REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/pa10202411242019
Elison Lopes Pereira
Orientador: Me. Edil De Castro Cavalcante
RESUMO
As licitações são as formas encontradas pelo Governo para escolher de forma de forma isonômica e igualitária, a proposta mais atrativa e vantajosa para a Administração Pública, seja pelo preço ou pela qualidade e abrangência dos serviços prestados. Partindo disso, busca-se analisar a introdução do pregão eletrônico no Ceará, com ênfase nos benefícios tragos por essa adesão. Ainda, será discorrido sobre a evolução dos processos licitatórios no Brasil, bem como no estado do Ceará e os princípios e modalidades que regem a licitação pública. Para essa pesquisa, utilizaram-se fontes bibliográficas retiradas de artigos, livros e da jurisprudência vigente. Referente à abordagem, classifica-se como qualitativa, de caráter explicativo e exploratório. Logo, percebe-se que os benefícios tragos pela escolha da modalidade Pregão Eletrônico para as licitações trazem consigo inúmeros benefícios, não somente para a Administração Pública, como também para todos os participantes do certame, bem como para a sociedade, visto que tudo ocorre com maior rapidez, eficiência e agilidade.
Palavras-chave: Licitação. Pregão Eletrônico. Administração Pública. Ceará.
ABSTRACT
Bidding are the ways found by the Government to choose, in an equal manner, the most granted and advantageous proposal for the public administration, whether due to the price or the quality and scope of the services provided. Based on this, we seek to analyze an introduction of electronic bidding in Ceará, highlighting the benefits brought by this adhesion. It will also discuss the evolution of bidding processes in Brazil, as well as in the state of Ceará and the principles and modalities that govern public bidding. For this research, bibliographical sources taken from articles, books and current jurisprudence were used. Regarding the approach, it is classified as qualitative, explanatory and exploratory. Therefore, it is clear that the benefits brought by the choice of the Electronic Auction modality for the bidding process bring numerous benefits, not only for the Public Administration, but also for all certificate participants, as well as for a society, since everything happens with greater speed, efficiency and agility.
Keywords: Bidding. Electronic Auction. Public Administration. Ceará.
1 INTRODUÇÃO
Tanto as pessoas físicas como as pessoas jurídicas de direito privado possuem autonomia no que tange a escolha por realizar suas próprias compras e estabelecer contratos que sejam desejados. Não há regras específicas que precisam ser seguidos por tais, apenas os costumes e normas do mercado que precisam ser submetidos ao regime jurídico do direito civil e comercial, conforme apresentado pelo artigo 170 da Constituição Brasileira (BRASIL, 1988), que estabelece a livre iniciativa.
Diferente disso, na Administração Pública ocorre o inverso. Nesta, é preciso que contratos e compras passem por determinadas condições estabelecidas pelo legislador, haja vista que há a utilização de dinheiro público não pode ser utilizada em detrimento de interesses pessoais, e sim, coletivos – entra aí, a Licitação e seu processo licitatório, que tem como prioridade a clareza e objetividade nas compras públicas.
A licitação é um processo jurídico estabelecido pela Lei nº 8.666, de 1993, que legaliza as Licitações e Contratos realizados pela Administração Pública, conforme exposto pela CF 88, art. 37, inciso XXI. Seu objetivo primordial é a moralidade destas. Nesta, várias empresas se candidatam a tal contratação, incluindo seus preços, produtos/serviços oferecidos, benefícios, etc. Assim, a proposta que mais se adeque à Administração e interesse coletivo será a escolhida, atentando sempre pela supremacia do interesse público.
Existem diversas modalidades de Licitação, sendo mais utilizada a modalidade Pregão, mais especificamente em forma eletrônica. O Pregão Eletrônico foi criado mediante as experiências contratuais da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL e foi instituído pela Medida Provisória nº 2.026, nos anos 2000 (AZEVEDO, 2014). Ela foi transformada em Lei em 17 junho de 2007, pela Lei nº 10.520.
Com a implementação da forma eletrônica, o processo licitatório se tornou mais rápido e transparente, além de ampliar seu alcance, alcançando mais fornecedores para a disputa e de reduzir custos. As sessões públicas passaram a ser realizadas de forma virtual através da internet.
No âmbito estadual, o Ceará instituiu o Decreto 26.972, de 25 de março de 2003, que veio a regulamentar o processo de licitação no Estado. Assim, como o pregão eletrônico trouxe benefícios para a Administração Pública Federal e quais os benefícios para a Administração do Estado do Ceará?
Com a presente pesquisa, tem-se como objetivo geral, analisar a introdução do pregão eletrônico e seus resultados positivos do ponto de vista de redução de custos e agilidade nos processos de aquisições de bens e serviços das compras governamentais do Estado do Ceará. Como objetivos específicos, pretende-se discorrer sobre a evolução dos processos licitatórios no Brasil e no Estado do Ceará, descrever os benefícios promovidos com a modalidade de licitação pregão eletrônico e identificar quais as principais vantagens do uso da modalidade pregão nas contratações públicas do estado.
Justifica-se que a escolha desse tema ocorre devido aos enormes benefícios comumente falado deste para a Administração Pública, bem como a importância para a sociedade, por tratar-se de uma área estratégica. Com a modernização do processo de compra da Administração Pública Federal, os estados tiveram que acompanhar todo esse processo. No caso do Ceará, o Estado em específico que será estudado, essa mudança ocorreu com o Decreto nº 26.972/03, que estabeleceu a utilização de pregão eletrônico para aquisição de bens e serviços no Estado.
Esse processo é realizado através da internet e permite seu acompanhamento por qualquer interessado na licitação (pessoa física ou jurídica), possibilitando maior transparência e competição nos negócios, mais agilidade e proporciona vantagens tanto para órgãos públicos como para fornecedores cadastrados no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores.
Será uma análise comparativa entre as modalidades de licitação, realizada através de estudos que irão identificar os prazos, os limites, benefícios de cada modalidade em comparação com o pregão de modo a identificar a importância e os benefícios desta modalidade para a gestão pública.
Para a realização desta pesquisa, utilizaram-se fontes bibliográficas em artigos, livros e jurisprudência vigente, tendo como principais autores Azevedo (2014), Saraiva (2012) e Justen Filho (2013). Referente à abordagem, classifica-se como sendo qualitativa, de caráter explicativo e exploratório.
Para desenvolvimento deste trabalho, foi utilizada a pesquisa bibliográfica, com base em livros, artigos e dados nacionais e estaduais para fazer um demonstrativo de quanto mais eficiente é a utilização da modalidade de Licitação na modalidade Pregão Eletrônico em comparação as demais modalidades.
O trabalho divide-se em dois capítulos de fundamentação teórica: o primeiro, intitulado de “Licitação Pública” trará as conceituações e definições sobre o tema, além de apresentar o contexto histórico e evoluções desta na jurisdição brasileira, desde 1862 até os dias de hoje, com a Lei nº 8.666/96. Ainda, tratará das modalidades da Licitação, apresentando seu funcionamento, princípios e procedimentos.
O segundo capítulo será específico da modalidade pregão eletrônico, trazendo informações sobre seu conceito e definição, seu processo e evolução histórico, suas principais características, vantagens e desvantagens. Por fim, as considerações finais conterão uma síntese sobre a evolução de todo o processo histórico das licitações em território nacional, bem como uma análise dos benefícios tragos pela modalidade do pregão eletrônico, como a rapidez, agilidade e abrangência.
2 A LICITAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Esse capítulo trará as informações principais sobre a licitação no Brasil, desde sua conceituação, como seu contexto histórico, os princípios norteadores da licitação pública e as modalidades da mesma. Para fins organizacionais, cada um dos itens acima será abordado em um tópico específico.
2.1 Conceituação e Contexto Histórico
A licitação é uma forma que o governo tem para escolher de forma de forma isonômica, a proposta mais atrativa e vantajosa para a administração pública. Importante lembrar que a vantagem não significa preço baixo, mas sim, que consegue atender as necessidades requeridas da melhor maneira – “entende-se como vantajosa a que atende a descrição do item solicitado e o valor determinado, chamado de referência” (AZEVEDO, 2014, p. 1).
