visou reconhecer a inconstitucionalidade dessas condições e motivar o Estado a desenvolver soluções concretas e estruturais. Em setembro de 2015, o STF, por meio de uma decisão liminar, confirmou a existência do ‘estado de coisas inconstitucional’, reforçando que as violações eram o resultado de falhas sistêmicas que exigiam uma resposta coordenada e de longo prazo por parte de todos os Poderes da República.
Como medida, o Supremo Tribunal Federal ordenou diversas ações corretivas direcionadas aos Poderes Executivo e Legislativo, nos âmbitos federal e estadual. Entre essas ações, inclui-se a liberação de verbas do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) e a realização de audiências de custódia, garantindo que toda pessoa detida seja apresentada a um juiz no prazo máximo de 24 horas.
A importância da ADPF 347 reside em diversos aspectos. Primeiramente, ela estabeleceu um precedente no Brasil ao reconhecer o “estado de coisas inconstitucional”, um conceito adotado da jurisprudência da Corte Constitucional da Colômbia, evidenciando a gravidade da situação penitenciária e a necessidade de uma abordagem integrada para sua resolução. Outrossim, a decisão reforçou o papel do STF como defensor dos direitos fundamentais, demonstrando sua capacidade de intervir decisivamente em casos de violações extensivas desses direitos. Por fim, a ADPF 347 abriu caminho para a aplicação de processos estruturais em outras crises sistêmicas no país, expandindo a atuação do Judiciário na proteção e promoção dos direitos humanos.
2. ANÁLISE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO (RE) 684.612/RJ
O Recurso Especial (RE) 684.612/RJ representa um marco importante na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, especialmente no que tange à atuação do Poder Judiciário frente às obrigações do Estado relacionadas à administração pública e à efetivação de direitos sociais, como o direito à saúde. Este recurso especial foi utilizado como referência para discutir os limites da intervenção judicial nas políticas públicas, especificamente sobre a capacidade do Judiciário de impor ao Estado a realização de concursos públicos, a contratação de servidores, e a execução de obras públicas.
A ação civil pública originária foi movida pelo Sindicato dos Enfermeiros do Rio de Janeiro (SINDENFRJ) contra o município do Rio de Janeiro, visando a substituição de profissionais de saúde temporários, contratados sob vínculos precários, por candidatos aprovados em um concurso público específico, conforme ordenado pelo Edital CUL/SUBSC nº 20 de 28 de janeiro de 2019[3].
O argumento central do sindicato era de que a contratação temporária em detrimento dos aprovados em concurso público violava os princípios que regem a administração pública, especialmente os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esses princípios, inscritos na Constituição Federal de 1988, são essenciais para a condução ética, transparente e eficaz das atividades estatais.
O princípio da legalidade determina que a administração pública só pode atuar de acordo com o que está expressamente autorizado por lei. No que tange à contratação de pessoal, tanto a Constituição quanto a legislação infraconstitucional impelem que o acesso ao serviço público deve se dar, predominantemente, através de concurso público. Logo, ao preferir contratações temporárias em vez de nomear os aprovados em concursos, o município atua além dos limites legais, violando o princípio da legalidade.
O princípio da impessoalidade refere-se à necessidade de a administração pública agir sem favoritismos ou discriminações, baseando suas decisões em critérios objetivos. A contratação temporária, especialmente quando há candidatos aprovados em concurso público aguardando nomeação, pode sugerir uma violação deste princípio, pois indica uma possível preferência por determinados indivíduos em detrimento de outros, selecionados por um processo objetivo e impessoal.
A moralidade administrativa implica em agir conforme os padrões éticos e de probidade esperados da administração pública. A escolha por contratações temporárias, ignorando os aprovados em concurso, pode ser vista como uma prática que fere a ética administrativa, uma vez que desconsidera o mérito e a expectativa de direito dos candidatos aprovados, além de potencializar a precarização do trabalho.
