REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7378943
Tiago Henrique dos Reis¹
RESUMO
Este artigo acadêmico, apresentado como Trabalho de Conclusão do Curso de Direito da FAMINAS, visa a dissertar brevemente a respeito da Nova Lei de Licitações e Contratos Públicos (Lei Nº 14.133/2021). O foco do trabalho são alguns dos principais aspectos que representam mudanças efetivas nas negociações entre a Administração Pública, empresas e demais fornecedores de bens e prestadores de serviços que visem à melhoria do bem-estar comum. Este texto está dividido em 3 seções: a primeira buscou lançar luz às principais mudanças da Nova Lei de Licitação e Contratos da Administração Pública; a segunda se debruçou sobre a modalidade licitatória Diálogo Competitivo e sua eficiência administrativa, e a terceira abordou a Remuneração por Desempenho e o Contrato de Eficiência.
Palavras-chave: Nova Lei de Licitações. Administração Pública. Diálogo Competitivo. Remuneração Variável. Contrato de Eficiência.
INTRODUÇÃO
Este artigo acadêmico visa a dissertar, a partir de uma Revisão Bibliográfica, sobre a Lei 14.133/2021, a mais recente atualização da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que era regida pela Lei Nº. 8.666/1993. As inovações que deram origem à nova legislação traz consideráveis mudanças nos processos licitatórios e provocaram várias transformações na rotina da contratação de bens e serviços por órgãos e entidades administrativas, bem como por empresas que lidam com a Administração Pública.
O objetivo geral deste trabalho de pesquisa é explicar os principais aspectos da nova lei de licitação e contratos da administração pública, tendo como objetivo específico lançar luz à modalidade licitatória diálogo competitivo e ao sistema de remuneração por desempenho, como duas das principais mudanças da Lei Nº 14.133/2021: como funciona, em quais hipóteses deve ser utilizada e como dará concretude e eficiência às licitações e contratos administrativos.
Toda contratação realizada pela Administração Pública é, necessariamente, por força de Lei, fundamentada em processos de licitação, cujo conceito e procedimentos administrativos serão aprofundados no desenvolvimento do presente artigo. A licitação estabelece critérios para que os bens e serviços necessários sejam contratados com a melhor relação custobenefício para os cofres públicos e, por conseguinte, para a sociedade.
A Lei Nº. 8.666/1993 esteve vigente por quase 30 anos, tempo suficiente para que uma série de transformações sociais, políticas e de outras ordens mudassem o bastante para torná-la obsoleta e tornar necessária sua atualização. Daí, as mudanças que geraram a atual Lei 14.133/2021, reformulada com o intuito de alinhar as mudanças político-sociais e os novos contratos públicos. Acredita-se que, dessa forma, tais transações entre órgãos e entidades administrativas e a Administração Pública tendem a se tornar mais justas e condizentes com a realidade contemporânea.
Enfim, busca-se aqui uma breve, porém bastante esclarecedora análise da nova Lei 14.133/2021, que regulamenta licitações e contratos administrativos a partir de sua vigência.
1 DESENVOLVIMENTO
1.1 Os principais aspectos da nova lei de licitação e contratos da Administração Pública
Inicialmente, considera-se importante lançar luz a alguns conceitos que fundamentarão esta pesquisa científica, a fim de torná-la um material conciso, porém esclarecedor a respeito de seu objeto de estudo, que é a análise da Lei 14.133/2021, que modifica a normatização das licitações da Administração Pública.
Martins (2021, p. 6) explica que
A administração pública é responsável por realizar obras e prestar serviços quando necessário, para isso, é fundamental que haja uma pessoa jurídica responsável pelo provimento de materiais e mão de obra. Para que seja selecionada essa pessoa, é imperioso um processo de seleção, conhecido como Licitação. É um processo formal, onde as empresas competem entre si para a escolha de um fornecedor dos serviços e produtos para as organizações públicas.