Segundo o Superior Tribunal Federal (STF, 2007):
3. A licitação é um procedimento que visa à satisfação do interesse público, pautando-se pelo princípio da isonomia. Está voltada a um duplo objetivo: o de proporcionar à Administração a possibilidade de realizar o negócio mais vantajoso — o melhor negócio — e o de assegurar aos administrados a oportunidade de concorrerem, em igualdade de condições, à contratação pretendida pela Administração. Imposição do interesse público, seu pressuposto é a competição. Procedimento que visa à satisfação do interesse público, pautando-se pelo princípio da isonomia, a função da licitação é a de viabilizar, através da mais ampla disputa, envolvendo o maior número possível de agentes econômicos capacitados, a satisfação do interesse público. A competição visada pela licitação, a instrumentar a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, impõe-se seja desenrolada de modo que reste assegurada a igualdade (isonomia) de todos quantos pretendam acesso às contratações da Administração.
Em conformidade com o exposto acima, Meirelles (2010, p. 246) define que:
Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos.
Faria (2011) entende que a licitação é o procedimento administrativo formal na qual a Administração Pública, de forma direta e/ou indireta, celebra contratos de serviços, de obras, de compras, de concessões, de permissões e alienações.
Segundo Di Pietro (2014), a licitação pode ser conceituada como sendo um procedimento administrativo por meio do qual um ente público, valendo do exercício da função administrativa, abre a todos os interessados que se enquadram nas condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de oferecerem uma proposta, dentre as quais será selecionada e aceita a mais conveniente para a celebração do contrato.
Na visão de Justen Filho (2013, p. 61):
A vantagem caracteriza-se como a adequação e satisfação do interesse coletivo por via da execução do contrato. A maior vantagem possível configura-se pela conjugação de dois aspectos inter-relacionados. Um dos ângulos relaciona-se com a prestação a ser executada por parte da Administração assumir o dever de realizar a prestação menos onerosa e o particular se obrigar a realizar a melhor e mais completa prestação. Configura-se portanto, uma relação custo-benefício. A maior vantagem corresponde à situação de menor custo e maior beneficio para a Administração.
Percebe-se, baseado nos autores acima que o objetivo principal da licitação é obter vantagem nas aquisições, de maneira que respeite os princípios constitucionais e legais do direito. Ela possui natureza jurídica e formal, visto que está inserida no campo do direito administrativo. Logo, a licitação está obrigatoriamente submetida ao Princípio da Legalidade, que determina à Administração Pública, o encargo de agir conforme estabelece a lei. Em outras palavras, o Poder Público só pode fazer algo previsto por lei. Esse procedimento administrativo previsto por lei também obedece a critérios estabelecidos por um edital próprio.
O edital ou convite é o ato convocatório da licitação. Seu objetivo é estabelecer todas as condições e critérios necessários para a participação dos licitantes, ao desenvolvimento da licitação e à contratação. Ademais, ela também é responsável por estabelecer a ligação entre a Administração e os licitantes. É importante que o edital seja claro, específico, preciso e fácil de ser consultado.
Nohara (2013, p. 301) elenca que a licitação é “um encadeamento de atos lógica e cronologicamente ordenados”, ocorrendo por meio de “edital ou carta-convite, o recebimento das propostas, a habilitação, a classificação, a homologação, que visam à prática do ato final que é denominado adjudicação” (NOHARA, 2013, p. 301).
Já Azevedo (2014, p. 1) esclarece que:
A Administração Pública deve sempre se atentar, qual vantagem trará para si, não devendo se privar somente ao valor da contratação, e sim, o que o objeto da aquisição ou da prestação de serviços trará em seu beneficio e para sua população. Portanto mesmo que uma contratação seja bem-sucedida, não significa que o bem ou serviço vai se comprometer com o fim proposto, ou seja, se não houver um planejamento anterior, o objeto adquirido poderá ficar ocioso, mesmo quando a licitação obedeceu e aplicou todos os princípios e regras que devem nortear as contratações.
Portanto, de forma breve, pode-se definir a licitação como sendo um procedimento público de natureza jurídica e formal que visa à celebração da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, baseado do princípio da isonomia e da legalidade, assim como demais princípios estabelecidos na CF e na Nova Lei de Licitações.
De acordo com a pesquisa de Azevedo (2014), o termo “licitação” surgiu na legislação brasileira em 14 de maio de 1862, por meio da edição do Decreto nº 2.926, que tratava sobre a regulamentação das arrematações dos serviços do Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas da época.
Após esse decreto, surgiram várias outras leis que tratavam do tema, porém, foi apenas em 28 de janeiro 1922, mediante o Decreto nº 4.535 que regulamentava o Código de Contabilidade da União, que o mesmo foi consolidado (AZEVEDO, 2014).
A licitação veio a evoluir mais ainda com o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, na qual estabelecia a reforma administrativa federal, e, com a Lei nº 5.456, de 20 de junho de 1968, estendeu essa reforma para os âmbitos estaduais e municipais. Cita-se também o Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, atualizado pelo Decreto-Lei nº 2.348, de 24 de julho de 1987 e Decreto-Lei nº 2.360, de 16 de setembro de 1987 (AZEVEDO, 2014).
Sua ênfase principal pode ser dada por meio da Constituição Federal de 1988, haja vista que foi por meio desta que o status de princípio constitucional foi adquirido:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[…] XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 1988).
O inciso XXI específico da licitação foi incluído pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei Geral de Licitações. Essa lei está vigente até hoje e trata das normas para licitações e contratos da Administração Pública. Antes dela, as licitações ocorriam conforme o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Percebe-se que a CF/88 trouxe inúmeros benefícios para o processo licitatório brasileiro, institucionalizando e democratizando a Administração Pública e modernizando cada vez mais tal processo. Foi por meio dessas evoluções que foi possível realizarem contratações legais, transparentes e vantajosas.
A nova Lei de Licitações, de 1º de abril de 2021, veio para substituir a Lei de Licitações (Leis 8.666/93), a Lei do Pregão (10.520/02) e o Regime Diferenciado de Contratação (12.462/11), passando a ser regidos apenas por essa lei, ou seja, a nova Lei de Licitações. O principal objetivo dessa mudança foi otimizar e regulamentar essas leis em apenas uma. Além disso, essa lei traz inovações no que se refere à normatização do Sistema de Registro de Preços.
Ademais, a modalidade eletrônica passa a ser a principal, devendo ocorrer prioritariamente nesse modelo, ocorrendo raramente de forma presencial. Ela passa a valer para a Administração Pública Federal, Estadual e Municipal em todos os órgãos, ficando de fora as empresas públicas, sociedades de economia mista e estatais regidas pela Lei nº 13.303/16.
Em síntese, a licitação é o procedimento obrigatório que deve ser utilizado pela Administração Pública para realizar suas contratações (aquisições de bens, serviços e/ou alienações) sendo regida principalmente pela nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ou Lei nº 14.133.
2.2 Os princípios norteadores da Licitação Pública
No Brasil, nas esferas federal, estadual, municipal e distrital, ao realizar licitações e contratos, a Administração Pública obedece aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) (BRASIL, 2021) .O interesse público orienta a implementação harmonizada destes princípios.
Os princípios norteadores da licitação são os princípios do direito administrativo elencado no artigo 37 da CF/1988, bem como no art. 5º da nova Lei de Licitações. Todas as licitações devem respeitar tais princípios, pois não basta ter a legalidade e não ter a moralidade, além de que as regras devem ser razoáveis e proporcionais de acordo com o objeto, valor e outros elementos, e não pode implicar na inobservância dos demais princípios. Abaixo, serão comentados alguns deles.
A legalidade significa que todas as licitações sempre devem ocorrer baseadas nas regras e normas que são estabelecidas pela lei, principalmente na Nova Lei de Licitações, que aponta o caminho para tal, bem como pode auxiliar em dúvidas ou possíveis lacunas durante os certames.
No campo das licitações, o princípio da legalidade impõe, principalmente, que o administrador observe as regras que a lei traçou para o procedimento. É a aplicação do devido processo legal, segundo o qual se exige que a Administração escolha a modalidade certa; que seja bem clara quanto aos critérios seletivos; que só deixe de realizar a licitação nos casos permitidos na lei que verifique com cuidado, os requisitos de habilitação dos candidatos e, enfim, que se disponha a alcançar os objetivos colimados, seguindo os passos dos mandamentos legais (CARVALHO FILHO, 2009, p. 264).
O princípio da igualdade ou isonomia refere-se ao tratamento igualitário que todos devem receber durante o processo licitatório, ou seja, qualquer pessoas/empresa que deseja participar do processo pode, não podendo haver privilégios ou benefícios para ninguém em específico.
