IMPOSITIVIDADE ORÇAMENTÁRIA E EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS: UMA SUBVERSÃO DE LÓGICA?

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202505131631

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Breno Luciano Melo Vieira

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RESUMO: O artigo examina a compatibilidade entre as emendas parlamentares impositivas e a fundamentação teórica do orçamento impositivo no Brasil, buscando verificar se essas emendas reforçam ou subvertem a lógica da obrigatoriedade da execução orçamentária. A pesquisa adota uma abordagem qualitativa, com análise de literatura, normas e decisões do Supremo Tribunal Federal. São investigadas a natureza do orçamento público, as mudanças decorrentes da implementação das emendas impositivas e seus impactos práticos. As conclusões indicam que, embora formalmente inseridas no modelo impositivo, tais emendas podem gerar distorções, como fragmentação ineficiente de políticas públicas, intensificação de conflitos institucionais e falta de transparência na alocação de recursos.

Palavras-chaves: Orçamento impositivo, emendas parlamentares impositivas, lógica do orçamento impositivo, governança, instituições.

ABSTRACT: The article examines the compatibility between mandatory parliamentary amendments and the theoretical foundation of the mandatory budget in Brazil, seeking to determine whether these amendments reinforce or subvert the rationale behind the obligation of budget execution. The research adopts a qualitative approach, including a literature review, legal analysis, and an examination of Supreme Federal Court decisions. It investigates the nature of the public budget, the changes resulting from the implementation of mandatory amendments, and their practical impacts. The findings indicate that, although formally integrated into the mandatory budget model, such amendments may generate distortions, including the inefficient fragmentation of public policies, the intensification of institutional conflicts, and a lack of transparency in resource allocation.

Keywords:  Mandatory budget, mandatory parliamentary amendments, logic of the mandatory budget, governance, institutions.

1. INTRODUÇÃO

O presente estudo investiga a compatibilidade entre a fundamentação teórica que sufraga o orçamento impositivo e a aplicação do modelo de emendas parlamentares impositivas no cenário nacional.

A partir das Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, o sistema orçamentário brasileiro passou a incorporar a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais e de bancada, alterando a dinâmica de alocação de recursos públicos. Embora esse arranjo reflita a inserção do orçamento impositivo à ordem legal pátria, questiona-se se, com essa medida, há também a incorporação, ao arcabouço normativo, da lógica do discurso jurídico que fundamenta a impositividade orçamentária. 

O objetivo geral deste estudo é, portanto, investigar a compatibilidade entre as emendas parlamentares impositivas e a fundamentação teórica do orçamento impositivo, verificando se essas emendas reforçam ou subvertem o discurso que sufraga a obrigatoriedade da execução orçamentária. Como objetivos específicos, intenciona-se  examinar a evolução histórica e os fundamentos teóricos do orçamento público, com especial nota para a apresentação das lógicas inerentes à compreensão autorizativa e impositiva do orçamento; descrever as mudanças provocadas com a inserção das emendas parlamentares impositivas no sistema orçamentário brasileiro; e cotejar os efeitos práticos provocados pelas emendas parlamentares impositivas com os argumentos jurídicos lançados em favor da impositividade orçamentária. 

Visando alcançar os objetivos supramencionados e responder à pergunta conducente deste trabalho, adota-se metodologia consistente na análise da literatura, do panorama normativo e de pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal (STF) relacionados à matéria. 

O artigo está estruturado em seções que buscam repartir didaticamente o universo temático abordado, a começar por esse breve introito.

Na segunda seção, aborda-se o debate sobre natureza do orçamento público (se autorizativa ou impositiva) e a delimitação conceitual da lógica inerente a cada corrente teórica, destacando-se a relevância desse debate para a definição de papeis institucionais na formulação e execução das políticas públicas.

A terceira seção examina especificamente a instituição das emendas parlamentares impositivas, detalhando suas diferentes modalidades e o impacto dessas programações no orçamento. Analisam-se os normativos que consolidaram a obrigatoriedade de execução das emendas individuais e de bancada, por um prisma eminentemente descritivo. 

Na seção seguinte, adentra-se o núcleo de discussão deste artigo, a saber a compatibilidade entre o modelo das emendas parlamentares impositivas e a fundamentação teórico-jurídica do orçamento impositivo. Para isso, empreende-se ao levantamento de abordagens críticas das emendas parlamentares impositivas à luz dos discursos que compõem a lógica do orçamento impositivo, expondo, quando presentes, posicionamentos contrastantes para robustecer a compreensão temática. 

Ao cabo, conclui-se o artigo com um breve apanhado de todo o conteúdo apresentado, e com a expectativa de que este trabalho possa trazer contributos ao complexo debate sobre a implementação da impositividade orçamentária por meio da inserção parlamentar de programações orçamentárias de cumprimento obrigatório.  

2. A NATUREZA DO ORÇAMENTO PÚBLICO E SUA LÓGICA INERENTE: AUTORIZATIVO OU IMPOSITIVO?

A discussão implicada neste trabalho perpassa pelo necessário estabelecimento conceitual da execução do orçamento público praticado na realidade brasileira.

Delimitando-se, desde logo, as categorizações abordadas, há de se conceber o orçamento autorizativo como sendo “aquele que reflete permissão para o gasto, sem possuir obrigação de seu fiel cumprimento, por recair na esfera de atuação executiva”¹. Em antagonismo, o orçamento impositivo seria “aquele que, além de fixar o montante das despesas, impõe ao Poder Executivo o dever, em princípio, de realizar o orçamento legalmente aprovado (…)”².

Para além de um debate exclusivamente teórico, a compreensão do caráter autorizativo ou impositivo do orçamento, no que diz respeito à sua execução, assume o condão de definir a compreensão do real sentido da atuação governamental em determinado lapso de tempo³. Quer-se dizer: a concretização das decisões políticas demanda que se entenda as hipóteses que as vinculam, e tais hipóteses são conformadas pelo alcance que se confere à norma orçamentária positivada.

O advento do orçamento-programa, outrossim, densificou a noção de que a peça orçamentária não se trata de um mero inventário de gastos e receitas. Em um movimento iniciado com a edição da Lei n. 4.320/1964⁴, e aprofundado com os feixes democráticos emanados pela Constituição Brasileira de 1988⁵ (a qual definiu a trilha conjugada dos instrumentos orçamentários do país, a saber Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual), tem-se, hodiernamente, que o orçamento público representa um conjunto de programas compostos por ações, as quais, por sua vez, detalham o caminho necessário para que ocorra a entrega efetiva de um produto à população.⁶

Soma-se a isso os recentes clamores por boa governança, os quais, em seara orçamentária, cobram uma performance por desempenho, em que as políticas públicas possam ser medidas pelos órgãos e entidades responsáveis.⁷ Na arguta observação de Francisco Gilney Bezerra de Carvalho Ferreira:

Em sua atual feição, então, entende-se por orçamento público o instrumento que, servindo de limite à atuação governamental, tem por objetivo a quantificação de receitas e despesas para dado período, submetidas ao crivo parlamentar segundo diretrizes estatais e prioridades eleitas, na missão de satisfação das necessidade públicas, tornando-se elemento que espelha o programa econômico e financeiro do Estado, dele tomando conhecimento o povo para bem controlar a conformidade e a implementação do plano legalmente consentido.  Seja em âmbito jurídico, político ou econômico, sobressai sua importância como mecanismo vital para o Estado e para toda a sociedade, reconhecendo-lhe múltiplos atributos. Com o orçamento, busca-se não só atender às demandas sociais, mas trazer o equilíbrio político e a racionalidade econômica, além do controle dos atos de gestão. Superadas as hesitações em sua origem, o orçamento, hoje, possui notável significância no paradigma contemporâneo.⁸

Por essa ótica, vê-se que ainda é de nodal importância compreender o caráter orçamentário mandatório (impositivo) ou permissivo (autorizativo), porquanto a avaliação da atividade financeira estatal se atrela a essa percepção. 

