REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/th10249041455
Marcelo Augusto Maran Perins¹
Eleandro Herdman²
RESUMO
O presente artigo visa realizar uma análise do Poder de Polícia, com ênfase na atividade policial exercida pelos agentes de segurança e fiscais da lei, detalhando brevemente sobre o seu funcionamento quanto a sua extensão, limites, atribuições e sanções com poder vinculante de controle social sujeito a atividade do Estado de aplicar sanções aos contribuintes. Utilizando, para o presente debate, normas gerais do ordenamento jurídico vigente com análise de caso concreto debatido por desembargadores do Superior Tribunal de Justiça e sobre como a temática em questão aplica-se à atual conjuntura social, mostrando, brevemente, que os problemas sociais de antigamente são semelhantes aos atuais, merecendo, portanto, que os agentes de segurança pública e fiscais da lei venham a atuar de maneira a impor limites à sociedade dentro da legalidade vigente, sem incorrer em excessos, sob pena de responsabilização. Para isso, utilizaremos a nossa Lei Maior, bem como, o Código Tributário Nacional, as normas relativas ao processo administrativo e derivadas, doutrinadores acerca do tema, bem como, conhecimentos empíricos da dupla no âmbito social-normativo para alcançar o resultado almejado cujo enfoque é a preservação da ordem pública com uso moderado da ostensividade da polícia militar ao notificar infrações à norma vigente e as consequências advindas dela no ordenamento jurídico.
Palavras-chave: Poder de polícia. Ordenamento Jurídico. Administração Pública. Polícia Militar. Sociedade.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo visa discorrer acerca do Poder de Polícia na atividade da Polícia Militar abrangendo de maneira acertada a sua atuação com relação à atual conjuntura social, utilizando, para isso, base legal-normativa, doutrinária clássica e moderna, bem como, jurisprudencial acerca do tema sob o ponto de vista lógico de que a atuação do referido poder dá-se com base nos poderes conferidos aos agentes de segurança de agir como representantes do Estado, com o objetivo de obter controle social utilizando, para isso, de mecanismos legais coercitivos, impostos por meio de sanções aos que se sujeitam a agir em desacordo com o que o ordenamento jurídico previu que eles agissem.
Para isso, discorreremos também sobre o Bem comum, dentro dos limites e garantias individuais, bem como, o conjunto de atribuições da Administração Pública.
Sobre como o poder público é inegável ao exercício do bem comum devendo ser exercício com respeito ao ser humano, portanto, sendo um poder limitado.
Também cabe abordar a temática acerca dos atributos do Poder de Polícias, bem como, quais são os seus modos de atuação, como ele serve para garantir a ordem pública. Ademais, tecer comentários acerca do consentimento de polícia, no âmbito dos alvarás expedidos pelo Estado com base na atividade de polícia em sua atuação, além de a fiscalização da polícia com relação à vigilância sanitária e as sanções de polícias atreladas as multas que o contribuinte deve realizar o pagamento ao Estado, como forma de sanção de polícia.
Nesse segmento, é notório que existe uma necessidade de haver mecanismos que possibilitem o controle social dos cidadãos, realizado por meio dos mecanismos de coerção que o ordenamento jurídico atribui aos representantes estatais imbuídos dessa condição de fiscalizar a legislação vigente.
Dessa forma, além de definir o poder de polícia e entender como ele funciona e por quem ele pode ser exercido, na maioria dos casos, utilizaremos como metodologia a revisão bibliográfica das normas, jurisprudência e da doutrina clássica e moderna e, mostrando, por conseguinte, como a polícia militar tem relação com o exercício desse poder.
2. O Poder de polícia
Conforme dispõe a norma constituinte a qual todas as Leis estão submetidas, é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos a preservação da ordem pública, de acordo com o art. 144. Nesse contexto, o inciso V deste artigo determina que essa função é atribuição, também, dos policiais militares estaduais. (Brasil, 1988).