A igualdade na licitação significa que todos os interessados em contratar com a Administração devem competir em igualdade de condições, sem que a nenhum se ofereça vantagem não extensiva a outro. O princípio, sem dúvida alguma, está intimamente ligado ao da impessoalidade: de fato, oferecendo igual oportunidade a todos os interessados, a Administração lhes estará oferecendo também tratamento impessoal (CARVALHO FILHO, 2009, p. 265).
Já a moralidade enfatiza a necessidade de todo o processo da licitação estar de acordo com as regras básicas da boa administração, ou seja, com a moral, ética, legalidade e bons costumes. Mello (2012) explica que o princípio da moralidade no procedimento licitatório precisa se desenvolver de acordo com moldes éticos prezáveis, logo, tanto a Administração Pública quanto os licitantes devem ter uma postura lisa, escorreita, liso, honesto, de parte a parte.
A impessoalidade significa que todos os critérios e decisões tomadas durante o processo devem ser detalhados e estabelecidos previamente, visando evitar o subjetivismo durante o certame. Mello (2010) defende que o princípio da impessoalidade estabelece que os licitantes devam sejam tratados com a máxima neutralidade possível, não tolerando nenhuma forma de favoritismo ou discriminação dentro os interessados.
Conforme exposto por Di Pietro (2014) tal princípio está diretamente relacionado aos princípios da isonomia e do julgamento objetivo, visto que no procedimento licitatório, todos devem ser tratados de forma igualitária, no que concerne aos seus direitos e obrigações. Ainda, segundo o autor, a Administração Pública deve-se pautar de decisões e critérios objetivos, não tendo importância às considerações, vantagens ou condições pessoais dos licitantes, exceto aquelas que estão expressamente disciplinadas no preceito legal ou na licitação.
O princípio da publicidade diz que as licitações devem ser sempre de conhecimento do público e que sejam acessíveis a todos, possibilitando assim, uma concorrência justa e igualitária. A Administração Pública está obrigada a publicar os principais atos pertinentes ao procedimento licitatório (GASPARINI, 2006).
A probidade administrativa, segundo Carvalho Filho (2009) clarifica que a mesma tem como significado a boa índole, boa-fé, honestidade e moralidade do administrador público. Segundo ele,
Exige o princípio que o administrador atue com honestidade para com os licitantes, e sobretudo para com a própria Administração, e, evidentemente, concorra para que sua atividade esteja de fato voltada para o interesse administrativo, que é o de promover a seleção mais acertada possível (CARVALHO FILHO, 2009, p. 250)
Meirelles (2010) expressa que probidade administrativa é um comando constitucional que pode vir a encaminhar a suspensão dos direitos políticos, a perda da função política, a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação disciplinada na norma, sem prejuízo da ação penal cabível, além de se tratar de uma obrigação do serventuário público. Tal princípio é importante, pois atua advertindo as autoridades que as requerem ou as julgam.
A vinculação ou instrumento convocatório é o edital ou convite para a licitação, dependendo de sua modalidade. Neste, é necessário conter todas as normas e critérios do processo, como o objeto, procedimento, tipo, modalidade e quaisquer outras condições necessárias.
Carvalho Filho (2009) defende que a vinculação ao instrumento convocatório é a garantia tida por ambas as partes do procedimento licitatório (Administração Pública e licitante). Isso quer dizer que as regras e normas estipuladas no instrumento convocatório devem ser seguidas, sem nenhuma exceção, por todos. Caso ocorra de alguma regra ser descumprida, o certame é invalidado e pode ser suscetível de correção na via administrativa ou judicial.
Por fim, o principio do julgamento objetivo, que exige que todas as propostas cumpram com os requisitos estabelecidos no edital ou ato convocatório, tendo que ser objetivo para não haver fraudes durante a definição do vencedor. De acordo com Mello (2012), esse princípio tem como objetivo, evitar que a licitação seja decidida pelo subjetivismo, emoções, sentimentos ou ainda por intenções pessoais da comissão julgadora.
Para a modalidade Pregão, pode-se inserir também o princípio da celeridade, que busca acelerar o processo, agilizando as decisões, simplificando os procedimentos e evitando procedimentos e formalidades excessivas e desnecessárias.
2.3 As modalidades de licitação
As modalidades de licitação são as diversas formas em que a licitação pode ser apresentada. Para a escolha, é necessária uma pesquisa de mercado feita pela Administração Pública para avaliar preços e custos. Essa avaliação é extremamente importante para avaliar qual será o valor que poderá ser gasto, valor esse que define a modalidade a ser utilizada. Importante lembrar que para serviços e compras cujo valor seja menos de R$ 50.000,00 ou obras e serviços de engenharia abaixo de R$ 100.000,00, a licitação não é obrigatória.
As licitações possuíam seis modalidades, sendo elas: Concorrência; Tomada de Preços; Convite; Concurso; Leilão; e Pregão. Com a nova Lei de Licitações (nº 14.133), as modalidades de Tomada de Preço e Convite deixaram de existir, surgindo uma nova modalidade, o Diálogo Competitivo:
Suas definições encontram-se no art. 6º, da Lei de Licitações (BRASIL, 2021):
XXXVIII – concorrência: modalidade de licitação para contratação de bens e serviços especiais e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério de julgamento poderá ser:
a) menor preço;
b) melhor técnica ou conteúdo artístico;
c) técnica e preço;
d) maior retorno econômico;
e) maior desconto;
XXXIX – concurso: modalidade de licitação para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, cujo critério de julgamento será o de melhor técnica ou conteúdo artístico, e para concessão de prêmio ou remuneração ao vencedor;
XL – leilão: modalidade de licitação para alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance;
XLI – pregão: modalidade de licitação obrigatória para aquisição de bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento poderá ser o de menor preço ou o de maior desconto;
XLII – diálogo competitivo: modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e compras em que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos;
A Concorrência é mais utilizada para contratos de grande valor, admitindo a participação de qualquer pessoa/empresa que se enquadrem nas condições estabelecidas pelo edital. Normalmente as regras para essa modalidade são bem rígidas e exigentes, exigindo requisitos de habilitação comprovados documentalmente na sua primeira fase, fator que já elimina grande parte dos concorrentes.
Ela é utilizada frequentemente para serviços e obras de engenharia (+ R$1,5 milhões de reais) e serviços e produtos gerais acima de R$650 mil, mas também pode ser escolhida em contrações específicas que exijam tal modalidade. Ainda, é utilizada também nas compras e vendas de bens públicos.
O Concurso é uma modalidade mais diferente, voltada para premiações nos setores de arte, ciência, tecnologia. Não há formalidades específicas visto que não há compras de bens ou serviços, mas sim, critérios que são estabelecidos no edital que devem ser cumpridos (qualificação, apresentação, condições de realização e premiação). A premiação é em dinheiro e a comissão julgadora deve ser especializada na área. O concurso precisa ser anunciado com ampla divulgação pela imprensa oficial e particular, mediante edital publicado com uma antecedência mínima legal de 45 dias para a realização do evento.
O Leilão é utilizado para venda e arrematação de bens inservíveis para a Administração Pública, ou seja, materiais e mercadorias apreendidos legalmente, penhorados judicialmente e imóveis adquiridos pela Administração por meio de dação ou medida judicial. Ganha quem der o maior lance.
O Pregão, uma modalidade de aquisição de bens e serviços de menor preço que se tornaram bastante comuns. Surgiu com a Lei nº 10.520, em 2002 e pode ocorrer de forma presencial e eletrônica. O Pregão presencial inicia com a definição da participação da empresa. Durante a sessão pública, além da proposta entregue pela empresa, esta pode ofertar lances verbais.
Já na modalidade eletrônica, a análise de documentos também é feita, assim como na forma presencial, mas o vencedor tem até duas horas após o término do pregão para enviar toda a documentação, que pode ser feito via meio eletrônico ou na própria entidade realizadora do processo. Nesta, existe um tempo de cinco minutos para os lances através de um chat. Essa modalidade será aprofundada no capítulo seguinte.
Por fim, tem-se o Diálogo Competitivo, na qual há uma seleção realizada baseada em critérios objetivos em que a Administração Pública realiza diálogos com os licitantes. O objetivo principal é desenvolver meios ou alternativas que possam atender melhor a necessidade requerida pela Administração. Após essa conversa, os licitantes apresentam sua proposta final após o término de todos os diálogos.