Ademais, conforme será visto a seguir, cada concepção – autorizativa ou impositiva – traz em si uma lógica de se pensar a questão orçamentária, vinculando-se a um projeto político que enfatiza protagonismo institucional e que se entranha nos próprios pilares republicanos e democráticos do país. A essa lógica, atribui-se, neste trabalho, a designação “lógica inerente”.  

2.1 A corrente defensora da natureza autorizativa do orçamento

De um lado da controvérsia doutrinária, situa-se a corrente que nega dimensão material à lei orçamentária. Defendem os autores pertencentes a essa corrente que o executor do orçamento não se encontra vinculado ao que prenuncia a norma, no que diz respeito a sua execução, mas tão somente aos limites de gastos aprovados pelo parlamento.  

Figura como grande expoente desse pensamento o jurista alemão Paul Laband, o qual, no contexto do Império Alemão do século XIX, inaugurou a dicotomia que reverberou por todo o século seguinte⁹. 

Para o autor, incidia sobre o âmbito orçamentário uma divisão entre lei formal e lei material, sendo o orçamento lei meramente formal, destituída de conteúdo jurídico, não expressando uma função legiferante (típica das leis materiais) sobre os gastos e arrecadação governamentais¹⁰. Laband é enfático ao estabelecer que a lei orçamentária recebe a alcunha tão somente por ter guardado as formas do processo legislativo.¹¹

Essa distinção entre lei material e lei formal logo encontrou repercussão em estudiosos europeus do período. Na França, Gaston Jèze formulou, a partir de ideias labandianas, a teoria do ato-condição, por meio da qual também negava conteúdo jurídico à lei orçamentária, uma vez que o orçamento não era produto de função tipicamente legislativa.¹²

Léon Duguit, por seu turno, enxergava materialidade somente no aspecto arrecadatório do orçamento (sobretudo no campo tributário), tratando-se, no campo de despesas, de ato administrativo desprovido de caráter material¹³.

Vertendo a influência de Laband para o Brasil, é fácil encontrar sua repercussão. A literatura pátria, por muito tempo, aderiu ao pensamento do autor prussiano, conforme reconhece Fossati, ao prescrever, sobre o cenário nacional, que é majoritário o entendimento que “enxerga o orçamento público como uma peça de natureza meramente autorizativa, de maneira que o Poder Executivo não estaria obrigado a executar as despesas discricionárias constantes da LOA”¹⁴. 

Lafayete Josué Potter não visualiza na LOA os atributos de generalidade, abstratividade e permanência, afigurando-se, assim, como ato de cunho autorizativo¹⁵. 

Luiz Emigydio Rosa Jr. atesta expressamente que o orçamento público há de ser considerado lei formal¹⁶, inábil a gerar qualquer tipo de obrigação ao Estado. 

Na visão de Aliomar Baleeiro, por mais que formalmente se tenha similaridade entre a lei orçamentária e as demais normas do ordenamento jurídico, as disposições daquelas são incapazes de gerar direitos subjetivos a pessoas ou instituições¹⁷.

2.1.1 A lógica inerente ao orçamento autorizativo

A literatura, à vista da discussão travada sobre a natureza do orçamento, tem se dedicado a explicitar os motivos jurídicos encampados por quem sufraga o caráter autorizativo do orçamento e por quem o repele. 

Nesse particular, parte da doutrina expõe que, mais que uma teoria jurídica, a negação de materialidade ao orçamento serviu a um propósito específico de governo, sufragado pela sua voz mais eloquente – Paul Laband.É que a teoria formulada pelo autor adveio num período de intensificação de conflitos, no Império Alemão, entre poder executivo monárquico (ao qual o jurista servia como conselheiro de Estado) e parlamento, no qual se buscava reduzir a aprovação parlamentar para atuação do reich.

Assim, o desenvolvimento da teoria dualista da lei orçamentária, em seu nascedouro, buscou legitimar a supremacia do Monarca (Executivo) sobre o Parlamento, especialmente em momentos de conflito político no contexto imperialista do século XIX, no intuito de enfraquecer controles efetivos exercidos pela representação popular¹⁸. 

Para Rafael Baldo, a qualificação do orçamento como lei formal, feita por Laband, possuía como eixo a intenção de alinhar a natureza jurídica do orçamento a uma supremacia do Poder Executivo sobre o Legislativo¹⁹. Complementa Francisco Gilney Bezerra de Carvalho Ferreira que “a consequência jurídica seria a inusitada exoneração de responsabilidade do Governo no plano da gestão financeira”²⁰. 

Rodriguez Bereijo sintetiza da seguinte forma os fundamentos labandianos que encamparam a tese de dualidade da lei orçamentária:

O conflito prussiano veio a evidenciar que, como dizia Lassale, “os problemas constitucionais não são, primariamente, problemas de Direito, mas de poder”; e, se a representação popular rejeita o orçamento, o governo está autorizado a prescindir dele e a arrecadar e gerir os gastos públicos sob sua responsabilidade. A obra de Laband, “Das Budgetrecht”, escrita alguns anos mais tarde, em 1871, tentará justificar, no Direito, a solução que havia prevalecido no conflito constitucional prussiano de 1862-1866²¹. 

Todavia, se a dualidade legal resta denunciada por vários autores, como artifício retórico para supressão de importância do papel legislativo (enquanto representantes da sociedade), há também uma corrente de pensadores que pensa a lógica do orçamento autorizativo como algo viabilizador de uma boa governança.

Isso porque ao se atribuir ao Poder Executivo o papel de centro de governo na tomada de decisões acerca da execução orçamentária, pode se enxergar uma concentração que torna mais robusta as funções de planejamento, monitoramento e avaliação das políticas públicas²².

Esse papel dinâmico do orçamento autorizativo é notado por Fernando Barroso de Deus. Para o autor, a lógica inerente a sua implementação é justamente a de não engessar o executor do orçamento, o qual teria que descer a minúcias as escolhas políticas à Casa Legislativa e mesmo ao Poder Judiciário, em afronta à eficiência exigida nos gastos públicos e mesmo à separação de poderes²³. Discorre:

(…) sustentar a impositividade integral do orçamento, exigindo que para sua inexecução comprove o Poder Executivo a inviabilidade de fazê-lo, seja por algum impedimento técnico, seja pela não concretização da previsão de arrecadação, é estabelecer mais um retrocesso burocrático para boa gestão da Administração Pública, além de ignorar completamente o caráter de planejamento, que não é infalível, da Lei Orçamentária²⁴.

Dessa forma, afirma-se que a concepção do orçamento como peça desprovida de efeitos materiais e unicamente autorizativa surgiu, para parte da literatura, como instrumento retórico do Poder Executivo para obter posição decisória plena sobre os gastos públicos e transformar o Legislativa em mera instância burocrática de elaboração do orçamento. Contudo, vertida para os tempos atuais, a referida concepção encontra apoio naqueles que enxergam a sua implementação como viabilizadora de eficiência da execução orçamentária e até mesmo prestigiosa da separação de poderes imposta pela forma de governo republicana.   

2.2 A corrente defensora do orçamento impositivo  

Entendendo como anacrônicas as razões que sustentavam a defesa de uma compreensão exclusivamente autorizativa do orçamento, erigiu-se um conjunto de vozes combativas à visão de que a lei orçamentária não detinha caráter material.

Na dianteira do pensamento que endossa a visão impositiva do orçamento, vários autores espanhóis rebelaram-se contra o tradicional modelo teórico labandiano, trazendo significativos escólios sobre a problemática em tela. 

Sainz de Bujanda conclui que as leis orçamentárias devem ser consideradas como instrumentos normativos plenos, diante de conteúdo que externaliza uma eficácia material constitutiva ou inovadora do estado de coisas²⁵. 