Nesse contexto, resta perceptível que não cabe apenas à polícia militar estadual a função de garantir segurança pública, mas, também, ao cidadão brasileiro.
O ordenamento jurídico pátrio não deve ser entendido de maneira centralizada, uma vez que a totalidade das leis devem ser aplicadas à sociedade com o “ponto de partida” constitucional e, subsequentemente, aos ramos do Direito em que este compete legislar. Dessa forma, cumpre interpretar o Poder de Polícia coligando o Direito Administrativo com o Direito Tributário, abaixo da norma constitucional e dando a devida importância para as decisões dos Tribunais Superiores acerca dessa temática.
Sendo assim, temos a definição do referido Poder administrativo no âmbito do Código Tributário Nacional (Lei Nº 5.172 de 1966), o qual dispõe:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Com o objetivo de limitar o Poder de Polícia de maneira que não haja excesso no ato de notificação por parte dos agentes públicos representantes do Ente Estatal investidos de poder competente à aplicação do referido Poder é que se fez imprescindível a promulgação do Parágrafo Único, para que tal atividade não incorra em excessos por parte, por exemplo, dos policiais militares estaduais imbuídos desse poder no exercício regular de sua função. In verbis:
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Corroborando acerca da temática em questão, o doutrinador de Direito Administrativo Hely Lopes Meirelles (2002, p. 127) preleciona no sentido de que o “poder de polícia é a faculdade que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”.
Embora, o doutrinador clássico: Caio Tácio (1995), já prelecionava no sentido de que o “poder de polícia não é uma atividade da Administração, mas uma potestade”, ou seja, um “poder-dever do Estado”, o qual deve ser exercido por meio de produção legislativa (Gordillo, 2002). Fator este que se faz presente nos dias atuais se analisarmos como realmente o legislativo interfere nas ações do agentes de segurança pública que representam a vontade do Estado e a Supremacia do Interesse Público.
Em sentido corroborativo a doutrina recente traz o conceito legal de poder de polícia como sendo:
A atividade da Administração Pública, baseada na lei e na supremacia geral, consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e propriedade dos particulares, regulando a prática de ato ou abstenção de fato, manifestando-se por meio de atos normativos ou concretos, em benefício do interesse público (Mazza, 2021, p. 397).
Os limites do poder de polícia também encontram análise por parte do referido doutrinador, o qual define, na obra supracitada como sendo uma representação da atividade estatal restritiva aos interesses privados da população, o qual encontra limite na liberdade e na propriedade individual em favor do interesse público do Estado. Nesse contexto, houve, portanto, a substituição do conceito de poder de polícia para locução “limitação administrativa”, mas esta definição não é aconselhada pelo referido autor. (Mazza, 2021).
Nesse contexto, cumpre ressaltar que a atitude do policial militar estadual deve respeitar todo o ordenamento jurídico sob pena sanção também a quem, na atribuição do poder de polícia, faz seu uso indevido, incorrendo em excessos, como pode ocorrer com o policial militar em casos eventuais.
Esses excessos podem ocorrer justamente pelo fato de que há uma extensão do poder de polícia muito ampla, uma vez que em situações que houver interesse público com relevância, bem como, da coletividade ou também do Estado. Deve-se, imprescindivelmente, haver a intervenção do Estado por parte dos seus agentes competentes, com uso adequado e agindo com moderação, sob a proteção do Interesse Público garantir esses direitos, conforme delimita Hely Lopes Meirelles (2002, p. 130):
a extensão do poder de polícia é hoje muito ampla, abrangendo desde a proteção à moral e aos bons costumes, a preservação da saúde pública, o controle de publicações, a segurança das construções e dos transportes até a segurança nacional em particular. Daí encontrarmos nos Estados modernos a polícia de costumes, a polícia sanitária, a polícia das construções, a polícia das águas, a polícia da atmosfera, a polícia florestal, a polícia de trânsito, a polícia dos meios de comunicação e divulgação, a polícia das profissões, a polícia ambiental, a polícia da economia popular, e tantas outras que atuam sobre atividades particulares que afetam ou possam afetar os superiores interesses da comunidade que ao Estado incumbe velar e proteger.
