O EXERCÍCIO DA POSSE PRECÁRIA EM GLEBAS PÚBLICAS FEDERAIS E SUAS IMPLICAÇÕES NO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE AGRÍCOLA NA AMAZÔNIA LEGAL: IMPACTO AMBIENTAL

THE EXERCISE OF PRECARIOUS TENURE IN FEDERAL PUBLIC LAND AND ITS IMPLICATIONS ON THE EXERCISE OF AGRICULTURAL ACTIVITY IN THE LEGAL AMAZON:EVIRONMENTAL IMPACT

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/th102411181108

Alessandro Carlos de Freitas Pinto¹
Enock Oliveira da Silva²

RESUMO

A presente produção é artigo científico, cuja temática é o exercício da posse precária em glebas públicas. A posse precária é uma modalidade de posse injusta que ocorre quando alguém recebe algo com a obrigação de devolvê-la, mas não o faz. É também conhecida como posse provisória. A posse precária é caracterizada por: ocorre por meio de abuso de confiança, a pessoa que recebe a coisa se recusa a devolvê-la e a posse é injusta, pois foi adquirida com vícios. Tem por objetivo definir no aspecto técnico-jurídico o que são glebas federais e de que maneira estão dispostas na Amazônia Legal. São objetivos específicos: caracterizar o que é impacto ambiental na Amazônia Legal, descrever de que maneira atividades como a pecuária e o cultivo da soja impactam no bioma amazônico, apresentar quais as leis que tratam acerca da defesa dos impactos ambientais em glebas federais, e apresentar os conceitos de posse e posse precária. A problemática que norteou a pesquisa foi: sabendo que a atividade agrícola na Amazônia Legal, e de maneira especial em glebas federais, como o ordenamento jurídico brasileiro pode minimizar e/ou coibir o impacto ambiental nessas áreas? A metodologia empregada foi a de revisão de literatura de caráter descritivo e exploratório.

Palavras-chave: Amazônia Legal. Glebas federais. Posse precária.

ABSTRACT

This paper is a scientific article, whose theme is the exercise of precarious possession in public lands. Precarious possession is a type of unjust possession that occurs when someone receives something with the obligation to return it, but does not do so. It is also known as provisional possession. Precarious possession is characterized by: it occurs through abuse of trust, the person who receives the thing refuses to return it and the possession is unjust, as it was acquired with defects. Its objective is to define, from a technical-legal perspective, what federal lands are and how they are disposed of in the Legal Amazon. The specific objectives are: to characterize what environmental impact is in the Legal Amazon, to describe how activities such as livestock farming and soybean cultivation impact the Amazon biome, to present which laws deal with the defense of environmental impacts in federal lands, and to present the concepts of possession and precarious possession. The problem that guided the research was: knowing that agricultural activity in the Legal Amazon, and especially in federal lands, how can the Brazilian legal system minimize and/or prevent the environmental impact in these areas? The methodology used was a descriptive and exploratory literature review.

Key-words: Legal Amazon. Federal lands. Precarious possession.

1 INTRODUÇÃO

A presente produção é artigo científico cuja temática é o exercício da posse precária em glebas públicas federais, suas implicações no exercício da atividade agrícola na Amazônia Legal e os impactos ambientais gerados pelas atividades ligadas à agropecuária.

Segundo a Subchefia para Assuntos Jurídicos da Presidência da República, do ponto de vista técnico a Lei n° 6.766, de 1979, apresenta a definição de gleba como sendo “o terreno que não foi objeto de parcelamento aprovado ou regularização em cartório”. (Brasil, 1979).

Desta forma, todo o terreno que tenha sido objeto de parcelamento deixa de ser gleba, passando a ser lote. Sobre este conteúdo é importante destacar que em termos jurídicos, a posse precária é aquela que se obtém mediante o abuso de confiança em uma relação obrigacional ou contratual.

Tal relação pode ser um contrato que cria a situação possessória por um determinado período, porém, que é encerrada ao fim do que foi acordado inicialmente. Já o abuso de confiança decorre quando, mesmo ao final do período, o sujeito guarda a posse para si, ainda que legalmente ele devesse encerrá-la.

Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA, 2018), a Amazônia Legal é uma área que corresponde a 59% do território brasileiro e engloba a totalidade de oito estados (Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins) e parte do Estado do Maranhão (a oeste do meridiano de 44ºW), perfazendo 5,0 milhões de km². Nela residem 56% da população indígena brasileira.

O conceito de Amazônia Legal foi instituído em 1953 e seus limites territoriais decorrem da necessidade de planejar o desenvolvimento econômico da região e, por isso, não se resumem ao ecossistema de selva úmida, que ocupa 49% do território nacional e se estende também pelo território de oito países vizinhos.

Os limites da Amazônia Legal foram alterados várias vezes em consequência de mudanças na divisão política do país. O Plano Amazônia Sustentável (PAS), lançado em maio deste ano pelo governo federal, considera integralmente o Estado do Maranhão como parte da Amazônia Brasileira.

De forma bem clara, os países que integram a floresta representam múltiplas diferenças. Isto é, a Amazônia Internacional congrega território não só do Brasil, mas todos os países que têm parte da floresta em seu território, ao passo que a Amazônia Legal é uma nomenclatura utilizada para demarcar os estados da República Federativa do Brasil responsáveis pela preservação e soberania da área que está dentro do território brasileiro.

A presente produção destaca os aspectos legais, socioeconômicos e ambientais, objetivando proporcionar uma visão macro do problema e fornecer dados legais que consigam permitir a tomada de decisões informadas por parte de formuladores de políticas públicas, governos estaduais, prefeituras, Organizações Não Governamentais e demais interessados.