Em convergência com Bujanda, José Juan Ferreiro Lapatza complementou a ideia do primeiro autor, ao identificar que o orçamento é também um repositório de normas jurídicas plenas por conter disciplinamento “da atividade interna da Administração frente a terceiros, e consequentemente, das relações jurídicas que dela se derivam”²⁶.

Para o jurista português Luís Cabral de Moncada, a materialidade da lei orçamentária é ideia que permite um planejamento realmente efetivo dos gastos e arrecadação públicos²⁷. Sustenta o autor português o pensamento de que, por ostentarem uma direção política fundamental, não se pode subtrair a sociedade (por meio de seus parlamentares) das discussões orçamentárias, uma vez que estas encerram “valores essenciais da comunidade a que se destina”²⁸. 

Ainda em terras lusitanas, o renomado jurista Gomes Canotilho destaca, em trabalho sobre a lei orçamentária, a necessidade de que seja confiado também ao Poder Legislativo os prumos da direção política, instrumentalizada com a execução orçamentária²⁹.

No Brasil, a tese de impositividade começou a ganhar corpo nas últimas décadas, devendo contributos ao trabalho de Francisco Campos, que, em momento ainda anterior à promulgação da Constituição Brasileira de 1988, buscou dialogar, em tom crítico, com o pensamento de Laband: 

O Orçamento, ao contrário da assertiva dogmática de Laband, contém, portanto, um preceito jurídico de ordem geral, endereçado não somente à administração, como à generalidade dos indivíduos ou à coletividade humana, de cujos recursos o Estado absorve uma quota destinada às despesas de interêsse comum. O preceito jurídico em questão é não somente uma regra jurídica, como contém, por igual, ordem, autorização e proibição, todos os elementos, em suma, cuja presença caracteriza, segundo Laband, a lei propriamente dita, ou a lei em sentido material³⁰.

Para José Afonso da Silva, o valor jurídico da lei orçamentária só ocorre com a aprovação legislativa, o que denota o valor de lei não apenas em sentido formal, mas também material do orçamento³¹. Avança o jurista na argumentação, ao apontar que o próprio dever de prestar contas da execução orçamentária, imposto ao chefe do Executivo, é consectário da materialidade da lei orçamentária³².

Marcus Abraham traça um paralelo entre a figura do orçamento-programa e a da impositividade orçamentária, sustentando que a necessária sincronia entre o orçamento anual e as leis orçamentárias precedentes (PPA e LDO) é fulcral na análise de resultados, o que reclama, nesse mister, seja substituído o modelo clássico de orçamento (autorizativo) por um sistema de orçamento-planejado que, invariavelmente, projeta um maior respeito à lei orçamentária e rigor na sua execução³³.

As linhas inicialmente doutrinárias adquiriram, no século XXI, tônus jurisprudenciais, porquanto o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da medida cautelar, proferida nos autos da ADI 4.048-DF, reconheceu a possibilidade de controle concentrado das leis orçamentárias, independentemente do aspecto geral ou específico, concreto ou abstrato do objeto³⁴. O substrato normativo do orçamento, dessa feita, passou a ser plenamente visualizado pela Corte Suprema, em oposição a quem não via na LOA e outras leis de caráter orçamentário conteúdo material para análise de constitucionalidade.

O STF, após enxergar a integralidade de atributos para reconhecer as leis orçamentárias como produtos plenamente normativos, deu mais um passo rumo à declaração do caráter impositivo do orçamento. A decisão proferida pelo ministro Luiz Fux, na ADI 4.663 fala em “vinculação mínima das normas orçamentárias” e faz referência a um “dever prima facie de acatamento”³⁵, impondo justificação administrativa para a não consecução das programações orçamentárias. 

Em arremate ao pensamento da corrente defensora do orçamento impositivo, Francisco Gilney Bezerra de Carvalho Ferreira aduz:

Seja pela análise histórico-política, que remete à herança do conflito prussiano e à manipulação do orçamento público na antiga tese da lei formal como escudo político para a perpetuação de sistemas de concentração de poder, seja, ainda, pelo avanço das instituições orçamentárias e suas múltiplas funções no âmbito jurídico, político e econômico do Estado contemporâneo, resta absolutamente clara a desarrazoabilidade em se conceber que o orçamento público, elemento tão central e estruturante da nação, vetor que reproduz o programa estatal e concretiza os valores e bens jurídicos constitucionalmente estabelecidos, seja reduzido a um ato despido de força vinculante, de forma injustificável e depois de regular aprovação pelo órgão representativo da vontade do povo³⁶.

O movimento que busca estabelecer a impositividade do orçamento como regra se lastreia também em uma lógica inerente, a qual busca, pelo menos teoricamente, justificar a escolha por esse modelo orçamentário, como se verá a seguir. 

2.2.1 A lógica inerente ao orçamento impositivo

Ao se inferir a materialidade da lei orçamentária, e o dever prima facie de sua execução, a lógica prevalecente é a de que a sociedade, por meio de seus representantes parlamentares, há de ter assento privilegiado no direcionamento das políticas públicas. 

O governante, executor do orçamento, não está “autorizado” a descumprir o orçamento. Pelo contrário, vincula-se às promessas lançadas à sociedade, por meio dos instrumentos de planejamento, tanto mais que formulou tais diretrizes juntamente com o Poder Legislativo. 

Regis Fernandes de Oliveira enfatiza que não se pode mais admitir orçamentos elaborados sem compromissos concretos, apenas para atender a formalidades legais, repelindo a figura do “governante irresponsável”³⁷. O orçamento, outrora qualificado como uma mera peça financeira desvinculada dos interesses públicos, deve agora refletir a responsabilidade política e social. Para o autor, deve-se ter por distante o tempo em que previsões orçamentárias geravam frustrações e minavam a confiança da sociedade, o que demanda que a visão atual orçamentária justaponha o planejamento público e as demandas populares³⁸.

Oliveira, por isso, conclui categoricamente: o orçamento não deve ser reduzido a uma simples formalidade ou plano de governo, mas sim considerado um compromisso político sério³⁹. As previsões contidas no orçamento devem gerar esperança e confiança na população, representando uma promessa de atender aos interesses públicos e às expectativas legítimas da sociedade.

No entendimento de Adilson Abreu Dallari, as disposições do orçamento orientam o planejamento estatal, o qual, a seu ver, é constitucionalmente vinculante ao setor público⁴⁰. Defende o autor que “a lei orçamentária, uma vez aprovada, obriga o Executivo a lhe dar fiel cumprimento, sob pena da configuração de crime de responsabilidade”⁴¹, o que destaca a importância que aquele confere à impositividade orçamentária, enquanto mandamento constitucional. 

O dever primário de execução orçamentária é encampado também pelo pensamento de Eduardo Mendonça, o qual nota um viés antiautoritário no orçamento impositivo ao frisar que:

A consequência dessa forma de entender o orçamento é permitir que decisões administrativas informais e imotivadas, concentradas no Presidente da República, tenham o poder de ignorar sumariamente as decisões orçamentárias produzidas segundo o processo deliberativo parlamentar. E isso não para financiar novas políticas públicas ou quaisquer atividades, mas sim para simplesmente deixar de investir no que fora previsto. Ainda que se queira reconhecer ao administrador tamanha liberdade – o que não parece compatível com a separação dos Poderes e os demais princípios constitucionais analisados – a faculdade de superar as previsões orçamentárias deveria, no mínimo, ser acompanhada de motivação⁴².

A lógica informadora do orçamento impositivo, assim, encontra seus pilares estruturais na separação de poderes, no regime democrático e na concretização de direitos fundamentais. Chancela a hipótese de que o orçamento impositivo viabiliza uma cooperação entre a sociedade (via Poder Legislativo) e a Administração executora do orçamento (Poder Executivo).