Em síntese, com base no disposto acima, bem como, no conhecimento empírico dos autores do presente trabalho, depreende-se que não basta que este poder seja reduzido ao simples fato de que o Estado, no âmbito administrativo, ofereça sensação de segurança pública somente com o uso de suas Instituições delegadas como medida eficiente à garantia da Ordem Pública. Conforme entendimento comum de alguns cidadãos que criticam sem base legal o ordenamento jurídico pátrio, mas que deve, impreterivelmente, ocorrer conforme previsto pela Constituição Federal, Código Tributário Nacional e os doutrinadores do clássicos e modernos do Direito Administrativo que lecionam acerca do tema, e, ainda, respeitando as decisões jurisprudenciais: com a união da população nacional ao Estado visando gerar efetivamente a sensação de segurança pública almejada pela sociedade de modo geral é que conseguiremos obter mais proximidade com a tão almejada ordem pública.
A competência para exercer o poder de polícia é, em princípio, da pessoa federativa à qual a Constituição Federal conferiu o poder de regular a matéria.
Nesse sentido, os assuntos que versam sobre os interesse da nação ficam submetidos ao regulamento e policiamento competente à União; por outro lado, as matérias que versam sobre interesse regional se submetem às normativas e à polícia estadual; já, os assuntos cujo interesse é local e que se subordinam aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo: municipal. (Meirelles, 1993, p. 109)
Como denota-se do trabalho em questão que o Direito é um ramo amplo e que não deve ser interpretado de maneira separada, cumpre expor que o Poder de Polícia também possui reflexo no âmbito cível, administrativo e criminal, sob a interferência do Judiciário.
Nesse sentido, a decisão a ser analisada, a qual aborda conceitos trazidos anteriormente foi preferida pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça e trata-se de Recurso Especial nº 1718922/RJ, julgado na data de 28 de agosto de 2018 e publicado em DJe em 08 de setembro de 2020, sob relatoria do Ministro Herman Benjamin, devido a Ação Cívil Pública requerendo a imposição de sanções, interposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, ao Administrador Público. In verbis:
PROCESSUAL CIVIL. CONSUMIDOR. TUTELA COLETIVA. PROTEÇÃO DA SAÚDE. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INTERESSE DE AGIR. CESSAÇÃO DA ATIVIDADE NOCIVA. ART. 11 DA LEI 7.347/85. PODER DE POLÍCIA SANITÁRIA. ATIVIDADE VINCULADA E NÃO DISCRICIONÁRIA. POSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO DO JUIZ. POLÍTICA PÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
STJ RECURSO ESPECIAL REsp 2017/0317387-9 XXXXX/XXXXX-9 (STJ) PROCESSUAL CIVIL. CONSUMIDOR. TUTELA COLETIVA. PROTEÇÃO DA SAÚDE. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INTERESSE DE AGIR. CESSAÇÃO DA ATIVIDADE NOCIVA. ART. 11 DA LEI 7.347/85. PODER DE POLÍCIA SANITÁRIA. ATIVIDADE VINCULADA E NÃO DISCRIONÁRIA. POSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO DO JUIZ. POLÍTICA PÚBLICA. INEXISTÊNCIA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 1. Trata-se de Recurso Especial contra acórdão que extinguiu o feito sem apreciação do mérito, sob o argumento de impossibilidade de o Judiciário substituir a Administração na apreciação de sanções administrativas decorrentes do poder de polícia. 2. Na origem, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ajuizou Ação Civil Pública requerendo a imposição de sanções, entre elas o cancelamento da autorização ou do alvará para funcionamento da empresa, em virtude de irregularidades apuradas pela Vigilância Sanitária. 3. Merece reforma o posicionamento esposado pelo Tribunal de origem, segundo o qual “Administração Pública tem poder de polícia e seus características de discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade, sendo desnecessária a intervenção do Poder Judiciário”. 4. A legitimação do Ministério Público na tutela de interesses e direitos difusos e coletivos é, material e processualmente, amplíssima, incluindo requerer a cessação de atividade nociva aos bens jurídicos tutelados (art. 11 da Lei 7.347/85). 