2.4 A Nova Lei de Licitações (14.133/2021)
A Nova Lei de Licitações (ou Lei nº 14.133/2021), promulgada em 1º de abril de 2020, vem unificar e substituir as Leis nº 8.666/1993 (Lei de Licitações), 10.520/2002 (Lei do Pregão) e 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações – RDC), além de também tratar de temas relacionados.
Além de unificar diversas regras constantes em diplomas legais e infralegais que tutelavam os procedimentos licitatórios e os contratos administrativos o novo estatuto abrange também aspectos relacionados ao controle interno e externo das aquisições de bens e serviços por parte do Estado, o que o torna um verdadeiro Código Nacional de Contratações Públicas (ARAÚJO, 2021, p.1).
Ela vale para a Administração Pública, Federal, Estadual, Distrital, Municipal e todos da Administração Direta, ficando de fora as empresas públicas, sociedades de economia mista e estatais regidas pela Lei 13.303/2016.
As mudanças ocorridas no processo licitatório possibilitaram uma melhora e maior eficiência na compra ou contratação de bens e serviços realizados pela Administração Púbica, já que torna o processo cada vez mais rápido.
Entre as mudanças principais, pode-se citar a unificação de três leis em apenas uma, além da não mais utilização da Carta Convite e Tomada de preços como modalidades de licitação e da inclusão de uma nova modalidade voltada mais para o setor tecnológico, o Diálogo Competitivo, que se caracteriza por permitir negociações prévias com potenciais competidores selecionados por critérios objetivos.
Sendo assim, ficam sendo como modalidades de licitação, cinco modalidades, sendo elas: concorrência, concurso, leilão, pregão e novidade denominada diálogo competitivo (art. 28).
No que se refere aos critérios de julgamento, nova a norma prevê, para a modalidade “Concorrência”, além do menor preço ou maior desconto, a “melhor técnica ou conteúdo artístico”, “técnica e preço”, “maior retorno econômico” e “maior lance” (Art. 6º, inciso XXXVIII).
Outro passo importante também tido pela Lei 14.133 foi a inclusão de um título exclusivo (Título IV) para tratar das irregularidades no processo licitatório, determinando a inclusão no Código Penal (art. 178) de um capítulo específico para tratar dos crimes ocorridos em licitações e contratos administrativos, ou seja, decretando penas para àqueles que admitir, possibilitar ou der causa à contratação direta fora das hipóteses previstas pela lei.
Ademais, a Nova Lei estabelece como regra majoritária, a utilização dos meios eletrônicos em processo online para sua realização, sendo a forma presencial, a exceção.
Araújo (2021) classifica em cinco grupos, os impactos das mudanças ocorridas pela referida lei: I) na administração pública; II) nos órgãos de controle; III) para os licitantes; IV) para os contratados; e V) na sociedade civil. Suas classificações podem ser vista na tabela 1.
Logo, percebe-se que essas mudanças tornaram ainda mais simples, prático e de maior acesso o processo licitatório, com mudanças que afetaram grande parte do público desta, conforme apresentado pela descrição de Araújo (2021).
Tabela 1 – Os impactos das mudanças ocorridas pela Nova Lei de Licitações.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Silva (2021, p. 1).
2.5 O Processo Licitatório
Na Nova Lei de Licitações, em seu art. 17º, o processo é dividido em sete fases, sendo elas: preparatória; de divulgação do edital de licitação; de apresentação de propostas e lances, quando for o caso; de julgamento; de habilitação; recursal; e de homologação. De acordo com os artigos 3º e 4º da Lei 10.520/02, estes podem ser classificados em duas fases: interna e externas, sendo obrigatórias no procedimento licitatório. O procedimento de um certame licitatório na modalidade pregão começa com a fase interna onde ocorre a definição sucinta do objeto a ser licitado e prossegue-se com a fase externa e realização do certame que será realizada em conformidade com o estabelecido na lei.
Na fase interna, têm-se as atividades e atos de preparação para o certame, como as providências e procedimentos administrativos que precedem a realização de atividades que são abertas para demais pessoas, como a justificativa da necessidade do processo, as exigências de habilitação, os objetivos do certame, critérios para a seleção das propostas, cláusulas e sanções por inadimplemento.
Barbosa (2012, p. 7) explica que é na fase interna que a Administração faz o “levantamento e o estudo de tudo que será necessário para a execução dos serviços que ela pretende realizar. É nesta fase que se estipula o valor máximo que será admitido na contratação”, sendo também onde é elaborado o termo de referencia.1
Para Peixoto (2006, p. 13),
Ressalta-se o fato de que, na 1ª fase – julgamento das propostas, os licitantes serão selecionados e convidados a participar de um etapa de disputa, na qual serão oferecidos novos preços através de lances sucessivos e verbais (pregão Presencial) ou por meio eletrônico (Pregão eletrônico) até a obtenção da melhor e mais vantajosa proposta à Administração.
A fase externa refere-se as a junção da participação das atividades da Administração e de terceiros, com a convocação dos interessados até o término da licitação, com a proposta vencedora. Fazem parte dessa fase a publicação do edital, julgamento e classificação das propostas, a habilitação do vencedor, a adjudicação e homologação. Além disso, enquadra-se nessa fase a designação do pregoeiro e da equipe de apoio.
Sobre o edital, “Quem possui os requisitos básicos elabora sua proposta; quem não tem já desiste neste ponto e nem participa do certame” (BARBOSA, 2012, p. 8). É preciso que o aviso do edital seja feito com no mínimo, oito dias úteis de antecedência da data estipulada para a entrega das propostas. O resultado da convocação dos interessados ocorre por meio do diário oficial do ente federado ou por meio eletrônico, mediante de jornal local de grande circulação.
Com a popularização da internet ficou muito fácil adquirir informações sobre as licitações em todo território nacional. Na maioria absoluta dos casos, os editais estão disponibilizados gratuitamente nos portais eletrônicos das respectivas instituições que pretendem firmar um contrato administrativo. Sem falar que há publicações em jornais de grande circulação transmitindo informações dos certames. Tudo isso colabora para a efetivação do princípio da publicidade nas licitações. É de substancial importância para um procedimento licitatório ter o máximo de publicidade possível. Isso contribui para um procedimento administrativo sem máculas (BARBOSA, 2012, p. 8).
Após o término do prazo de convocação, tem-se início ao julgamento e classificação das propostas, que deve ocorrer em sessão pública, devendo ser conduzida pelo pregoeiro. Com o término de análises das propostas, o licitante que tiver ofertado o menor valor e os proponentes das ofertas com preços de até 10% acima, poderão fazer novos lances de forma verbal, até que se chegue a um vencedor. Na hipótese de não haver, no mínimo, três propostas nessas condições, os lances verbais poderão ocorrer pelos três licitantes que apresentaram as melhores propostas, independente do preço oferecido.
É preciso que haja o credenciamento dos licitantes durante o certame, visto que esse momento define quem terá poder de representação no procedimento – “O credenciamento dos sócios é feito através da apresentação do ato constitutivo, estatuto ou contrato social” (BARBOSA, 2012, p. 9). Caso algum dos participantes não o possua, isso não o impede de participar, mas o impossibilita de se manifestar durante a sessão pública.
Após isso, tem-se a habilitação dos licitantes, que é dividida em quatro: jurídica; técnica; fiscal, social e trabalhista; e econômico-financeira. Iniciando pela habilitação jurídica, é feita através da apresentação do registro público para empresários individuais. Em caso de sociedade empresarial ou sociedade simples, a habilitação jurídica é feita com a apresentação do ato constitutivo, estatuto ou contrato social. Se for empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no país, é necessária a apresentação do Decreto de Autorização e Ato de Registro para funcionamento expedido pelo órgão competente, quando a atividade assim exigir (BARBOSA, 2012).
Em síntese, conforme exposto no artigo 66º da Lei nº 14.333, a habilitação jurídica objetiva demonstrar a capacidade que o licitante tem de exercer direitos e assumir obrigações, sendo a documentação a ser apresentada por ele a comprovação de existência jurídica da pessoa e, quando cabível, de autorização para o exercício da atividade a ser contratada (BRASIL, 2021).
A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional é prevista no artigo 67º e está restrita a:
I – apresentação de profissional, devidamente registrado no conselho profissional competente, quando for o caso, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, para fins de contratação;
II – certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, bem como documentos comprobatórios emitidos na forma do § 3º do art. 88 desta Lei;
III – indicação do pessoal técnico, das instalações e do aparelhamento adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada membro da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;
IV – prova do atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso;
V – registro ou inscrição na entidade profissional competente, quando for o caso;
VI – declaração de que o licitante tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação (BRASIL, 2021).