A complexidade e a urgência dessa temática tornam fundamental uma análise clara e objetiva, capaz de contribuir para o melhor entendimento das dinâmicas de posse da terra na Amazônia Legal, mas também um lastro que sirva de busca eficazes que consigam solucionar e promover um desenvolvimento sustentável para a referida região, importa ressaltar que esta região é de suma importância para o Brasil e o mundo.

A problemática norteadora foi: sabendo que a atividade agrícola na Amazônia Legal, e de maneira especial em glebas federais, como o ordenamento jurídico brasileiro pode minimizar e/ou coibir o impacto ambiental nessas áreas?

Desta forma, a metodologia empregada para a realização dos objetivos do trabalho foi a pesquisa exploratória com análises bibliográficas, através da consulta a diferentes fontes, como leis, livros, artigos e periódicos. De abordagem qualitativa descrevendo a complexidade do problema e a interação de variáveis, com intuito de gerar conhecimento para elaboração do texto científico, como trabalho de conclusão de curso, através do método indutivo que corresponde à extração discursiva do conhecimento a partir de premissas gerais aplicáveis a hipóteses concretas.

Espera-se que com este projeto consiga contribuir para a melhoria do conhecimento sobre a maneira como a média e grande produção pecuária que atualmente se expande no norte do Brasil, a abordagem ora proposta poderá subsidiar estudos capazes de avaliar os impactos ambientais do avanço agropecuário sobre o bioma Amazônia e, principalmente a intensificação desse processo sobre a região do Cerrado, assim como tomadas eficazes capazes de não só mitigar mas também apresentar soluções concretas para o problema.

Tem por objetivo definir no aspecto técnico-jurídico o que são glebas federais e de que maneira estão dispostas na Amazônia Legal. São objetivos específicos: caracterizar o que é impacto ambiental na Amazônia Legal, descrever de que maneira atividades como a pecuária e o cultivo da soja impactam no bioma amazônico, apresentar quais as leis que tratam acerca da defesa dos impactos ambientais em glebas federais, e apresentar os conceitos de posse e posse precária.

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 GLEBA

Para fins de entendimento técnico e jurídico, gleba é uma área urbana ou rural, sem proporções definidas em lei, que ainda não teve sua aprovação de loteamento efetivada pelo órgão competente. Toda porção de terra que nunca foi loteada ou desmembrada é considerada uma gleba. Ou seja, uma terra crua, sem regulamentação e adequação das leis brasileiras e regionais. A gleba é, portanto, uma área grande propensa a ser feito um loteamento.

Sobre isso Scavone Junior ensina que gleba é a porção de terra que não tenha sido submetida a parcelamento sob a égide da Lei n° 6.766/79, o que equivale dizer que estaremos diante de uma gleba se a porção de terra jamais foi loteada ou desmembrada sob a vigência da nova Lei, conforme dispositivo legal de 1979.

Portanto, gleba é a terra crua, que não dispõe de qualquer regulamentação e adequação à legislação pátria. No Brasil, múltiplos direitos sobre a terra ainda não se encontram legalmente reconhecidos, logo não tem força de lei, de maneira especial as áreas de terras que estão na Amazônia Legal e no Nordeste, regiões onde prevalecem remanescentes de lotes e glebas públicas, estaduais e federais, em regiões do norte de Minas Gerais, Pontal do Paranapanema em São Paulo, na área de fronteira do país especialmente no Paraná e no Mato Grosso.

É notório que ocorreu avanços nas políticas que tratam sobre a regularização fundiária, as inovações normativas e tecnológicas, porém, no Brasil centenas de famílias ainda fazem uso da terra sem dispor de documento que lhe dá posse, do outro lado há grandes produtores que se utilizam disso para ocupar mais terras (SPAROVEK, 2020).

Segundo Domingues (2019), os problemas fundiários do Brasil estão mais tonificados na Amazônia Legal, visto que nesta região as terras públicas não regulamentadas são alvos de um processo da ocupação desordenada, principalmente por grileiros, na região há milhares de posseiros e comunidades tradicionais que todos os dias lutam contra invasões e fraudes para obtenção de lucro com a revenda da terra, essa prática muito comum é conhecida como grilagem. Segundo o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) apresenta a Medida Provisória (MP) 910/2019 foi criada como uma solução para tais problemas, já que ela simplifica a regularização fundiária e visa incentivar políticas ambientais para promover a preservação da região.

2.2 GLEBA PÚBLICA FEDERAL

Uma gleba nada mais é que o terreno sem regulamentação. Quando não há nenhum tipo de legalização desta terra, seja para parcelamento, unificação ou construção, ela recebe o nome de gleba. Para Viana (2023), a gleba é uma grande extensão de terra que dividimos em lotes menores para fins de exploração agrícola, industrial ou imobiliária. Nós a adquirimos, geralmente, por meio de compra ou doação, e podemos dividi-la e vende-la a terceiros.

De acordo com Albuquerque (2017), o loteamento é o processo de dividir uma gleba em lotes menores para fins de construção de casas ou outros empreendimentos imobiliários. Ele é regulamentado por leis municipais e estaduais, e requer aprovação de órgãos públicos competentes antes de ser executado.

Conforme Petry (2016), o desmembramento é o processo de dividir uma área de terra em lotes menores, com o objetivo de aumentar a sua valorização. Ele é feito com base em projetos de loteamento. Que estabelecem as normas para a divisão da gleba, como dimensões dos lotes, infraestrutura e serviços públicos.

