POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A POPULAÇÃO IDOSA: UM BREVE RESGATE HISTÓRICO E SUAS POSSIBILIDADES DE IMPLEMENTAÇÃO 

Saúde Coletiva, Volume 27 - Edição 125/AGO 2023 / 06/08/2023

PUBLIC POLICIES FOR THE ELDERLY POPULATION: A BRIEF HISTORICAL REVIEW AND ITS IMPLEMENTATION POSSIBILITIES

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.8213288

Maria Priscila Wermelinger Ávila1
Gláucia Cópia Vieira2
Lisya Rodrigues Costa Lamas3
Ariane Aparecida Almeida Barros4
Viviane Ferreira de Castro5

RESUMO 

No contexto em que o idoso está inserido, é importante destacar a autonomia, independência e funcionalidade tendo em vista que quanto maior a satisfação com o suporte social recebido, melhor é a qualidade de vida, o ajustamento psicológico e a saúde percebida.  Assim, ao desenvolver uma resposta de saúde pública ao envelhecimento é importante considerar as questões que podem reforçar a capacidade de resistência e o crescimento psicossocial. Objetivamos neste estudo debater as perspectivas sobre políticas públicas para a população idosa. O presente trabalho possui caráter exploratório descritivo e utilizou a pesquisa bibliográfica como metodologia. Sua construção se deu a partir de consulta bibliográfica na qual foram utilizados artigos selecionados utilizando as seguintes temáticas: envelhecimento, políticas públicas e população idosa no Brasil. Um dos principais desafios na criação de políticas públicas para idosos são os mitos e estigmas relacionados à população idosa. Cada vez mais os estudos observam estereótipos ultrapassados sobre a velhice o que demonstra a necessidade das sociedades e das políticas públicas se atualizarem. Conclui-se, portanto, que é de suma importância o desenvolvimento de políticas públicas de saúde para promoção, prevenção e intervenção para população idosa, com um olhar transdisciplinar e a valorização do cuidado integral ao idoso.

Palavras-chave: Políticas Públicas de Saúde; Idoso; Apoio Social. 

ABSTRACT

Not that the elderly are included, it highlights the autonomy, independence and functionality of the context considering that greater satisfaction with the social support received, the better is life, psychological quality adjustment and perceived health. Thus, when developing a public health response to aging, it is considered important to strengthen resilience and psychosocial growth. We aim to discuss in this study perspectives on public policies for the elderly population. The present work has an exploratory and descriptive character and uses bibliographic research as a methodology. Its construction was based on a bibliographic consultation in which selected articles were used using the following themes from: aging, public policies and the elderly population in Brazil. One of the main challenges in creating public policies for the elderly is the myths and stigmas related to the elderly population. More and more studies observe outdated stereotypes about old age or that demonstrate the need for societies and public policies to update themselves. It is concluded, therefore, that public health policies are of paramount importance for promotion, prevention and intervention for the development of the elderly population, with a transdisciplinary view on the subject and the appreciation of comprehensive care for the elderly.

Key-words: Health Policy; Aged; Social Support. 

INTRODUÇÃO

O envelhecimento populacional é um fenômeno que vem ocorrendo em todo o mundo e, em 2017, estima-se que existam 962 milhões de pessoas com 60 anos ou mais no mundo, compreendendo 13% da população global1. Essa mudança na pirâmide populacional tem implicações profundas no nível individual, bem como para a sociedade de forma mais ampla, uma vez que as necessidades e prioridades econômicas de populações com alta proporção de pessoas idosas são diferentes das de sociedades formadas por uma elevada participação de crianças e jovens1. Nesse sentido, o envelhecimento, ao mesmo tempo em que apresenta muitas oportunidades, também desafia a sociedade a se adaptar, a fim de maximizar a saúde e a capacidade funcional das pessoas idosas, e a ser inclusiva, garantindo a participação social e segurança dos idosos. Assim, esta perspectiva de aumento da população idosa requer medidas em saúde e demais políticas públicas que atendam às novas demandas2.