5. O juiz pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos reconhecidos como essenciais, sem que isso configure afronta do princípio da separação dos Poderes. Exercício de poder de polícia não integra a esfera da discricionariedade administrativa. Ao contrário, trata-se de encargo absolutamente vinculado, pois não é dado ao administrador, nesse mister, a pretexto de conveniência e oportunidade, agir se, quando ou como quiser. EM rigor, omitir-se, quando deveria atuar, pode caracterizar inclusive improbidade administrativa e infração disciplinar. Daí a possibilidade de o Judiciário sindicar o cumprimento do munus estatal, sem que isso importe incursão indevida na competência exclusiva de outro Poder. 6. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido.(REsp n. 1.718.922/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/8/2018, DJe de 8/9/2020.)
No caso em tela, a atuação do Desembargador deu-se pelo fato de que houve a extinção de mérito do Recurso Especial contra acórdão, sob o argumento de haver a impossibilidade de o Judiciário substituir a Administração na aplicação de sanções administrativas decorrentes do poder de polícia.
Na referida situação que originou o acórdão, houve o ajuizamento de Ação Civil Pública pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, em que esta instituição requereu que fosse cancelada a autorização de um alvará para o funcionamento de determinada empresa, devido a irregularidades apuradas pela Vigilância Sanitária.
No julgamento do Tribunal que de origem a tramitação do julgado a instância superior restou claro que a Administração Pública possui poder de polícia, com suas características intrínsecas, sendo elas: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade, motivo pelo qual não há necessidade de haver intervenção do Poder Judiciário. Com fulcro no art. 11 da Lei de Ação Civil Pública (Lei nº. 7.347/85), uma vez que o MP é responsável pela tutela de interesses difusos e coletivos e deve buscar maneiras de coibir atividades nocivas aos bens jurídicos tutelados pelo Estado.
Depreende-se do acórdão que é possível ao juiz determinar que Administração Pública adote medidas que assegurem os direitos essenciais, sem que haja afronta ao princípio da separação dos Poderes. Portanto, o exercício do poder de polícia não é abarcado pela discricionariedade administrativa. Tendo, portanto, característica totalmente vinculatória, pois não há possiblidade de o administrador, por conveniência e oportunidade, agir em conformidade com esses conceitos, em determinada situação, atuando conforme a vontade pessoal do administrador. Em síntese, a omissão ao invés da atuação ainda pode ensejar em responsabilização por improbidade administrativa e infração disciplinar a ser apurada pelo Judiciário sem haver interferência incompatível entre as esferas de Poder: fato grave.
Após debate técnico acerca da temática em discussão, os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, os Srs. Ministros Og Fernandes, Assusete Magalhães, Mauro Campbell e Francisco Falcão, este, condição de Presidente, conheceram em parte, unanimemente, e deram provimento ao Recurso nos termos do voto do Relator.
Por conseguinte, resta claro que, segundo entendimento jurisprudencial, o poder de polícia tende a ser vinculado, corroborando com a doutrina majoritária que versa sobre o tema. Nesse sentido, o agente de segurança que representa a Administração Pública, como, por exemplo, o policial militar, deve estar adstrito a vinculação atribuída a este poder público conforme a legislação prevê.
3. cONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao final da análise, pôde-se perceber que cada instituto jurídico a que o policial militar estadual tem competência e atribuição para atuar representando a Administração Pública deve ser analisado sob a perspectiva estritamente legalista, atentando-se para a extensão, os limites e as sanções que advém do uso do poder de polícia por seus agentes imbuídos do referido poder.