Contudo, a concretude fática dos últimos anos parece sugerir que a orçamentação impositiva no Brasil, não obstante de fato tenha ganhado espaço de defesa na literatura, na jurisprudência e até mesmo na ordem constitucional positivada, segue propósitos diferentes, menos idealistas do que aqueles que a defendem. Para embasar essa compreensão, passar-se-á, doravante, a analisar uma das principais formas que a impositividade orçamentária tem se expressado na realidade nacional: as emendas parlamentares impositivas.

3. AS EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS 

A execução orçamentária tem passado, principalmente nas últimas duas décadas, por profundas transformações no contexto brasileiro. A maior participação do Poder Legislativo na elaboração do orçamento resultou numa grande amplitude política conferida às emendas parlamentares. Para os fins específicos deste trabalho, deter-se-á a análise sobre as inclusões orçamentárias que geram obrigação expressa de cumprimento pelo Executivo – as emendas parlamentares impositivas.

Inicialmente introduzidas pela Emenda Constitucional nº 86/2015⁴³, as emendas parlamentares impositivas individuais garantiram aos parlamentares o direito de propor alocações obrigatórias de recursos públicos. A Emenda Constitucional nº 100/2019⁴⁴ expandiu esse regime para as emendas de bancada, consolidando a obrigatoriedade de execução das emendas propostas por grupos parlamentares estaduais ou do Distrito Federal, nos moldes discorridos no texto constitucional. 

A gestão de recursos alocados por meio da atuação de parlamentares no ciclo orçamentário dilatou-se de maneira ainda mais acentuada a partir da Emenda Constitucional nº 105/2019⁴⁵, a qual passou a permitir a transferência de recursos por duas modalidades distintas: a transferência especial e a transferência com finalidade definida, conforme disposto no artigo 166-A da Constituição Federal de 1988.

As emendas parlamentares impositivas, nesse talante, representam uma mudança estrutural no ordenamento jurídico orçamentário brasileiro. Antes delas, o orçamento público era essencialmente autorizativo, permitindo ao Executivo executar ou não as programações aprovadas pelo Congresso, com alta prerrogativa de contingenciamento⁴⁶ sobre os gastos discricionários (entendidos como aqueles cujo fato gerador deflui da própria lei orçamentária, e não de outro diploma legal⁴⁷).

Deve-se ainda frisar que as emendas parlamentares impositivas recaem justamente sobre a parcela de despesas discricionárias do orçamento, parcela essa que já se mostra diminuta na realidade atual, se comparada aos gastos obrigatórios. Anota Fossati, com base em dados oficiais coletados, que há previsão de que “a participação das despesas primárias obrigatórias no total das despesas primárias da União alcance cerca de 94%, o que indica a estreita margem de manobra disponível, de partida, para a construção da peça orçamentária”⁴⁸.

Tecidas essas noções gerais sobre as emendas parlamentares impositivas, passar-se-á a detalhar os principais aspectos definidores de cada espécie. 

3.1 Emendas parlamentares impositivas individuais 

As alterações individuais dotadas de impositividade no processo orçamentário, como visto, inseriram-se no texto constitucional a partir da Emenda Constitucional n. 86/2015⁴⁹. 

Por meio da Emenda Constitucional n. 126/2022⁵⁰, aprovou-se o limite de 2% da receita corrente líquida do exercício anterior para atendimento das programações inseridas mediante emendas parlamentares impositivas individuais, mantendo-se a regra de que metade do valor deve ser destinado a ações de saúde. Quanto à divisão por casa legislativa, as mudanças de 2022 fixaram a porcentagem de 1,55% às emendas de deputados e 0,45% às de senadores.

Sobre essa categoria de emendas, mister ainda consignar que admitem “transferência especial” e “com finalidade definida”, conforme definido pela Emenda Constitucional 105/2019⁵¹. As primeiras restaram alcunhadas (pejorativamente) de “emendas pix´”, porquanto os valores respectivos “são repassados diretamente ao ente federado beneficiário, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere, integrando o patrimônio deste no ato da transferência financeira”, desde que atendido o percentual mínimo de 70% para aplicação de despesas de capital. As segundas se referem a alocação de recursos em Estados e municípios de programas capitaneados pela União⁵³. O propósito de ambas, contudo, assemelha-se: flexibilizar o repasse de recursos federais às bases eleitorais dos parlamentares. 

3.2 Emendas parlamentares de bancadas estaduais e do Distrito Federal

A Constituição Brasileira⁵⁴ passou a contar com nova cláusula de impositividade orçamentária, por meio da mudança promovida pela Emenda Constitucional n. 100/2019⁵⁵, a qual impôs o cumprimento das programações inseridas no orçamento por bancadas parlamentares dos Estados e do Distrito Federal.

No que atine aos limites, o dispositivo inserido pela alteração constitucional previu o percentual de 1% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior para sua concretização, salvo nos casos de impedimentos de ordem técnica⁵⁶. 

A impositividade para essa espécie de emenda coletiva deve ainda observar o regramento imposto nos casos de emendas parlamentares de bancada destinadas a investimentos com duração maior do que um exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada. Nesses casos, “deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento” (CF, art. 166, § 20)⁵⁷.

Para Francisco Gilney Bezerra de Carvalho Ferreira, as alterações promovidas pela Emenda Constitucional n. 86/2015 e 100/2019 tornaram “visível um processo de reconfiguração das regras orçamentárias e de alteração da relação entre Executivo e Legislativo, acomodada até então no orçamento autorizativo”⁵⁸. Considerando que esse novo arranjo trouxe consigo um substrato impositivo ao orçamento brasileiro, é de se questionar se a aplicação prática trazida com essa mudança possui aderência com o arcabouço teórico que dá suporte jurídico à impositividade orçamentária. Empreender-se-á a esse exame na próxima seção.

4. A COMPATIBILIDADE DO MODELO IMPOSITIVO DAS EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS PARLAMENTARES COM A FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA DO ORÇAMENTO IMPOSITIVO

Resgatando o que foi até aqui apresentado, verificou-se que a impositividade orçamentária tem por lógica subjacente, para os seus defensores, a necessidade de equilíbrio político entre o Poder Executivo e Legislativo, de tal forma que a peça orçamentária seja não apenas uma forma de contenção dos gastos estatais, senão também de efetiva participação da sociedade no planejamento e controle da vida econômica e financeira do Estado, ao ponto de tornar exigíveis as alocações de recursos chanceladas pelo crivo parlamentar e, por consequência, previstas legalmente.

Enxerga a fundamentação jurídica do orçamento impositivo a necessidade de que as programações orçamentárias não ostentem apenas desideratos fictícios, mas, de fato, apresentem caráter vinculante e mandatório, a fim de proporcionar o atendimento eficiente de demandas sociais, a harmonização republicana e um controle democrático sobre a execução orçamentária⁵⁹.

Poder-se-ia supor que as emendas parlamentes impositivas, ao serem uma expressão da impositividade orçamentária, possuiriam aderência à lógica do modelo. Na prática, contudo, a adequação esperada não é de fácil visualização. 

De forma a ilustrar as aparentes contradições entre as emendas parlamentes impositivas e os fundamentos jurídicos do orçamento impositivo, apresentar-se-á doravante os conflitos existentes entre o referido modelo de emendas e os discursos de eficiência, integração harmônica de poderes e maior acompanhamento popular na elaboração e execução dos dispêndios públicos, proferidos em favor da obrigatoriedade de cumprimento de normas orçamentárias.

4.1 Subversão do discurso da eficiência

Prega o discurso da eficiência que o alcance das finalidades constitucionais quanto à concretização de direitos fundamentais demanda gestão orçamentária plural, deslocada de diretrizes unilaterais impostas pelo Poder Executivo. O Congresso, dessa forma, cuidaria de agir em nome da sociedade, em cooperação administrativa com o Executivo, de forma que os desígnios estatais fossem eficientemente atingidos por meio de atuação conjunta.

