ENVIRONMENTAL LICENSING OF MILITARY ENTERPRISES: ANALYSIS OF REGULATORY GAPS AND OPPORTUNITIES FOR IMPROVEMENT, IN THE PERSPECTIVE OF CONSTITUTIONAL ENVIRONMENTAL LAW
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/th102502201510
Gabriel Pinna Mendez
Robson Rangel De Freitas
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar as lacunas presentes na normatização relativa ao licenciamento ambiental dos empreendimentos de caráter militar no Brasil, no que tange um dos dispositivos da Lei Complementar 140/2011, que isentaria do rito ordinário de licenciamento ambiental dos empreendimentos de caráter militar relacionados ao “Preparo e Emprego” das Forças Armadas, definidos em ato do Poder Executivo Federal, ato este que, especificaria quais os empreendimentos e atividades de caráter militar que estariam isentos do licenciamento ambiental. Além de discutir a insegurança jurídica relacionada a ausência de regulamentação desse dispositivo legal. O presente trabalho propõe uma regulamentação que traga maior segurança jurídica aos procedimentos de licenciamento ambiental que envolvam os empreendimentos e atividades de caráter militar. A metodologia de pesquisa utilizada neste trabalho foi pelo método qualitativo da revisão Bibliográfica documental, através das legislações pertinentes ao tema. Algumas demandas judiciais têm vindo à tona, com a Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público Federal/MPF-RS, em face da União, Exército Brasileiro, devido a construção de um hospital militar numa área de preservação ambiental, chegando ao STJ, que teve por objetivo questionar a inexistência de amparo legal para dispensar o Hospital Militar do licenciamento ambiental, ao menos que haja norma regulamentar expressa a respeito desse tema, pois não se enquadra no “preparo e emprego” das Forças Armadas, estando sujeito à obrigatoriedade de licenciamento ambiental, a cargo do IBAMA. Pois os hospitais utilizam caldeira, com queima de combustíveis para geração de energia, geram resíduos do serviço de saúde – RSS, nocivos à saúde humana e ao meio ambiente, necessitando de licenciamento ambiental. Após a edição do Ato do Poder Executivo definindo os critérios para enquadrar os empreendimentos de caráter militar dentro daqueles relativos ao “preparo e emprego das Forças Armadas”, porém nos demais casos deverão cumprir o processo ordinário de licenciamento ambiental junto ao Órgão competente (IBAMA).
Palavras–chave: Licenciamento Ambiental; LC140 de2011; Empreendimentos de caráter Militar; Legislação Ambiental
SUMMARY
The present work aims to analyze the gaps present in the norms related to the environmental licensing of military enterprises in Brazil, regarding one of the provisions of Complementary Law 140/2011, which would exempt from the ordinary rite of environmental licensing of military enterprises related to the “Preparation and Employment” of the Armed Forces, defined in an act of the Federal Executive Branch, This act would specify which enterprises and activities of a military nature would be exempt from environmental licensing. In addition to discussing the legal uncertainty related to the lack of regulation of this legal provision. The present work proposes a regulation that brings greater legal certainty to environmental licensing procedures involving military enterprises and activities. The research methodology used was the qualitative method of the documentary bibliographic review, through the relevant legislation on the subject. Some lawsuits have come to light, with the Public Civil Action filed by the Federal Public Prosecutor’s Office/MPF-RS, against the Union, the Brazilian Army, due to the construction of a military hospital in an area of environmental preservation, reaching the STJ, which aimed to question the lack of legal support to exempt the Military Hospital from environmental licensing, unless there is an express regulatory norm on this subject, as it does not fall within the “preparation and employment” of the Armed Forces, being subject to the obligation of environmental licensing, under the responsibility of IBAMA. Because hospitals use boilers, burning fuels to generate energy, they generate waste from the health service – RSS, harmful to human health and the environment, requiring environmental licensing. After the enactment of the Executive Branch Act defining the criteria to fit military enterprises within the list of those related to the “preparation and use of the Armed Forces”, but in other cases they must comply with the ordinary process of environmental licensing with the competent body (IBAMA).
