DELAYS IN ENGINEERING AND PUBLIC WORKS SERVICES: ASSESSMENT OF MAIN CAUSES AND THEIR IMPACTS
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ar10202503171345
Sérgio Augusto Guilherme de Oliveira Filho¹
Resumo: O atraso de obras públicas é um problema comum no Brasil e que afeta negativamente o desenvolvimento e a qualidade de vida das comunidades locais, além de acarretar custos adicionais à obra, insatisfação da população e impactos negativos na economia e no bem-estar da sociedade. Compreende-se que se trata de um problema complexo e multifacetado, sendo os atrasos influenciados por diversos fatores. Este trabalho tem como objetivo geral analisar os principais fatores que contribuem para os atrasos de obras públicas no Brasil, identificando as causas mais graves e frequentes e seus impactos na construção civil. Este estudo adotou uma abordagem abrangente, incluindo revisão bibliográfica sobre o tema e a consulta a profissionais da área, a fim de identificar e analisar as principais causas de atrasos em obras públicas. Para tanto, foi aplicado um questionário online com responsáveis técnicos de empresas, consultores e gestores de obras com experiência em obras públicas. Os dados foram compilados e apresentados em tabelas, acompanhadas da análise das respostas. O estudo revelou os principais causadores de atrasos em obras e suas avaliações quanto à gravidade e frequência. Foram evidenciadas as especificidades de cada setor de atuação na classificação dos fatores para atrasos em obras, assim como a concordância de determinados problemas em seus níveis de gravidade e/ou frequência para ocorrência de atrasos. Evidenciou-se que o problema de atrasos em obras públicas merece a atenção de todos os envolvidos, pois a identificação de fatores críticos e a prevenção de causadores de atrasos acarretarão menos prejuízos (e menos atrasos) do que a mitigação do problema já instalado. Trabalhar para identificar precocemente os problemas e/ou mitigar possíveis causadores de atrasos é fundamental, considerando os prejuízos financeiro, social e ambiental decorrentes da execução de uma obra pública.
Palavras-chave: Construção civil; Obras públicas; Causas de atraso; Planejamento.
ABSTRACT
The delay of public works is a common problem in Brazil, negatively affecting the development and quality of life of local communities, as well as resulting in additional costs to the project, population dissatisfaction, and negative impacts on the economy and societal well-being. It is understood to be a complex and multifaceted issue, with delays influenced by various factors. The general objective of this study is to analyze the main factors contributing to delays in public works in Brazil, identifying the most severe and frequent causes and their impacts on the construction industry. This study adopted a comprehensive approach, including a literature review on the topic and consultation with professionals in the field, in order to identify and analyze the primary causes of delays in public works. An online questionnaire was applied to technical supervisors, consultants, and project managers with experience in public works. The data were compiled and presented in tables, accompanied by an analysis of the responses. The study revealed the main causes of delays in construction projects and their assessments regarding severity and frequency. The specificities of each sector in classifying the factors causing delays in works were highlighted, as well as the agreement on certain problems in terms of their severity and/or frequency of occurrence. It was evident that the issue of delays in public works deserves the attention of all involved, as the identification of critical factors and the prevention of delay causes will result in fewer losses (and fewer delays) compared to mitigating the problem once it has occurred. Working towards early problem identification and/or mitigating potential causes of delays is crucial, considering the financial, social, and environmental damages resulting from the execution of a public project.
Keywords: Civil Construction; Public works; Causes of delay; Planning.
1. INTRODUÇÃO
O setor da construção civil é considerado um dos setores mais produtivos e importantes de um país, pois, além de promover o desenvolvimento local, também favorece impactos socioeconômicos relevantes, como a geração de empregos e renda à população. Sendo assim, os estudos que envolvem a análise e o progresso desse setor reafirmam e discutem sobre as suas repercussões na produtividade e no desenvolvimento nacional (VIEIRA; NOGUEIRA, 2018).
Em se tratando de construção civil no âmbito público, tem-se a compreensão de que a sua relevância também se apresenta a partir dos impactos físicos, econômicos e estruturais para a comunidade, como a construção e a reparação de espaços públicos de lazer, drenagem urbana, saneamento, pavimentação de vias, espaços de arte, cultura e esporte, dentre outros.