Na literatura norte-americana, nitidamente mais avançada em aplicar metodologias econômicas para aferir a eficiência de fenômenos jurídicos, o discurso acima descrito encontra resistência há considerável tempo⁶⁰. Theodore Lowy e David Baron, citados por Dayson de Almeida, concluíram em estudos do século passado que políticas distributivas, como emendas parlamentares individuais, engendram concentração de benefícios e socialização de custos⁶¹. Quer-se dizer: é imposto a toda a sociedade os custos de determinada política que se encontra desvinculada de propósitos nacionais, alocando-se benesses no distrito eleitoral de interesse do parlamentar.

No Brasil, Francisco Gilney Bezerra de Carvalho Ferreira, mesmo enxergando efeitos positivos na implementação das emendas parlamentares impositivas (por servirem de elementos embrionários para o orçamento impositivo, do qual é entusiasta), reconhece que o comportamento parlamentar diante das emendas tem sido o de ignorar políticas nacionais e tomar por prioridade absoluta a inclusão de programações orçamentárias que vinculem os recursos públicos às bases eleitorais de seu interesse, na busca de concentração de poder político⁶². 

Fernando Scaff, em crítica mais acentuada, denuncia a ineficiência das emendas parlamentares impositivas a partir dos verdadeiros motivos que deram azo à inclusão da regra na Constituição Brasileira, expondo uma origem viciada da medida:

[…] o Congresso aprovou a Emenda Constitucional 86, que criou a curiosa figura do Orçamento impositivo à brasileira, pois ao invés de aprovar uma norma que realmente obrigasse o Poder Executivo a cumprir as leis orçamentárias, foi aprovada uma emenda constitucional que obriga o Poder Executivo a cumprir as emendas parlamentares, que se caracterizam como uma pequena parte do orçamento, e vinculada a interesses eleitorais dos próprios parlamentares. A bem da verdade, em face de tantos limites impostos aos parlamentares para dispor de matéria orçamentária eles tinham duas alternativas: ou propunham verdadeira reforma constitucional orçamentária, estabelecendo poderes para que pudessem efetivamente gerir os recursos públicos, ou criavam meia-sola apenas para cuidar de seus interesses eleitorais – o que acabou prevalecendo. Uma pena. Para usar expressão popular, vê-se que a montanha pariu um rato. Poderiam ter ousado mais⁶³.

A repercussão se espraiou em âmbito jurisdicional, onde, por meio de decisão proferida na ADI 7.697/DF, o STF, dentre outras preocupações externadas com as reformulações do sistema orçamentário (ao ponto de impedir a execução das programações orçamentárias oriundas das emendas parlamentes impositivas), declarou que  as entregas de bens e serviços consignados pelos parlamentares demanda que estes motivem a compatibilidade das respectivas programações à LDO e PPA, e que, por meio de plano de trabalho prévio, demonstrem meios eficientes de entrega de produtos à sociedade, sob pena de serem aquelas programações destituídas de impositividade por flagrante inadequação técnica⁶⁴.

Percebe-se, dessa feita, que o STF, no controle da eficiência das emendas parlamentes impositivas, valeu-se de justificação principiológica (a capitulação expressa do princípio da eficiência no caput do artigo 37 da Lei Maior) para impor um padrão normativo em que aquelas emendas, para atenderem à norma constitucional, necessitam estar em consonância com as políticas de planejamento insculpidas no PPA e na LDO e com a demonstração cabal de que o ganho social justifica, de fato, o dispêndio de recursos.

No outro polo do debate, Dayson de Almeida, lastreado em noções da análise econômica do direito, conclui que as emendas parlamentares impositivas geram maximização de utilidade, promovendo ganhos de bem-estar⁶⁵. Depuradas intenções não republicanas de determinados parlamentares, Dayson pontua ainda, quanto ao modelo de emendas parlamentares impositivas, que “mais próximas da população, as esferas de poder local estão naturalmente mais bem posicionadas para capturar preferências da população em seus respectivos limites administrativos”⁶⁶.

4.2 Subversão do discurso da integração harmônica de poderes

A separação dos poderes perfaz cláusula pétrea no ordenamento jurídico brasileiro. Contudo, a própria Constituição Federal apregoa um dever de harmonia entre aqueles⁶⁷, o que, para os defensores do orçamento impositivo, é alcançado com a participação dos congressistas na imposição de deveres na lei orçamentária, tornando esta um produto cooperativo das diretrizes do governo central somadas à expertise dos membros do Legislativo, mormente no conhecimento que estes possuem de demandas locais, em exemplificação a um sistema de freios e contrapesos. 

Fernando Barroso de Deus não compartilha dessa visão. Para o autor, a previsão constitucional de emendas parlamentares, “particularmente em relação ao aumento ou à criação de novos gastos, tratou o assunto estabelecendo regras rígidas para qualquer parlamentar propor emendas de despesa”⁶⁸ (p. 94), o que deixa evidente a vontade do constituinte de que o Legislativo se mantenha num papel coadjuvante na elaboração do orçamento. O protagonismo, para o jurista, há de permanecer na alçada do Presidente, porquanto as próprias normas constitucionais dispõem, em uma série de artigos, competências exclusivas àquela autoridade, realçando a primazia presidencialista também em âmbito orçamentário.

Hélio Tollini e Marcos Mendes, ao fazerem um estudo comparativo do sistema de emendas parlamentares no Brasil e em outros onze países da “Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico” (OCDE), concluíram, ao cabo da pesquisa, que a atuação legislativa brasileira “é inusitada e, em termos de montante, muito superior ao observado nos demais países analisados”⁶⁹. Além disso, externam preocupação acerca do efeito gerado pelas emendas parlamentares impositivas no presidencialismo de coalizão brasileiro, por entenderem que, ao contrário da aventada harmonização de poderes, o que de fato tem se descortinado é uma escalada de tensão e de tomadas de decisão que visam exclusivamente a empoderamentos institucionais, abandonando esforços cooperativos, tudo isso à custa de dinheiro público. Confira-se:

Tampouco se pode dizer que a escalada das emendas reflete um reequilíbrio de forças entre Poderes que contribua para fortalecer a democracia. O conhecimento acumulado sobre o presidencialismo de coalizão brasileiro indica que o fortalecimento excessivo do Legislativo, do qual o aumento das emendas é parte, tende a levar a instabilidade política e a crises. Em um sistema reconhecido por eleger presidentes sem maioria no Congresso, por ter um número elevado de partidos com representação no legislativo, baixa diferenciação ideológica entre partidos, alto grau de individualismo dos parlamentares na condução dos seus mandatos e interesse destes em beneficiar suas bases eleitorais e seus financiadores de campanha, é inevitável que um alto poder de emendar o orçamento gerará pulverização de recursos em pequenos itens de despesa, priorização de projetos políticos individuais em detrimento de políticas públicas de interesse geral, uso de recursos federais para políticas que deveriam ser financiadas pelos governos locais, rigidez da despesa induzindo desequilíbrio fiscal crônico e propensão à corrupção.

O STF, sobre a questão, na mesma decisão referenciada na subseção anterior, por meio do Ministro Flávio Dino, expressou que esse modelo retira grande parte da discricionariedade inerente à implementação de políticas públicas das mãos do Poder Executivo, “transformando os membros do Poder Legislativo em uma espécie de co-ordenadores de despesas”⁷¹.

Destaca Dino ser uma grave anomalia o que chamou de “parlamentarização das despesas públicas”, sem que este mesmo parlamento se submeta ao plexo de responsabilização política e administrativa imposto ao Chefe do Poder Executivo⁷². Entende, em adição, que a única forma de conduzir o fenômeno às raias da constitucionalidade (prestigiadoras de um sistema presidencialista) é por meio da submissão dos gastos indicados pelos parlamentares ao poder-dever do Executivo de examinar pormenorizadamente a validade desses dispêndios⁷³.

