ENQUADRAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS – ISSN 1678-0817 Qualis B2

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10676429

José Clodoaldo de Oliveira^[1]
Sérgio Duvoisin Junior^[2]
Ieda Hortêncio Batista^[3]

RESUMO

No Brasil, a evolução do modelo institucional de gestão de recursos hídricos avançou muito em 1997 com a promulgação da Lei de Gestão de Recursos Hídricos. Esta Lei, inspirada no modelo francês de Water Resources Management (WRM), estabelece a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e cria o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos (SINGREH), introduzindo importantes mudanças nos aspectos administrativos, legais e institucionais dos recursos hídricos. Da mesma forma que no Brasil, nos últimos anos muitos países desenvolvidos e em desenvolvimento revisaram suas políticas e leis de gestão de recursos hídricos. Assim, o objetivo deste artigo é apresentar uma discussão sobre o enquadramento de recursos hídricos. Conforme demonstrado neste artigo, quase 15 anos após a aprovação da Lei 9.433/1997, avanços inquestionáveis foram alcançados na gestão dos recursos hídricos do país, a partir de um processo descentralizado e participativo que coloca a bacia hidrográfica no centro da formulação da política hídrica e implementação. No entanto, o modelo, como originalmente concebido, foi modificado durante sua implementação e hoje enfrenta alguns problemas. No entanto, ainda é necessário que isso seja mais eficaz para garantir o sucesso do esforço geral de gestão dos recursos hídricos com sabedoria. Como mostrado neste artigo, há bastante diversidade na gestão da Política Brasileira de Gestão de Recursos Hídricos.

Palavras-chave: Recursos Hídricos. Enquadramento. Zonas fluviais.PNRH.

1. INTRODUÇÃO

A relação exploratória do homem com modos de vida cada vez mais predatórios, tem lavado a muitos desequilíbrios ambientais. A água é vital para todas as civilizações e para o processo de desenvolvimento. Apesar do uso cada vez mais eficiente da água, os recursos de água doce estão se tornando escassos, tanto em qualidade quanto em quantidade, em muitos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Este fato pode ser atribuído ao crescimento populacional, industrialização, demanda agrícola crescente, más práticas de gestão da água e variações climáticas.

Um relatório da UNESCO (2009) concluiu que, juntamente com as causas naturais, as atividades humanas novas e contínuas tornaram-se os principais impulsionadores das pressões que afetam os sistemas hídricos em todo o mundo. O mesmo relatório observou que a população mundial está crescendo cerca de 80 milhões de pessoas por ano, o que resulta em um aumento anual na demanda de água doce de cerca de 64 bilhões de m3 (UNESCO 2009).

Com base nos fatos gerais acima e em outras questões específicas de cada país, nas últimas décadas muitos países revisaram suas políticas e leis de gestão de recursos hídricos (WRM), introduzindo novas estruturas institucionais e instrumentos de gestão. No centro da questão está a necessidade de os formuladores de políticas encontrarem um equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a proteção dos recursos hídricos, de modo a maximizar o valor dos suprimentos existentes, garantindo a sustentabilidade a longo prazo do uso da água. Isso inclui determinar como equilibrar o custo e a responsabilidade pela proteção da água entre os diferentes usos e usuários da água (MACHADO; KNAPIK; BITENCOURT, 2019).

Do ponto de vista da gestão, a bacia hidrográfica é definida como a unidade territorial para a implementação do PNRH. Do ponto de vista político, a Lei introduz instrumentos econômicos, como a cobrança pelo uso da água. No nível institucional, estabelece uma nova estrutura organizacional, o PNRH, que envolve formas compartilhadas de gestão da água por meio de diferentes instituições nos níveis federal, estadual e de bacias hidrográficas. Quase 15 anos após a entrada em vigor da Lei, essas mudanças ainda estão sendo implementadas, e alguns ajustes foram necessários. Uma análise inicial mostra que hoje o processo de implementação ainda enfrenta muitos desafios, dificultando a efetiva consolidação dos instrumentos previstos na Lei.

Da mesma forma que no Brasil, nos últimos anos muitos países desenvolvidos e em desenvolvimento revisaram suas políticas e leis de gestão de recursos hídricos. Assim, o objetivo deste artigo é apresentar uma discussão sobre o enquadramento de recursos hídricos.