Keywords: Environmental Licensing; LC140 of 2011; Military enterprises; Environmental Legislation
1. INTRODUÇÃO
1.1 Da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Essa Constituição Federal de 1988 tem um dispositivo que visa demostrar a importância de se manter o meio ambiente equilibrado em todos os aspectos, para uma sadia qualidade de vidada, bem estar social, preservando a dignidade da pessoa humana, em benefício tanto as necessidades das gerações atuais, quanto das futuras gerações. (BRASIL, Constituição Federal, 1988, artigo 225)
1.2 Do “Preparo e Emprego” das Forças Armadas Brasileiras
Da Lei Complementar 97/1999.
Essa Lei dispõe sobre as Normas Gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas, mas não traz informações detalhadas sobre os empreendimento e atividades de caráter militar, atinente a esse preparo e emprego. (BRASIL, Lei Complementar Nº 97,1999, Artigos 13,14,15 Incisos I, II, III e § 1º, § 2º).
Da Lei Complementar 117/2004.
Essa Lei teve a pretensão ampliar e esmiuçar o emprego e o preparo dessas Forças, da LC 97/1999 anteriormente mencionada, porém somente teve as suas atribuições voltadas, para apoiar e auxiliar nas suas atividades de defesa civil, calamidade pública, epidemias, desastres naturais, atividades de socorro, assistência humanitária, segurança pública, controle de fronteiras e na proteção do patrimônio público, estabelecendo novos procedimentos para o seu emprego, nos termos da (BRASIL, Lei Complementar Nº 117,2004, Artigos 13,14,15 Incisos I, II, III e § 1º, § 2º)
1.4 Da Portaria Nº 15/MD-2016 Estabelece diretrizes para a declaração do caráter militar de atividades e empreendimentos da União, destinados ao preparo e emprego das Forças Armadas
Essa Portaria Normativa, do Ministério da Defesa teve por objetivo estabelecer as diretrizes para a declaração de atividades e empreendimento da União, destinados ao preparo e emprego das Forças Armadas, porém essa pretensão não foi o suficiente para trazer um rol exemplificativo de forma congruente para uma melhor compreensão do que realmente significaria o “Preparo e Emprego das F.A.” , com isso se faz necessário ter uma regulamentação específica para essa alínea f do inciso XIV do art. 7º da Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011,por ato do Poder Executivo Federal, nos termos dessa LC, visando estabelecer regras, para um entendimento mais eficaz. (Diário oficial da União, Ministério da Defesa, Gabinete Ministro, 24/02/1016, Ed.36, pág.9)
1.5 Do Licenciamento Ambiental de Empreendimentos e Atividades de caráter militar – LC 140/2011.
É necessário frisar, que devido à falta da edição regulamentar pelo Poder Executivo Federal, conforme previsto nessa Lei Complementar, definindo os tipos de empreendimentos e atividades de caráter militar relativos ao “Preparo e Emprego” das Forças Armadas, isso tenha sido o ponto crucial da causa desses entendimentos controversos, ou divergentes pelo administrador para a interpretação dessa Norma, ficando evidente a necessidade de sua regulamentação, a fim de evitar que um ato administrativo possa causar danos irreversíveis ao meio ambiente, sendo fundamental essa regulamentação referente ao disposto na Alínea f, Inciso XIV, do Artigo 7, dessa LC/140-2011, no que tange ao “preparo e emprego das F.A.”, onde a palavra “…excetuando-se…”, descrita nessa alínea, que significa não ser necessário solicitação de licenciamento ambiental, para essas duas atividades específicas de caráter tipicamente militar, junto ao Órgão competente (IBAMA), onde somente haverá o auto licenciamento, para essas duas situações. Com isso evitará que mais interpretações equivocadas e extensivas por parte dos Administradores venha surgir no momento da interpretação dessa Norma, para execução do ato, no caso concreto.