Entende-se, com isso, que a Licitação tem o intuito de proteger as ações da Administração Pública de contratos desvantajosos para a sociedade, seja na questão de seu valor financeiro e/ou de sua qualidade e significância para a população. Além disso, visa-se a imparcialidade entre os licitantes, assegurando a justa competição; evitar contratos fraudulentos e desvios em sua execução e também “incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável” (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, 2021, p. 1).
Müller (2021, p. 8) confirma este entendimento ao afirmar que
As contratações promovidas pela Administração Pública são precedidas, em regra, por um procedimento administrativo denominado licitação (art. 37, inciso XXI, da CF/1988). A licitação define critérios para análise e escolha da contratação mais vantajosa com observância dos princípios da legalidade, isonomia, moralidade, publicidade e eficiência.
Lima (2021) explica que a reformulação do ordenamento jurídico das licitações e contratos públicos é uma tentativa de fazer com que o direito, de fato, se adapte à sociedade contemporânea, “no sentido de modernizar e conferir maior eficiência às contratações públicas” (p. 15). As inovações da Lei 14.133 atingem as licitações desde a preparação dos documentos iniciais, antes mesmo de sua formalização, passando pela execução do projeto, bem como sua fiscalização, como forma de assegurar que o contrato esteja sendo rigorosamente cumprido e a sociedade sendo beneficiada. Destaca-se outra inovação que é a preferência pela realização de licitações eletrônicas (LIMA, 2021).
O artigo 5 da nova lei prevê a observação do princípio da eficiência, dentre outros, em sua aplicação. Conforme o Centro de Apoio ao Direito Público/ CADIP (2022), Contrato de Eficiência é aquele
cujo objeto é a prestação de serviços, que pode incluir a realização de obras e o fornecimento de bens, com o objetivo de proporcionar economia ao contratante, na forma de redução de despesas correntes, remunerado o contratado com base em percentual da economia gerada (art. 6º, LIII).
No entanto, de início, a legislação reformulada não provocou mudanças imediatas com os procedimentos tradicionais; Roxo e Fontoura (2021, p.1) afirmam que “a nova lei não trouxe uma ruptura com a sistemática anterior ou uma nova modelagem total ao regime contratual da Administração Pública. A nova lei, por certo, não é revolucionária”.
Como mencionado anteriormente, as bruscas transformações sociais ocorridas nas duas últimas décadas em todo o mundo, que afetaram toda a sociedade em diversos aspectos, como, por exemplo, o modo de estabelecer relações comerciais, os critérios para as contratações de bens e serviços, dentre outras incontáveis modificações na vida, como um todo.
Para Lima (1989), o direito surge e se desenvolve no meio social para a efetivação dos objetivos da sociedade, como a preservação da paz, da ordem, da segurança e do bem-estar comuns, possibilitando a convivência civilizada e o progresso social. Assim, afirma-se que o direito é fruto da realidade social contemporânea e como tal, precisar estar alinhado a ela, para que sua influência na vida cotidiana das pessoas e da sociedade seja compatível com a época atual e com as situações diretamente relacionadas a este tempo. Neste contexto, entende-se que por vezes é necessário modificar certos pontos ou mesmo todo um texto legal e é nesse quadro que se encontram as modificações da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Neibuhr (2021, p. 5) entende que
Licitações e contratos administrativos são assuntos de extrema relevância, porque é por meio deles que a Administração Pública dispõe de insumos, materiais, serviços e obras para a realização de suas atividades”.
Assim, a nova lei aqui estudada torna-se importante no sentido em que promove mudanças nos trâmites rotineiros de empresas que negociam com a Administração Pública sobre diversas pautas. No entanto, o mesmo autor (2021) reconhece que ainda há avanços necessários na nova lei, que ela poderia ser mais abrangente, tornando-se mais moderna, menos burocrática e menos formalista. Considera-se que em pontos importantes a nova lei se manteve ‘engessada’ ou sem grandes mudanças efetivas, apenas no texto ou em uma ‘nova roupagem’ (NEIBUHR, 2021).
Skinner (2021, p. 120) aborda os princípios orientadores da licitação e destaca que o artigo 5º da Lei 14.133 aumentou a lista daqueles relacionados a processos licitatórios com a Administração Pública, sendo que são 22 os princípios a serem observados nesses processos:
o administrador deve observar os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável.
