REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202507251056
Augusto Francisco dos Santos
RESUMO
Esta monografia tem como objetivo analisar a aplicação da alienação fiduciária nos contratos de financiamento habitacional dos programas federais Minha Casa Minha Vida e Casa Verde e Amarela, destacando os impactos jurídicos e sociais dessa modalidade de garantia para os mutuários de baixa renda. A pesquisa, de natureza qualitativa e baseada em revisão bibliográfica e documental, fundamenta-se na legislação vigente, doutrina jurídica, artigos científicos e dados oficiais de instituições como a Caixa Econômica Federal e o Ministério das Cidades. A alienação fiduciária, prevista na Lei nº 9.514/1997, tem sido amplamente utilizada como forma de garantia nas operações de crédito imobiliário, especialmente por permitir a execução extrajudicial em caso de inadimplência. Embora traga benefícios como a redução da inadimplência, maior segurança jurídica para as instituições financeiras e estímulo ao crédito, o estudo também evidencia críticas ao modelo, como o risco de retomada célere do imóvel, a fragilidade do mutuário diante da perda da moradia e a dificuldade de renegociação das dívidas. Conclui-se que, embora eficiente do ponto de vista econômico, a alienação fiduciária exige aprimoramentos normativos e institucionais quando aplicada a programas sociais, de modo a garantir maior proteção ao direito à moradia e ao princípio da dignidade da pessoa humana.
Palavras-chave: Alienação Fiduciária. Financiamento Habitacional. Minha Casa Minha Vida. Casa Verde e Amarela. Direito à Moradia.
ABSTRACT
This monograph aims to analyze the application of fiduciary alienation in housing finance contracts under the federal programs Minha Casa Minha Vida and Casa Verde e Amarela, highlighting the legal and social impacts of this type of guarantee for low-income borrowers. The research, of a qualitative nature and based on a bibliographic and documentary review, is based on current legislation, legal doctrine, scientific articles and official data from institutions such as Caixa Econômica Federal and the Ministry of Cities. Fiduciary alienation, provided for in Law No. 9,514/1997, has been widely used as a form of guarantee in real estate credit transactions, especially because it allows extrajudicial execution in the event of default. Although it brings benefits such as reduced default, greater legal security for financial institutions and stimulus to credit, the study also highlights criticisms of the model, such as the risk of rapid repossession of the property, the vulnerability of the borrower in the face of the loss of housing and the difficulty of renegotiating debts. It is concluded that, although efficient from an economic point of view, fiduciary alienation requires normative and institutional improvements when applied to social programs, in order to guarantee greater protection of the right to housing and the principle of human dignity.
Keywords: Fiduciary Alienation. Housing Financing. My House, My Life. Green and Yellow House. Right to Housing.
INTRODUÇÃO
A moradia é um direito social assegurado pela Constituição Federal de 1988, sendo condição fundamental para o exercício da cidadania e para a promoção da dignidade humana. No entanto, a realidade brasileira ainda evidencia um significativo déficit habitacional, sobretudo entre as camadas mais vulneráveis da população. Segundo dados da Fundação João Pinheiro (2022), o Brasil apresenta um déficit habitacional de aproximadamente 5,8 milhões de moradias, o que representa um grande desafio para as políticas públicas habitacionais. Diante dessa realidade, programas como o “Minha Casa Minha Vida” (criado em 2009) e o “Casa Verde e Amarela” (lançado em 2020) têm desempenhado papel central no incentivo ao acesso à casa própria por meio de financiamentos subsidiados.
No contexto dos financiamentos imobiliários voltados para a habitação popular, a alienação fiduciária se consolidou como a principal forma de garantia jurídica utilizada nas operações de crédito. Instituída pela Lei nº 9.514/1997, essa modalidade de garantia transfere ao credor a propriedade resolúvel do imóvel financiado até a quitação da dívida pelo devedor. Com isso, o credor ganha segurança e agilidade na recuperação do bem em caso de inadimplemento, sem a necessidade de processos judiciais demorados. A utilização da alienação fiduciária, portanto, influencia diretamente na estrutura dos contratos habitacionais firmados no âmbito de programas sociais, impactando tanto a concessão de crédito quanto a estabilidade do mutuário.
Apesar dos avanços promovidos pelo modelo fiduciário, sua aplicação no contexto de programas voltados para populações de baixa renda levanta importantes questionamentos. A celeridade da execução extrajudicial, por exemplo, pode colocar em risco o direito à moradia, especialmente quando não há instrumentos eficazes de proteção ao mutuário inadimplente. Soma-se a isso o fato de que muitos beneficiários desses programas apresentam baixa escolaridade e pouca familiaridade com os trâmites legais, o que dificulta a compreensão plena das cláusulas contratuais e das consequências do inadimplemento.
Nesse cenário, a presente pesquisa tem como objetivo geral analisar os impactos da aplicação da Lei de Alienação Fiduciária nos financiamentos habitacionais dos programas Minha Casa Minha Vida e Casa Verde e Amarela. Os objetivos específicos consistem em: (i) compreender a origem e o funcionamento jurídico da alienação fiduciária no Brasil; (ii) identificar como essa garantia é aplicada nos contratos dos programas habitacionais federais; (iii) discutir os efeitos positivos e negativos da alienação fiduciária para os mutuários de baixa renda; e (iv) avaliar se os programas oferecem mecanismos de proteção ao consumidor em situação de inadimplência.