1.6 Do Método de Revisão Bibliográfica Documental
Foi realizada uma revisão das Normas aplicadas atualmente, e as que foram publicadas nos anos, Resolução do CONAMA Nº 001/1986, Constituição Federal/1988, de Lei Complementar 97/1999, Lei Complementar 117/2004, Lei Complementar 140/2011, Livro da Política Nacional de Defesa e Estratégia Nacional de Defesa/2012, Portaria do Ministério da Defesa nº 15/2016, e Livro Branco de Defesa Nacional/2020, sobre o Licenciamento Ambiental de Empreendimentos de caráter militar e o concernente ao emprego e preparo das Forças Armadas do Brasil.
1.7 Do Método qualitativo
A pesquisa qualitativa trabalha num universo de valores, crenças, hábitos, atitudes, representações, opiniões, específicos de indivíduos ou grupos, sendo portando humanista. O investigador percebe o cenário e as pessoas com uma visão holística, separando as suas próprias crenças, perspectivas ou predisposições. Portanto, ela é utilizada para a compreensão de fenômenos que podem ser caracterizados por um alto grau de complexidade, como é o caso dos problemas relacionados ao trato com a forma de interpretação das Normas existentes sem uma regulamentação mais pontual, ou precisa de determinado fato, ou matéria.”
2. Dos Resultados e Discussões
2.1 Da Ação Civil Pública/União/ EB
Em 2014 foi ajuizada pelo MPF uma Ação Civil Pública, em face da União/EB, conforme o Portal Unificado da Justiça Federal da 4ª Região, em 20/02/2018, onde a “Justiça Federal em Porto Alegre (RS) determinou, no dia 11/2, que a União realize o licenciamento ambiental do Hospital Militar do município (HMAPA), que deverá ser feito pelo Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Segundo a Juíza Federal Substituta Clarides Rahmeier, a instituição médica não pode ser considerada instalação de preparo e emprego das Forças Armadas sujeita à legislação especial. Autor da ação, o Ministério Público Federal (MPF) alega que o Hospital desenvolve atividades potencialmente poluidoras, como as que envolvem geração e gestão de resíduos e funcionamento de caldeira com combustão de derivados de madeira com emissões atmosféricas. Afirmou que, há pelo menos sete anos, a administração do HCMPA tem ciência da necessidade de regularização da situação ambiental e que, desde 2012, vem buscando a solução da questão na esfera extrajudicial, porém, sem obter maiores resultados. De acordo com o MPF, além de contrário à legislação, o funcionamento da instituição médica sem o devido licenciamento põe em risco a preservação do meio-ambiente. Os réus defenderam que o HMAPA é considerado como instalação militar destinada ao preparo e emprego das Forças Armadas, enquadrando-se, portanto, nos casos onde há dispensa legal de licenciamento ambiental. O Ibama ainda sustentou que não teria ocorrido poluição, mas, sim, uma melhora em função do hospital ter modernizado suas caldeiras mediante a substituição das antigas e ter atualizado seu plano de resíduos. No julgamento, ao analisar os autos, a Juíza entendeu que, na legislação que define o conceito de preparo e emprego das Forças Armadas, não se verificaria embasamento imediato e suficiente para incluir o hospital militar nessa definição. Para ela, “considerar que todo e qualquer empreendimento e atividade militar constitui preparo e emprego das Forças Armadas esvaziaria o conteúdo da regra de que a União deve licenciar os empreendimentos e atividades militares”. A Juíza também decidiu que qualquer atribuição de licenciamento de unidades militares ficará a carga da entidade responsável em âmbito federal (IBAMA). “Em razão de sua finalidade de defesa da pátria e de garantia dos poderes, da lei e da ordem institucional, as Forças Armadas não podem restar submetidas aos demais entes federativos”, destacou. A magistrada julgou parcialmente procedente a ação determinando que a União regularize a situação ambiental do Hospital Militar da área de Porto Alegre mediante licenciamento que deverá ser realizado pelo Ibama. Cabe recurso da sentença no TRF4. (AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5083858-41.2014.4.04.7100/RS). porém a decisão do STJ nesse caso foi no sentido da simples formalidade desse Recurso, decidindo que o referido HMAPA é importante por reafirmar o princípio da precaução no licenciamento ambiental de empreendimentos de caráter militar. Mas esse princípio é fundamental para garantir a proteção do meio ambiente, mesmo na ausência de certeza científica sobre os impactos ambientais. Com isso decidiu o STJ.