No que se refere ao Princípio da Eficiência, entende-se que está diretamente relacionado com os resultados esperados; que sejam da forma mais fácil e simples possível, sem que isso, de forma alguma, signifique qualquer perda de qualidade, de licitude, assertividade e/ou regulamentação dos respectivos protocolos legais, que devem ser atendidos sem qualquer prejuízo ao resultado final dos contratos.
1.2 A modalidade Diálogo Competitivo e sua eficiência administrativa
As modalidades da Lei 14.133/2021 são: concorrência, pregão, leilão, concurso e diálogo competitivo. Destaca-se que a nova Lei de Licitações excluiu das modalidades licitatórias a ‘tomada de preços’ e o ‘convite’ e a inseriu neste rol o diálogo competitivo, que, segundo o Art. 32, artigo 6º, inciso XLII da Lei 14.133/2021 é,
do Projeto de Lei define o diálogo competitivo como a “modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e compras que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos” (BRASIL, 2021).
Lopes (2021) acrescenta que a modalidade diálogo competitivo é oriunda do Direito Europeu e sua eficiência e é indicada para contratos tecnicamente mais complexos. Soma-se a isso a percepção de que a nova lei, além de trazer modificações nas modalidades licitatórias, trouxe novas formas de escolher a mais adequada para cada tipo de contratação da Administração Pública.
O Artigo 32 da Lei 14.133/2021 traz 11 pontos de atenção para a utilização da modalidade licitatória diálogo competitivo, a saber:
I – a Administração apresentará, por ocasião da divulgação do edital em sítio eletrônico oficial, suas necessidades e as exigências já definidas e estabelecerá prazo mínimo de 25 (vinte e cinco) dias úteis para manifestação de interesse na participação da licitação;
II – os critérios empregados para pré-seleção dos licitantes deverão ser previstos em edital, e serão admitidos todos os interessados que preencherem os requisitos objetivos estabelecidos;
III – a divulgação de informações de modo discriminatório que possa implicar vantagem para algum licitante será vedada;
IV – a Administração não poderá revelar a outros licitantes as soluções propostas ou as informações sigilosas comunicadas por um licitante sem o seu consentimento;
V – a fase de diálogo poderá ser mantida até que a Administração, em decisão fundamentada, identifique a solução ou as soluções que atendam às suas necessidades;
VI – as reuniões com os licitantes pré-selecionados serão registradas em ata e gravadas mediante utilização de recursos tecnológicos de áudio e vídeo;
VII – o edital poderá prever a realização de fases sucessivas, caso em que cada fase poderá restringir as soluções ou as propostas a serem discutidas;
VIII – a Administração deverá, ao declarar que o diálogo foi concluído, juntar aos autos do processo licitatório os registros e as gravações da fase de diálogo, iniciar a fase competitiva com a divulgação de edital contendo a especificação da solução que atenda às suas necessidades e os critérios objetivos a serem utilizados para seleção da proposta mais vantajosa e abrir prazo, não inferior a 60 (sessenta) dias úteis, para todos os licitantes pré-selecionados na forma do inciso II deste parágrafo apresentarem suas propostas, que deverão conter os elementos necessários para a realização do projeto;
IX- a Administração poderá solicitar esclarecimentos ou ajustes às propostas apresentadas, desde que não impliquem discriminação nem distorçam a concorrência entre as propostas;
X- a Administração definirá a proposta vencedora de acordo com critérios divulgados no início da fase competitiva, assegurada a contratação mais vantajosa como resultado;
XI – o diálogo competitivo será conduzido por comissão de contratação composta de pelo menos 3 (três) servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da Administração, admitida a contratação de profissionais para assessoramento técnico da comissão (IDEM).
Mânica (2022, p.1) acrescenta que no diálogo competitivo
O Edital deve prever critérios empregados para pré-seleção dos licitantes, sendo admitidos todos os interessados que preencherem os requisitos objetivos estabelecidos.