A escolha deste tema justifica-se pela relevância social da moradia como direito fundamental e pelo protagonismo crescente da alienação fiduciária como instrumento jurídico nos financiamentos habitacionais. Além disso, compreender os efeitos práticos desse modelo contratual nos programas sociais permite identificar eventuais fragilidades na política habitacional, contribuindo para o aprimoramento de normas e práticas que garantam o equilíbrio entre segurança jurídica e proteção social. A análise é ainda mais pertinente diante de um cenário econômico instável, em que famílias de baixa renda enfrentam dificuldades para honrar seus compromissos financeiros, estando mais expostas à perda da moradia.
A metodologia adotada neste estudo é de natureza qualitativa, com abordagem exploratória, baseada em uma revisão bibliográfica e documental. Serão utilizados como fontes principais a legislação pertinente, doutrinas jurídicas, artigos científicos, relatórios institucionais e dados estatísticos de órgãos oficiais como Caixa Econômica Federal, IBGE e Ministério das Cidades. A análise será conduzida de forma crítica, visando compreender não apenas os dispositivos legais, mas também seus reflexos concretos sobre a vida dos beneficiários dos programas habitacionais analisados.
CAPÍTULO 1. ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA NO BRASIL
A alienação fiduciária de bens imóveis foi, de acordo com os estudos de Almeida (2018), introduzida no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 9.514/1997, como um instrumento moderno e eficaz de garantia nas operações de financiamento imobiliário. Essa modalidade substituiu, de forma progressiva, a hipoteca tradicional, diante das limitações práticas enfrentadas por esta última, principalmente no tocante à morosidade dos procedimentos judiciais para execução da garantia. Segundo Ramos Filho (2020), a alienação fiduciária trouxe mais segurança ao credor e agilidade na recuperação do bem, consolidando-se como uma das principais formas de garantia real no setor imobiliário.
O instituto tem como base a transferência da propriedade resolúvel do imóvel ao credor fiduciário, permanecendo o devedor com a posse direta do bem. Conforme descreve Diniz (2019), trata-se de uma relação jurídica em que o devedor fiduciante transmite ao credor fiduciário a titularidade do imóvel até que a obrigação seja integralmente quitada. A quitação do débito implica a consolidação da propriedade plena em nome do devedor, enquanto a inadimplência possibilita ao credor a retomada do bem de forma extrajudicial, conforme previsto no art. 26 da Lei nº 9.514/1997. Esse procedimento é uma das principais inovações do instituto, por dispensar o ajuizamento de ação judicial, acelerando o processo de execução da garantia (Campos; Garcia, 2022).
A Lei nº 9.514/1997 representou um marco na estruturação do mercado imobiliário brasileiro ao instituir o Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), com o objetivo de fomentar a concessão de crédito habitacional, ampliar a participação da iniciativa privada e conferir maior segurança às operações de financiamento de imóveis. Diferentemente do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), voltado essencialmente para programas públicos com subsídios, o SFI buscou criar um ambiente de livre iniciativa, estimulando a concorrência entre instituições financeiras e promovendo a modernização das garantias contratuais (Campos; Garcia, 2022).
O artigo 22 da referida lei estabelece que a alienação fiduciária de bens imóveis poderá ser constituída por instrumento público ou particular, desde que contenha cláusula expressa de irrevogabilidade e seja registrada no Cartório de Registro de Imóveis competente, formalizando assim a transferência da propriedade resolúvel do bem ao credor fiduciário (Almeida, 2018).
Já o artigo 26 regula o procedimento de consolidação da propriedade em nome do credor em caso de inadimplência, estabelecendo um trâmite extrajudicial baseado na notificação do devedor para purgar a mora no prazo de 15 dias úteis (Silva, 2023). Caso o pagamento não ocorra dentro desse prazo, a propriedade é consolidada em nome do credor, que pode, posteriormente, promover a alienação do bem para quitação da dívida, com a devolução do saldo remanescente ao devedor, se houver. Segundo Gomes e Martins (2021), essa sistemática proporcionou um avanço significativo na previsibilidade e celeridade das execuções imobiliárias, eliminando a necessidade de longos processos judiciais típicos da hipoteca tradicional.
Além disso, Silva (2023) aponta que o modelo conferiu segurança jurídica aos agentes financeiros, que passaram a contar com um mecanismo eficiente de recuperação do crédito, elemento essencial para a ampliação das operações no setor imobiliário. Contudo, apesar das inovações positivas sob a ótica econômica, a adoção desse modelo levanta debates quanto à sua adequação nos contratos de caráter social, especialmente quando aplicado a programas habitacionais voltados à população de baixa renda, o que exige maior sensibilidade normativa e institucional.
A diferença entre a hipoteca e a alienação fiduciária reside fundamentalmente na titularidade do imóvel durante a vigência do contrato e na forma de execução da garantia. Na hipoteca, o bem permanece em nome do devedor, sendo necessária ação judicial para a expropriação em caso de inadimplemento, o que pode prolongar-se por anos (Campos; Garcia, 2022). Já na alienação fiduciária, a propriedade é resolúvel e fica registrada em nome do credor até a quitação da dívida, permitindo execução extrajudicial em cartório. De acordo com Pereira e Silva (2022), “a alienação fiduciária confere ao credor maior efetividade no recebimento do crédito, sendo um instrumento mais eficiente em comparação à hipoteca tradicional”.
Ainda segundo Menezes (2023), a adoção da alienação fiduciária no Brasil refletiu uma tendência internacional de modernização dos institutos de garantia real, buscando conferir maior eficiência ao sistema de crédito, sobretudo nas operações com bens imóveis. Tal tendência se alinha a modelos adotados em países como Estados Unidos e Inglaterra, nos quais mecanismos extrajudiciais de recuperação de bens garantidores já estavam consolidados, promovendo celeridade, menor custo processual e maior previsibilidade aos credores.