Segundo Dantas (2020), o cenário agrícola do país se alterou em grande medida desde a edição do Estatuto da Terra e seu Decreto Regulamentar. Nesse movimento, três instrumentos foram determinantes para a modernização da agricultura: a) crédito subsidiado, para a compra de insumos modernos e financiamento de capital; b) investimentos em ciência e tecnologia, a partir da Embrapa e cursos acadêmicos; c) extensão rural pública e, mais recentemente, extensão rural privada.

Além disso, os autores ainda apontam que a disponibilidade de fatores de produção, como terras agricultáveis, insumos modernos e empreendedores engajados, contribuiu para o aumento da eficiência da agricultura, para além das ações governamentais.

As glebas públicas federais totalizam 123 milhões de hectares (Mha), o correspondente a 14% do território nacional e equivalente à soma da área total dos estados da Bahia e Minas Gerais. Utilizando-se os dados de cobertura da terra de 2018, essa área se divide em 94 Mha de vegetação natural, 25 Mha de pastagem, 2 Mha de agricultura e 2 Mha de outros usos (como corpos d’água, por exemplo). Trata-se de áreas muito extensas, que em tamanho corresponde aos estados de Mato Grosso, Piauí e Alagoas, respectivamente. Essas áreas representam 16% e 15% da área de vegetação nativa e pastagem do Brasil (SPAROVEK, 2020).

Do total de 123 Mha de terras públicas federais, 12,3 Mha foram destinadas para Terras Indígenas (10%), 14,0 Mha para Unidades de Conservação de Proteção Integral (11%), 14,0 Mha Unidades de Conservação de Uso Sustentável (11%) que permitem a exploração econômica. Os outros 48% das terras públicas federais foram destinadas para uso agropecuário, sendo 19,5 Mha (15%) como assentamentos e áreas de uso comunitário, 13 Mha (10%) como áreas privadas destinadas (i.e. tituladas) e 7,1 Mha (7%) de imóveis no Programa Terra Legal, parte ainda em processo de análise. Desse modo, a MP 910/2019 visa aplicar à destinação dos restantes 43 Mha de terras federais (34%), dos quais 17,6 Mha (14%) são áreas privadas autodeclaradas inscritas no CAR e 25,4 Mha (20%) áreas sem indicação de destinação que se encontram fora do CAR.

Apesar das extensas áreas públicas federais destinadas para Unidades de Conservação e Terras Indígenas, 10 Mha das glebas federais foram desmatadas entre 1999 e 2018, o que corresponde a uma taxa média de 500 mil hectares (5 mil km2) por ano. Porém, essa dinâmica ocorre de modo diferente entre as categorias fundiárias. Por um lado, as áreas não destinadas e públicas destinadas (i.e. Unidades de Conservação e Terras Indígenas) possuem taxas de desmatamento mais baixas e mantém mais 80% da cobertura vegetal.

Por outro lado, nos imóveis rurais autodeclarados (i.e. inscritos no CAR) e áreas privadas destinadas (i.e. beneficiados pela regularização) observam-se taxas de desmatamento altas, chegando a perder até 3% da área de vegetação nativa em um ano. Além disso, essas áreas possuem menos de 60% de sua área como vegetação nativa, valor bem inferior à reserva legal que deve ser de 80% nos imóveis rurais no bioma Amazônia.

Os dados dos Censos Agropecuários indicam que na Amazônia Legal existem 188 mil imóveis sem título da terra. De modo a compreender como a legislação atual e as modificações propostas pela MP 910/2019 e pelo Relatório do Senador Irajá Abreu poderão beneficiar esses produtores, é importante quantificar o número e a área afetada.

A Lei 11.952/2009 atinge potencialmente 101.998 pequenos (menor do que 4 Módulos Fiscais – MF), 9.373 médios (4-15 MF) e zero grandes (maiores do que 15 MF) imóveis, que totalizam 12 Mha já inscritos no CAR e que aguardam regularização. Com a extensão do prazo para posse de 2004 para 2008 a Lei 13.465/2017 inclui adicionalmente 3.219 pequenos, 381 médios e 1.989 grandes imóveis, que contribuíram com mais 0,1, 0,3 e 3,2 Mha, respectivamente.

Isto corresponde a um aumento total de 5% no número de imóveis e 33% em área comparando-se a legislação de 2009 e 2017 principalmente por causa da inclusão de imóveis grandes. A Lei 13.465/2017 também inclui um prazo adicional que vai até dezembro de 2011 para as posses em imóveis residenciais na Amazônia Legal (i.e. posse por cinco anos até a publicação da lei).

A MP 910/2019 encaminhada pelo poder executivo muda novamente o prazo de posse m imóveis rurais de 2008 e para 2014, e para imóveis residenciais até 2018 (i.e. um ano anterior à aprovação da lei). Esta extensão adicional do prazo para 2014 mais 2.249 pequenos, 254 médios e 37 grandes imóveis, incorporando mais uma área de 93, 192 e 64 mil hectares, respectivamente. Isto corresponde a um aumento total de 2% no número de imóveis e 3% em área comparando-se a legislação de 2017 (Veja Tabela 1). Visto que essa mudança de prazo foi um dos elementos mais criticados pela Frente Parlamentar Ambientalista e sociedade civil organizada, o Senador Irajá em seu parecer sugere “adotar uma posição intermediária” estendendo o prazo de posse até 2012, coincidido com o ano de publicação do novo Código Florestal (Lei 12651/2012). Desse modo, em relação a lei já vigente, serão beneficiados mais 1639 pequenos, 168 médios e 30 grandes imóveis, incorporando mais uma área de 241 mil hectares (veja Tabela 1). Essa foi proposta pelo Senador Irajá mudança positiva, porém visto o número muito pequeno de beneficiários adicionais já inscritos no CAR teria sido mais proveitoso manter a data original da Lei N. 13.465/2017 em 2008 que já incluía uma anistia ao desmatamento ilegal para as áreas desmatadas até esse ano.