O princípio da publicidade assegura que os atos administrativos devem ser públicos, garantindo transparência à gestão pública. A contratação de temporários em detrimento dos aprovados em concurso público pode obscurecer a transparência desses processos, especialmente se as razões e critérios para tais contratações não forem adequadamente divulgados.
O princípio da eficiência exige que a administração pública atue de forma a alcançar os melhores resultados com os recursos disponíveis. A substituição de profissionais aprovados em concurso, que passaram por um processo de seleção rigoroso, por temporários, pode comprometer a qualidade do serviço público prestado à população e representar uma gestão ineficiente de recursos humanos.
Como se pode inferir, a conduta do município viola princípios fundamentais, incluindo o princípio da legalidade, que exige que o Estado atue estritamente conforme determinado pela legislação em vigor. Segundo a Constituição Federal e as normas infraconstitucionais, a realização de concursos públicos para a seleção de servidores é mandatória, visando assegurar a isonomia e a escolha dos candidatos com base no mérito. Tal exigência tem por objetivo ocupar as vagas disponíveis com os indivíduos mais qualificados, promovendo, assim, justiça e igualdade de oportunidades entre todos os participantes. Ao priorizar contratações temporárias em detrimento dos candidatos aprovados em concursos, o município negligencia princípios básicos de uma gestão pública ética e eficaz.
Essa prática não apenas desrespeita diretrizes cruciais para a administração pública, ameaçando diretamente a qualidade e eficácia dos serviços prestados à comunidade, especialmente na área da saúde. Tal abordagem pode resultar na alocação de profissionais menos preparados ou comprometidos, afetando negativamente o atendimento e o cuidado oferecidos aos cidadãos. Essa conduta também compromete a continuidade e a estabilidade dos serviços de saúde, essenciais para o desenvolvimento e a eficiência de políticas públicas eficazes e duradouras. Assim, ao negligenciar o processo de seleção baseado em mérito, o município falha em cumprir suas obrigações legais e éticas, colocando em risco o bem-estar da população e o acesso a um direito fundamental: a saúde.
Apesar dos argumentos substanciais apresentados pelo Sindicato dos Enfermeiros do Rio de Janeiro (SINDENFRJ) em favor da parte autora, a controvérsia ascendeu ao Pretório Excelso. Na ocasião, ao avaliar a preliminar no Recurso Extraordinário (RE) 684.612/RJ, o STF reconheceu a importância da discussão e a existência de repercussão geral, assentando o Tema 698, que se concentra nos contornos da capacidade do Judiciário de determinar que o Estado execute determinadas ações, entre as quais se incluem a promoção de concursos públicos, o recrutamento de pessoal e a realização de obras destinadas a fortalecer o sistema de saúde. A seguir, apresenta-se a essência deste tema5:
TEMA 698 – Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção.
A decisão do STF neste recurso especial é fundamental para sistematizar jurisprudência sobre até que ponto o Judiciário pode intervir nas decisões administrativas do Estado, especialmente aquelas que afetam direitos sociais fundamentais. Ao reconhecer a repercussão geral do tema, o STF sinalizou a importância de equilibrar a autonomia do Poder Executivo na gestão das políticas públicas com a necessidade de garantir a efetivação dos direitos constitucionais dos cidadãos. Veja-se a ementa6:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE.
- Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina.
- O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento.
- A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular – e implementar – políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
- A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador.
- Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados.
- Fixação das seguintes teses de julgamento:
1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
2.A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado;
3.No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”.
5 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acórdão do Recurso Extraordinário nº 684612. Relator: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI. 03/07/2023. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize= 10&sort=_score&sortBy=desc&isAdvanced=true&origem=AP&classeNumeroIncidente=RE%20684612>. Acesso em:06/06/2024.
6 http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 6396-7B9D-8997-D614 e senha 370A-52CA-916D-CFFA razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador.