2 . RECURSOS HÍDRICOS

A sociedade e a economia de consumo atual são fortemente marcadas pela ideia de que os recursos são infinitos, havendo muito desperdício. Mas em um cenário em que várias regiões do mundo já apresentam a saturação na exploração dos recursos naturais, felizmente começa a ser crescente a conscientização ambiental, na qual a cultura do usar e descartar estão sendo substituída pelo uso racional de todo e qualquer recurso, promovendo a sustentabilidade (PAULA, 2018).

Resume-se reuso de água, como sendo a utilização de efluentes tratados para fins não potáveis ou o uso de efluentes para a substituição à fonte de água que é explorada normalmente. Dependendo do país onde são adotadas estas modalidades de reuso, varia a classificação para o sistema, deixando de lado a visão de padrão único, são eles: reuso indireto não planejado, reuso indireto planejado, reuso direto planejado, reciclagem de água (PAULA, 2018).

A definição de qualidade da água de reuso é um aspecto importante que deve ser considerado para que seu uso atenda a um determinado fim e satisfaça a uma necessidade. No ano de 2010, a Assembleia Geral das Nações Unidas reconheceu – por meio da resolução A/RES/64/292 – o acesso à água e ao esgotamento sanitário como direitos humanos básicos. O documento afirma que a efetivação destes direitos é imprescindível para a promoção de uma existência humana digna e para o desenvolvimento socioeconômico das nações (PAULA, 2018).

O estabelecimento deste marco histórico traz importante contribuição para as discussões sobre a regulamentação do uso da água em diversos países, sobretudo para a necessidade de elaborar e implementar políticas públicas voltadas para o seu uso sustentável. Neste contexto, os estados assumem papel relevante no planejamento e execução das políticas de gestão hídrica, as quais se destinam a racionalizar e harmonizar os múltiplos usos da água (potencial energético, agricultura, abastecimento humano etc.), cuidando, também, de sua preservação enquanto bem potencialmente renovável (GRANDELE, 2014).

A intensificação da crise hídrica global demonstrou que os sistemas de governança hídrica dos países, independente do grau de desenvolvimento. não são plenamente confiáveis, culminando no acirramento dos conflitos e tensões geopolíticas motivadas pelo acesso à água (GRANDELE, 2014).

De acordo com o Relatório Mundial das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento dos Recursos Hídricos do ano 2017, dois terços dos habitantes do planeta já vivem em áreas afetadas por restrições hídricas prolongadas (superiores a um mês); deste montante populacional, a maior parte encontra-se em países de baixo desenvolvimento socioeconômico (ONU, 2017). Em contrapartida, o mesmo documento aponta que 80% das águas residuais (contaminadas por esgoto e defensivos agrícolas) retornam ao meio ambiente sem tratamento adequado, afetando o equilíbrio dos ecossistemas e reduzindo a qualidade das fontes de captação de água potável.

Estes dados demonstram que há um lapso de governança ambiental que pode estar associado à ausência de políticas públicas de manejo hídrico sustentável. Do ponto de vista do desenvolvimento, a falta de acesso à água, em quantidade, qualidade e temporalidade adequadas pode aumentar as desigualdades sociais e econômicas entre as nações, como também a miséria nos países menos desenvolvidos. Em levantamento realizado pela ONU, estima-se que 1,5 milhões de crianças com idade de até cinco anos morrem anualmente por não terem acesso adequado ao recurso, assim como 443 milhões de aulas são perdidas por ano por causa de doenças oriundas da má qualidade da água e do saneamento básico, ONU (2010).

No Brasil, a recente crise hídrica enfrentada no Sudeste expôs a necessidade de reavaliar as deficiências do atual modelo de gestão hídrica. Apesar dos avanços conquistados com a promulgação das Leis nº 9.433/97 e 11.445/2007 – que disciplinam, respectivamente, a Política Nacional dos Recursos Hídricos e as Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico -, o país precisa avançar, sobretudo, no setor de saneamento básico. Conforme dados divulgados pelo Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – SNIS, referente ao ano base de 2021, apenas 83,3% da população brasileira tem acesso ao serviço de abastecimento, 50,3% ao serviço de coleta de esgoto e 42,7% ao serviço de tratamento de esgoto (BRASIL, 2016).