No entanto, é preciso destacar que a execução de uma obra só se concretiza a partir de um planejamento. A partir deste processo sistemático será possível definir os métodos construtivos/de execução, os meios de produção mais adequados, o cronograma detalhado, bem como o seu alinhamento com os condicionantes internos e externos envolvidos. Assim, espera- se obter o melhor rendimento possível, com o menor custo para o conjunto da obra (GEHBAUER, 2002).
O planejamento de um projeto, então, deve ser elaborado de forma coesa, segura e programada por parte do gestor, propiciando maior conhecimento sobre o empreendimento (MATTOS, 2010). É fundamental para o processo corrente da obra que todas as etapas estejam bem planejadas e interligadas quando preciso, de forma que se evitem problemas que podem ocasionar atraso, estouro de orçamento, falta de saída técnica para problemas específicos e judiciais, como a desapropriação de um terreno ocupado.
Além disso, Mattos (2010) também ressalta que deficiências no planejamento e no controle podem acarretar impactos significativos nas empresas e na execução de suas obras:
A deficiência do planejamento pode trazer consequências desastrosas para uma obra e, por extensão, para a empresa que a executa. Não são poucos os casos conhecidos de frustração de prazo, estouros de orçamento, atrasos injustificados, indisposição do construtor com seu cliente (contratante) e até mesmo litígios judiciais para recuperação de perdas e danos. A melhor maneira de minimizar esses impactos é produzir um planejamento lógico e racional, pois assim se dispõe de um instrumento que se baseia em critérios técnicos, fácil de manusear e interpretar (MATTOS, 2010, p. 25).
Sendo assim, compreende-se que a ausência de planejamento ou um planejamento deficiente é uma das causas de atrasos em obras, pois ambos estão diretamente relacionados. Outros fatores também podem acarretar atrasos e contratempos na execução de obras na construção civil, como será apresentado.
2. METODOLOGIA
Para a elaboração deste estudo, realizou-se a pesquisa bibliográfica a respeito do tema, a aplicação de questionário online com profissionais da construção civil que possuem experiência com obras públicas e a análise crítica e quantitativa a respeito dos resultados obtidos, em articulação com o estudo teórico.
Segundo Sousa, Oliveira e Alves (2021, p. 65), “a pesquisa científica é iniciada por meio da pesquisa bibliográfica, em que o pesquisador busca obras já publicadas relevantes para conhecer e analisar o tema problema da pesquisa a ser realizada”. É a partir do levantamento e do estudo de trabalhos já desenvolvidos sobre determinado objeto que se torna possível delimitar o tema, direcionar os problemas de pesquisa, a partir de sua contextualização, e definir o método a ser utilizado para a coleta de dados (SOUSA; OLIVEIRA; ALVES, 2021).
Portanto, no presente estudo, partiu-se da pesquisa bibliográfica realizada em livros, artigos acadêmicos e outros materiais de cunho técnico e/ou acadêmico, visando a identificação e a análise dos principais fatores que contribuem para atrasos de obras públicas.
Com base nesta pesquisa, desenvolveu-se um questionário online, a partir da plataforma do Google Forms, compreendendo os principais fatores causadores de atrasos de obras públicas identificados no estudo teórico. Os autores que embasaram esta classificação dos fatores foram Carvalho et al. (2021), De Filippi e Melhado (2015), Günduz, Nielsen e Özdemir (2013) e Assaf e Al-Hejji (2006). Buscou-se compilar os principais fatores que podem gerar atrasos e seus problemas, condizentes com a realidade brasileira e com a experiência dos pesquisadores em obras públicas. Foram destacados sete fatores e dezenove problemas, a partir dos estudos e da experiência com obras públicas dos pesquisadores (Figuras 2 e 3).
Figura 2 – Principais causas de atraso de obras públicas a partir do Diagrama de Ishikawa
Figura 3 – Organograma das principais causas de atrasos de obras públicas
O questionário online foi construído em duas seções, “Gravidade” e “Frequência”, com os sete fatores em cada seção (questões climáticas, fornecedores, órgão público/contratante, projetos, empreiteiro/contratado, contrato e financeiro) e subtópicos relacionados, que foram identificados, analisados e selecionados a partir da pesquisa bibliográfica, como supracitado, para compor o instrumento de coleta (APÊNDICE A).