A opção do legislador brasileiro por adotar um sistema de execução extrajudicial, com respaldo na formalização por meio de registros públicos, revelou-se estratégica para estimular o crescimento do mercado de crédito imobiliário, especialmente no âmbito do Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), instituído pela mesma Lei nº 9.514/1997. Como destaca o autor, ao permitir a retomada do imóvel de forma administrativa, mediante notificações cartorárias, o modelo contribui diretamente para a redução do risco sistêmico de inadimplência e fortalece a confiança dos agentes financeiros na concessão de novos financiamentos (Martins, 2022).
Contudo, essa racionalidade econômica e procedimental não está isenta de críticas, principalmente no que se refere ao seu potencial impacto social. A agilidade na consolidação da propriedade em nome do credor e a posterior alienação do bem podem desconsiderar a realidade socioeconômica dos mutuários de baixa renda, os quais, muitas vezes, enfrentam dificuldades transitórias decorrentes de desemprego, doenças ou outras condições adversas (Martins, 2022).
Quando aplicada em programas de habitação popular, como o Minha Casa Minha Vida e o Casa Verde e Amarela, essa lógica de mercado pode colidir com o princípio da função social da propriedade e com o direito fundamental à moradia, previsto no artigo 6º da Constituição Federal. Nesses contextos, a ausência de mediação, renegociação facilitada e mecanismos de proteção ao devedor vulnerável acaba por transformar a celeridade do processo fiduciário em fator de insegurança social, especialmente quando o procedimento resulta na perda da única residência da família. Assim, torna-se evidente a necessidade de compatibilizar a eficiência do modelo fiduciário com políticas públicas de habitação que contemplem salvaguardas sociais, a fim de garantir que a modernização jurídica não se transforme em instrumento de exclusão habitacional (Silva, 2023).
Assim, observa-se que a alienação fiduciária representou uma transformação importante no cenário jurídico e econômico brasileiro, oferecendo benefícios ao mercado de crédito, mas exigindo atenção quanto ao equilíbrio entre os direitos do credor e as garantias fundamentais do devedor. Como apontam Barros e Lima (2020), a efetividade desse modelo depende da existência de políticas públicas que assegurem informação, transparência contratual e mecanismos de defesa ao consumidor diante da possibilidade de perda da moradia por inadimplência.
CAPÍTULO 2. FINANCIAMENTO IMOBILIÁRIO
O financiamento imobiliário configura-se como uma das principais ferramentas de efetivação do direito à moradia no Brasil, principalmente para as famílias de baixa e média renda, que não dispõem de recursos suficientes para aquisição direta de um imóvel. Trata-se de uma operação de crédito de longo prazo, na qual uma instituição financeira — pública ou privada — disponibiliza capital ao mutuário para a aquisição, construção ou reforma de imóveis residenciais, mediante pagamento parcelado e incidência de encargos contratuais, como juros, seguros e taxas (Andrade; Silva, 2023).
Como forma de garantir o cumprimento da obrigação, é usual a utilização de garantias reais, sendo a alienação fiduciária o modelo predominante no cenário jurídico atual. Conforme destacam Oliveira e Souza (2020), o financiamento habitacional ultrapassa a lógica do contrato privado, assumindo contornos de política pública estruturante, uma vez que estimula o desenvolvimento urbano, aquece a cadeia da construção civil e contribui para a geração de empregos e a arrecadação tributária.
Além de seu papel econômico, o financiamento imobiliário cumpre uma função social estratégica, pois viabiliza o acesso à moradia em um país onde o déficit habitacional ainda afeta milhões de brasileiros. Dados recentes da Fundação João Pinheiro (2022) estimam que o Brasil possui cerca de 5,8 milhões de moradias em falta, com maior concentração nas regiões Norte e Nordeste e entre famílias com renda de até três salários mínimos. Nesse contexto, o financiamento habitacional se apresenta não apenas como uma alternativa de mercado, mas como um instrumento de inclusão social, especialmente quando viabilizado por programas governamentais como o Minha Casa Minha Vida e o Casa Verde e Amarela.
Esses programas subsidiam parte do valor financiado e ajustam as condições de pagamento à capacidade financeira do beneficiário, tornando o crédito habitacional mais acessível. Portanto, o financiamento imobiliário exerce um papel ambivalente: ao mesmo tempo em que é mecanismo de fomento econômico, é também política pública fundamental à promoção da dignidade da pessoa humana, na medida em que possibilita o exercício do direito constitucional à moradia adequada (Bastos, 2021).
No Brasil, o crédito imobiliário é regulamentado e estruturado principalmente por meio de dois grandes sistemas: o SFH e o SFI. Essas modalidades diferem quanto às fontes de recursos, aos critérios de elegibilidade, às condições contratuais e ao público-alvo (Bastos, 2021). O SFH, instituído pela Lei nº 4.380/1964, foi concebido como um instrumento de política habitacional com forte viés social, voltado prioritariamente para famílias de menor poder aquisitivo, com renda mensal limitada e restrições de valor para o imóvel a ser adquirido. Os recursos que sustentam o SFH advêm, principalmente, das cadernetas de poupança e do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), sendo este último utilizado para complementação de entrada, amortização de saldo devedor ou pagamento de parcelas em atraso (Andrade; Silva, 2023).
De acordo com Santos e Rocha (2022), o SFH impõe limites ao valor máximo do imóvel financiado e às taxas de juros, que são reguladas pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), sendo geralmente inferiores aos praticados no mercado aberto. Além disso, essa modalidade exige que o imóvel seja obrigatoriamente destinado à moradia do adquirente, não se permitindo, em regra, sua utilização para fins comerciais ou especulativos. Essas características conferem ao SFH um importante papel na redução do déficit habitacional, principalmente nas regiões metropolitanas e nas periferias urbanas, onde a população de baixa renda concentra sua demanda por habitação (Fonseca; Moreira, 2022).