No plano constitucional, a água é tratada como bem ambiental e recebe proteção específica do art. 225, caput, que estabelece que

(…) todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988, art 225).

Neste sentido, compreende-se a água como parte integrante do conceito de “meio ambiente equilibrado” e, por este motivo, tem natureza jurídica de direito fundamental de terceira dimensão ou difuso^[4], de uso comum do povo. O respeito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado tornou-se essencial meio de efetivação de todos os demais direitos fundamentais previstos na Constituição, sobretudo o da existência digna (art. 1º, I, e 170, caput), à vida (art. 5º, caput) e à saúde (art. 6º, caput).

Neste sentido, a água deve ser considerada como bem econômico independentemente da sua exploração em termos lucrativos, já que o elemento econômico estará presente, não somente no sentido de lucro monetário, mas também em termos de bem-estar social (SOUZA, 1977; p. 334-335); esta é a visão que melhor se coaduna com a Constituição de 1988.

O tratamento constitucional conferido à água, enquanto “bem comum do povo”, estabelece um novo paradigma em face às antigas concepções civilistas de que os recursos hídricos seriam bens apropriáveis pela iniciativa privada. O Código Civil de 1916, em seus artigos 563 a 568, tutelava a água à luz do Direito de Propriedade, “cuja proteção resguardava exclusivamente os interesses do dono do terreno que possuísse água em sua propriedade” (CUNHA FILHO, NERY e OLIVEIRA, 2016).

Do ponto de vista da disponibilidade hídrica, o Brasil é considerado um país abundante em relação ao recurso, pois detém cerca de 12% de toda a água doce do planeta, quantidade suficiente para abastecer a população mundial. Entretanto, a distribuição natural do recurso é extremamente desproporcional, tornando-a pouco acessível em algumas regiões do país, como ocorre na maior parte do Nordeste (SILVA, 2019).

A escassez de água gera conflitos, tanto no meio rural quanto nas cidades. Estima-se que entre 2005 e 2014, 322.508 famílias estavam inseridas em contextos de conflito pela água no campo, envolvendo, principalmente, a desapropriação de terras para a construção de usinas hidrelétricas (SILVA, 2019).

3. ENQUADRAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS

A governança da água no Brasil é notavelmente complexa, pois vários ministérios com interesses conflitantes influenciam a política nacional de recursos hídricos. O regulador federal, a Agência Nacional de Águas, foi transferido do Ministério do Meio Ambiente para o Ministério do Desenvolvimento Regional sob o presidente Jair Bolsonaro. O presidente argumentou que os esforços de conservação atrapalham o desenvolvimento e quer expandir a atividade econômica na Amazônia. Um projeto de lei no Congresso visa permitir a privatização dos serviços de saneamento, atualmente administrados pelos estados (COSTA et al., 2020).

Do ponto de vista da demanda, os recursos hídricos estão interligados a todo o complexo econômico brasileiro, sobretudo à agropecuária. De acordo com os dados da Agência Nacional de Águas (2021), 72% do consumo de água destina-se à agricultura, 11% ao consumo animal (pecuária), 9% ao consumo urbano, 7% ao consumo industrial e apenas 1% ao consumo rural (SILVA, 2019).

O modelo pouco sustentável de agronegócio praticado em nossas terras, responsável por 90% do desmatamento ilegal no Brasil para plantação de soja e de pastagem para o gado, produtos vendidos no mercado externo para Rússia, China, EUA e União Europeia, é o que possui maior participação no consumo de água (MACHADO; KNAPIK; BITENCOURT, 2019).

Em 2013 em torno somente de soja, carne, milho e café, o Brasil exportou cerca de 200 bilhões de m³ de água. Significa abastecer São Paulo por quase 100 anos. A umidade atmosférica, mantida através dos chamados ‘rios voadores’, que vêm do Norte do Brasil e precisam da continuidade da vegetação, foi reduzida. A atuação do agronegócio, quem mais desmata, teve influência em São Paulo. E teve também o desmatamento em todo o centro-oeste do estado (MACHADO; KNAPIK; BITENCOURT, 2019, p.25).