Os tópicos do questionário foram expostos a fim de serem analisados quanto aos seus graus de gravidade e de frequência em obras públicas, por meio da escala Likert, com cinco opções de respostas. Para a seção de Gravidade, as opções de respostas eram “muito baixo”, “baixo”, “moderado”, “alto” e “extremo”. Já para a seção de Frequência, a escala de resposta compreendeu “extremamente remoto”, “remoto, “improvável”, “provável” e “frequente”. O tempo de resposta do questionário foi de aproximadamente dez minutos e ele esteve disponível para ser respondido entre os dias 29 de março a 03 de abril de 2023.
A aplicação do questionário foi realizada em uma amostra por conveniência e selecionada considerando a experiência de trabalho dos profissionais em obras públicas, desde seu planejamento, sua gestão, sua fiscalização e sua execução. O instrumento foi respondido por trinta e cinco profissionais (N=35). Na área que antecede as seções, foram coletadas informações quanto ao nível de formação acadêmica, à área de atuação predominante e ao tempo de experiência com obras públicas dos profissionais. Garantiu-se o sigilo e a confidencialidade das informações fornecidas, sem a discriminação de dados que possam identificar os participantes.
Após a coleta de dados, realizou-se a análise crítica e quantitativa dos resultados obtidos, apresentados em tabelas elaboradas pelos pesquisadores, para melhor visualização e análise dos dados, tanto a respeito do perfil dos participantes da pesquisa quanto às suas respostas.
Os dados coletados foram analisados e classificados como os que mais contribuem para os atrasos, em sua gravidade e frequência. O ranking dos fatores foi feito de acordo com o percentual dos fatores que influenciam o atraso (FIA). Este percentual é calculado pela divisão entre o número de resposta selecionadas (RS) para o fator e o número total de entrevistados da amostra (NT), como demonstra a equação abaixo:
FIA = RS/NT (%)
Após a coleta de dados foi realizado uma planilha resumo com os problemas mais votados considerando a gravidade da influência em se tratando de causas de atrasos em obras públicas.
3 RESULTADOS E DISCUSSÕES
Quanto ao perfil dos profissionais que responderam ao questionário, 85% têm nível superior ou pós-graduação em engenharia ou arquitetura. Os outros 15% estão entre pós- graduação em outras áreas, nível médio e nível superior em outras áreas. Do total de participantes (N=35), treze possuem mais de dez anos de experiência com obras públicas (37,1%) e oito participantes têm mais de dois anos até cinco anos (25,7%) de experiência na área. No que diz respeito ao setor de atuação dos participantes da pesquisa, 71,4% (vinte e cinco) trabalham, predominantemente, com projeto de obras e serviços de engenharia, gestão e execução da obra – construtora responsável pela execução do contrato e fiscalização de contrato de instituição pública (Tabela 2).
Tabela 2 – Perfil dos participantes da pesquisa
Os dados obtidos na primeira seção do questionário (“Gravidade”) indicam que, dentre os fatores elencados, há uma concordância dos profissionais entre 49 e 51% que os problemas ligados a “Projetos” são classificados como alta e extrema gravidade para acarretar atrasos de obras públicas. Quer dizer, além da concordância entre os respondentes, identifica-se o grau elevado de gravidade para os problemas de “mudanças de escopo”, “falta de compatibilização” e “erros e discrepâncias nos documentos do projeto”. O problema “planejamento de projeto mal feito”, no fator “Empreiteiro/contratado”, também teve classificação “alta” e com nível de concordância em 46% entre os respondentes. Evidencia-se, portanto, nestes quesitos, o que foi apresentado durante a pesquisa bibliográfica quanto às etapas que dizem respeito ao planejamento como sendo importantes causadores de atrasos, caso não sejam bem definidas ou geridas. O problema relacionado às chuvas, no fator “Questões climáticas”, também teve um percentual de concordância de 51% e classificado como um problema “alto” para os atrasos (Tabela 3).