2.2 Da Ação Civil Pública/União/ MB
Em 2021 tivemos outra atuação positiva do Ministério Público Federal, ajuizou uma Ação Civil Pública: com a obrigação de não fazer, em face da União/Marinha do Brasil, a fim de coibir o início da construção de um empreendimento projetado, numa área total de 132.682,75 m², para moradia para 4 mil pessoas, Servidores e familiares, para um “Edifício de Residência Nacional Própria da Marinha do Brasil”, localizado dentro da Área de Proteção Ambiental de Mangaratiba – Apaman, no Município de Mangaratiba
– RJ, aprovado pela Resolução Inea nº 123/2015, essa área em que se pretendia implantar esse empreendimento está inserida na Zona de Preservação 1 da Apaman. Nesta Zona, as atividades humanas são limitadas à pesquisa, educação ambiental e visitação, desde que autorizadas e supervisionadas pela administração da APA ou pelo Inea, não sendo permitido o parcelamento da terra para fins de ocupação, ou qualquer nova edificação a partir da publicação deste plano de manejo., sem a prévia elaboração e aprovação de Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA que examinaria, Tecnicamente o feito, pois o referido projeto ofereceria alternativas e medidas para a mitigação do impacto ambiental inevitavelmente causado pelo projeto dessa natureza, sem a licença ambiental autorizada pelo órgão competente – IBAMA, com o argumento, que se tratava de empreendimento de caráter militar ,para emprego e preparo, não necessitando de licença ambiental, porém esse empreendimento é um projeto habitacional militar, demostrando uma interpretação extensiva e equivocada dessa Alínea f, Inciso XIV, do Artigo 7, dessa LC/140-2011.(ACP, Ministério Público Federal, Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro, (AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº5125432-37.2021.4.02.5101, autos do Inquérito Civil n°1.30.001.000649/2021-69, instaurado a partir do Ofício INEA/PRESI nº 108/2021).
Essas lides judiciais poderiam ter sido evitadas se tivesse uma Legislação regulamentando esse dispositivo dessa LCF, concernente a esses empreendimentos de caráter militar, para suas finalidades efetivas e especificas tipicamente militar de emprego e preparo, dessas Forças Brasileiras.
2.3 Da segurança jurídica
Essa segurança jurídica consiste na preservação do disposto no texto Constitucional, visando amparar tanto o meio ambiente, quanto as pessoas ao seu redor, onde possa ter uma situação de incerteza gerada quanto a aplicação das leis e regulamentações que regem essas atividades, por parte do administrador no desempenho de sua função em determinado órgão, Instituição, ou Empresa, que necessite utilizá-la, no ato de execução de seu serviço. (BRASIL, Constituição Federal, 1988, Artigo 5º, Inciso XXXVI)
Segundo Motta, 2019 “a interpretação de uma Legislação visa precisar o sentido, alcance, extensão, condições e possibilidades de aplicação das mesmas num caso concreto, sem converter os efeitos dos atos administrativos eivados de vícios, que podem causar maiores prejuízos ao interesse público do que a manutenção desses atos. Assim, a decisão do administrador deve se mostrar razoável e conforme o direito, sendo imprescindível para evitar consequências desproporcionais, com novas disposições ou orientações administrativas”.
2.4 DA SEGURANÇA JURÍDICA ESPECÍFICA DA LC/140-2011 PELA FALTA DE REGULAMENTAÇÃO
Segundo os autores Paula “et al” (2020;2022), vários problemas de segurança jurídica foram causados pela ausência de regulamentação dessa Lei Complementar 140/2011, que regula determinada competência.
“Em primeiro lugar, a legislação não especifica claramente quais empreendimentos e atividades militares estão sujeitos ao licenciamento ambiental, o que dificulta o cumprimento dessa legislação. Isso é resultado das atividades das Forças Armadas, que incluem a manutenção de bases militares e a realização de pesquisas tecnológicas. Em certos casos, pode ser difícil determinar se uma atividade tipicamente militar de preparo e emprego pode ter um impacto significativo no meio ambiente.