A extensão das oportunidades que surgem do aumento da longevidade depende fortemente de um fator-chave: a saúde. Se as pessoas vivenciam os últimos anos de vida com boa capacidade física e mental, e em ambientes favoráveis, sua capacidade de fazer as coisas que valorizam será facilitada. Ao passo que, se esses anos adicionais forem dominados por declínios de capacidade e ambientes incapacitantes, as implicações para os idosos e para a sociedade serão muito mais negativas3. De acordo com a legislação brasileira, a pessoa com mais de 60 anos é considerada idosa e, apesar desse critério etário não ser o melhor, ele descreve que o envelhecer traz algumas vulnerabilidades, o que instiga a pensar respostas nas questões biográficas do idoso bem como sua proteção necessária4.

No contexto em que o idoso está inserido, é importante destacar a autonomia, independência e funcionalidade. Na garantia da autonomia do idoso há o direito de informação sobre sua vida e saúde, o respeito à vontade e o planejamento antecipado de cuidados. Na perspectiva de final de vida, é preciso considerar o idoso como sujeito de direitos, de acordo com o artigo 230 da Constituição Federal de 1988 que diz que “a família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida” 5. 

Infere-se, assim, que quanto maior a satisfação com o suporte social, melhor é a qualidade de vida, o ajustamento psicológico e a saúde percebida6. O suporte social pode ser definido como conjuntos hierarquizados de pessoas que mantêm entre si relações típicas de dar e receber, sendo considerado um recurso sociopsicológico no enfrentamento de eventos da vida, tanto para prevenir o estresse, quanto para minimizar os efeitos deste, estimulando a adaptação e superação7. Na velhice, essas habilidades tornam-se cada vez mais importantes, por reduzirem o impacto negativo do estresse sobre a saúde mental, refletindo na manutenção do bem-estar e diminuição da vulnerabilidade à depressão7,8. 

Conforme relatado por Paúl (2005), nas pesquisas em idosos, o suporte social é um determinante para o envelhecimento bem-sucedido, demonstrando a importância dos aspectos psicológicos e satisfação de vida, e não somente sobre a mortalidade. A literatura descreve também o efeito protetor do suporte social de evitar e/ou atenuar o estresse associado ao envelhecimento9. 

Rabelo e Neri (2005), em sua revisão sobre os recursos psicológicos e sociais nos efeitos negativos das condições crônicas dos idosos, relatam que grande parte dos idosos utilizam recursos para neutralizar os efeitos das incapacidades e doenças crônicas. Entre estes recursos estão o suporte social, as crenças e estados emocionais positivos, a regulação afetiva, o mecanismo de comparação social, o senso de autoeficácia percebida, o mecanismo de seleção – otimização – compensação e mecanismos de coping10. 

É diante deste cenário que a Organização Mundial de Saúde (OMS) recomenda mudanças profundas na maneira de formular políticas em saúde e prestar serviços de saúde às populações que estão envelhecendo11. Assim, ao desenvolver uma resposta de saúde pública ao envelhecimento é importante não só considerar as abordagens que melhorem as perdas associadas à idade mais avançada, mas também as questões que podem reforçar a capacidade de resistência e o crescimento psicossocial7. Nesse sentido, Schons e Palma (2000) descrevem a importância das políticas sociais para a velhice enfocaram no idoso como “sujeito da ação” que tem um papel ativo em seus arranjos de apoio, mais do que seres passivos que apenas receberam e seguirão orientações12.  

Deste modo, objetivamos debater neste trabalho as possibilidades de implementação de políticas públicas para a população idosa e apresentar um breve resgate histórico destas.  

METODOLOGIA

Tomamos como fio condutor para este debate a definição de política pública que se segue: 

“o processo de elaboração e implementação; resultados; formas de exercício do poder político que envolvem a distribuição e a redistribuição de poder; papel do conflito social nos processos de decisão; e repartição de custos e benefícios sociais”13. 

A Política Nacional do Idoso (PNI), proclamada em 1994, afiança diversos direitos sociais à pessoa idosa, abrindo espaço para implementação de uma gama diversificada de políticas públicas (visando promover a autonomia, integração e participação na sociedade, além de reafirmar o acesso à saúde em seus diferentes níveis de atenção) às quais serão alvo de análise e descritas no decorrer deste artigo. Importante ressaltar, que por ser um tema bastante amplo e em constante mudança, não há a pretensão de esgotá-lo no presente estudo14.