Nos fatores “Órgão público/contratante” e “Contrato”, os problemas de “falta de experiência dos envolvidos no projeto” e “irregularidades no processo licitatório” receberam a classificação “extrema” de gravidade, embora o grau de concordância tenha sido 37 e 31%, respectivamente. “Ventos fortes” e “escassez de mão de obra”, embora sejam classificados como gravidade “alta”, tiveram o menor percentual de concordância (Tabela 3).
Tabela 3 – Classificação por gravidade
Dentre os problemas analisados com o resultado do questionário, destaca-se o item “mudanças de escopo” como um gargalo e uma causa significativa de atrasos em obras públicas. Esse problema ocorre quando há alterações substanciais no escopo do projeto original, seja na definição dos objetivos, nos requisitos técnicos, nos prazos ou nos recursos necessários. Existem várias razões pelas quais a mudança de escopo pode ocorrer, como novas necessidades
ou demandas do cliente, descoberta de problemas durante a execução, alterações nas regulamentações ou requisitos legais, entre outros fatores (MATTOS, 2010). As causas são diversas, como:
a) Falta de planejamento adequado: projetos públicos que são iniciados sem um planejamento detalhado o suficiente podem levar a lacunas e ambiguidades na definição do escopo, tornando mais provável que ocorram alterações posteriormente;
b) Demandas políticas e sociais: projetos públicos frequentemente sofrem pressões para atender demandas políticas e sociais, podendo surgir durante o processo de execução da obra, levando a alterações no escopo para acomodar novas exigências ou interesses;
c) Problemas de licenciamento e regulamentação: a obtenção de licenças e o cumprimento de regulamentações podem ser complexos e demorados, especialmente em grandes projetos de infraestrutura. As mudanças no escopo podem ser necessárias para se adequarem às novas exigências legais ou ambientais, o que pode resultar em atrasos consideráveis;
d) Condições imprevistas no local: durante a execução da obra, podem surgir condições imprevistas, como problemas geotécnicos, questões ambientais, entre outras. Essas circunstâncias inesperadas podem exigir alterações no escopo para lidar com os novos desafios encontrados;
e) Falta de comunicação e coordenação: uma comunicação inadequada entre os envolvidos no projeto, como órgãos governamentais, empreiteiras e comunidades locais, pode levar a interpretações diferentes do escopo original. Isso pode resultar em mudanças não planejadas e conflitos que afetam o cronograma da obra.
Já na segunda seção do questionário, no que se refere à classificação por “Frequência”, considerando a escolha das respostas a partir da “ocorrência dos eventos em obras públicas”, destaca-se o percentual de concordância no tópico “Órgão público’’, mais precisamente sobre o problema de “atrasos na emissão de documentos’’ (60%). Neste item, há a manifestação de que tal causa é vista como “provável” de acontecer e com consequências importantes que geram atrasos, assim como “atrasos na entrega de materiais” (60%), no fator “Fornecedores” (Tabela 4). Fazendo o cruzamento destes dados com a seção de gravidade (Tabela 3), percebeu-se que estes problemas também tiveram um grau de concordância considerável entre os profissionais, tomando-os como graus “moderado” e “alto”, respectivamente, no processo de atraso.
Tabela 4 – Classificação por frequência
Por outro lado, “erros e discrepâncias nos documentos de projeto” (37%), “má gestão do canteiro de obras” (34%) e “prazos irrealistas” (37%) são classificados como “provável”, mas não têm um alto percentual de concordância entre os respondentes do questionário (Tabela 4).
Constatou-se que nenhum dos problemas elencados nesta seção foi classificado em seu maior grau de ocorrência (“frequente”), o que indica que existem problemáticas, em sua maioria, “prováveis” de acontecer, mas não são constantes. Este aspecto pode indicar as tentativas de mitigar a ocorrência de problemas frequentes em obras públicas por parte dos envolvidos, visando otimizar a sua execução e no tempo previsto no cronograma do planejamento.
Um outro modo de análise do questionário aplicado foi a partir do cruzamento das respostas com o setor de atuação predominante dos profissionais, visando a identificação das concordâncias e divergências entre as áreas (Tabelas 5 e 6).