Em segundo lugar, uma ausência de regulamentação pode resultar em interpretações subjetivas e imprecisas, resultando em conflitos entre as Forças Armadas, o Ministério Público Federal e as autoridades ambientais. Como por exemplo, o Ministério da Defesa pode pensar que uma atividade militar não tem capacidade de causar danos prejudiciais e irreparáveis ao meio ambiente. Por outro lado, um órgão responsável por fiscalizar e investigar danos ambientais pode não concordar com essas interpretações. Onde será necessário recorrer ao Poder Judiciário para resolver essas questões, buscando uma tutela jurisdicional.
Em terceiro lugar, a falta dessa regulamentação pode expor o meio ambiente a maior vulnerabilidade. Isso pode se dever ao fato de que, sem uma fiscalização adequada, as Forças Armadas podem realizar atividades militares que possam causar danos significativos ao meio ambiente sem que isso seja mitigado ou compensado. Assim, o Poder Executivo Federal deve editar um Decreto para regulamentar essa Lei Complementar, para poder resolver esse impasse, nos termos do rol taxativo do Artigo 84, da CF/1988.
Esse Decreto regulamentar estabeleceria padrões claros para determinar quais empreendimentos e operações militares precisam ser licenciados para evitar tais impactos negativos ao ambiental. Além de projetar métodos de inspeção e supervisão para garantir que as Forças Armadas cumpram a legislação ambiental vigente, e/ou ao mesmo tempo que estariam cumprindo as suas missões constitucionais.
Como resultado, a regulamentação dessa legislação federal é crucial para garantir a segurança jurídica e a proteção do meio ambiente.”
Dessa forma é necessário que o Poder Executivo Federal adote as medidas permitidas para regulamentar essa lei o mais breve possível, a fim de estabelecer critérios e objetivos para determinar quais empreendimentos e atividades de caráter militar precisam de licenciamento ambiental. Isso sem falar nos métodos pelos quais os órgãos competentes podem monitorar e controlar, realizando auditorias, e certificando irregularidades prejudiciais ao meio ambiente e as pessoas ao seu redor por reflexo, por se tratar de direito difuso coletivo, ou seja, de toda sociedade, devido esse ato danoso constatado, aplicando sanções administrativas e responsabilização penal. (Revista Direito Ambiental e Sociedade, v. 19, n. 1, p. 253-280, 2022; Universidade Federal do Rio de Janeiro; Revista de Direito Ambiental, n. 112, p. 153-172, 2020; Revista Direito Público, n. 112, p. 27-44, 2020; Revista de Direito Ambiental, n. 101, p. 91-108, 2018). Isso sem contar com a responsabilidade civil, que conta até mesmo com a presunção do prejuízo, que possa ser causado ao meio ambiente, havendo então o dever de indenização, por essas atividades capazes de causar qualquer tipo de situação degradante, onde possa existir omissões de licenças ambientais prévias, e com isso venham causar degradação ao meio ambiente, nos termos do artigo 10 da Lei 6.938/1981.
2.5 Da necessidade de uma Legislação Regulamentar
O objetivo dessa regulamentação é sanar os equívocos já expostos acima sobre a forma de interpretação do dispositivo da LC/140-2011,sobre o auto Licenciamento Ambiental dos Empreendimentos de caráter milita, para o “Preparo e Emprego”, das Forças Armadas, e por se tratar de Legislação Federal, cabendo privativamente ao Poder Executivo Federal decretar essa regulamentação, conforme previsto na Constituição Federal , dentro dos limites da competência privativa do Presidente da República, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir Decretos e Regulamentos para sua fiel execução, nos termos do rol taxativo do Artigo 84, Inciso IV, da CF/1988.
2.6 Da Proposta de Legislação Regulamentar
O objetivo dessa proposta tem por finalidade trazer a real necessidade dessa regulamentação para esse ponto da LC/140-2011, no que tange ao Licenciamento Ambiental dos Empreendimentos de caráter militar, para os casos específicos de “Preparo e Emprego” dessas Forças, demostrando a atual necessidade da existência de um rol exemplificativo mais apurado e adequado, para tais situações que possam autorizar esse auto licenciamento, sem a necessidade de solicitação ao Órgão Competente (IBAMA).