O Edital pode prever a realização de fases sucessivas, caso em que cada fase poderá restringir as soluções ou as propostas a serem discutidas [grifos do autor].
Ainda conforme o autor (2022), há um rito de diálogo entre a Administração Pública e os particulares, que pode ser representado pelo fluxograma a seguir:
QUADRO 1
FLUXOGRAMA “DIÁLOGO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS PARTICULARES”
FONTE: MÂNICA (2022)
Lima (2022) observa que mais de um ano após a promulgação da Nova Lei de Licitações, o diálogo competitivo vem sendo pouco utilizado nas transações em questão. Para ele, o motivo de tal desuso pode estar no detalhamento trazido pela lei, no que tange às condições que restringem a aplicação da modalidade na prática.
À letra da lei, em seu Art. 32,
Art. 32. A modalidade diálogo competitivo é restrita a contratações em que a Administração:
I – vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições:
a) inovação tecnológica ou técnica;
b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a adaptação de soluções disponíveis no mercado; e
c) impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas com precisão suficiente pela Administração;
II – verifique a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que possam satisfazer suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos:
a) a solução técnica mais adequada;
b) os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida;
c) a estrutura jurídica ou financeira do contrato (BRASIL, 2021).
Neste contexto, Lima (2022) argumenta que outros países, mais bem desenvolvidos, utilizam o diálogo competitivo não apenas para contratações público privadas e projetos mais complexos, “mas também para outras demandas amplas dos entes públicos, [enquanto] o Brasil limitou o âmbito de sua aplicação” (LIMA, 2022, p. 1). Ainda conforme o autor, neste primeiro ano de vigência da nova lei, o Brasil manteve a utilização das outras modalidades licitatórias previstas na Lei 8.666/1993, “aparentemente mais informais, flexíveis e rápidas que o procedimento do diálogo competitivo” (IDEM).
1.3 Nova Lei de Licitações: Remuneração por Desempenho e Contrato de Eficiência
A remuneração variável vinculada ao desempenho da contratada foi outra das inovações trazidas pela Lei Nº14.133/2021. Prevista no artigo 144 do referido texto legal, que assim estabelece:
Art. 144. Na contratação de obras, fornecimentos e serviços, inclusive de engenharia, poderá ser estabelecida remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado, com base em metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental e prazos de entrega definidos no edital de licitação e no contrato.
§ 1º O pagamento poderá ser ajustado em base percentual sobre o valor economizado em determinada despesa, quando o objeto do contrato visar à implantação de processo de racionalização, hipótese em que as despesas correrão à conta dos mesmos créditos orçamentários, na forma de regulamentação específica.
§ 2º A utilização de remuneração variável será motivada e respeitará o limite orçamentário fixado pela Administração para a contratação (BRASIL, 2021).
A remuneração variável é uma questão controversa desde textos legais bastante anteriores ao aqui em pauta. Pode ser compreendida com uma reorganização do contrato em que é possível aumentar o pagamento à contratada, caso a benfeitoria oferecida seja maior e mais vantajosa do que a inicialmente prevista. Nas palavras de Lima (2021, p. 18),
A despeito dos respeitáveis questionamentos, em linha com o princípio constitucional da eficiência, é possível contrapor que o pagamento de remuneração adicional ao contratado pode ser considerado adequado se decorrente de aumento do benefício da contratação. O acréscimo dos valores percebidos pelo particular seria decorrência lógica e contratual do incremento por ele oferecido à Administração Pública, tornando mais eficiente o ajuste contratual.
Há, ainda uma visão de que a remuneração por desempenho influencie positivamente a licitação, uma vez que, ao permitir que seja pago esse plus, essa ‘remuneração adicional’ vinculada ao desempenho do resultado apresentado,
ela induz que o licitante com maior expertise, fazendo a leitura dos riscos envolvidos e da possibilidade de alcançar o acréscimo remuneratório, apresente uma proposta artificialmente mais baixa (preço adaptado) que aquela que seria o seu preço de reserva, por perceber que, com sua melhor performance, alcançará o plus remuneratório que elevará o valor pago a patamar igual ou superior ao seu preço de reserva (NÓBREGA; ASSUNÇÃO; TORRES, 2021).