A habilitação continua com a verificação da regularidade fiscal do licitante. Essa regularidade é feita mediante a apresentação da documentação requerida no artigo 68º da lei em questão:
I – a inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ);
II – a inscrição no cadastro de contribuintes estadual e/ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;
III – a regularidade perante a Fazenda federal, estadual e/ou municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;
IV – a regularidade relativa à Seguridade Social e ao FGTS, que demonstre cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
V – a regularidade perante a Justiça do Trabalho;
VI – o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal.
Por fim, a habilitação econômico-financeira busca “demonstrar a aptidão econômica do licitante para cumprir as obrigações decorrentes do futuro contrato” (art. 69º), na qual deve ser comprovada “de forma objetiva, por coeficientes e índices econômicos previstos no edital, devidamente justificados no processo licitatório, e será restrita à apresentação da seguinte documentação” (art. 69º):
I – balanço patrimonial, demonstração de resultado de exercício e demais demonstrações contábeis dos 2 (dois) últimos exercícios sociais;
II – certidão negativa de feitos sobre falência expedida pelo distribuidor da sede do licitante (BRASIL, 2021).
Quando o vencedor for declarado, qualquer um dos demais licitantes pode recorrer em no máximo, três dias, apresentando as razões do recurso. Todos os demais licitantes são intimados também, visto que, caso queiram, podem apresentar contra argumentações. Após a decisão final, ocorre a adjudicação do vencedor e sua homologação.
3 O PREGÃO ELETRÔNCO
O Pregão é uma das modalidades da licitação de compra de bens e serviços a serem utilizados pela Administração Pública. Ele surgiu no ano 2000, por meio do Decreto nº 3.555. O Pregão Eletrônico surgiu apenas em 2002, que passou a ser utilizado para a compra de bens e serviços comuns, regulamentado pela Lei nº 10.520, com objetivo de “assegurar a desburocratização do processo licitatório por intermédio da internet que, com o avanço da tecnologia, se tornou um meio indispensável na aquisição de bens e serviços” (SARAIVA, 2012, p. 10). Antes ele era regulamentado pelo Governo Federal pelos Decretos nº 3.555/2000 e 5.450/2005, porém agora está regulamentado na Lei nº 14.133.
Segundo Jacoby Fernandes (apud ESTADO DE SANTA CATARINA, 2011, p. 1), o Pregão se caracteriza por:
a) limitação do uso a compras de bens e serviços comuns;
b) possibilidade de o licitante reduzir o valor da proposta durante a sessão;
c) inversão das fases de julgamento da habilitação e da proposta;
d) redução dos recursos a apena um, que ser apresentado no final do certame.
Peixoto (2006, p. 21) esclarece que “a finalidade do procedimento licitatório, no que se refere ao pregão, sempre será o atendimento ao interesse público por meio de contratações mais vantajosas”, prevalecendo sempre o que tiver o menor preço.
De acordo com Saraiva (2012, p. 18) se caracteriza como:
a) Critério de Julgamento – Sempre pelo menor preço. Como se trata da
aquisição de bens e serviços comuns será privilegiado o menor preço
na escolha licitante fornecedora;
b) Inversão da ordem das fases – primeiramente são enviadas as
propostas e lances, e só depois é realizada a fase de habilitação;
c) Leilão reverso – observado o menor preço proposto, os demais
licitantes poderão enviar outros lances;
d) Limite de preço – por lei, o governo é obrigado a fazer pesquisa de
mercado (no mínimo 03 (três) propostas, para determinar o preço
estimado da licitação. Caso as propostas forem maiores que o valor da
pesquisa, a compra dificilmente será concretizada e a licitação poderá
ser fracassada;
e) Fase de negociação – nesta etapa, o pregoeiro exercendo a função de
coordenador dos pregões, pode negociar uma maior redução de preços
com a licitante vencedora;
f) Fase de habilitação – ocorre após a etapa de preços. Somente a
participante vencedora terá sua proposta de preços conferida e sua
documentação avaliada, agilizando o processo de contratação.
As principais diferenças existentes entre o pregão e as licitações tradicionais (Concorrência, Tomada de Preços e Convites) estão na inversão de fases, pois primeiro há a análise da proposta e depois ocorre a análise da documentação, além do tempo de conclusão do processo, que é muito mais rápido.
Outro fator preponderante é que a modalidade pregão não possui limite de valores e somente deve ser utilizado para a aquisição de bens e serviços comuns. A disputa pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances, para classificação e habilitação do licitante com a proposta de menor preço.
De acordo com Meirelles (2010, p. 103-104),
Diferentemente das outras espécies de licitação, em que a modalidade é estabelecida em função do valor do objeto licitado, o pregão destina-se à aquisição de bens e serviços comuns. Nos termos do citado diploma, consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
Sobre isso, a modalidade não abrange as licitações para contratações
de obras e serviços de engenharia nem para locações imobiliárias e
alienações em geral, visto que estas são regidas pela Legislação Geral da Administração, conforme explicado por Saraiva (2012).
Ainda de acordo com a autora, o regime do Pregão está subordinado aos órgãos da Administração Direta, aos fundos especiais, as autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e entidades controladas direta e indiretamente pela União.
Segundo Azevedo (2014, p. 1), o Pregão “teve como inovação, a inversão de fase e a possibilidade de lances verbais e posteriormente eletrônicos depois da apresentação da proposta”. O autor explica que essa inversão possibilitou um grande avanço para as compras públicas, já que permitiu a análise das propostas (em valores), a oferta de lances verbais e negociação da proposta após o encerramento da sessão, reduzindo assim, os valores gastos pela Administração.
O Pregão Eletrônico (PE), modalidade de objeto de estudo dessa pesquisa, teve início em 31 de maio de 2005, mediante o Decreto nº 5.450, que define que as aquisições de bens e serviços comuns ocorrerão preferencialmente por meio eletrônico, através de sessões virtuais. Seu objetivo principal é a rapidez, transparência e economicidade no processo de contratação.
Trata-se de um processo realizado através da internet, o que permite seu acompanhamento por qualquer interessado na licitação (pessoa física ou jurídica). Daí possibilitar maior transparência e competição nos negócios, mais agilidade e proporcionar vantagens tanto para órgãos públicos como para fornecedores cadastrados no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SARAIVA, 2012, p. 11).
Saraiva (2012) explica que o PE tem as funções de criar e divulgar de editais, cadastrar de fornecedores, acompanhar as negociações, realizar propostas e lances on-line e controlar do fechamento de negócios pela internet, além da produção de estatísticas e relatórios gerenciais.
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem regulamentar ou não, a utilização do Pregão Eletrônico, sendo que alguns destes já possuem o sistema eletrônico disponível (AZEVEDO, 2014).
Para Peixoto (2006, p. 13),
Ressalta-se o fato de que, na 1ª fase – julgamento das propostas, os licitantes serão selecionados e convidados a participar de um etapa de disputa, na qual serão oferecidos novos preços através de lances sucessivos e verbais (pregão Presencial) ou por meio eletrônico (Pregão eletrônico) até a obtenção da melhor e mais vantajosa proposta à Administração.
O procedimento de um certame licitatório na modalidade pregão começa com a fase interna onde ocorre a definição sucinta do objeto a ser licitado e prossegue-se com a fase externa e realização do certame que será realizada em conformidade com o estabelecido no inciso VI do artigo 4º da Lei 10.520/2002, vale ressaltar que em todo o procedimento do pregão a Lei 8.666/93 e suas alterações posteriores será usada subsidiariamente.
3.1 Tipos de Pregão
Na legislação brasileira, existem dois tipos de realização da modalidade Pregão, podendo ela ser presencial ou eletrônica.
Pregão Presencial é a disputa pelo fornecimento de bens e serviços comuns, feita em sessão pública, por meio de propostas de preços escritas e lances verbais, qualquer que seja o valor estimado da aquisição. No pregão presencial as propostas são apresentadas em envelopes. Para tal, é necessário no mínimo, três licitantes.
Pregão Eletrônico, ao invés de ser presencial, ocorre através de sistema eletrônico que promova a comunicação via Internet, na qual os licitantes se encontram em uma sala virtual, utilizando-se de sistemas do governo ou particulares. O PE permite um maior número de participantes, não existindo limite mínimo de participação.
Ademais, no Pregão Eletrônico, todos licitantes podem apresentar novas propostas e não existe ordem para a formulação dos lances. Apenas a documentação do participante que apresentou a melhor proposta será analisada, reduzindo todo o processo burocrático e custos.