A decisão foi guiada pelo voto do Ministro Luís Roberto Barroso, que atuou como Redator para o acórdão. Os Ministros Ricardo Lewandowski, que era o Relator original, e Edson Fachin, posicionaram-se contra, optando por negar provimento ao recurso. Por outro lado, os Ministros Alexandre de Moraes e André Mendonça divergiram, defendendo o provimento completo do recurso extraordinário com o intuito de restabelecer a sentença inicial de improcedência do pleito.
Durante a sessão, o Ministro Luiz Fux realizou um ajuste em seu voto, alinhando-se à posição do Ministro Luís Roberto Barroso. Essa mudança foi crucial para definir o rumo da decisão, enfatizando a necessidade de uma revisão cuidadosa da situação do Hospital Municipal Salgado Filho, com base nas realidades atuais e nos critérios fixados pela Suprema Corte.
Tem-se, enfim, que o RE 684.612/RJ não apenas aborda uma disputa específica entre o Sindicato dos Enfermeiros do Rio de Janeiro e o Município do Rio de Janeiro, mas também estipula parâmetros importantes sobre a atuação do Poder Judiciário na fiscalização e na promoção de políticas públicas, especialmente aquelas relacionadas à saúde pública e à gestão de recursos humanos na administração pública. Este caso evidencia a tensão entre a necessidade de eficiência e flexibilidade na gestão pública e a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, dentro do quadro maior dos princípios constitucionais que regem a administração pública.
3. IMPACTO DOS PROCESSOS ESTRUTURAIS NA EFETIVAÇÃO DE DIREITOS SOCIAIS
A adoção de processos estruturais representa uma mudança significativa tanto na esfera jurídica quanto na social, trazendo implicações profundas que redefinem o papel do sistema de justiça e seu impacto na sociedade. Juridicamente, a introdução desses processos implica uma expansão do escopo de atuação do Judiciário, que passa a intervir de maneira mais ativa e direta na conformação das políticas públicas e na reestruturação de práticas institucionais. Essa abordagem, embora necessária para a efetivação de direitos sociais, suscita debates sobre os limites da atuação judicial, especialmente em relação ao princípio da separação dos poderes. Nóbrega, França e Casimiro[4] chamam atenção para essa possibilidade:
O fato de o processo estrutural ser uma alternativa que demanda e viabiliza a interferência judicial em políticas públicas, entretanto, faz com que algumas críticas sejam levantadas no que concerne ao papel do juiz, uma vez que ele assumiria funções que fogem de suas atribuições típicas e acabaria adentrando em campo originariamente político.
A preocupação com o papel crescentemente interventivo do Judiciário nos processos estruturais reside na possibilidade de ultrapassar suas competências tradicionais, bem como na potencial violação do princípio da separação de poderes, um dos pilares fundamentais das democracias modernas. Esse princípio, que visa a prevenir o abuso de poder e garantir a liberdade, regulamentando a divisão funcional do Estado em três poderes independentes e harmônicos entre si: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Cada um desses poderes possui funções específicas, com o Legislativo responsável pela criação de leis, o Executivo pela implementação dessas leis e o Judiciário pela interpretação e aplicação das leis em casos concretos.
Ao assumir um papel mais ativo na promoção de mudanças estruturais, o Judiciário pode ser visto como invadindo esferas de decisão que, tradicionalmente, pertencem ao Legislativo e ao Executivo. Essa expansão de atuação pode gerar tensões interinstitucionais, com críticas apontando para uma suposta usurpação de funções, o que poderia desequilibrar a harmonia entre os poderes proposta pela Constituição. Adicionalmente, a intervenção judicial em matérias complexas e de grande impacto social, sem a devida consideração pelas dinâmicas políticas e pela expertise técnica que tais matérias exigem, pode suscitar questionamentos sobre a capacidade do Judiciário de promover soluções eficazes e sustentáveis em longo prazo.