Ao revés, Núbia Cristina Barbosa Santos e Carlos Eduardo Gasparini não enxergam esse desequilíbrio⁷⁴. Para os estudiosos, o Poder Executivo mantém a possibilidade de proceder a contingenciamentos, mesmo dos recursos voltados à execução de emendas parlamentares impositivas, nos casos veiculados pelo artigo 165, § 11, da Constituição⁷⁵, ao passo que o Legislativo não tem demonstrado real interesse em participar de forma mais presente nas questões orçamentárias, mas tão somente “suprir interesses dos membros do Congresso, alimentando um sistema clientelista”⁷⁶, o que é obtido por outras vias como as emendas de comissão (destituídas de impositividade e negociadas diretamente com o Poder Executivo, muitas vezes em troca de apoio a projetos governamentais, o que, de maneira informal, garante uma maior certeza de execução, por se inserir em acordos que não abrem espaço político para contingenciamentos)⁷⁷. 

4.3 Subversão do discurso de maior acompanhamento popular na elaboração e execução dos dispêndios públicos

Portando-se o Legislativo como representante da sociedade, a sua participação efetiva na decisão de inclusão de programações orçamentárias traria, como reflexo imediato, a democratização de definição e controle de políticas públicas, bem como maior sensibilidade às demandas populares. Parte da literatura, todavia, não acompanha tal percepção positiva ao se debruçar sobre as emendas parlamentares impositivas. 

Para Luiz Bambini de Assis, referindo-se especificamente à possibilidade de emendas individuais, ocorreu a institucionalização de atuação parlamentar que, ao contrário do que proposto na lógica inerente descrita acima, fecha-se aos interesses legítimos da sociedade e se centra em programas pontuais e ações isoladas que gerem conexão de parlamentares com seus redutos eleitorais, visando a ganhos eleitorais e a manutenção de poder do congressista⁷⁸. Tem-se a aclamação dos interesses próprios sobre os gerais, em viés claramente fisiologista. 

José Maurício Conti, de igual forma, destaca esse caráter paroquial anti-democrático das emendas impositivas, porquanto, na prática, têm servido a despesas destinadas a atendimentos de interesses específicos, em detrimento da vontade popular geral₇₉.

Na contramão de aspirações democráticas, a execução das emendas parlamentares, a exemplo de sua elaboração, também parece cerrar-se à efetiva participação popular. Ruy Marcelo e Amanda Luz⁸⁰ aduzem, nesse ponto, que a impessoalidade é costumeiramente desprezada no repasse desses recursos, de forma que o executor destinatário das programações incluídas por emendas impositivas muitas vezes não comprova que se submeteu a um crivo de escolha impessoal, o que desperta atenção para possíveis apadrinhamentos e mesmo gargalos de escoamento de recursos públicos em práticas corruptas. 

Há ainda outro problema de execução na dinâmica orçamentária discorrida – a transparência e rastreabilidade dos respectivos gastos. 

A efetiva entrega dos bens e serviços exigida constitucionalmente é de difícil constatação, não apenas pela incompletude de informações oferecidas em portais eletrônicos (conforme apurado pela Controladoria-Geral da União – CGU⁸¹), como pelo desconhecimento da sociedade, em geral, das formas que pode exercer o controle social. Sobre este último ponto, aduz Bernard Manin, Adam Przeworski e Susan Stokes:

[…] os políticos têm objetivos, interesses e valores próprios, e eles sabem coisas e tomam decisões que os cidadãos não conseguem observar ou só podem monitorar com certo custo. Mesmo se, uma vez no cargo, os políticos possam não querer fazer nada a não ser atuar a serviço do interesse público, para serem eleitos eles podem ter que, em primeiro lugar, satisfazer certos interesses. E uma vez eleitos, podem querer dedicar-se aos seus objetivos pessoais ou a alguns interesses públicos que diferem daqueles dos cidadãos. Se eles tiverem tais motivações, eles vão querer fazer outras coisas distintas de representar a população. E os eleitores não sabem tudo que precisariam saber, tanto para decidir prospectivamente o que os políticos deveriam fazer, quanto para julgar retrospectivamente se eles fizeram o que deveriam ter feito⁸².

Percebe-se, dessarte, que, mesmo na hipótese de que o modelo da impositividade de emendas parlamentes propicie maior escrutínio popular, a inviabilidade de compreensão da matéria por grande parte da população brasileira torna dificultosa a supervisão constante da performance orçamentária, quanto à detecção de eventuais desperdícios e improbidades. 

Traz-se à colação ainda a posição do STF, externalizada pelo Ministro Flávio Dino, na já citada ADI, onde se estabeleceu que “as emendas parlamentares impositivas devem ser executadas nos termos e limites da ordem jurídica, não ficando ao alvedrio ou sob a liberdade absoluta do parlamentar autor da emenda”⁸³.

Acerca desse ponto, o Pretório Excelso, juntamente com a CGU, tem sido firme em cobrar alterações por parte das casas legislativas, o que, conquanto logrado êxito parcial⁸⁴, acentua os conflitos entre poderes e barganhas políticas travadas em bastidores, oculta dos palanques democráticos⁸⁵. 

5. CONCLUSÃO

O estudo percorreu um itinerário que abrangeu a evolução histórica e os fundamentos teóricos do orçamento público, a implementação das emendas parlamentares impositivas no sistema orçamentário nacional e a análise dos efeitos práticos dessas transformações. Esse percurso permitiu compreender que, embora tais emendas se insiram formalmente no modelo da impositividade orçamentária, a aplicação prática daquelas tem sido objeto de críticas que apontam discrepâncias em relação à lógica que fundamenta a obrigatoriedade de execução do orçamento.

Nesse sentido, a análise empreendida revelou que as emendas impositivas podem estar desvirtuando pilares lógicos do orçamento impositivo, como a eficiência na alocação de recursos, a harmonia entre os poderes e a ampliação da participação popular na definição e fiscalização do orçamento. Em contraste com esses pilares, a literatura destaca distorções no modelo vigente, incluindo a fragmentação da execução de políticas públicas em função de interesses eleitorais, o acirramento de disputas entre policy makers na busca por maior influência institucional e a exclusão da sociedade do debate orçamentário, dada a falta de transparência nos critérios de alocação das emendas e as dificuldades de rastreamento da efetiva destinação dos recursos.

O Supremo Tribunal Federal, reconhecendo grande parte das críticas apontadas na literatura examinada, tem imposto limites à aplicação das emendas parlamentares impositivas, exigindo que sua execução observe os parâmetros constitucionais. Essas deliberações reforçam a centralidade do tema e indicam que a controvérsia acerca do modelo orçamentário vigente permanece em aberto, com desdobramentos que seguem em construção.

Diante desse cenário, este artigo não apenas integra o amplo espectro de estudos sobre os impactos das emendas parlamentares impositivas, mas também busca estimular novas investigações que aprofundem, complementem e atualizem suas conclusões. A construção de um modelo orçamentário mais eficiente e democrático está intrinsecamente vinculada ao aprimoramento contínuo desse debate.

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¹CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 74.

²Ibidem, p. 74.

³BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3. ed. São Paulo: Lejus, 2002, p. 232.

⁴BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 23 dez. 2024.

⁵BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 23 dez. 2024.

⁶FOSSATI, Gustavo. Processo orçamentário: uma análise jurídico-comparativa entre Brasil, Alemanha, França e Estados Unidos. Belo Horizonte: Fórum, 2024, p. 269-270.

⁷OLIVEIRA, Patricia Alvares de Azevedo. O desafio da coordenação executiva pelo centro de governo: a experiência do comitê de monitoramento e avaliação de políticas públicas (CMAP) de 2016 a 2017. 107 f. Dissertação (Mestrado em Governança e Desenvolvimento) – Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), Brasília, 2019, p. 14. Disponível em: https://repositorio.enap.gov.br/jspui/bitstream/1/4746/1/Disserta%c3%a7%c3%a3o%20ENAP%20Patricia%20Alvares%20vers%c3%a3o%20final.pdf. Acesso em: 23 dez. 2024.