As características básicas do PE podem ser definidas conforme dito abaixo:
Pode se apontar a ausência física do pregoeiro e da comissão de licitação, como também da sessão solene e ausência de envelopes de habilitação e propostas, bem como a inexistência de lances verbais, na forma que é conhecida no pregão presencial, entretanto, o edital segue a mesma disciplina dada ao pregão presencial (MELO; MARTINS; BULAWSKI, 2020, p. 1).
Percebe-se que esses detalhes acabam tornando a modalidade eletrônica muito mais econômica que a modalidade online e muito mais prática.
3.2 Vantagens e Desvantagens do Pregão Eletrônico
Pode-se dizer que a eficiência e agilidade estão entre as principais vantagens e benefícios do PE. Isso porque todo o seu processo ocorre de forma rápida, atingindo também um maior público.
O Pregão Eletrônico representa uma desejável aplicação do princípio constitucional da eficiência, com a agilização e simplificação do procedimento licitatório, através de uma inversão de fases que lhe propicia maior e mais efetiva funcionalidade. Isto, na medida em que faculta, a todos os participantes do certame, a oportunidade de ver examinada e discutida a sua proposta, sem as prévias barreiras e delongas da habilitação (MELO; MARTINS; BULAWSKI, 2020, p.1).
Nos meios digitais, a propagação de informações e publicidade chega sempre muito mais rápido e fácil ao público em questão, sendo esta a modalidade que tem mais público dentre todas as outras (AZEVEDO, 2014).
Saraiva (2012) explica que outra vantagem dessa modalidade é a redução de custos de participação para os fornecedores do governo, visto que a proposta é enviada via internet, não precisando de deslocamento. Segundo a autora,essa vantagem “permite a participação de fornecedores de todo o País nos pregões estaduais. O aumento no número de concorrentes, obviamente acirra a disputa e ocasiona a diminuição do custo de bens e serviços” (SARAIVA, 2012, p. 11).
Em 2014, o pregão eletrônico respondeu por 60% das compras governamentais, com um gasto de R$ 7,6 bilhões, sendo empregado em 5,3 mil processos (16%). Se comparado apenas às modalidades licitatórias, essa forma de contratação foi responsável por 92% dos gastos em aquisições, resultando numa economia para os cofres públicos da ordem de R$ 1,6 bilhão (17%). Em relação ao número de certames licitatórios, o pregão eletrônico respondeu por 95%.
Ressalta-se ainda que, na comparação entre os anos de 2013 e 2014, as licitações por meio do pregão eletrônico cresceram 17% em número de processos e 25% em valores monetários.
(…) Nesse contexto, as informações apresentadas ratificam a importância dessa modalidade de contratação para a redução dos gastos públicos, além de proporcionar maior transparência, tendo em vista que todos os certames podem ser acompanhados em tempo real no Portal de Compras do Governo Federal (www.comprasnet.gov.br). (RELATÓRIO DE INFORMAÇÕES GERENCIAIS DE CONTRATAÇÕES E COMPRAS PÚBLICAS – DE JANEIRO A MARÇO DE 2014 apud MELO; MARTINS; BULAWSKI, 2020, p.1).
Assim, pode-se afirmar que a celeridade e a economicidade estão amplamente interligadas, ou seja, quanto maior celeridade no processo licitatório, maior será a economia processual, tendo como maior consequência disso, uma maior eficiência do processo.
Segundo Justen Filho (2013, p. 20),
O pregão apresenta três vantagens marcantes em relação às modalidades tradicionais de licitação previstas na Lei nº 8666. Em termos essenciais, as vantagens são (a) o potencial incremento das vantagens econômicas em favor da Administração, (b) a ampliação do universo de licitantes e (c) a simplificação do procedimento licitatório. Outras vantagens poderiam ser apontadas, tal como a redução de custos no pregão eletrônico (que dispensa a presença física e outras despesas) e a maior rapidez na conclusão do certame.
Os itens “a” e “b” podem ser explicados de uma forma conjunta, pois, com a ampliação do universo dos participantes, há um aumento no número de concorrentes. Agregado às vantagens econômicas, tem-se a Lei Complementar nº 123/2006, que dá preferência as micro e pequenas empresas na realização do certame, fomentando assim, a economia nacional por meio do incentivo ao desenvolvimento de pequenas empresas.
Outra vantagem definida por Melo, Martins e Bulawski (2020, p. 1) é a transparência, já que “a tecnologia permitiu fácil acesso aos dados da Administração Pública pela população e aos órgãos de controle como o Tribunal de Contas, evitando aos órgãos contratantes e aos licitantes se corromper”. Assim, todos os atos administrativos relativos à licitação são publicados no meio eletrônico para o acesso de qualquer pessoa – “Trata-se, assim, de uma modalidade ágil, transparente e que possibilita uma negociação eficaz entre os licitantes” (MELO; MARTINS; BULAWSKI, 2020, p.1).
Deste modo, pode-se destacar as seguintes vantagens do pregão eletrônico: redução da formalidade e burocracia, minimizando o uso de papel, pois as propostas são enviadas e recebidas por meio da internet; simplificação das atividades do pregoeiro devido às facilidades oferecidas pela tecnologia da informação; incremento da competição e consequente redução do custo de aquisição ao ampliar a possibilidade de participação de um número maior de fornecedores; modernização e simplificação dos processos licitatórios, o que permite mais celeridade no processo aquisitivo; garantia de maior visibilidade no processo das contratações públicas, com a consequente facilidade para realização de controles internos e externos; segurança/sigilo nas informações; negociação sem interferência de concorrentes nas cotações; compra de grande volume de itens. (MELO; MARTINS; BULAWSKI, 2020, p.1).
Em síntese, o pregão eletrônico permite aumentar a quantidade de participantes, visto que pode abranger todo o território nacional, e tornar o processo licitatório mais barato, além de simplificá-lo. Esta modalidade também permite mais rapidez na realização do processo.
Na literatura estudada, não foi encontrado muitos posicionamentos contrários ao Pregão Eletrônico que sejam classificados como desvantagens. Conforme dito por Melo, Martins e Bulawski (2020, p. 1), muitas vezes as desvantagens que serão faladas aqui podem “meras inconveniências e contratempos a serem solucionados”.
Esses contratempos que podem ser citados são possíveis problemas de rede ou conectividade (quedas ou baixa qualidade da Internet) que podem trazer instabilidade durante o certame, isso porque os recursos tecnológicos são passíveis de falhas, mesmo que em menor escala.
Outro inconveniente que pode ocorrer é problemas de logística, já que o vencedor do certame pode ser de qualquer lugar do Brasil, atrasando a entrega de produtos e/ou serviços.
Trata-se de prejuízos de cunho administrativo e operacional para a administração, vez que poderá haver uma lacuna temporal para que os materiais ou serviços solicitados sejam entregues ou disponibilizados ao gestor, apesar da previsão para entrega estar estipulada no contrato (MELO; MARTINS E BULAWSKI, 2020, p. 1).
Por fim, podem-se citar também possíveis problemas com fornecedores ou prestadores de serviço no que tange à qualidade, visto que toda a comunicação durante o processo licitatório é realizado eletronicamente. Como muitas vezes o processo ocorre muito rápido, não é feita uma análise mais profunda da empresa/produto, o que pode trazer transtornos para o órgão promotor da licitação.
Portanto, não desvantagens que possam ser fatores que interfiram plenamente no processo licitatório, sendo apenas algumas situações que podem surgir, assim como em qualquer outro caso, possuindo muito mais vantagens que desvantagens.
4 O PREGÃO ELETRÔNICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO ESTADO DO CEARÁ
No ano de 2002, foi criada a Lei 10.520/2002 que instituiu o Pregão como modalidade de licitação em âmbito nacional. No ano seguinte, o Estado do Ceará instituiu o do Decreto 26.972, de 25 de março de 2003, que veio a regulamentar o processo no âmbito estadual.
Esta Lei trouxe diversas mudanças em relação à Lei de Licitações. Dentre as principais alterações pode-se destacar a inversão das fases (proposta e habilitação), a possibilidade de reduzir preços através da fase de lances e, podendo ainda haver a negociação direta entre pregoeiro e participantes, como também a verificação da habilitação apenas do licitante vencedor.