A Lei N. 13.465/2017 também introduziu um caso especial para regularização no art. 38 que abre espaço para ampliar ainda mais o prazo para posses de terras. Na sua forma original, o art. 38 da Lei N. 11.952/2009 legislava somente em relação aos imóveis residenciais situados na Amazônia legal. Porém, na MP do governo Temer posteriormente convertida em lei em 2017, o art. 38 passa a ter um parágrafo único que estende a modalidade citada no caput também os imóveis rurais, e definindo um procedimento especial (i.e. valor máximo da terra nua). O inciso I do mesmo artigo também estabelece que é possível obter o título também em ocupações posteriores a 2004 se comprovada a ocupação por um período igual a superior a cinco anos após a publicação da lei, o que leva o prazo para dezembro de 2011.

Já a MP 910/2019, em um dispositivo também confirmado pelo parecer do Senador Irajá, estenda novamente o prazo que passa a ser somente um ano de ocupação após a entrada em vigor da MP, o que leva o prazo para dezembro Benefício Lei N. 11.952/2009 Lei N. 13.465/2017 MP 910/2019 Relatório Sen. Irajá Limite de data e tamanho de imóveis Imóveis beneficiados (Mil) Área beneficiada (Mha) Auto-declaração Imóveis beneficiados (Mil) Área beneficiada (Mha) Ocupação até 2004 e 1500 hectares 111 11,8 Até 4 MF 101 5,9 Ocupação até 2008 e 2500 hectares 116 15,4 Até 4 MF 105 5,9 Ocupação até 2014 e 2500 hectares 119 15,8 Até 15 MF 117 12,5 Ocupação até 2012 e 2500 hectares 118 15,6 Até 2500 hectares 118 15,6 Tabela 1. Número e área dos imóveis beneficiados pelos critérios de enquadramento para regularização fundiária das Leis 11.952/2009 e 13.465/2017 e da MP 910/2019 A MP 910/2019 encaminhada pelo poder executivo muda novamente o prazo de posse m imóveis rurais de 2008 e para 2014, e para imóveis residenciais até 2018 (i.e. um ano anterior à aprovação da lei).

Esta extensão adicional do prazo para 2014 mais 2.249 pequenos, 254 médios e 37 grandes imóveis, incorporando mais uma área de 93, 192 e 64 mil hectares, respectivamente. Isto corresponde a um aumento total de 2% no número de imóveis e 3% em área comparando- se a legislação de 2017 (Veja Tabela 1). Visto que essa mudança de prazo foi um dos elementos mais criticados pela Frente Parlamentar Ambientalista e sociedade civil organizada, o Senador Irajá em seu parecer sugere “adotar uma posição intermediária” estendendo o prazo de posse até 2012, coincidido com o ano de publicação do novo Código Florestal (Lei 12651/2012). Desse modo, em relação a lei já vigente, serão beneficiados mais 1639 pequenos, 168 médios e 30 grandes imóveis, incorporando mais uma área de 241 mil hectares. Essa foi proposta pelo Senador Irajá mudança positiva, porém visto o número muito pequeno de beneficiários adicionais já inscritos no CAR teria sido mais proveitoso manter a data original da Lei N. 13.465/2017 em 2008 que já incluía uma anistia ao desmatamento ilegal para as áreas desmatadas até esse ano.

A MP 910/2019 também muda o procedimento de comprovação da ocupação da área ao incluir a possibilidade de se utilizar dados de sensoriamento remoto e amplia o benefício da autodeclaração dos demais requisitos para imóveis com área de até 15MF. A Lei 11.952/2009 já estabelecia que para os imóveis até 4 MF seria possível averiguar os requisitos para a regularização por meio de declaração do ocupante, aspecto que foi mantido após a mudança de 2017. Porém, essa medida não isenta o INCRA da análise dos documentos apresentados, o que gerava insegurança por parte dos analistas do órgão na ausência de dados objetivos que possam apoiar a declaração do ocupante. Portanto, a inclusão do sensoriamento remoto como meio de verificação é positiva e pode acelerar o processo de análise dos imóveis já em processo de regularização.

Porém, a MP 910/2019 amplia o benefício da autodeclaração para até 15 MF, o que corresponde a imóveis de até 1650 ha. Com base nos imóveis inscritos no CAR em glebas federais, estimamos que essa mudança irá beneficiar somente 10 mil imóveis adicionais, mas facilita a cessão de 6.4 Mha de terras públicas adicionais sem a necessidade de vistoria de campo. Ou seja, para se obter um ganho de 9% do número de imóveis para a área pública

potencialmente cedida, mas incrementa a área cedida em 104%. As mudanças sugeridas pelo Senador Irajá em seu parecer à Comissão Mista estendem ainda mais esse benefício, que agora chega à 2500 ha. Desse modo, em relação a lei atualmente vigente, essa proposta beneficiará 12 mil imóveis adicionais, enquanto facilita a cessão por meio de autodeclaração 15.8 Mha de terras públicas adicionais. de 2018.

Não está claro se o prazo definido no inciso I, se aplica de fato ou não ao parágrafo único, estendendo a aplicação do art. 38 para os imóveis rurais de forma irrestrita. Independente do entendimento efetivo desse mecanismo, fica claro que a MP 910/2019 e o parecer do Senador Irajá Abreu fornecem sugerem que invasões e tomadas de posse de imóveis da união serão beneficiados no futuro com outras modificações da lei.