Este trabalho possui caráter exploratório descritivo e utilizou a pesquisa bibliográfica como metodologia, possibilitando um amplo alcance de informações auxiliando na melhor definição do quadro conceitual que envolve o objeto proposto15. Sua construção se deu a partir de consulta bibliográfica na qual foram utilizados artigos selecionados utilizando as seguintes temáticas: envelhecimento, políticas públicas e população idosa no Brasil.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Um dos principais desafios na criação de políticas públicas para idosos são os mitos e estigmas relacionados à população idosa, que ainda são vistas como pessoas dependentes e um “fardo” para a sociedade. Cada vez mais os estudos observam percepções e suposições comuns ligadas a estereótipos ultrapassados sobre a velhice, o que demonstra a necessidade das sociedades, das pesquisas e das políticas públicas se atualizarem7. Até o momento, as políticas voltadas à população idosa parecerem desarticuladas, refletindo uma polarização, que por um lado retrata os idosos como vulneráveis, fisicamente dependentes ​​e necessitados de apoio e, por outro lado, como indivíduos da “melhor idade”, robustos e precisando contribuir. Embora cada caracterização possa ter legitimidade, elas são simplesmente os fins de um continuum de diversidade, e são necessárias respostas políticas mais amplas para abranger essa heterogeneidade de maneira coerente e neutra11.

Outro ponto de extrema importância nas políticas públicas para idosos é o olhar sobre a capacidade funcional do idoso, que consegue refletir mais sobre o processo de envelhecimento do que a mera quantidade de doenças que o acomete.  Nesse contexto, o processo de desenvolvimento e manutenção da capacidade funcional que permite o bem-estar em idade avançada é definido como envelhecimento saudável. E a realização de investimentos nessa área terá retornos sociais e econômicos valiosos, tanto em termos de saúde e bem-estar das pessoas idosas quanto na capacitação de sua participação na sociedade11.

 É necessário construir ambientes favoráveis, os quais podem auxiliar a população a construir e manter a capacidade. Ao passo que se não favoráveis, os ambientes também podem fornecer uma ampla gama de barreiras aos idosos. Assim, embora as pessoas mais idosas possam ter uma capacidade física mais limitada que os jovens, elas podem e devem ter participação na sociedade se tiverem acesso a um dispositivo auxiliar de marcha e tiverem condições financeiras e condições de transporte adequadas. Isso exige uma resposta coordenada de muitos setores e múltiplos níveis de governo para criar ambientes “amigáveis” ​​aos idosos (moradia, emprego, transporte e outros). Essa integração de serviços deve se estender ao apoio e aos cuidados necessários aos idosos com perda significativa de capacidade11.

Porém também existem oportunidades para ação de saúde pública durante o curso da vida. Entre as quatro áreas de ação que podem auxiliar na melhora da capacidade intrínseca e da habilidade funcional dos idosos estão: alinhar os sistemas de saúde a populações idosas; desenvolver sistemas de cuidados de longo prazo; criar ambientes favoráveis aos idosos e melhorar a medição, o monitoramento e a compreensão do envelhecimento11.

Nossa pesquisa apontou que para essas ações realmente se efetivarem faz-se necessária a melhoria no aporte de recursos financeiros, a capacitação dos trabalhadores e a construção de políticas públicas que possam dar conta de apoiar as famílias através de uma rede de serviços.

Políticas públicas para idosos no Brasil e no mundo

Em 2016, a OMS lançou a “Estratégia global e plano de ação sobre envelhecimento e saúde”. Essa estratégia é um avanço significativo no estabelecimento de uma estrutura para alcançar a visão de que todas as pessoas podem ter uma vida longa e saudável. A Estratégia (2016 – 2020) tem dois objetivos principais16:

  • Cinco anos de ação baseada em evidências para maximizar a capacidade funcional que atinge todas as pessoas e 
  • Até 2020, estabelecer evidências e parcerias necessárias para apoiar uma Década de Envelhecimento Saudável de 2020 a 2030.

Além disso, concentra-se em cinco objetivos estratégicos16:

  • Compromisso de ação sobre o envelhecimento saudável em todos os países;
  • Desenvolvimento de ambientes amigáveis ​​aos idosos;
  • Alinhar os sistemas de saúde com as necessidades das populações mais velhas;
  • Desenvolvimento de sistemas sustentáveis ​​e equitativos para fornecer cuidados de longa duração (lar, comunidades, instituições) e 
  • Melhorar a medição, monitoramento e pesquisa sobre o envelhecimento saudável. 