A eficácia desses processos depende de uma série de fatores, incluindo a capacidade do Judiciário de monitorar e garantir a execução efetiva de suas decisões, bem como a existência de um diálogo construtivo entre os poderes do Estado e a sociedade civil. A comparação entre processos estruturais e processos judiciais tradicionais revela diferenças significativas em termos de abordagem, objetivos e impactos, suscitando uma série de críticas e debates. A complexidade inerente aos processos estruturais representa uma das principais críticas a essa abordagem judicial.
Esses casos, por sua natureza, envolvem uma gama ampla e diversificada de partes interessadas, incluindo órgãos governamentais, organizações da sociedade civil, comunidades afetadas e, em alguns casos, entidades privadas. Demais disso, as questões em litígio frequentemente abarcam múltiplas variáveis, englobando aspectos técnicos, sociais, econômicos e políticos. Essa complexidade não apenas dificulta a análise e a tomada de decisão por parte do Judiciário, como também pode prolongar significativamente a duração dos processos, exigindo um esforço considerável para a coleta e análise de dados, bem como para a realização de audiências e consultas públicas.
A necessidade de especialização e de uma abordagem multidisciplinar para lidar adequadamente com essas questões pode, por vezes, exceder as capacidades institucionais do sistema judiciário, levantando questionamentos sobre a eficiência e eficácia desses processos na promoção de mudanças sociais significativas.
É reconhecido que a execução de decisões judiciais em processos estruturais enfrenta desafios adicionais, ressaltando-se, como outra crítica comum a essa modalidade de atuação judicial, a complexidade envolvida. As sentenças proferidas em processos estruturais, por exigirem ações coordenadas e contínuas de diversos órgãos e níveis de governo, podem encontrar obstáculos significativos para sua efetivação.
A resistência institucional, a falta de recursos financeiros, técnicos e humanos, em como a mudança de prioridades políticas ao longo do tempo, são fatores que podem comprometer a execução das medidas determinadas pelo Judiciário. A necessidade de monitoramento constante e de ajustes periódicos nas estratégias de execução demanda uma infraestrutura de acompanhamento robusta e uma cooperação interinstitucional efetiva, elementos que nem sempre estão presentes ou são suficientemente desenvolvidos. Essas dificuldades na execução das decisões judiciais podem, em última análise, limitar o impacto real dos processos estruturais na correção de violações de direitos e na promoção de reformas institucionais e políticas públicas.
O “efeito backlash” é outra crítica relevante ao processo estrutural, acentuando as reações adversas que podem surgir em resposta às decisões judiciais que buscam promover mudanças estruturais. Esse fenômeno pode manifestar-se tanto no nível institucional, com órgãos governamentais resistindo à execução de decisões judiciais, quanto no nível social, com segmentos da população mobilizando-se contra o que percebem como intervenções judiciais excessivas.
Por isso, tal efeito pode dificultar a execução efetiva das decisões judiciais e polarizar ainda mais o debate público em torno de questões sensíveis, potencialmente erodindo a confiança no sistema judiciário e em suas capacidades de promover justiça social de maneira equilibrada e eficaz.
Essas críticas refletem o delicado equilíbrio que os processos estruturais buscam alcançar entre a necessidade de abordar violações de direitos de forma ampla e sistêmica e os desafios inerentes à sua promoção e ao potencial de reações negativas. A análise dessas críticas é fundamental para avaliar o papel do processo estrutural dentro do sistema judiciário como um todo.
A aplicação de processos estruturais em casos futuros poderá servir como precedente para a abordagem de uma amplitude de questões sociais complexas, desde a reforma do sistema de saúde e educação até a proteção ambiental e o combate à corrupção. Contudo, para que seu potencial seja plenamente realizado, é essencial que haja uma reflexão contínua sobre as melhores práticas e estratégias para a condução desses processos, bem como sobre os mecanismos de accountability e transparência que devem acompanhar a atuação judicial nesse contexto.