Logo, cabe concluir que ele é um poder vinculado, segundo a doutrina majoritária que se refere sobre a temática e que foi analisada no presente artigo científico, que discorre sobre a temática em análise, mesmo que haja uma semelhança com a discricionariedade, pelo fato de que haverá momentos em que o policial militar estadual (imbuído de poder de polícia) atue com semelhança a atitude discricionária pelo fato de que terá que decidir a quem dar a ordem a ser seguida pela população, para preservar a ordem pública. Caso este, em que caberá ao militar sopesar pelos princípios constitucionais que podem estar em conflito: assunto amplo que não foi abordado no presente artigo, mas que é o que mais se refere à atividade discricionária da polícia militar. Portanto, não há que se falar em um descarte total da discricionariedade, mas em sua vinculação as normas em vigor.
Contudo, ao analisar sucintamente o caso concreto acima mencionado restou claro que a posição de o poder de polícia ser vinculado e não discricionário é também respaldada também pelo órgão do Poder Judiciário do Brasil, qual seja, o Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Cumpre ressaltar, também, que, o bom agente de segurança, não deve agir apenas de acordo com aquilo que é de comum conhecimento a toda a caserna. Contudo, deve o agente de segurança, pensar, e realizar suas atividades cotidianas sob a perspectiva de um conhecimento amplo do ordenamento jurídico e suas nuances, atentando-se aos pontos trazidos pela doutrina jurídica clássica e moderna para entender o porquê da atual conjuntura social agir da maneira que age, conforme o contexto histórico em que ela está inserida e como ela vêm se desenvolvendo no decorrer dos anos, bem como, com entendimento de qual a posição dos Tribunais Superior acerca das temáticas de competência da atuação policial com todas as suas limitações na maneira de agir para notificar a sanção que será aplicada pelo Estado, sem incorrer em excessos e ser responsabilizado por atitudes meramente individuais, mesmo que alegando agir em prol da sociedade.
Ainda, é de extrema importância atentar-se para os Direitos Humanos a que todos os cidadãos estão sob tutela cujo Estado é um de seus garantidores, em sua amplitude. Por essa razão, reiteramos que não cabe o policial militar agir de maneira excessiva em suas atividades, visando a cercear esses direitos de caráter fundamental de suma importância para a sociedade brasileira que merece a sua aplicabilidade.
Nesse contexto, entende-se que é uma forma de garantir a ordem pública quando a Polícia Militar utiliza do poder de polícia para notificar o cidadão que comete ato passível de sanção por este poder, utilizando os atributos permitidos pelos normativos vigentes. Dessa forma, é de suma importância que o uso dessa atribuição seja conferida na medida vinculada por todo o ordenamento jurídico pátrio.
Por conseguinte, depreende-se que há uma necessidade intrínseca de a sociedade atuar em conjunto com os agentes de segurança pública em prol de uma sociedade que visa a convivência em relações de mutualismo e cooperação com as Instituições Públicas da União e dos Estados, para atingir a finalidade constitucional proposta pelo nosso ordenamento jurídico, primordialmente, pelas premissas da nossa Lei Maior, qual seja: a segurança pública como dever nacional de todos os cidadãos, sendo, a polícia militar, instituição capaz de viabilizar a garantia da ordem pública, fazendo uso, quando necessário, da ostensividade a ela atribuída por Lei a fim de obter um resultado social satisfatório entre Poder Público e civilização nacional.
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¹ Policial militar, Soldado, graduado em Direito pela Universidade Estadual do Oeste do Paraná – UNIOESTE, campus de Francisco Beltrão – PR. E-mail: marcelo.perins@pm.pr.gov.br.
² Policial militar, Cabo, graduado em Educação Física, Licenciatura, pelo Centro Universitário Facvest – UNIFACVEST. E-mail: Eleandro.herdman@pm.pr.gov.br.