Em 2017, a OMS lançou um documento intitulado “10 prioridades para uma década de ação sobre o envelhecimento saudável”, que fornece as ações concretas necessárias para alcançar os objetivos da estratégia global da OMS e o plano de ação sobre envelhecimento e saúde. O texto destaca que o Envelhecimento Saudável não se tornará uma realidade sem uma ação global focada. Essas dez prioridades fornecem o caminho a seguir, sendo elas 17: 

  1. Construir uma plataforma para inovação e mudança; 
  2. Apoiar o planejamento e ação do país; 
  3. Coletar melhores dados globais sobre envelhecimento saudável; 
  4. Promover pesquisas que atendam às necessidades das pessoas idosas;
  5. Alinhar os sistemas de saúde às necessidades das pessoas idosas;
  6. Estabelecer as bases para um sistema de cuidados de longo prazo em todos os países;
  7. Garantir os recursos humanos necessários para o atendimento integrado;
  8. Realizar uma campanha global para combater o preconceito de idade;
  9. Definir as razões econômicas para o investimento no envelhecimento saudável e 
  10. Desenvolver a Rede Global para Cidades e Comunidades Amigas do Idoso.

No Brasil, os direitos da pessoa idosa começaram a ser assegurados sob forma de direitos trabalhistas e de uma Previdência Social “a favor da velhice”, a partir da Constituição de 1934. Em 1937, a constituição garantiu o seguro de velhice para o trabalhador. Posteriormente, em 1946, a Carta Magna instituiu a Previdência “contra as consequências da velhice” e a de 1967, a Previdência Social “nos casos de velhice” 18.

Nesse período histórico, a velhice era delegada ao âmbito da família e da filantropia. A Legião Brasileira de Assistência e as Sociedades São Vicente de Paula se destacaram nessa época desenvolvendo programas de apoio a asilos.

Nos anos 1970 foi criada a Renda Mensal Vitalícia, no valor de meio salário mínimo, para maiores de 70 anos e que houvessem contribuído no mínimo um ano para a Previdência Social. Em 1975 o Instituto Nacional de Previdência Social passou a apoiar centros de convivência. Somente no final da década de 1970 que os idosos começaram a se organizar para reivindicar direitos, quando também o Ministério da Saúde se debruçou sobre a questão18.

Finalmente, a Constituição de 1988, inscreve o idoso e o portador de deficiência em um sistema de garantia de direitos. Em seu artigo 203 institui o direito a um salário mínimo em caso de ausência de condições de sustento. O artigo 230 delega à família, à sociedade e ao Estado a responsabilidade pelo amparo às pessoas idosas, “assegurando sua participação na comunidade e defendendo sua dignidade e bem-estar”. O parágrafo 1º alerta para que os programas sejam preferencialmente executados nos lares dos idosos, oferecendo considerável importância à família. O parágrafo 2° garante gratuidade nos transportes coletivos urbanos. A Seguridade Social ganhou destaque no artigo 194, e compreende a assistência social, a previdência e a saúde5.

Em 1994, foi aprovada a PNI, Lei nº 8.842/1994, regulamentada pelo Decreto nº 1.948/1996, sob forte influência do avanço dos debates internacionais sobre a questão do envelhecimento e de pressões da sociedade civil. A PNI tem por objetivo assegurar os direitos sociais do idoso, criando condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade 14,19.

A Lei dispõe sobre os princípios, diretrizes, organização, ações governamentais e disposições gerais que deverão orientar a Política. Porém, há de se destacar que não se observa a fiscalização da atuação do Estado, tampouco o monitoramento para medir a efetivação da PNI 14,19. 

Em 2006, foi criada a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (PNSI), que tem como finalidade recuperar, manter e promover a autonomia e a independência dos indivíduos idosos, direcionando medidas coletivas e individuais de saúde para esse fim, em consonância com os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde. A PNSI diz que “o conceito de saúde para o indivíduo idoso se traduz mais pela sua condição de autonomia e independência que pela presença ou ausência de doença orgânica”20.