Já o Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), criado posteriormente pela Lei nº 9.514/1997, tem como objetivo atender operações fora dos parâmetros do SFH, ou seja, imóveis com valor superior ao limite estabelecido para o financiamento social, e transações destinadas a pessoas com maior capacidade de pagamento (Fonseca; Moreira, 2022).
O SFI representa a abertura do mercado de crédito imobiliário ao setor privado, com menor regulação estatal e maior liberdade contratual entre as partes. Como destacam Nascimento e Teixeira (2021), o SFI permite a livre pactuação das condições contratuais, tais como taxa de juros, prazos, valores e garantias, o que o torna mais atrativo para investidores, instituições financeiras privadas e incorporadoras de médio e alto padrão.
A coexistência desses dois sistemas visa equilibrar o interesse público e a lógica de mercado, possibilitando que o Estado atue diretamente na promoção da moradia social (via SFH), ao mesmo tempo em que permite o desenvolvimento do crédito imobiliário em camadas mais altas da população, por meio do SFI (Fonseca; Moreira, 2022).
No entanto, apesar da complementaridade, ambos os sistemas compartilham a utilização da alienação fiduciária de bem imóvel como principal garantia contratual, mecanismo que favorece a segurança jurídica e a recuperação do crédito em caso de inadimplência, conforme previsto na própria Lei nº 9.514/1997. Essa estrutura dual permite uma ampla cobertura do mercado imobiliário, mas também demanda atenção do poder público quanto à manutenção de políticas de acesso equitativo, sobretudo em momentos de instabilidade econômica e restrição de crédito (Gomes; Pinto, 2022).
A principal diferença entre os dois sistemas está no público-alvo e nas fontes de recursos. Enquanto o SFH é voltado à habitação popular, com forte subsídio estatal, o SFI atua em faixas de renda mais elevadas e em um modelo mais próximo ao mercado (Fonseca; Moreira, 2022). Como destacam Ferreira e Melo (2023), “o SFH ainda representa a principal fonte de crédito habitacional no Brasil, sobretudo devido à sua vinculação com políticas sociais como o Minha Casa Minha Vida, enquanto o SFI avança entre consumidores de perfil mais elevado e imóveis de maior padrão”
A Caixa Econômica Federal (CEF) ocupa uma posição estratégica no sistema de financiamento habitacional brasileiro, não apenas como instituição financeira, mas como agente executora de políticas públicas voltadas à moradia popular. Ao longo das últimas décadas, a Caixa consolidou-se como o principal operador financeiro de programas habitacionais federais, desempenhando funções que extrapolam a concessão de crédito, incluindo a gestão operacional, técnica e social de projetos de habitação de interesse social. Sua atuação está fortemente ligada à execução de políticas de Estado, como o extinto Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e o atual Casa Verde e Amarela (PCVA), voltados à promoção do direito à moradia para famílias de baixa renda (Silva; Barreto, 2023).
Além de financiar imóveis com recursos oriundos do mercado financeiro, a Caixa administra fundos públicos como o FGTS, utilizado amplamente no financiamento habitacional de baixa renda, seja para abater prestações, compor entrada ou amortizar saldo devedor (Fonseca; Moreira, 2022). A credibilidade institucional da Caixa e sua ampla capilaridade no território nacional são fatores que contribuem para sua hegemonia nesse setor.
Conforme relatório institucional da própria Caixa (CAIXA, 2022), aproximadamente 70% dos contratos de financiamento habitacional formalizados no Brasil passam pela instituição, número que revela sua importância no cumprimento das metas governamentais de enfrentamento ao déficit habitacional e de promoção da inclusão social por meio da moradia (Gomes; Pinto, 2022).
No âmbito da operacionalização dos financiamentos, a Caixa desempenha múltiplas funções essenciais: realiza a análise de crédito dos proponentes, verifica a adequação técnica e documental dos imóveis, avalia os riscos da operação, cuida do registro contratual e da alienação fiduciária no cartório competente, além de gerenciar os contratos ao longo do prazo de vigência, monitorando pagamentos e inadimplências (Fonseca; Moreira, 2022).Em programas habitacionais federais, a instituição também cumpre papel de interlocução com entes públicos e construtoras, assumindo responsabilidades desde a aprovação do projeto até o repasse final do imóvel aos beneficiários.
Como aponta Lima (2021), a atuação da Caixa não se limita a uma lógica bancária tradicional, mas assume uma função social e institucional fundamental, especialmente em áreas de maior vulnerabilidade, onde agentes privados não demonstram interesse de atuação. A Caixa é, portanto, elemento-chave da engrenagem da política habitacional brasileira, viabilizando o acesso ao crédito habitacional mesmo em regiões remotas, comunidades carentes ou contextos de elevado risco social. No entanto, a centralidade da instituição no sistema também demanda transparência, eficiência e constante atualização de seus processos internos, de modo a equilibrar sua função financeira com sua responsabilidade social (Fonseca; Moreira, 2022).
Dessa forma, a Caixa Econômica Federal se apresenta como um dos pilares na efetivação do direito à moradia no Brasil, agindo como ponte entre o Estado, os programas habitacionais e os cidadãos que mais necessitam de acesso à habitação (Silva; Barreto, 2023). Sua atuação eficaz é fundamental para o sucesso de programas como o Minha Casa Minha Vida e o Casa Verde e Amarela, especialmente na gestão de contratos garantidos por alienação fiduciária, cujo equilíbrio entre segurança jurídica e proteção social é essencial para que o crédito habitacional cumpra sua função inclusiva e transformadora (Fonseca; Moreira, 2022).