Os imóveis alvos da MP 910/2019 das modificações propostas no parecer do Senador Irajá também foram analisados a partir do cumprimento do Código Florestal. Para tal, os imóveis foram divididos entre aqueles que possuíam déficit de APP, déficit de RL, ambos ou nenhum déficit. Os resultados mostraram que predomina entre os pequenos o padrão de nenhum déficit, que ocorre em 63% dos 107.466 imóveis em glebas federais. Já nos médios e nos grandes imóveis o padrão se inverte, e a existência de algum déficit, isso é, o não cumprimento do Código Florestal, passa a ser o padrão predominante atingindo 74% dos imóveis. A Tabela 2 apresenta os dados obtidos. Esses resultados, juntamente com a análise da taxa de desmatamento indica que o processo de regularização fundiária não garante o cumprimento da legislação florestal, principalmente entre os médios e grandes proprietários.

3. RESULTADOS ALCANÇADOS

A posse precária de um imóvel é normalmente conferida pelo vendedor ao comprador quando é assinado o contrato de compra e venda, isso permite que o vendedor possa de fato exercer a posse do imóvel desde o momento em que o contrato foi assinado, ainda que de maneira provisória. Portanto, a posse provisória, que comumente é chamada de precária, pode tornar-se automaticamente definitiva quando o comprador aceita pagar o preço estipulado no contrato. Mas, a posse definitiva é aquela conferida pelo vendedor ao comprador de maneira irreversível e duradoura, via de regra isso acontece quando o preço pago na íntegra. Fica compactuada de início, portanto, essa diferença.

Outrossim, para falar sobre posse precária de imóvel é importante, também, discorrer sobre usufruto, que é o direito sobre imóveis alheios, atribuindo à pessoa que possui o usufruto, o direito de uso e dos frutos, como rendas, ainda que não seja ele o proprietário. Segundo o Código Civil, o possuidor é a pessoa que exerce um dos poderes próprios à propriedade. E o proprietário é a pessoa que pode usar e, por consequência se dispor do imóvel.

Na Amazonia Legal, o desmatamento, as queimadas, a garimpagem, o agropastoreio e a biopirataria representam os principais problemas ambientais enfrentados pelo bioma da maior floresta tropical do mundo. Logo, o conjunto formado por tais ações devastadoras é responsável por graves mudanças climáticas em todo o planeta, como o aquecimento global.

Sobre a questão fundiária na Amazônia Legal o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA –, adverte que nas terras públicas desse território, há quase 300 mil ocupações irregulares, áreas que apresentam demandas para regularização fundiária. Conforme estudo do Instituto Amazônia 2030, que trata sobre o assunto, as dificuldades em avançar com a regularização fundiária em áreas federais em áreas fora de assentamentos não decorre apenas de problemas da lei, mas principalmente do enfraquecimento da implementação da lei fundiária ao longo das últimas décadas (IHERING, 2012).

Para o Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon), tal enfraquecimento é resultante das reduções de orçamento e equipe, mas também de diversas alterações nos órgãos responsáveis por esse tema em um curto espaço de tempo, sem uma transferência correta de capacidades. A passagem dessa atribuição para o INCRA no ano de 2019 gerou uma queda mais expressiva no desempenho do governo para a emissão de títulos definitivos, porém, ainda não retomou a média de titulação anual observada entre 2009 e 2018, neste lapso de tempo que havia o programa Terra Legal.

Fundamental ressaltar que para melhorar os resultados de regularização fundiária, não se trata apenas de mudar a lei, e sim criar a capacidade operacional e estabilidade na gestão desse tema. Mudar a lei da forma como está sendo proposto no Congresso Nacional somente beneficiará aqueles que desrespeitaram a legislação e ocuparam terra pública ilegalmente após 2011. No entanto, não resolverá a pendência dos que esperam há anos por um título de terra (GONÇALVES, 2018).

Entre os anos de 2009 e 2021, o governo brasileiro emitiu aproximadamente 40 mil títulos de terra. Porém, de acordo com o estudo, desde 2015, a redução de funcionários qualificados, orçamentos reduzidos e mudanças no arranjo institucional de gestão do programa tem provocado uma redução no ritmo de titulação. No ano de 2021 registrou-se uma leve retomada, com a emissão de 753 títulos, no entanto, muito abaixo na média de titulação no período do programa Terra Legal, que foi de 3.190 títulos entre 2009 e 2018 (VALERIANO, 2022).

Sobre essa temática, merece destaque o fato do cultivo da soja, umas das principais atividades agrícolas que se desenvolve e continua a se expandir de forma aguda, principalmente em áreas da Amazônia Legal. De fato, a expansão da produção de soja está causando um grave desmatamento por meio da dinâmica de desmatamentos agressivos na floresta, desenvolvimento de fazendas de pecuária e transformação posterior da área em agricultura mecanizada. Tal processo leva à expansão da fronteira agrícola (SILVA, 2016).

Nesse cenário, a sojicultura se destaca nessa dinâmica expansionista da agropecuária brasileira, a ponto de representar 60% da área plantada das principais culturas (arroz, cana-de-açúcar, feijão das águas e milho primeira safra) na temporada 2013/144. Aumentos na produção de soja entre 1995 e 2010 tiveram a região Norte como principal localização e, mais recentemente, de 2009 a 2014, a área cresceu 121% na região Norte e 66% no Nordeste, enquanto no Centro-Oeste o aumento foi de 41% e no Sul de 28% (SPAROVEK, 2020).