Além da PNSI de 2006, existem diversos marcos legais que asseguram outros direitos sociais a esse grupo populacional, conforme descrito abaixo e elucidado na figura 1:

  • Estatuto do Idoso, Lei Federal de nº. 10.741, de 1º de outubro de 2003, que regulamenta os direitos assegurados às pessoas com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos que vivem no Brasil4.
  • Documento “Envelhecimento Ativo: uma Política de Saúde”, lançado em 2005 pelo Ministério da Saúde em parceria com a Organização Pan-Americana de Saúde. Nesse documento, o conceito de envelhecimento ativo se sustenta a partir de 3 grandes pilares: participação, saúde e segurança21.
  • Portaria 399/GM de 22 de fevereiro de 2006, que divulga o Pacto pela Saúde, na dimensão do Pacto pela Vida pactua entre uma das suas prioridades a Saúde do Idoso, tendo como diretrizes: promoção do envelhecimento ativo e saudável; atenção integral e integrada à saúde da pessoa idosa; estímulo às ações intersetoriais; fortalecimento da participação social; formação e educação permanente dos profissionais de saúde do SUS na área de saúde da pessoa idosa; apoio ao desenvolvimento de estudos e pesquisas, entre outros. Esta portaria demonstra a importância para a realidade brasileira de pesquisas que se enfoquem na saúde e qualidade de vida da população idosa22. 
  • Compromisso Nacional para o Envelhecimento Ativo, de 2013, com objetivo de conjugar esforços da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, em colaboração com a sociedade civil, para valorização, promoção e defesa dos direitos da pessoa idosa23.

Figura 1: Linha do tempo de marcos políticos da saúde do idoso

Fonte: Elaborado pelos autores

Apesar de todo esse arcabouço legal, que instituiu direitos das mais diversas ordens à população idosa brasileira, nossa pesquisa identificou que tais direitos vêm sofrendo ataques e até sendo reduzidos para atender às pressões de diminuição do déficit fiscal, tendo em vista a configuração do Estado Neoliberal. Com a aprovação da Emenda Constitucional número 95, os avanços e a preservação das conquistas estão cada vez mais comprometidos, conforme nos esclarece Neri (2007): 

Em síntese, a emergência dos direitos sociais para as pessoas idosas é um processo diferenciado, que foi adquirindo mais visibilidade nas lutas pela Previdência Social. (…) Na modernidade, a velhice está assumindo novos significados diante do aumento da longevidade e da alteração do impacto da velhice sobre o Estado e sobre a vida da sociedade e dos indivíduos. (…) No contexto neoliberal contemporâneo, os direitos adquiridos vêm sendo reduzidos, numa perspectiva de “Estado mínimo” que dá maior importância ao mercado. No entanto, as lutas sociais e biomédicas e as novas tecnologias têm contribuído para a construção de uma imagem do envelhecimento como uma conquista da humanidade, uma etapa de desenvolvimento psicossocial e uma contribuição à sociedade, à cultura e à economia18.

Dessa forma, é urgente que a atenção à população idosa se faça sob um novo ponto de vista, baseado na integralidade do cuidado e na integração de ações programáticas com a demanda espontânea, priorizando as ações de promoção à saúde, prevenção de agravos, vigilância à saúde, tratamento e reabilitação, trabalhando de forma interdisciplinar e intersetorial24.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa bibliográfica levou a inferir que a complexidade nos estados de saúde e funcional apresentada por pessoas idosas levanta questões fundamentais sobre o que queremos dizer com saúde em idade mais avançada, como a medimos e como podemos promovê-la. São necessários novos conceitos definidos não apenas pela presença ou ausência de doença, mas em termos do impacto que essas condições estão tendo sobre o funcionamento e o bem-estar da pessoa idosa. Essa análise indicou que é de suma importância o desenvolvimento de políticas públicas de saúde para promoção, prevenção e intervenção para população idosa, com um olhar transdisciplinar sobre o tema e a valorização do cuidado integral ao idoso. A melhoria da saúde dos idosos está diretamente ligada ao aumento significativo de recursos não só para a saúde, mas também para outros setores como educação, alimentação, habitação, assistência social, cultura, lazer, justiça, dentre outros.

Identificamos que nosso arcabouço legal e normativas são suficientes para dar conta da realidade do envelhecimento no país, porém a fragilidade ou quase existência de um trabalho em rede e de alguns serviços de atenção à população idosa, evidenciam lacunas nas quais os governantes deverão se debruçar se quiserem proporcionar de fato o bem-estar que nossa legislação tanto preconiza.

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