CONCLUSÃO
Os processos estruturais representam uma abordagem inovadora no âmbito do Direito Processual, visando a solução de litígios que envolvem violações de direitos de natureza coletiva e que exigem uma resposta judicial capaz de promover mudanças estruturais e sistêmicas nas políticas públicas ou nas práticas institucionais. Essa modalidade de processo diferencia-se pela sua capacidade de ir além do tratamento de casos individuais, buscando remediar falhas sistêmicas que afetam grandes segmentos da população. Embora seu uso no Brasil ainda seja limitado, a doutrina processualista do país já reconhece sua relevância.
Nessa conjuntura, os processos estruturais destacam-se por sua natureza inovadora e por sua vocação para a promoção de justiça social, configurando-se como uma ferramenta essencial para a construção de uma sociedade mais equitativa e inclusiva. Ao enfocar a solução de litígios de natureza coletiva, esses processos desafiam o paradigma tradicional do Direito Processual, propondo uma metodologia que reconhece e se propõe a enfrentar a complexidade e a multidimensionalidade das violações de direitos em uma escala coletiva.
A preocupação reside na possibilidade de o Judiciário, ao assumir um papel mais interventivo, ultrapassar suas competências tradicionais, entrando em esferas de decisão que, tradicionalmente, pertencem ao Legislativo e ao Executivo. Embora os processos estruturais sejam motivados pela nobre intenção de corrigir injustiças sistêmicas e proteger direitos fundamentais, é essencial que sua condução seja cuidadosamente calibrada para respeitar o princípio da separação de poderes. Isso implica em um diálogo constante e construtivo entre os poderes, bem como em uma reflexão crítica sobre os limites da atuação judicial, a fim de assegurar que a busca por justiça social não comprometa os fundamentos democráticos do Estado de Direito, bem como evitar o “efeito backlash”, o qual pode vir a enfraquecer a eficácia das decisões judiciais e agravar as divisões sociais e políticas, criando obstáculos adicionais à concretização de reformas necessárias.
No julgamento do RE 684.612/RJ, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral da questão, constituindo o Tema 698. A Corte deliberou sobre os “Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado”, particularmente em relação à realização de concursos públicos, à contratação de servidores, e à execução de obras que visam atender ao direito social da saúde, ao qual a Constituição Federal confere especial proteção.
O decisum do STF no RE 684.612/RJ constitui um precedente significativo na jurisprudência relacionada à gestão das políticas de saúde pública, enfatizando a importância de as decisões judiciais estarem alinhadas às circunstâncias atuais e específicas das instituições envolvidas. A determinação de reavaliar o caso do Hospital Municipal Salgado Filho, levando em conta as realidades contemporâneas e os critérios definidos pela Corte, realça a necessidade de um Judiciário adaptável e atento às mudanças sociais e administrativas. Essa decisão inclui o compromisso do sistema de justiça com a preservação da lei e com sua função de promover efetivamente políticas públicas que atendam às exigências da sociedade, garantindo a efetivação dos direitos fundamentais, com especial atenção à saúde pública.
Este enfoque amplia o alcance da tutela jurisdicional e fortalece o papel do Judiciário como agente catalisador de progresso social e equidade, redefinindo, em consequência, o próprio conceito de acesso à justiça em um contexto marcado por desigualdades estruturais.
O artigo conclui que os processos estruturais representam uma evolução necessária e bem-vinda no Direito Processual, oferecendo um modelo mais responsivo e efetivo para enfrentar os desafios contemporâneos de injustiças sistêmicas. Este estudo contribui para o debate acadêmico sobre a função social do Direito, pavimentando o caminho para uma atuação judicial mais engajada e verdadeiramente transformadora.
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1Aluna do PPGD Unifor, mestranda em Direito Constitucional, disciplina: Hermenêutica Jurídica, professor: Eduardo Rocha Dias, semestre 2024.1