No plano infraconstitucional, a Lei nº 9.433/97 – que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) estabeleceu um novo modelo de gestão integrada e democrática das águas. Deste modo, o planejamento estatal deixou de ser apenas parte de uma política setorial específica (energética, agropecuária, ambiental etc.) para se configurar em um plano de ação global, em constante diálogo com os planos de recursos hídricos (art. 5º, I), os planos dos setores usuários (art. 3º, IV), os planos regionais, estaduais e nacionais de desenvolvimento (art. 3º, IV) e com a gestão do uso do solo (art. 3º, V). O diploma legal parte, portanto, da premissa de que a água é um recurso compartilhado, transfronteiriço, ecossistêmico, e cuja preservação está intimamente ligada a de outros bens ambientais (solo, florestas, etc.) (DA SILVA; DE NOROES ALBUQUERQUE, 2019).

O enquadramento de corpos d’água estabelece o nível de qualidade a ser alcançado ou mantido ao longo do tempo. Mais do que uma simples classificação, o enquadramento deve ser visto como um instrumento de planejamento, pois deve tomar como base os níveis de qualidade que deveriam possuir ou ser mantidos para atender às necessidades estabelecidas pela sociedade e não apenas a condição atual do corpo d’água em questão. O enquadramento busca “assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas” e a “diminuir os custos de combate à poluição das águas, mediante ações preventivas permanentes” (Art. 9º, Lei nº 9.433, de 1997).

As principais atividades do processo de enquadramento estão na figura 1:

Figura 1: Principais atividades do processo de enquadramento.

Fonte: SIGRH (2022).

A água é definida na Lei 9433/37 (art. 1º) como bem de domínio público, limitado e dotado de valor econômico. A gestão democrática do recurso deve assegurar seus múltiplos usos (art. 1º, IV), com uso prioritário para o consumo humano e a dessedentação de animais em situações de escassez. Assim, o acesso à água deve ser público, responsável e não predatório para garantir que o curso d’água possa ser utilizado do montante à jusante por todas as comunidades, de forma igualitária e segura, compreendendo e sistematizando a produção de bens e serviços (COSTA et al., 2020). As classes do enquadramento dos recursos hídricos são apontadas na figura 2:

Figura 2: Classes de enquadramento

Fonte: SIGRH (2022).

O objetivo é assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos (art. 2º). O diploma legal também estabelece que os direitos de uso do recurso estão sujeitos à outorga (art. 12, I a V), com exceção dos casos previstos na lei (art. 12, §1º, I a III), mediante cobrança pelo seu uso (art. 20). A outorga está condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos planos de recursos hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado conforme sua qualidade (art. 13) (DA SILVA; DE NOROES ALBUQUERQUE, 2019).

Neste sentido, caberá ao ente público outorgante verificar se a licença para o uso requisita é compatível com a disponibilidade e qualidade da água captada, assim como deverá analisar o impacto gerado sobre os outros usuários do recurso e fiscalizar seu uso sustentável. Ressalta-se que os usos permitidos deverão estar consignados nos planos de recursos hídricos, que são confeccionados por instâncias deliberativas plurais, com representação do poder público, sociedade e demais setores usuários.

4. CONCLUSÃO

O modelo de gestão de recursos hídricos implantado no Brasil desde a promulgação da Lei 9.433 de (1997), vem seguindo a tendência internacional em termos de gestão integrada de recursos hídricos, baseado nos princípios de gestão descentralizada em nível de bacia hidrográfica, participação de uma ampla gama de atores por meio dos comitês de bacia e a valorização da água como bem público com valor econômico. Embora inspirado no modelo francês, o modelo brasileiro é inovador na medida em que, alavancado pelo conceito de desenvolvimento sustentável, procura incorporar as diferenças regionais em um cenário de distribuição desigual dos recursos hídricos e da demanda sobre eles.

Conforme demonstrado neste artigo, quase 15 anos após a aprovação da Lei 9.433/1997, avanços inquestionáveis foram alcançados na gestão dos recursos hídricos do país, a partir de um processo descentralizado e participativo que coloca a bacia hidrográfica no centro da formulação da política hídrica e implementação. No entanto, o modelo, como originalmente concebido, foi modificado durante sua implementação e hoje enfrenta alguns problemas.