A despesa com aquisição e contratação de bens, materiais e serviços pelos órgãos da Administração Pública Estadual é uma das maiores em volume de recursos financeiros, juntamente com a folha de pagamentos dos servidores ativos e inativos. Em razão disso e do seu dever com a sociedade, o Governo do Estado do Ceará tem realizado esforços para aperfeiçoar a política de compras governamentais, adotando os mecanismos mais eficientes de aquisição pública, a exemplo da modalidade de licitação denominada Pregão e da sistemática de compras por Registro de Preços (GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, 2016, p. 4).
Referente à Administração Pública Estadual, as licitações mais recentes são normalmente regulamentadas pela Lei n° 65, de 03 de janeiro de 2008, que dispõe sobre o sistema de licitações do Estado do Ceará, porém, é o decreto Estadual n° 28.089/2006 que regulamenta a nível estadual, a licitação na modalidade pregão.
O pregão passou a ser utilizado pelo Governo do Estado do Ceará, inicialmente, em sua forma presencial e, após a edição do Decreto estadual nº 28.089/2006, foi dada prioridade a utilização em sua forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente, hipótese em que será adotado o pregão presencial.
No Ceará, o primeiro Pregão Eletrônico ocorreu no dia 23 de dezembro de 2002, para a aquisição de materiais de limpeza (mais especificamente 350 fardos de papel toalha) (SILVA, 2014).
Investigando as licitações feitas pelo Estado na modalidade de pregão eletrônico, foi a partir dos anos 2008 que se observou um aumento significativo desta modalidade (SILVA, 2014).
Em 2008 o pregão eletrônico já atinge um percentual bastante elevado e começa a se destacar em relação as demais modalidades licitatórias utilizadas pelo Governo do estado do Ceará (Concorrência, Tomada de Preços) e, inclusive, em comparação ao Pregão Presencial, tento atingido neste ano um percentual de 78,90% a mais que sua modalidade presencial […] No ano de 2009 o volume de licitações realizadas através de pregão eletrônico continuou a crescer, tendo chegado ao patamar de 81,91%. Em 2010 o pregão eletrônico aparece, novamente, como a modalidade licitatória mais utilizada pelo Governo do estado do Ceará, atingindo um percentual ainda mais elevado que nos anos anteriores, chegando a 86,35% (SILVA, 2014, p. 60).
Segundo Saraiva (2012), as instituições públicas do Estado do Ceará tiveram vários problemas com a gestão dos processos de compra, principalmente devido à necessidade de realizar os procedimentos licitatórios que de acordo com as modalidades convencionais (carta convite, tomada de preços e concorrência pública), estabelecidas pela Lei 8.666/93 e suas alterações posteriores, a conhecida Lei de Licitações bem como no decreto estadual 26.972/03, já que a realização de um procedimento licitatório demanda um longo prazo desde a sua publicação até a contratação final.
Saraiva (2012, p. 11) esclarece que:
O Governo do Estado do Ceará, nas últimas décadas, utilizou um modelo de compras descentralizado, buscando maior efetividade. Verificou-se que o grande número de pessoas envolvidas no processo de compras dificultava a eficiência do controle deste processo. Na tentativa de otimizar a utilização dos recursos arrecadados, o Governo Estadual buscou uma melhor aplicação destes quando de suas aquisições. Foi adotada uma forma centralizada deste processo.
A transparência gerada pela tecnologia permitiu fácil acesso aos dados da Administração Pública estadual pela população e aos órgãos de controle como o Tribunal de Contas, evitando aos órgãos contratantes e aos licitantes se corromper. Todos os atos administrativos da licitação são publicados no meio eletrônico.
Durante a pesquisa de Silva (2014), a autora constatou que na Administração Pública do Estado, existiam 75 unidades de compras, distribuídas entre a administração diretas e indiretas (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações).
Silva (2014, p. 58) observou que o Governo do Estado do Ceará possui uma estrutura administrativa específica que é responsável pela aquisição de bens e serviços, na qual “a operacionalização das compras e contratações realizadas pelos órgãos e entidades do Governo do estado se inicia em cada uma das 75 unidades de compras, distribuídas entre Administração Direta e Indireta”, todavia, é por meio da Central de Licitações que elas são processadas de forma centralizada.
Através da Lei Complementar nº 65/2008 foi instituída a Centra de Licitações, que é uma unidade administrativa vinculada operacionalmente à Procuradoria geral do estado (PGE). Compete {à central de Licitações processar as licitações encaminhadas pelos órgãos e entidades do Governo do estado, ou seja, é de sua responsabilidade a execução de toda a fase externa dos processos licitatórios. (SILVA, 2014, p. 59).
A Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) é a responsável pela “definição e implantação de normas, diretrizes e políticas, visando a gestão e o contínuo aperfeiçoamento do processo de compras dos sistemas informatizados de apoio às aquisições dos órgãos e entidades do Governo do Estado” (SILVA, 2014, p. 58).
A responsabilidade por iniciar os processos de aquisição, preparando e juntando toda a documentação necessária para instruir a fase preparatória da licitação (termo de referência, edital, minuta de contrato e demais anexos) é de competência dos órgão e entidades licitantes. O processo é remetido pelo órgão para execução da licitação pela Central de Licitações somente após parecer favorável de sua respectiva assessoria jurídica (SILVA, 2014, p. 58).
Percebe-se que os principais benefícios tragos pela modalidade de PE no Ceará, assim como nos demais estados do Brasil, são a celeridade, a economia e a transparência.
A despeito da celeridade, apesar de serem dados não tão recentes, Silva (2014) faz um comparativo de dias gastos em uma licitação realizada por pregão eletrônico e tomada de preços, na tabela abaixo:
Tabela 2 – Comparação de dias entre o Pregão Eletrônico e a Tomada de Preços
Fonte: Secretaria de Cultura do estado do Ceará (2014) apud Silva (2014 p. 62)
Observando o quadro, percebe-se uma agilidade muito maior na modalidade de Pregão Eletrônico, com uma diminuição de 25 dias úteis de diferença. O tempo mínimo exigido por lei para a publicação do edital no pregão eletrônico é de 8 dias úteis, totalizando uma diminuição de 22 úteis dias em relação à Tomada de Preços, sendo esta com tempo mínimo de 30 dias úteis.
Se comparado o tempo do processo (início e finalização), o PE demorou 9 dias úteis para ser finalizado, enquanto a Tomada de Preços durou 12 dias úteis. Essa demora da tomada de preços pode demorar mais caso haja mais licitantes concorrendo ao processo.
A celeridade no Pregão Eletrônico ocorre principalmente devido a inversão de fases, uma vez que nessa modalidade são analisados os documentos de habilitação do licitante vencedor, de forma que reduz consideravelmente, o tempo que seria gasto examinando as demais propostas que foram eliminadas.
Outro benefício também já citado anteriormente que foi tido pelo Governo do Estado do Ceará ao escolher a modalidade de Pregão Eletrônico, é a economia – “essa modalidade licitatória trouxe aos cofres públicos, impactando financeiramente, de forma positiva, às aquisições de bens e serviços comuns” (SILVA, 2014, p. 63).
Na tabela 3, pode ser verificado com mais atenção a economia traga por essa modalidade, sendo o preços de mercado estimado (coluna A); o valor de aquisição (coluna B); o valor de economia alcançado (coluna C).
Tabela 3 – Demonstrativo da economia gerada pela modalidade Pregão Eletrônico no Governo do Estado do Ceará (2008-2010)
Fonte: PGE_CE (2014) apud Silva (2014, p. 63)
De acordo com os dados da Procuradoria Gerado do Estado, o Ceará economizou R$ 194.412.961,25 (Cento e noventa e quatro milhões quatrocentos e doze mil novecentos e sessenta e um reais e vinte e cinco centavos) do valor inicial de suas compras nos quatro primeiros meses do ano 2011 (SILVA, 2014).
A economia foi resultante dos processos de licitação, que incluem especialmente pregões eletrônicos da central de Licitações do Estado. Esse valor representa uma redução de 21,33% do custo nos 585 processos licitatórios. Desde que foi criada em fevereiro de 2007, a Central de Licitações permitiu ainda a economia de R$ 2.98.005.108,01 (Dois bilhões novecentos e oitenta e cinco milhões cinco mil cento e oito reais e um centavo) no primeiro governo de Cid Gomes. Somando os dois períodos, chega a R$ 3.179.418.069,26 (Três bilhões cento e setenta e nove milhões quatrocentos e dezoito mil e sessenta e nove reais e vinte e seis centavos) (SILVA, 2014, p. 64).