Lima (2021) destaca uma mudança relevante para a negociação dos contratos com a Administração Pública trazida pela Nova Lei de Licitações, que é o fato de que nem sempre aquele que oferecer a proposta mais vantajosa, a priori, no momento da negociação, será o vencedor da licitação, mas será levado em consideração o que oferecer o resultado mais vantajoso. Na linha do ditado popular ‘o barato pode sair caro’, não basta oferecer o menor preço, mas devese haver um compromisso com o produto final, a fim de que este atenda, de fato, as necessidades para as quais o contrato fora executado. Ressalva-se que tratam-se tanto de obras e serviços de engenharia quanto de prestação de serviço e fornecimento de bens ao setor público.
No que se refere a Contratos de Eficiência, estes estão previstos na Nova Lei de licitações em seu art. 6º, inciso LIII, estando assim definidos:
Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se: LIII – contrato de eficiência: contrato cujo objeto é a prestação de serviços, que pode incluir a realização de obras e o fornecimento de bens, com o objetivo de proporcionar economia ao contratante, na forma de redução de despesas correntes, remunerado o contratado com base em percentual da economia gerada;
Tais contratos visam a reger negociações numa combinação de eficiência e economia, sempre com o objetivo de alcançar o bem social coletivo.
Lima (2021, p. 27) explica que, “nos termos legais, os contratos de eficiência buscam proporcionar redução de despesas da Administração Pública contratante, por meio de atuação particular orientada para tal”.
No mesmo sentido, o Ministério Público de Pernambuco (2021) orienta que
o julgamento por maior retorno econômico, conforme o art. 39, Lei nº 14.133/21, deverá ser utilizado exclusivamente para a celebração de contrato de eficiência. O referido dispositivo enuncia que o critério considerará a maior economia para a Administração e a remuneração deverá ser fixada em percentual que incidirá de forma proporcional à economia efetivamente obtida na execução do contrato.
Assim, nota-se, mais uma vez na presente pesquisa, que a Nova Lei de Licitações e Contratos traz novos dispositivos legais que visam à economia do dinheiro público, associada à qualidade dos bens e serviços prestados pela Administração Pública.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Direito é uma ciência social, que, como tal, deve adaptar-se às transformações que ocorrem na sociedade corriqueiramente e adaptar seus processos, exigências, textos, dispositivos etc. à realidade contemporânea. A Lei Geral das Licitações, Nº. 8.666/1993, regeu os contratos e as licitações da Administração Pública por quase 3 décadas, justamente no período da história da humanidade em que mais houve transformações, devido à globalização e à Era da informação e da Comunicação. Tais fenômenos sociais modificaram – e continuam modificando – praticamente tudo o que fazemos: a forma como nos comunicamos, como recebemos informações de qualquer parte do mundo em pouquíssimo tempo, como trabalhamos, como criamos e fazemos negócios, dentre outras inúmeras mudanças que ocorrem em nossas vidas, muitas vezes sem que nem percebamos.
No decorrer dos anos, ainda com a lei de 1993 em vigor, uma série de Medidas Provisórias, decretos, portarias, instruções normativas, acórdãos etc. foram sendo adotados para suprir os ‘buracos’ que a antiga lei não cobria. Neste contexto, a Lei 14.133/21 examinou e unificou todos esses adendos, tornandose um extenso texto normativo e, ainda, agregando novidades que não tinham sido previstas, mas que têm potencial de ocorrer durante um processo licitatório. Como reflexo dos tempos atuais, a Nova Lei de Licitações e Contratos Públicos, a Lei Nº13.144/2021, está em vigor há pouco mais de um ano e meio. Este novo texto traz modificações necessárias para a adaptação das negociações com o setor público, sendo uma das primeiras a preferência pela modalidade de negociação eletrônica, que alguns autores defendem ser mais célere, mais transparente e eficiente, atendendo, assim, a pelo menos três dos princípios norteadores da Nova Lei.
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¹Autor