A avidez do mercado internacional e as condições favoráveis dos exportadores do grão e derivados em virtude da conversão de proteína vegetal em animal (produção de carnes) e a busca crescente por óleo para alimentação e produção de biodiesel são gatilhos que conseguem impulsionar a expansão da área com a plantação, cultivo da soja.

Na Amazônia Legal a área de soja abarca 8,16 milhões de hectares em 2012, o que representa um aumento de 159% quando comparada a do ano de 2000. As áreas destinadas à produção de grãos são localizadas principalmente no bioma Cerrado, onde o clima seco e a topografia plana são responsáveis pela mecanização e a resposta adequada às técnicas de produção (SILVA, 2016).

Logo, o rápido avanço do cultivo da soja sobre a Amazônia Legal representa preocupação do setor agroindustrial da soja, que se concretizou com a implementação da Moratória da Soja. A iniciativa da Associação Brasileira da Indústria de Óleos Vegetais (ABIOVE) e da Associação Nacional dos Exportadores de Cereais (ANEC) teve início em 2006 com o compromisso de não comercializar o grão proveniente de áreas desflorestadas localizadas no bioma Amazônia. A renovação é anual e a partir de 2014 as entidades participantes se comprometem a não comercializarem soja produzida em área desflorestada a partir de julho de 2008.

Nos últimos 100 anos, os sistemas agrícolas assumiram padrões industriais. Se, antes, eram marcados por economias familiares caracterizadas pela autossuficiência, atualmente a produção alimentar se transforma a partir da incorporação da indústria pelo campo. O agronegócio, portanto, é marcado pelo processo de agroindustrialização, aumento de produtividade, expansão das cadeias produtivas e concentração de investimentos em atividades anteriores e posteriores à produção agrícola em si (SILVA, 2016).

A agropecuária é crucial para o desempenho econômico do Brasil, visto que é um setor dinâmico com contribuições significativas para o produto interno bruto (PIB) e as exportações nacionais. Se a produção agrária representou, em 2019, 4,8% do PIB, o agronegócio foi responsável por 21,2% de toda a produção do período (MEDINA, 2019).

A região da Amazônia, que, a princípio, seria um local menos propício ao cultivo agrícola e à pecuária, atualmente desempenha papel importante na produção alimentar nacional. Em termos de área de lavouras, tanto permanentes como temporárias, os municípios do bioma amazônico representam praticamente 16% da área total plantada, ao passo que a produção agropecuária, expressa em receita de vendas, representa 15% dos rendimentos econômicos da produção agropecuária brasileira (GONÇALVES, 2018).

Isso posto, é corre afirmar que a produção agropecuária dos locais encontrados na Amazônia representa importante desempenho econômico para a produção da indústria alimentícia não apenas no âmbito nacional, mas em escala global. Entretanto, a produção na região tem sido foco de discussões que envolvem ambientalistas, produtores e comunidade externa: de um lado, posições conservacionistas que se preocupam com a exploração no bioma amazônico.

Além do processo de inscrição das posses em programas do INCRA, os processos de análise e titulação dos imóveis rurais também progrediram substancialmente. Dos inscritos no INCRA, já foram titulados 18 mil imóveis, 10% do total. Destes, 15 mil são imóveis de até 100 ha, que, por terem na sua maioria até 1 módulo fiscal, podem ser cedidos gratuitamente. A menor taxa de titulação dos imóveis maiores ocorre não só por causa da lentidão do processo de análise e de retificação, mas também porque se trata de uma cessão onerosa.

Mesmo que o valor pago para o governo seja abaixo do valor de mercado, a necessidade de investimento de capital restringe o acesso à terra. Além dos números expressivos nos últimos 15 anos o INCRA firmou convênios com Estados para regularização fundiária em terras Estaduais que geraram milhares de títulos. Essas mudanças foram detectadas no Censo Agropecuário de 2017 em relação ao de 2006, quando houve uma redução de 86 mil no número de imóveis sem titulação, e um aumento de 162 mil no número de imóveis titulados.

Assim, conclui-se que ao registrar a maior parte das posses da Amazônia Legal, o INCRA já apresentou resultados positivos para o processo de regularização dentro da atual legislação. Sendo assim, enquanto não existem evidências sobre a necessidade de alterar a

data limite para as posses e flexibilizar o processo de inscrição, fica claro que o maior desafio da regularização está na análise dos mais de 150 mil imóveis que já se encontram inscritos no INCRA.

A inclusão da verificação por sensoriamento remoto incluída pela MP 910/2019 pode contribuir para isso, porém não é necessário incluir os imóveis até 15 MF já que 98% dos imóveis inscritos possuem área menor que 500 ha. Já a proposta do Senador Irajá Abreu de estender a autodeclaração juntamente com a verificação por sensoriamento remoto beneficiará adicionalmente à MP somente 95 imóveis que ocupam uma área de 176 mil hectares.

A Lei 13.465/2017, comparada com a Lei 11.952/2009, ampliou o benefício de regularização para imóveis grandes e trouxe a data de ocupação como coincidente do Código Florestal, 22 de julho 2008. Esta alteração sinalizou que a regularização saía da esfera dos pequenos imóveis ocupados há mais tempo, e os imóveis grandes então incluídos passaram a ocupar um terço do espaço passível de regularização. Por outro lado, sinalizou também uma aproximação com a legislação ambiental, pelo uso da mesma data de referência do Código Ambiental. Esta sinalização também indicou que a anistia a desmatamentos recentes e/ou aqueles acima do permitido pela lei ambiental, seriam limitantes para a regularização fundiária.