Além disso, Gomes e Pinto (2022) apontam que a CEF é frequentemente parceira de estados e municípios em programas habitacionais locais, assumindo não apenas a função de financiadora, mas também de promotora de inclusão social. Como afirma Lima (2021), “a atuação da Caixa Econômica Federal vai além do crédito, pois ela exerce também o papel de agente de desenvolvimento, principalmente nas regiões onde o setor privado não atua com intensidade”. Essa presença em áreas de maior vulnerabilidade social permite ao Estado atingir populações historicamente excluídas do mercado imobiliário formal.
Portanto, o financiamento imobiliário, especialmente nas modalidades vinculadas ao SFH, constitui-se como eixo estruturante da política habitacional brasileira. A diversidade de modalidades de crédito, aliada à atuação estratégica da Caixa Econômica Federal, permite atender diferentes faixas de renda e regiões do país, contribuindo não apenas para a aquisição da moradia, mas também para o aquecimento da economia e a geração de emprego no setor da construção civil (Gomes; Pinto, 2022). No entanto, os desafios ainda persistem, sobretudo no que diz respeito à inadimplência, ao acesso à informação e à sustentabilidade dos modelos de financiamento, exigindo constante aprimoramento das políticas públicas e dos mecanismos jurídicos envolvidos (Silva; Barreto, 2023).
CAPÍTULO 3. PROGRAMAS HABITACIONAIS FEDERAIS
O acesso à moradia digna no Brasil tem sido uma das principais preocupações das políticas públicas nas últimas décadas, dada a persistência do déficit habitacional, especialmente entre a população de baixa renda (Fonseca; Matos, 2023). Para enfrentar esse problema estrutural, o governo federal tem implementado diversos programas habitacionais com o objetivo de promover a inclusão social por meio da habitação. Dentre esses, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), criado pela Lei nº 11.977/2009, foi um marco na política habitacional brasileira, representando uma das maiores iniciativas do país voltadas para a construção e financiamento de moradias populares (Santos; Vieira, 2022).
O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi instituído em 2009, por meio da Lei nº 11.977/2009, como uma iniciativa do governo federal para enfrentar o crescente déficit habitacional brasileiro e estimular a economia por meio da construção civil. Direcionado principalmente às famílias de baixa renda, o programa estruturou-se com base na concessão de subvenções econômicas diretas, redução das taxas de juros e condições facilitadas de crédito, variando conforme a faixa de renda familiar (Andrade; Tavares, 2021).
A Faixa 1, voltada para famílias com renda mensal de até R$ 1.800,00, era a que concentrava os maiores subsídios públicos, cobrindo, em muitos casos, até 90% do valor do imóvel, o que possibilitou o acesso à moradia para camadas da população historicamente excluídas do mercado imobiliário formal. As demais faixas, que atendiam famílias com renda de até R$ 7.000,00, contavam com juros reduzidos, prazos alongados e subsídios parciais, ajustados conforme a capacidade de pagamento do proponente (Santos; Vieira, 2022).
Segundo Andrade e Tavares (2021), entre 2009 e 2020, o PMCMV foi responsável por mais de 5,5 milhões de unidades habitacionais contratadas, impactando diretamente na redução do déficit habitacional, sobretudo em áreas urbanas periféricas e cidades do interior, além de contribuir significativamente para o aquecimento da cadeia produtiva da construção civil. O modelo do programa baseava-se em uma estrutura de cooperação entre o governo federal, estados, municípios e a iniciativa privada, tendo a Caixa Econômica Federal como principal agente operador, responsável pela análise de crédito, gestão de contratos e fiscalização das obras. Essa articulação interinstitucional permitiu o alcance nacional do programa, viabilizando empreendimentos em regiões com baixa atratividade para o mercado imobiliário convencional (Fonseca; Matos, 2023).
No caso da Faixa 1, o Estado assumia papel ainda mais ativo, não apenas como regulador e financiador, mas também como promotor da política habitacional. O financiamento era praticamente simbólico para os beneficiários, sendo comum o valor das parcelas girar em torno de R$ 50,00 a R$ 270,00 mensais, o que o tornava acessível mesmo para famílias em situação de vulnerabilidade social. Além disso, havia critérios de priorização para mulheres chefes de família, pessoas com deficiência, idosos e moradores de áreas de risco, reforçando o caráter social e inclusivo do programa.
Com isso, o PMCMV consolidou-se como um dos maiores programas habitacionais da história do Brasil, tanto em volume de investimentos quanto em abrangência territorial. Contudo, sua estrutura também gerou desafios, como problemas de qualidade construtiva, localização de empreendimentos em áreas periféricas com infraestrutura precária e críticas quanto à sustentabilidade das moradias entregues (Fonseca; Matos, 2023). Ainda assim, o legado do programa é reconhecido por seu papel central na universalização parcial do acesso à moradia e na promoção de mobilidade social para milhões de famílias brasileiras, servindo como referência para programas habitacionais subsequentes, como o Casa Verde e Amarela (Santos; Vieira, 2022).
O funcionamento do Minha Casa Minha Vida era pautado por critérios como renda familiar, localização do empreendimento, e a adequação do imóvel às normas técnicas de habitabilidade. Os beneficiários, em sua maioria, eram selecionados por sorteio em programas municipais, sendo exigida a ausência de imóvel anterior em nome do titular e a não participação em outros programas habitacionais (Andrade; Tavares, 2021).