⁸CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 46.

⁹LABAND, Paul. El derecho presupuestario. Tradução José Zamit. Instituto de Estudios Fiscales: Madrid, 1979, p.23.

¹⁰Ibidem, p. 23.

¹¹Ibidem, p. 12.

¹²JÈZE, Gaston. Cours de science des finances et de législation financière française. 6. ed. Paris: Marcel Giard, 1922, p. 24-26.

¹³DUGUIT, Léon. Traité de droit constitutionnel. 2. ed. Paris: E. de Boccard, 1924, p. 439.

¹⁴FOSSATI, Gustavo. Processo orçamentário: uma análise jurídico-comparativa entre Brasil, Alemanha, França e Estados Unidos. Belo Horizonte: Fórum, 2024, p. 263.

¹⁵PETTER, Lafayette Josué. Direito financeiro. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010, p. 43.

¹⁶ROSA JR., Luiz Emygdio. Manual de direito financeiro e direito tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 86-87.

¹⁷BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 19 ed. Rio de Janeiro: Forense, p. 554.

¹⁸CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 69 – 72.

¹⁹BALDO, Rafael Antônio. Orçamento público revisitado: o desenvolvimento dos paradigmas orçamentários a partir dos princípios da legalidade, da economicidade e da legitimidade. 2020. Tese (Doutorado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2020. p. 151-153. Disponível em: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2133/tde-23032021-001912/. Acesso em: 28 dez. 2024.

²⁰CARVALHO, op. cit., p. 72.

²¹RODRIGUEZ BEREIJO, Álvaro. Introducción al estudio del derecho financiero. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1976, p. 128 (tradução nossa).

²²OLIVEIRA, Patricia Alvares de Azevedo. O desafio da coordenação executiva pelo centro de governo: a experiência do comitê de monitoramento e avaliação de políticas públicas (CMAP) de 2016 a 2017. 107 f. Dissertação (Mestrado em Governança e Desenvolvimento) – Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), Brasília, 2019, p. 41. Disponível em: https://repositorio.enap.gov.br/jspui/bitstream/1/4746/1/Disserta%c3%a7%c3%a3o%20ENAP%20Patricia%20Alvares%20vers%c3%a3o%20final.pdf. Acesso em: 23 dez. 2024.

²³DEUS, Fernando Barroso de. Sobre a incompatibilidade do orçamento impositivo com o sistema presidencialista e o direito financeiro brasileiro. In: Revista Tributária e de Finanças Públicas. São Paulo: Academia Brasileira de Direito Tributário, 2022, p.101.

²⁴Ibidem, p. 102.

²⁵SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Lecciones de derecho financiero. 7. ed. Madrid: Universidad Complutense, 1989, p. 441.

²⁶FERREIRO LAPATZA, José Juan. Curso de derecho financiero español. Madrid: Marcial Pons, 2004, p. 299 (tradução nossa).

²⁷MONCADA, Luis S. Cabral de. Perspectivas do novo direito orçamental português. Coimbra: Coimbra Editora, 1984, p. 58-59.

²⁸Ibidem, p. 59.

²⁹CANOTILHO, José Joaquim Gomes. A Lei do Orçamento na teoria da lei: estudos em homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro. Coimbra: Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1979, p. 543-583.

³⁰CAMPOS, Francisco. Orçamento: natureza jurídica. In: Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1948, p. 461. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/24596/23365. Acesso em: 29 dez. 2024.

³¹SILVA, José Afonso da. Orçamento-programa no Brasil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 272.

³²Ibidem, p. 272.

³³ABRAHAM, Marcus. Teoria dos gastos fundamentais: orçamento público impositivo – da elaboração à execução. São Paulo: Almedina, 2021, p. 266.

³⁴BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.048/DF. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. Relator: Min. Ellen Gracie, 2008. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2602344. Acesso em: 28 dez. 2024.

³⁵BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE  4663/DF. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO CONSTITUCIONAL INAUGURADO PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. TELEOLOGIA VOLTADA AO PLANEJAMENTO DA ATUAÇÃO DO PODER PÚBLICO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DE RONDÔNIA (LEI Nº 2.507/11). TERMO AD QUEM. FINAL DO EXERCÍCIO FINANCEIRO SUBSEQUENTE. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRAZO DE VIGÊNCIA ESGOTADO AO TÉRMINO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DO DIPLOMA NORMATIVO E DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PREJUDICADA. Relator: Min. Luiz Fux, 2014. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?classeNumeroIncidente=%22ADI%204663%22&base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize=10&sort=_score&sortBy=desc&isAdvanced=true. Acesso em: 28 dez. 2024.

³⁶CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 96.

³⁷OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro.7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015, p. 609.

³⁸Ibidem, p. 609.

³⁹Ibidem, p. 609.

⁴⁰DALLARI, Adilson Abreu. Orçamento impositivo. In: Orçamentos públicos e direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 325-326.

⁴¹Ibidem, p. 326.

⁴²MENDONÇA, Eduardo Bastos de. A constitucionalização das finanças públicas no Brasil: devido processo orçamentário e democracia. Rio de Janeiro: Renovar, 2010, p. 309.

⁴³BRASIL. Emenda Constitucional n. 86, de 17 de março de 2015. Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm. Acesso em: 06 jan. 2025.

⁴⁴BRASIL. Emenda Constitucional n. 100, de 26 de junho de 2019.  Altera os arts. 165 e 166 da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc100.htm#:~:text=Emenda%20Constitucional%20n%C2%BA%20100&text=Altera%20os%20arts.,do%20%C2%A7%203%C2%BA%20do%20art.. Acesso em: 06 jan. 2025.

⁴⁵BRASIL. Emenda Constitucional n. 105, de 12 de dezembro de 2019. Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm. Acesso em: 06 jan. 2025.

⁴⁶Por mais que a possibilidade de contingenciamento das emendas parlamentares impositivas ainda subsista, torna-se agora uma hipótese excepcional, a ser expressamente motivada pelo executor do orçamento. Como notado por Francisco Gilney Bezerra de Carvalho Ferreira, a prática orçamentária brasileira, por muito tempo, submeteu “as despesas discricionárias a alvo de inúmeros abusos por contingenciamentos imotivados, sejam ou não despesas de emendas parlamentares” (CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 236).

⁴⁷CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 234.

⁴⁸FOSSATI, Gustavo. Processo orçamentário: uma análise jurídico-comparativa entre Brasil, Alemanha, França e Estados Unidos. Belo Horizonte: Fórum, 2024, p. 265.

⁴⁹BRASIL. Emenda Constitucional n. 86, de 17 de março de 2015. Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm. Acesso em: 06 jan. 2025.

⁵⁰BRASIL. Emenda Constitucional n. 126, de 21 de dezembro de 2022. Altera a Constituição Federal, para dispor sobre as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para excluir despesas dos limites previstos no art. 107; define regras para a transição da Presidência da República aplicáveis à Lei Orçamentária de 2023; e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc126.htm. Acesso em: 07 jan. 2025.

⁵¹BRASIL. Emenda Constitucional n. 105, de 12 de dezembro de 2019. Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm. Acesso em: 07 jan. 2025.

⁵²CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 243.

⁵³CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 243.

⁵⁴BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 12 jan. 2025.

⁵⁵BRASIL. Emenda Constitucional n. 100, de 26 de junho de 2019.  Altera os arts. 165 e 166 da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc100.htm#:~:text=Emenda%20Constitucional%20n%C2%BA%20100&text=Altera%20os%20arts.,do%20%C2%A7%203%C2%BA%20do%20art.. Acesso em: 12 jan. 2025.

⁵⁶BRASIL. Câmara dos Deputados. Nota técnica n. 01/2023: emendas de relator no processo orçamentário. Brasília, 2023. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2023/NT1_2023.pdf. Acesso em: 13 jan. 2025.