A transparência é outro fator que beneficiou a Administração Estadual, visto que é possível qualquer interessado acompanhar os pregões eletrônicos em tempo real. O Governo do Estado do Ceará, através do site Portal de Compras do Governo do Estado (endereço eletrônico www.portaldecompras.ce.gov.br), disponibiliza todas as informações referentes aos processos licitatórios, desde dados estatísticos das compras até consultas de licitações em andamentos. No Estado, o envio ou exclusão de propostas também pode ocorrer pelo site (www.licitacoes-e.com.br).
A transparência verificada com a utilização do pregão eletrônico se deve em grande parte ao fato de sua realização ocorrer através da internet, uma vez que não existe o contato físico entre os licitantes, sendo tudo realizado à distância, utilizando-se de recursos de tecnologia da informação. Desse modo, o pregoeiro não tem como identificar quem está participando da disputa, reduzindo, sobremaneira, a possibilidade de conluios ou fraudes na realização do certame (SILVA, 2014, p. 65).
Logo, analisando todos os dados e informações apresentados, verifica-se que o Pregão Eletrônico veio para facilitar e agilizar os processos licitatórios no Ceará, trazendo inúmeros benefícios para o Estado e participantes do certame.
Para o cadastramento, é possível realiza-lo por meio do site Portal de Compras do Governo do Estado (www.portalcompras.ce.gov.br). Os benefícios propostos pelo Governo do Estado são a gratuidade do cadastro, acesso a todos os dados cadastrais por meio de login e senha individual, possibilidade de acompanhamento online da situação de regularidade cadastral, participação nas compras eletrônicas através dos sistemas próprios do Governo (cotação e pregão eletrônicos) e recebimento de e-mails de divulgação dos pregões e cotações eletrônicas (GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, 2016).
O Ceará conta com o Licitaweb, que é o sistema de gestão de compras do Estado, na qual todos os órgãos, entidades e unidades de ensino “cadastram e divulgam suas licitações e contratações diretas, disponibilizando os instrumentos convocatórios e demais informações dos processos de aquisição” (GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, 2018, p. 3).
O Licitaweb tem como objetivos:
a) assegurar o controle e monitoramento das aquisições até o nível de item; b) promover a integração entre os sistemas da cadeia de compras governamentais;
c) subsidiar a gestão estratégica das aquisições;
d) garantir o cumprimento da legislação; e
e) acompanhar o cumprimento de políticas públicas de compras. (GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, 2018, p. 3).
Tudo isso está previsto desde na Lei Federal nº 8.666/93 e vigente hoje pela Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133) e pelo decreto estadual nº 28.086/06 – “É por meio desse cadastro que os órgãos compradores podem acompanhar as condições de habilitação jurídica, regularidade fiscal e qualificação técnica dos fornecedores” (GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, 2016, p. 4).
No Ceará, o Pregão Eletrônico ocorre por meio da internet, em um endereço eletrônico informado no edital. Ele requer cadastro prévio do fornecedor no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores. A disputa entre os fornecedores acontece em sessão pública denominada “sala virtual de disputa”, da seguinte forma:
Reunidos virtualmente, por meio de computadores conectados à Internet, em horário de referência (horário de Brasília) estabelecido em edital de convocação, o pregoeiro e os representantes dos fornecedores promovem negociação direta mediante oferecimento de propostas e lances sucessivos com valores sempre inferiores ao seu último lance registrado no sistema, até a proclamação de um arrematante (GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, 2018, p. 18).
Após feito isso, com o término da etapa de lances e após as negociações, o licitante arrematante deve entregar a proposta de preços, com os valores readequados ao lance vencedor, através de meio eletrônico em até 24h. A documentação deve conter os originais, a documentação de habilitação e as amostras. Caso seja necessário, elas podem ser remetidas no prazo de até 48h, na qual os dois prazos começam a ser contados a partir do encerramento da etapa de lances. Caso a proposta e as amostras forem considerados aceitáveis, o arrematante será declarado vencedor (GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, 2016).
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A licitação é uma forma que o governo tem para escolher a proposta mais atrativa e vantajosa, não somente no que se refere ao preço, mas também, a forma de prestação de serviço, para a Administração Pública. Essa vantagem objetiva conseguir atender as necessidades requeridas pelo certame da melhor forma.
Verifica-se que o processo de licitações foi composto por inúmeras formas, leis e modalidades durante o seu processo histórico, desde a Lei nº 8.666, de 1993, até se chegar à lei que se tem hoje, a Nova Lei de Licitações (nº 14.133). A pesquisa teve como embasamento principalmente na legislação atual e pesquisadores da área.
No Brasil, a legislação responsável por estabelecer os critérios da licitação é a Nova Lei de Licitações, ou Lei nº 14.133, que foi promulgada em 01 de abril de 2021, após uma junção das antigas leis que tratavam do tema: as Leis nº 8.666/1993 (Lei de Licitações), 10.520/2002 (Lei do Pregão) e 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações – RDC).
A licitação é regida por princípios constitucionais que buscam levar clareza e transparência em seus certames. Dentre seus muitos princípios, pode-se citar a legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade, dentre outros.
Para o processo licitatório, existem diversas modalidades que podem ser aplicadas, como a Concorrência, o Concurso, o Leilão, o Pregão e o Diálogo Competitivo, tendo a Tomada de Preço e a Carta-Convite sendo desconsiderada pela nova lei. Essas modalidades possuem características específicas para seu uso, sendo o Pregão a única que foi aprofundada por sua maior utilização.
Sobre o Pregão, a modalidade em estudo, pode ser dividido entre presencial e eletrônico. Na forma presencial, há um dia para a realização do certame, onde as propostas são apresentadas em envelopes e um pregoeiro realiza a seção, sendo necessário, no mínimo, três licitantes.
Pregão eletrônico acontece por meio de um sistema eletrônico, em uma sala virtual, utilizando-se de sistemas do governo ou particulares. Neste, não há um limite mínimo de participantes, mas, por ser realizado via internet, mais pessoas podem ser alcançadas. Atualmente, a modalidade eletrônica é a principal, devendo ser rara as ocasiões da forma presencial, ocorrer.
Ao término desta pesquisa, verifica-se que a modalidade de Pregão Eletrônico na Administração Pública do Ceará, trouxe inúmeros benefícios a todos os participantes da modalidade licitatória, visto que acelera todo o processo, desde suas fases até o seu tempo de duração. Nota-se que as vantagens são muito superior as desvantagens encontradas, pois este é um processo eficiente, célere e ágil, além de ser econômico, pois todo o processo é feito via Internet.
Ou seja, essa modalidade permite uma grande economia financeira, tanto para os candidatos ao certame (pois não há custos com transporte e impressão), como para a Administração, que contratará aquela com melhores benefícios, incluindo o preço. Os dados apresentados mostraram, em comparação com outras modalidades, os reais benefícios trazidos pelo Pregão Eletrônico.
Justamente por ser um processo digital, esta modalidade pode abranger um maior número de candidatos na participação do certame, já que, uma disputa com maior número de participantes pode influenciar estes a reduzirem seus preços, já que há mais concorrência.
Como vantagens, ainda também podem ser citadas a transparência, já que todas as informações e dados do certame podem ser visualizados e acompanhados por qualquer pessoa física ou jurídica através da Internet, e a simplificação deste, diminuindo as formalidades e burocracia do processo, por meio da inversão de fases.
No que se refere às desvantagens, não foram verificadas muitos posicionamentos ou características concretas que demonstrem problemas contrários ao Pregão. Conforme o que foi visto, muitas vezes as desvantagens podem ser apenas alguns imprevistos, como falhas na rede de transmissão, atraso na entrega e logística de produtos/serviços e às vezes, problema com a qualidade destes.
No Estado do Ceará, visando à melhoria do processo e dos resultados, o Governo Estadual desenvolveu a Central de Licitações, um órgão vinculado à Procuradoria-Geral do Estado, que foi instituída através da Lei Complementar nº 65, de 03 de janeiro de 2008, e é onde hoje são realizadas todas as licitações do Estado do Ceará.
Em suma, a adesão à modalidade Pregão Eletrônica trouxe consigo inúmeros benefícios para a Administração Pública do Estado do Ceará, como a maior rapidez, economia e alcance do processo licitatório.
1 Conforme explicado por Barbosa (2012, p. 8), “o termo de referência, que normalmente fica inserido no próprio edital, é a orientação que o licitante tem para a elaboração de sua proposta de preços e a proposta técnica, quando é o caso”.
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