3 Conclusões
Diante do exposto, os dados mostram que as Forças Armadas não precisam solicitar licenças ambientais em áreas sob sua jurisdição, em matéria que especificamente as envolva de forma efetiva para as atividades tipicamente militares de “preparo e emprego” das mesmas, salvo em todas as outras situações que forem completamente diversas dessas duas efetivas finalidades específicas, onde deverão cumprir todos os requisitos legais de licenciamento ambiental junto ao Órgão competente (IBAMA). Com isso , deve privativamente o Poder Executivo Federal, através do Presidente da República regulamentar, por meio de Decreto, essa Alínea f, do Inciso XIV, Artigo 7, da LC 140/2011,conforme previsto no texto Constitucional acima já mencionado, a fim de evitar mais interpretações extensivas e/ou equivocadas da excepcionalidade desse ponto importante, pelos administradores no desempenho de suas funções no caso concreto, evitando a insegurança jurídica ,risco ao equilíbrio do meio ambiente, sobre o equívoco argumento da não necessidade de se fazer esse processo de licenciamento ambiental de empreendimentos habitacionais, e hospitalares entre outros militares diversos, em área de preservação ambiental, como ocorreu nos casos acima mencionados, em 2014 e 2021, ambos frustrados pelo Ministério Público Federal, por meio de Ação Civil Pública, pois somente existe a possibilidade dessa exceção, de auto licenciamento, para os casos específicos e efetivo de “preparo e emprego” dessas Forças, em atividades tipicamente militares para tais finalidades, conforme os dispositivos das legislações acima mencionados, devendo assim as Forças Armadas cumprirem as suas missões constitucionais, mantendo o meio ambiente preservado, tendo como órgãos fiscalizadores o MPF/IBAMA, dentro das suas respectivas competências, a fim de evitar atos que possam causar algum prejuízo irreversível ao meio ambiente, impossibilitando que as futuras gerações possam também usufruir dos benefícios dos recursos naturais atualmente existentes, nos termos do Artigo 225, da CF-88 mencionado, que diz respeito ao mínimo existencial ambiental à luz da dignidade da pessoa humana, sendo considerado atualmente esse Artigo, uma cláusula pétrea da Constituição da República Federativa do Brasil.
Agradecimentos
Gostaria primeiramente de agradecer ao Amado, Grandioso Pai e Soberano DEUS, por tudo que me proporcionou, sou eternamente grato;
Em seguida agradeço a minha amada esposa pelo grande apoio e estímulo em todos os momentos fáceis ou difíceis da nossa vida;
Agradeço a minha mãe pelo estímulo de continuar estudando, não importando a minha idade nesse momento, que seria uma forma de ocupar a mente com coisas boas;
Agradeço ao meu amigo Professor Dr. Gabriel Pinna Mendez, pela nobre disposição;
Agradeço aos grandes e nobres amigos: Adriano Amorim Filgueiras, e Marcelo Tavares de Assis, pelas importantes informações para esse trabalho;
Agradeço ao meu cunhado e amigo Rodrigo Borges Uchôa, pela força e motivação para continuar firme neste Programa e poder chegar até o fim desta pesquisa;
Agradeço a minha fisioterapeuta e amiga Renata Tavares Borges, por tudo e pela grande motivação na continuidade deste Curso, e poder conseguir chegar neste objetivo final;
Agradeço ao meu amigo Wendell Carlos Rodrigues, pelo incentivo e motivação para dar continuidade no Curso e poder chegar neste intento;
Agradeço ao meu prezado amigo Professor M.e. Celso Simonetti Trench Júnior, pelo encorajamento e motivação, para continuar firme neste trabalho;
Agradeço aos grandes amigos Professor M.e. Antônio José de Carvalho e a Professora M.ª Katia Augusta Maciel, pela grande motivação para seguir firma neste propósito;
Referências
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