⁵⁷BRASIL, op. cit..

⁵⁸CARVALHO, op. cit, p. 244.

⁵⁹CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 47.

⁶⁰ALMEIDA, Dayson Pereira Bezerra de. O mito da ineficiência alocativa das emendas parlamentares. In: Revista Brasileira de Ciência Política. São Paulo, 2021, p. 3-4.

⁶¹Ibidem, p. 5.

⁶²CARVALHO, Francisco Gilney Bezerra de. Orçamento impositivo: da ficção à realidade. São Paulo: Blucher, 2024, p. 239.

⁶³SCAFF, Fernando Facury. Crônicas de direito financeiro: tributação, guerra fiscal e políticas públicas. São Paulo: Editora Conjur, 2016, p. 229.

⁶⁴BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ação Direta de Inconstitucionalidade 7697/DF. REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE CONCEDIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. DISPOSITIVOS QUE TRATAM DAS EMENDAS PARLAMENTARES AO ORÇAMENTO PÚBLICO. PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR. EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS. NECESSIDADE DE ATENDIMENTO A CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA A SEREM VERIFICADOS PELO PODER EXECUTIVO. FUNÇÃO TÍPICA. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO. PROBABILIDADE DO DIREITO. NORMAS ORÇAMENTÁRIAS JÁ EM VIGOR EXPRIMEM UM QUANTITATIVO EXPRESSIVO DE EMENDAS PARLAMENTARES DE EXECUÇÃO IMPOSITIVA. PERIGO DE DANO. DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS ATÉ REGULAMENTAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE VERIFICAÇÃO DO ATENDIMENTO DOS CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO, NORMAS LEGAIS E REGULAMENTARES. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face de dispositivos constitucionais introduzidos pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022, que alteraram substancialmente o regime orçamentário nacional. 2. Legitimidade ativa universal do partido político autor, que conta com representação no Congresso Nacional, na forma do art. 103, VIII, da Constituição Federal. Precedentes. 3. Presença dos requisitos suficientes à parcial concessão da medida cautelar para atribuição de interpretação conforme aos dispositivos impugnados. Probabilidade do direito verificada a partir da necessidade do estabelecimento de procedimento de verificação do atendimento dos critérios de ordem técnica para a execução das emendas impositivas, à luz da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. Perigo na demora decorrente do fato de que as normas orçamentárias já em vigor exprimem um expressivo quantitativo de emendas parlamentares de execução impositiva. 4. Não é compatível com a Constituição Federal a execução de emendas ao orçamento que não obedeçam a critérios técnicos de eficiência, transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de emendas parlamentares. 5. É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. 6. A execução das emendas parlamentares impositivas, quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de modo motivado, os requisitos, extraídos do texto da Constituição Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue: a) Existência e apresentação prévia de plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade administrativa competente, verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de execução; b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual; c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, com eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva, implicando um poder-dever da autoridade administrativa acerca da análise de mérito; d) Cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento; e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas. 7. Sustada a execução de emendas impositivas até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida. 8. Medida cautelar referendada. Relator: Min. Flávio Dino, 2024. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?classeNumeroIncidente=%22ADI%207697%22&base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize=10&sort=_score&sortBy=desc&isAdvanced=true. Acesso em: 29 dez. 2024.

⁶⁵ALMEIDA, Dayson Pereira Bezerra de. O mito da ineficiência alocativa das emendas parlamentares. In: Revista Brasileira de Ciência Política. São Paulo, 2021, p. 33.

⁶⁶Ibidem, p. 23.

⁶⁷BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 15 jan. 2025.

⁶⁸DEUS, Fernando Barroso de. Sobre a incompatibilidade do orçamento impositivo com o sistema presidencialista e o direito financeiro brasileiro. In: Revista Tributária e de Finanças Públicas. São Paulo: Academia Brasileira de Direito Tributário, 2022, p. 96.

⁶⁹TOLLINI, H.; MENDES, M. É assim em todo lugar? Emendas parlamentares no Brasil e em 11 países da OCDE. São Paulo: Instituto de Ensino e Pesquisa – INSPER, 2024, p. 49. Disponível em:  https://repositorio.insper.edu.br/server/api/core/bitstreams/f61a8fa0-b03f-4e89-9956-bb98e77b1753/content. Acesso em: 15 jan. 2025.

⁷⁰TOLLINI, H.; Mendes, M. É assim em todo lugar? Emendas parlamentares no Brasil e em 11 países da OCDE. São Paulo: Instituto de Ensino e Pesquisa – INSPER, 2024, p. 46. Disponível em:  https://repositorio.insper.edu.br/server/api/core/bitstreams/f61a8fa0-b03f-4e89-9956-bb98e77b1753/content. Acesso em: 15 jan. 2025.

⁷¹BRASIL. Supremo Tribunal Federal, ADI 7697/DF. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?classeNumeroIncidente=%22ADI%207697%22&base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize=10&sort=_score&sortBy=desc&isAdvanced=true. Acesso em: 15 jan. 2025.

⁷²Ibidem.

⁷³Ibidem.

⁷⁴SANTOS, N.C.B; GASPARINI, C.E. Orçamento impositivo e relação entre poderes no Brasil. In: Revista Brasileira de Ciência Pollítica. Brasília, 2020, p. 377. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rbcpol/a/KXW56PSXfPtHrzVZnnBQYZk/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 17 jan. 2025.

⁷⁵BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 17 jan. 2025.

⁷⁶SANTOS, N.C.B; GASPARINI, C.E. Orçamento impositivo e relação entre poderes no Brasil. In: Revista Brasileira de Ciência Pollítica. Brasília, 2020, p. 382. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rbcpol/a/KXW56PSXfPtHrzVZnnBQYZk/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 17 jan. 2025.

⁷⁷Ibidem, p. 382-383.

⁷⁸ASSIS, Luiz Gustavo Bambini de. Processo legislativo e orçamento público. São Paulo: Saraiva, 2012, P. 250 – 251.

⁷⁹CONTI, José Mauricio. Levando o direito financeiro a sério. 3. ed. São Paulo: Blucher, 2019, p. 221.

⁸⁰MARCELO, R.; AMANDA, L. Quem responde pelos desvios e fragilidades por trás das emendas parlamentares?, 2025. Disponível em:   https://www.correiodamanha.com.br/opiniao/2025/01/178115-quem-responde-pelos-desvios-e-fragilidades-por-tras-das-emendas-parlamentares.html. Acesso em: 18 jan. 2025.

⁸¹CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. CGU apresenta ao STF proposta de melhorias nas informações de emendas parlamentares no Portal da Transparência. 2024. Disponível em:   https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/noticias/2024/09/cgu-apresenta-ao-stf-proposta-de-melhorias-nas-informacoes-de-emendas-parlamentares-no-portal-da-transparencia. Acesso em: 19 jan. 2025.

⁸²MANIN.B.; PRZEWORSKI, A.; STOKES, S.C. Eleições e representação. In: Revista Lua Nova, São Paulo, 2006, p. 106.

⁸³BRASIL. Supremo Tribunal Federal, ADI 7697/DF. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?classeNumeroIncidente=%22ADI%207697%22&base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize=10&sort=_score&sortBy=desc&isAdvanced=true. Acesso em: 19 jan. 2025.

⁸⁴SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Decisões do STF reforçam transparência na destinação de emendas parlamentares. 2024. Disponível em: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/decisoes-do-stf-reforcam-transparencia-na-destinacao-de-emendas-parlamentares/. Acesso em: 19 jan. 2025.

⁸⁵INFOMONEY. Emendas Pix no cardápio: presidente do STF recebe Lira e Pacheco em almoço nesta 3ª. 2024. Disponível em: https://www.infomoney.com.br/politica/emendas-pix-no-cardapio-presidente-do-stf-recebe-lira-e-pacheco-em-almoco-nesta-3a/. Acesso em: 19 jan. 2025.

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