Apesar da intenção original de descentralizar a formulação e implementação da política de recursos hídricos, a criação da ANA em 2000, após a promulgação da Lei 9.433/1997, reduziu essa descentralização. Por outro lado, a gestão por bacias hidrográficas tem sido subordinada à divisão administrativa do país, criando modelos de gestão federal e estadual. Claramente, o governo brasileiro, por estarem os 27 estados sujeitos às disposições da Lei 9.433/1997, vem se esforçando para alcançar a integração. No entanto, ainda é necessário que isso seja mais eficaz para garantir o sucesso do esforço geral de gestão dos recursos hídricos com sabedoria. Como mostrado neste artigo, há bastante diversidade na gestão da Política Brasileira de Gestão de Recursos Hídricos.

REFERÊNCIAS

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ABNT. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. TANQUES SÉPTICOS – Unidades de tratamento complementar e disposição final dos efluentes líquidos. NBR-13.969/97. Disponível em: <http://www.acquasana.com.br/legislacao/nbr_13969.pdf>. Acesso em: 22 mai. 2022.

CUNHA FILHO, Alexandre Jorge Carneiro da; NERY, Ana Rita de Figueiredo; OLIVEIRA, André Tito da Motta (Coord.). A crise hídrica e o direito: racionalidade jurídica a serviço da complexidade socioambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015. 417 p.

COSTA, David de Andrade et al. Dos instrumentos de gestão de recursos hídricos-o Enquadramento-como ferramenta para reabilitação de rios. Saúde em Debate, v. 43, p. 35-50, 2020.

DA SILVA, Neilson Rocha; DE NOROES ALBUQUERQUE, Thiago. enquadramento de corpos de água: um instrumento da política nacional de recursos hídricos. Geoambiente On-line, n. 32, 2018.

MACHADO, Enéas Souza; KNAPIK, Heloise Garcia; BITENCOURT, Camila de Carvalho Almeida de. Considerações sobre o processo de enquadramento de corpos de água. Engenharia Sanitaria e Ambiental, v. 24, p. 261-269, 2019.

PAULA, Heber Martins de; FERNANDES, Carlos Eduardo. Otimização do tratamento de água cinza a partir do uso combinado de coagulantes químicos. Eng. Sanit. Ambient., Rio de Janeiro, v. 23, n. 5, p. 951-961, Oct. 2018.

SILVA, Julia Lopes da e Samora, Patricia Rodrigues. Os impactos da crise hídrica sobre a população do município de Campinas/SP (2012-2016)1 1 Editor responsável pelo processo de avaliação deste artigo: Harry Bollmann. . urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana [online]. 2019, v. 11.

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Relatório Mundial das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento dos Recursos Hídricos 2017. Disponível em https://cdn.agenciapeixevivo.org.br/media/2019/06/Relat%C3%B3rio-Mundial-das-Na%C3%A7%C3%B5es-Unidas-sobre-o-Desenvolvimento-dos-Recursos.pdf. Acesso em 30 de junho de 2021.

[4] Conforme o Prof. Bernardo Gonçalves Fernandes (2021, p. 316), a terceira dimensão de direitos (difusos) recebeu notoriedade no final do século XX, com o resgate do teor humanístico perante as mazelas sociais que dividiam países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Deste modo, seria necessário pensar em uma nova dimensão de direitos cujo destinatário é todo o gênero humano, como um todo conectado, de modo a se fundamentar no princípio da fraternidade. Surgem, portanto, o direito ao desenvolvimento, o direito à paz, o direito ao meio ambiente dentre outros.

^[1] Universidade do Estado do Amazonas, Mestrado Profissional em Gestão em Regulação de Recursos Hídrico .Metodologia para implementação dos instrumentos de gestão de recursos hídricos. Manaus, Amazonas , Brasil. E-mail: jcoliveira@uea.edu.br.

^[2] Professor Associado do curso de Engenharia Química da UEA. Professor do Programa de Pós-graduação em Clima e Ambiente – PPG-CLIAMB. E-mail: sjunior@uea.edu.br

^[3] Curso de Ciências Biológicas/Escola Normal Superior. Metrado Profissional em Gestão em Regulação de Recursos Hídrico Universidade do Estado do Amazonas. Manaus, Amazonas , Brasil. E-mail: ibatista@uea.edu.br.