3.1 AMAZONIA LEGAL

A Amazônia Legal é uma região do Brasil que foi delimitada pelo governo federal para promover o desenvolvimento social e econômico da região. A área é composta por nove estados, que estão inseridos parcial ou integralmente na Amazônia, e abrange cerca de 58,9% do território brasileiro: Amazonas, Acre, Rondônia, Roraima, Pará, Maranhão, Amapá, Tocantins, Mato Grosso.

A Amazônia Legal é dividida em duas partes: a Amazônia Ocidental e a Amazônia Oriental. A Amazônia Ocidental é composta pelos estados do Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima, enquanto a Amazônia Oriental é composta pelos estados do Pará, Maranhão, Amapá, Tocantins e Mato Grosso.

A Amazônia Legal foi instituída pela Lei 1806, de 6 de janeiro de 1953, mas o nome só foi adotado em 2009. A região abriga a maior parte dos indígenas do país, cerca de 51,25

3.1 AS CONSEQUENCIAS DA OCUPAÇÃO

Portanto, a posse provisória, que comumente é chamada de precária, pode tornar-se automaticamente definitiva quando o comprador aceita pagar o preço estipulado no contrato. Mas, a posse definitiva é aquela conferida pelo vendedor ao comprador de maneira irreversível e duradoura, via de regra isso acontece quando o preço pago na íntegra. Fica compactuada de início, portanto, essa diferença.

Conforme estudo do Instituto Amazônia 2030, que trata sobre o assunto, as dificuldades em avançar com a regularização fundiária em áreas federais em áreas fora de assentamentos não decorre apenas de problemas da lei, mas principalmente do enfraquecimento da implementação da lei fundiária ao longo das últimas décadas (IHERING, 2012).

A passagem dessa atribuição para o INCRA no ano de 2019 gerou uma queda mais expressiva no desempenho do governo para a emissão de títulos definitivos, porém, ainda não retomou a média de titulação anual observada entre 2009 e 2018, neste lapso de tempo que havia o programa Terra Legal.

No ano de 2021 registrou-se uma leve retomada, com a emissão de 753 títulos, no entanto, muito abaixo na média de titulação no período do programa Terra Legal, que foi de 3.190 títulos entre 2009 e 2018 (VALERIANO, 2022).

Aumentos na produção de soja entre 1995 e 2010 tiveram a região Norte como principal localização e, mais recentemente, de 2009 a 2014, a área cresceu 121% na região Norte e 66% no Nordeste, enquanto no Centro-Oeste o aumento foi de 41% e no Sul de 28% (SPAROVEK, 2020).

topografia plana são responsáveis pela mecanização e a resposta adequada às técnicas de produção (SILVA, 2016).

A renovação é anual e a partir de 2014 as entidades participantes se comprometem a não comercializarem soja produzida em área desflorestada a partir de julho de 2008. Nos últimos 100 anos, os sistemas agrícolas assumiram padrões industriais. Se, antes, eram marcados por economias familiares caracterizadas pela autossuficiência, atualmente a produção alimentar se transforma a partir da incorporação da indústria pelo campo.

O agronegócio, portanto, é marcado pelo processo de agroindustrialização, aumento de produtividade, expansão das cadeias produtivas e concentração de investimentos em atividades anteriores e posteriores à produção agrícola em si (SILVA, 2016).

A região da Amazônia, que, a princípio, seria um local menos propício ao cultivo agrícola e à pecuária, atualmente desempenha papel importante na produção alimentar nacional.

Em termos de área de lavouras, tanto permanentes como temporárias, os municípios do bioma amazônico representam praticamente 16% da área total plantada, ao passo que a produção agropecuária, expressa em receita de vendas, representa 15% dos rendimentos econômicos da produção agropecuária brasileira (GONÇALVES, 2018).

Entretanto, a produção na região tem sido foco de discussões que envolvem ambientalistas, produtores e comunidade externa: de um lado, posições conservacionistas que se preocupam com a exploração no bioma amazônico.

3.3 DO USUCAPIÃO

A Usucapião é a maneira de adquirir um imóvel através da posse prolongada. A forma extrajudicial ocorre em virtude de o procedimento ser realizado em cartório de registro de imóveis. A usucapião extrajudicial deve ser processada no registro de imóveis da circunscrição imobiliária em que se situar o imóvel usucapiendo, ainda que seu registro esteja em outra circunscrição. O que muitas vezes acontece é de o imóvel estar situado em mais de uma circunscrição.

Assim, tomando como base o artigo 1.071 do Novo Código de Processo Civil que adicionou à Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/73) o artigo 216-A, criando a possibilidade do reconhecimento extrajudicial da usucapião, ou seja, não é necessário um processo judicial e o litígio poderá ser resolvido diretamente em um cartório.

3.4 DO CABIMENTO DO USUCAPIÃO

No Brasil, esse instituto surgiu oficialmente (já existia, mas apenas no direito consuetudinário) em princípios do século XX, com a provação do Código Civil de 1916, porém, se apresentava de maneira pueril se comparada com o que há hoje no ordenamento jurídico brasileiro, quando analisamos as disposições de 1916 e as atuais, identificamos a importância que é conferida hoje em nossa legislação.

O Código de Processo Civil, que entrou em vigor em 16 de março de 2016, em seu artigo 1.071 trouxe uma inovação que acresceu à Lei nº. 6.015/73, o art. 216-A, que em sua redação explicita a adoção desse procedimento que é a aquisição da propriedade por usucapião através da via extrajudicial.

É cabível também a citação da Lei nº 11.977/09 modificada pela Lei nº 12.242/11, que dispôs sobre o programa do governo federal Minha Casa Minha Vida, esta por sua vez prevê a adoção da usucapião administrativa, no entanto, com aplicação específica e limitada, abrangendo apenas a regularização fundiária de interesse social.