De acordo com o Ministério das Cidades (2020), o programa previa também contrapartidas sociais, como a destinação de uma cota mínima de unidades adaptadas para pessoas com deficiência e critérios de priorização para famílias chefiadas por mulheres. O PMCMV teve papel relevante na ampliação do crédito habitacional, ao utilizar a alienação fiduciária como garantia jurídica nos contratos firmados.
Em 2020, o governo federal lançou o Programa Casa Verde e Amarela (PCVA) por meio da Medida Provisória nº 996/2020, posteriormente convertida na Lei nº 14.118/2021, com o objetivo de substituir e reformular o Minha Casa Minha Vida. Segundo Santos e Vieira (2022), a proposta do novo programa visava promover maior eficiência na aplicação dos recursos públicos, melhorar a qualidade das obras entregues e ampliar o acesso ao crédito, com maior foco na regularização fundiária e na reforma de imóveis. A reformulação também buscava regionalizar as taxas de juros, beneficiando famílias nas regiões Norte e Nordeste, que passaram a ter condições de financiamento diferenciadas (Fonseca; Matos, 2023).
Dentre as principais mudanças implementadas com o Casa Verde e Amarela, destaca-se a reorganização das faixas de renda, com a criação de três grupos: Grupo 1 (até R$ 2.640), Grupo 2 (até R$ 4.400) e Grupo 3 (até R$ 8.000). Houve também alteração nos critérios de subsídios, nos valores de entrada exigidos e nas taxas de juros, além da inclusão de ações para regularização fundiária urbana e requalificação de imóveis. Para Fonseca e Matos (2023), “o novo programa buscou alinhar os objetivos sociais com uma racionalização financeira, permitindo a participação de um número maior de instituições financeiras privadas e o uso de garantias mais robustas, como a alienação fiduciária, em contratos habitacionais”.
Apesar de suas inovações, o Casa Verde e Amarela também foi alvo de críticas, especialmente por reduzir os subsídios em relação ao programa anterior e diminuir o protagonismo da Faixa 1, que atendia a população em situação de maior vulnerabilidade. Conforme destaca Oliveira (2021), a diminuição do investimento público direto nas unidades destinadas às famílias de menor renda provocou uma queda nas contratações para esse grupo, afetando os objetivos de inclusão social originalmente propostos pelo Minha Casa Minha Vida.
Assim, tanto o PMCMV quanto o PCVA representam políticas públicas relevantes para o enfrentamento do déficit habitacional brasileiro. Enquanto o primeiro teve forte caráter social e subsidiado, o segundo buscou maior equilíbrio fiscal e ampliação das frentes de atuação. Em ambos os casos, o uso da alienação fiduciária como garantia nos contratos de financiamento foi essencial para viabilizar as operações e oferecer segurança jurídica às instituições financeiras, ao mesmo tempo em que impõe desafios quanto à proteção dos direitos dos mutuários inadimplentes em situação de vulnerabilidade socioeconômica (Fonseca; Matos, 2023).
METODOLOGIA
A presente monografia adota uma abordagem qualitativa e bibliográfica, voltada à compreensão e análise crítica das implicações jurídicas e sociais da aplicação da alienação fiduciária nos financiamentos habitacionais vinculados aos programas federais Minha Casa Minha Vida e Casa Verde e Amarela. A pesquisa qualitativa se justifica por sua capacidade de investigar fenômenos complexos em contextos específicos, permitindo a interpretação de relações jurídicas, políticas públicas e seus reflexos sobre os sujeitos envolvidos. Conforme Flick (2018), a pesquisa qualitativa busca compreender o significado dos fenômenos sociais a partir de dados não quantificáveis, baseando-se em interpretações, percepções e contextos.
No que se refere à coleta de dados, esta será realizada por meio de revisão bibliográfica e documental. Serão utilizados textos legais, como a Lei nº 9.514/1997, que institui a alienação fiduciária de bens imóveis, a Lei nº 11.977/2009, que rege o Programa Minha Casa Minha Vida, e a Lei nº 14.118/2021, que estabelece as diretrizes do Programa Casa Verde e Amarela. Além das normas jurídicas, serão consultadas doutrinas especializadas em Direito Imobiliário e Direito Civil, bem como artigos científicos publicados nos últimos dez anos, oriundos de revistas acadêmicas indexadas, com o objetivo de consolidar o embasamento teórico da pesquisa. Também serão utilizados dados estatísticos e técnicos disponibilizados por órgãos públicos, especialmente os relatórios e boletins da Caixa Econômica Federal, do Ministério das Cidades e de plataformas governamentais como o Portal da Transparência e o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS).
O método de análise adotado será o documental e comparativo, com foco na interpretação das normas legais e dos contratos padronizados utilizados nos financiamentos habitacionais. A análise documental permitirá examinar o conteúdo normativo e institucional, identificando as características, exigências e efeitos da alienação fiduciária nos programas habitacionais federais. Já a abordagem comparativa será empregada para confrontar os dispositivos da alienação fiduciária com a hipoteca tradicional, assim como para evidenciar as diferenças entre os modelos adotados pelo Minha Casa Minha Vida e pelo Casa Verde e Amarela, no tocante à política de crédito, garantias jurídicas e alcance social. De acordo com Gil (2019), a análise comparativa é adequada quando se pretende identificar convergências e divergências entre modelos, legislações ou práticas institucionais, favorecendo uma avaliação crítica fundamentada.
Essa metodologia visa, portanto, proporcionar uma análise aprofundada e sistemática do tema, com base em fontes confiáveis e atualizadas, permitindo refletir sobre a efetividade das garantias jurídicas aplicadas ao financiamento da moradia popular no Brasil e seus impactos sobre o direito à habitação e a proteção dos mutuários em situação de vulnerabilidade socioeconômica.
ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
A utilização da alienação fiduciária como garantia nos contratos de financiamento imobiliário do Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e do Casa Verde e Amarela (PCVA) reflete a adoção de um modelo contratual mais célere e eficaz do ponto de vista jurídico para as instituições financeiras. A Lei nº 9.514/1997 dispõe que, ao aderir ao financiamento, o mutuário transfere ao credor fiduciário a propriedade resolúvel do imóvel até a quitação do débito. Nos programas habitacionais federais, essa prática tornou-se padrão, sendo operacionalizada pela Caixa Econômica Federal, responsável pela análise de crédito, formalização contratual e registro da alienação fiduciária em cartório.
No âmbito desses programas, os contratos são firmados com cláusulas expressas de alienação fiduciária, o que significa que o imóvel permanece em nome do banco até a última parcela paga. Em caso de inadimplência, o procedimento de execução extrajudicial é ativado com base no art. 26 da Lei nº 9.514/1997, permitindo a notificação do devedor e a consolidação da propriedade em nome do credor em prazos reduzidos. Essa facilidade é vista como uma das maiores vantagens da garantia fiduciária: evita a judicialização e possibilita a retomada do bem de maneira administrativa, por meio de cartório de registro de imóveis, o que representa uma economia de tempo e recursos para os agentes financeiros.
A aplicação desse modelo, embora tecnicamente eficiente, exige atenção quanto ao público-alvo dos programas habitacionais, majoritariamente formado por famílias de baixa renda, com baixa escolaridade e pouca compreensão jurídica. Para Oliveira e Andrade (2021), essa assimetria informacional pode gerar situações de desvantagem contratual, em que o mutuário não compreende plenamente as consequências do inadimplemento, especialmente o risco de perda do imóvel após poucos meses de atraso.
Entre os impactos positivos decorrentes da adoção da alienação fiduciária nos contratos de financiamento habitacional, destaca-se de forma significativa a redução dos índices de inadimplência, especialmente no âmbito dos programas públicos como o Minha Casa Minha Vida e o Casa Verde e Amarela. A possibilidade de retomada célere do imóvel por meio de procedimento extrajudicial — sem a necessidade de ação judicial morosa, como ocorre na hipoteca — funciona como um mecanismo dissuasório eficaz para o mutuário, reforçando o compromisso com o pagamento pontual das obrigações pactuadas. Isso se dá porque a alienação fiduciária transfere a propriedade resolúvel do bem ao credor, que pode consolidá-la em seu nome após simples notificação cartorária, em caso de inadimplemento. Conforme observa Santos (2020), essa estrutura reduz consideravelmente o risco jurídico associado às operações de crédito, o que, por sua vez, permite ao sistema financeiro trabalhar com maior previsibilidade e menor custo operacional.
A previsibilidade jurídica gerada pela alienação fiduciária fortalece a confiança institucional dos agentes financeiros, o que influencia diretamente na ampliação da oferta de crédito habitacional, inclusive para camadas sociais antes marginalizadas do mercado formal. Com um ambiente regulatório mais seguro e eficaz, as instituições financeiras passam a ter maior interesse em operar financiamentos em larga escala, pois o mecanismo garante eficiência na execução da garantia e minimiza as perdas financeiras decorrentes da inadimplência. Além disso, essa segurança jurídica permite que as instituições pratiquem taxas de juros mais competitivas, uma vez que o risco da operação está mitigado, tornando os programas mais atrativos para mutuários de baixa e média renda.
Outro reflexo positivo é o aquecimento do setor da construção civil, que se beneficia da ampliação do crédito para habitação popular. Como o financiamento habitacional é o principal vetor de aquisição de imóveis no Brasil, a redução do risco para os credores resulta na liberação de mais recursos para novos projetos habitacionais, estimulando investimentos privados e gerando empregos diretos e indiretos. Segundo relatório da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC, 2023), a adoção generalizada da alienação fiduciária como forma de garantia nos contratos habitacionais contribuiu para impulsionar a produção imobiliária nos segmentos de baixa renda, com impactos positivos na economia local e nacional.
Portanto, a alienação fiduciária mostra-se um instrumento não apenas jurídico, mas também estratégico para a sustentabilidade financeira dos programas habitacionais, funcionando como elo entre o interesse público — de promover o direito à moradia — e os interesses do setor financeiro, que necessita de garantias eficazes para viabilizar a concessão do crédito em condições acessíveis. Sua adoção sistemática contribui para a solidez dos programas e para a viabilidade econômica das políticas públicas de habitação de interesse social.
Outro ponto relevante é a maior segurança jurídica proporcionada aos agentes financiadores. A estrutura da alienação fiduciária assegura um mecanismo objetivo e célere de execução da garantia, reduzindo os custos com litígios judiciais e aumentando a previsibilidade nas operações. Isso permite maior estabilidade na cadeia de crédito imobiliário, sendo crucial para a manutenção da sustentabilidade dos programas habitacionais em larga escala. Segundo Lima e Teixeira (2022), a alienação fiduciária proporciona “um ambiente mais seguro para investimentos e operações bancárias, refletindo-se em melhores condições de financiamento, como juros mais baixos e maior prazo de pagamento”.
Além disso, a adoção desse modelo contratual tem contribuído para o estímulo ao crédito e ao setor da construção civil, um dos principais motores da economia brasileira. O aumento da confiança dos bancos em conceder crédito, somado à redução de riscos operacionais, tem gerado um ciclo positivo de investimentos em empreendimentos habitacionais populares. De acordo com dados da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC, 2023), os programas habitacionais federais representaram, entre 2010 e 2022, mais de 60% das unidades residenciais financiadas no Brasil, com relevante impacto na geração de empregos e na movimentação da economia.