É pertinente destacar que há dois fundamentos jurídicos para a usucapião, primeiramente há de se destacar a função social da posse e, segundo a possibilidade de regularizar situações que já são fatos e precisam apenas ser consolidados.

Logo, se uma pessoa (física ou jurídica) detém uma propriedade por um prazo de temporal e dá função social àquela propriedade. Se habita com sua família, se trabalha ou se habita e trabalha, dependendo da natureza e do tamanho do imóvel, ou seja, uma circunstância de fato, este cidadão poderá, através da usucapião, legitimar a sua posse (SANTOS, 2020).

4 CONCLUSÃO

A apropriação privada irregular ou ilegal de terras públicas, também denominada grilagem1 , tem sido uma regra na formação da propriedade privada rural no Brasil. Em diferentes momentos históricos foram utilizados diversos mecanismos jurídicos e sociais para assegurar o acesso à terra e aos recursos florestais, e a violência contra comunidades indígenas e camponesas são apenas um elemento deste complexo problema brasileiro. O fenômeno da grilagem é tão antigo que se torna difícil determinar em que momento ele se tornou um procedimento recorrente, pois algumas das características da grilagem nos séculos passados se transformaram em causas de efeitos semelhantes às dos dias atuais. O reconhecimento de ocupação privada de terras públicas mais cabal é a Lei de Terra de 1850, a qual expressa como um dos seus objetivos a tentativa de discriminar as terras públicas das privadas, mas que não consegue alcançar seu êxito.

O objetivo principal desse estudo foi “realizar uma análise sobre casos exemplares de grilagem das terras públicas na Amazônia que se associam ao desmatamento e exploração madeireira ilegal, bem como a eficácia dos atuais mecanismos jurídicos e institucionais relacionados a seu controle, visando ao fornecimento de subsídios para o aperfeiçoamento de políticas públicas afins”. Inicialmente pretendia-se fazer a pesquisa de campo em três áreas: região de São Félix do Xingu a Iriri, no Pará; área da Rodovia Federal BR-163 no Pará e em Mato Grosso; e a região de Boca do Acre, no estado do Amazonas. Tais áreas foram escolhidas para os estudos de caso por serem aquelas regiões consideradas representativas da problemática da grilagem de terras públicas, no que se refere a agentes envolvidos, recursos naturais, processos de ocupação etc.

Os dados de cobertura da terra utilizados foram provenientes do Projeto MapBiomas, coleção 4.0, em resolução espacial de 30m e resolução temporal de um ano, do qual se extraiu o período 1999 a 2018. Os dados relativos à estrutura fundiária e do cumprimento do Código Florestal (Lei 12.651/2012) vieram da Malha Fundiária, versão de fevereiro de 2019, do Imaflora/GeoLab, publicamente acessível no site do Atlas Agropecuário. Como todo modelo de fenômenos complexos, o estudo possui limitações e faz pressupostos para representar o mundo real.

A principal limitação do estudo é a inexistência de uma base de dados fundiária com resolução temporal, de forma que é impossível extrair relações temporais entre os imóveis e os marcos legais. Por exemplo, não é possível saber quais imóveis foram cadastrados nas bases de dados após 2004, o marco temporal previsto pela Lei 11.952/2019. Outra limitação é

a resolução temporal anual dos dados de cobertura do solo, que não permite especificar com precisão a data de 1º de dezembro de 2004.

Apesar do grande número de imóveis sem titulação, é possível notar avanços nos processos de regularização na última década. Um dos principais responsáveis pela aceleração destes processos, principalmente na Amazônia, foi o programa Terra Legal – juntamente com a Lei N. 11.952/2009 –, a partir de mutirões organizados pelo INCRA e outros órgãos governamentais em municípios críticos na Amazônia legal. Essa política foi continuada após as mudanças promovidas pela Lei N. 13.465/2017. Desse modo até fevereiro de 2020 foram inscritos no INCRA para regularização 171 mil imóveis na Amazônia Legal, sendo 57 mil no Pará, 27 mil no Maranhão, 24 mil em Rondônia, 20 mil no Amazonas e 17 mil no Amazonas.

No total, são 12 Mha concentrados principalmente de até 500 ha. Se for tomado como base o número de produtores sem título na Amazônia legal levantado pelo Censo de 2017, é possível afirmar que 91% dos produtores nesta condição se inscreveram no Terra Legal até fevereiro de 2019. O número de inscritos também é superior ao número de imóveis no CAR que poderiam ser beneficiados pelas mudanças promovidas pela MP 910/2019 como indicado acima, o que indica um alto nível de cobertura de imóveis potencialmente beneficiados.

Contudo, chegou-se à conclusão de que o período de quatro meses previsto para a realização do estudo – sendo que somente dois meses e meio poderiam ser dedicados à pesquisa de campo – não era suficiente para abranger todas as localidades desejadas. Diante dessa limitação temporal, optou-se por restringir a análise à área da BR-163 no estado do Pará. Apesar da limitação geográfica, verificou-se que a região analisada preencheu a preocupação inicial: identificar os principais agentes sociais, econômicos e políticos – posseiros, fazendeiros, especuladores de terras, madeireiros, políticos, funcionários públicos etc. – envolvidos em processos de grilagem.

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¹ Estudante do 9º período do curso de Direito na FIMCA JARU. Email: alesandrocar@gmail.com

² Professor Especialista em Escola da Magistratura (2023) EMERON, Docência Jurídica, Português Jurídico e Direito Tributário na Faculdade Iguaçu- Capanema/PR.