Apesar dos benefícios institucionais, a utilização da alienação fiduciária também acarreta impactos negativos, especialmente do ponto de vista social. Um dos principais pontos críticos diz respeito ao risco de retomada rápida do imóvel em situações de inadimplência, o que pode agravar a situação de vulnerabilidade de famílias que já se encontram em condições precárias. Como observa Barbosa (2021), o procedimento extrajudicial não exige intervenção do Poder Judiciário, podendo resultar na perda da moradia com poucos meses de atraso no pagamento, sem considerar, muitas vezes, causas involuntárias como desemprego, doenças ou crises econômicas.
Essa fragilidade do mutuário de baixa renda frente à perda do bem é ainda mais acentuada pela dificuldade de compreensão das cláusulas contratuais e pela ausência de assessoria jurídica durante a formalização do contrato. Em muitos casos, o devedor não possui meios para renegociar a dívida ou mesmo recorrer contra a execução, ficando à mercê de um procedimento técnico e impessoal. Segundo Costa e Almeida (2020), a alienação fiduciária, embora eficiente para o credor, “é desproporcional quando aplicada a contratos sociais que envolvem populações vulneráveis, exigindo um redesenho das salvaguardas legais”.
Além disso, os desafios na renegociação de dívidas são significativos. A rigidez dos prazos legais, aliada à pressão exercida por instituições financeiras, compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa. A ausência de políticas públicas específicas que garantam períodos de carência, mecanismos de repactuação e suporte jurídico gratuito agrava o problema. A crítica principal, nesse sentido, é que os programas sociais acabam reproduzindo, em sua base contratual, lógicas mercadológicas que nem sempre se ajustam às realidades das famílias mais pobres, contrariando o princípio constitucional do direito à moradia.
Diante desse cenário, é necessário repensar a aplicação da alienação fiduciária no contexto de políticas habitacionais voltadas à população de baixa renda. Embora seja uma ferramenta eficiente para o mercado, sua função social exige ajustes normativos, institucionais e operacionais que preservem o equilíbrio contratual e garantam a proteção dos direitos fundamentais do cidadão.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente monografia teve como objetivo analisar os efeitos da aplicação da alienação fiduciária nos contratos de financiamento habitacional firmados no âmbito dos programas federais Minha Casa Minha Vida e Casa Verde e Amarela, com enfoque nos impactos jurídicos e sociais dessa garantia contratual sobre a população de baixa renda. A pesquisa evidenciou que a adoção da alienação fiduciária como forma de garantia nos financiamentos imobiliários representou um importante avanço em termos de segurança jurídica e eficiência para o mercado de crédito, mas também levantou preocupações relevantes quanto à proteção dos mutuários em situação de vulnerabilidade socioeconômica.
Dentre os principais achados do estudo, destaca-se a constatação de que a alienação fiduciária, regulamentada pela Lei nº 9.514/1997, confere ao credor a possibilidade de retomada extrajudicial do imóvel em caso de inadimplência, por meio de procedimentos ágeis e com menor custo processual. Essa característica tem sido amplamente valorizada pelas instituições financeiras, especialmente pela Caixa Econômica Federal, agente predominante na execução dos programas habitacionais. Por outro lado, a pesquisa apontou que tal mecanismo pode se tornar excessivamente oneroso para famílias de baixa renda, especialmente quando aplicado de forma automática e sem espaço para renegociação ou mediação, colocando em risco o direito constitucional à moradia.
O trabalho contribui para o debate acadêmico e jurídico ao lançar luz sobre a tensão existente entre os princípios da segurança jurídica e da função social da moradia. Ao reunir e analisar legislação, doutrina especializada e dados estatísticos sobre os dois programas habitacionais federais, o estudo oferece subsídios para a compreensão crítica das garantias reais no financiamento público habitacional. Além disso, evidencia a importância de adaptar os mecanismos contratuais às realidades dos públicos atendidos por tais políticas, sob pena de inviabilizar a efetivação de direitos fundamentais.
Entretanto, como toda pesquisa bibliográfica e qualitativa, este estudo possui limitações. A ausência de entrevistas com beneficiários dos programas ou com agentes financeiros restringiu a análise empírica das situações concretas de inadimplência e retomada de imóveis. Além disso, a dependência de fontes secundárias limitou a atualização de dados estatísticos e a abrangência de algumas informações, especialmente em relação à transição entre o Minha Casa Minha Vida e o Casa Verde e Amarela.
Para pesquisas futuras, sugere-se o aprofundamento da investigação empírica por meio de estudos de caso, entrevistas com mutuários e análise de contratos firmados nas diferentes faixas de renda dos programas. Outra linha promissora seria o estudo comparado com sistemas internacionais de financiamento habitacional, a fim de identificar boas práticas e instrumentos alternativos de garantia mais equitativos. Ademais, recomenda-se a análise das recentes modificações trazidas pela nova versão do Programa Minha Casa Minha Vida, relançado em 2023, avaliando se as críticas anteriormente direcionadas ao modelo foram contempladas pelas atualizações normativas.
No campo das políticas públicas, este trabalho reforça a necessidade de que programas habitacionais populares incluam dispositivos legais e administrativos que ofereçam proteção ao mutuário inadimplente, tais como prazos de carência ampliados, mecanismos de mediação extrajudicial, educação financeira para os beneficiários e cláusulas contratuais mais transparentes. Tais medidas são essenciais para garantir que o acesso à moradia, promovido por meio de crédito subsidiado, não seja revertido em situações de exclusão habitacional por inadimplência, perpetuando o ciclo da pobreza urbana.
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