A partir do cruzamento de dados quanto à gravidade dos problemas para a ocorrência de atrasos em obras públicas, identificou-se que, no fator “Órgão Público/contratante”, o problema “falta de experiência dos envolvidos no projeto” foi classificado como “extremo” por profissionais das áreas de gestão e execução de obras, “outros” (analista ambiental, consultor social e gerente de manutenção) e gestão da empresa contratada, mas foi considerado de “moderado” a “baixo” pelas outras áreas (projeto de obras, gerenciamento e assessoria à fiscalização, fiscal de contratos de obras públicas, auditoria de controle interno e gestão e assessoria jurídica de obras públicas) (Tabela 5).
Quanto ao problema de “escassez de mão de obra”, as áreas de projeto de obras e fiscal de contratos de obras públicas (16 profissionais) consideraram um problema “baixo” em gravidade, enquanto os profissionais de gerenciamento e assessoria à fiscalização, “outros” e gestão da empresa contratada classificaram como “alto” e “extremo”. As demais áreas (gestão e execução de obras, auditoria de controle interno e gestão e assessoria jurídica de obras públicas) consideram um problema “moderado” (Tabela 5).
Tabela 5 – Relação Área de atuação X Classificação por gravidade
Tabela 5 – Relação Área de atuação X Classificação por gravidade
Tabela 6 – Relação Área de atuação X Classificação por frequência
Tabela 6 – Relação Área de atuação X Classificação por frequência
Após avaliações detalhadas dos resultados de cada seção (Gravidade e Frequência), os dados foram compilados com o intuito de identificar quais os problemas avaliados com “alto” grau de gravidade e com frequência “provável” de acontecer, influenciando no atraso da obra (Tabelas 5 e 6).
Assim, do total dos sete fatores com seus respectivos problemas (dezenove opções), verificou-se, com o relatório do questionário, a ocorrência de uma porcentagem caracterizada pela maioria dos votantes. Um exemplo interessante desse fato foi a identificação de uma causa de atraso relacionada ao “Órgão Público/Contratante”, mais precisamente sobre o problema de “atrasos na emissão de documentos”, onde os profissionais das áreas de “gerenciamento e assessoria a fiscalização” e “gestão e execução de obras” classificaram como “alto” quanto à sua gravidade e “provável” quanto à sua frequência.
Sobre o tema acima, pode-se considerar que o problema dos atrasos na emissão de documentos nas obras públicas do Brasil é uma questão que tem impacto significativo na execução e conclusão desses projetos. Os atrasos na emissão de documentos ocorrem em diferentes etapas do processo, desde a obtenção de licenças e autorizações até a liberação de pagamentos e certificações. Uma das principais razões para esses atrasos é a burocracia excessiva e a falta de agilidade nos trâmites administrativos. O processo de obtenção de licenças ambientais, por exemplo, muitas vezes envolve a análise e a aprovação de diversos órgãos governamentais, o que pode levar meses, ou mesmo anos, para ser concluído. Além disso, a falta de integração e comunicação eficiente entre esses órgãos também contribui para os atrasos. Em resumo, os atrasos na emissão de documentos nas obras públicas do Brasil representam um desafio significativo. A solução requer medidas que abordem a burocracia excessiva, a falta de capacidade técnica e a falta de transparência. Somente com uma abordagem abrangente e um compromisso firme de todas as partes envolvidas será possível melhorar a eficiência e a qualidade das obras públicas no país.
Outro problema que chama atenção, igualmente avaliado com a gravidade “alta” e a frequência “provável”, é o de “mudanças de escopo” encontrado no fator de “Projetos”. Tanto os profissionais das áreas de “gerenciamento e fiscalização”, quanto os de “gestão e execução de obras”, avaliaram o problema com um percentual de votos maior para as classificações citadas.
Dentre os respondentes da área de “gerenciamento e assessoria à fiscalização”, 75% informaram que o problema de “retrabalhos devido a erros durante a construção” são considerados de alta gravidade, bem como 44% dos “gestores e executores de obras”, consideraram um problema frequente em relação aos atrasos de obras públicas.
Os retrabalhos podem ter impactos negativos significativos em um projeto de construção. Eles resultam em custos adicionais, atrasos no cronograma, desperdício de materiais, insatisfação do cliente e diminuição da produtividade. Além disso, podem afetar a reputação da empresa envolvida na construção. É importante adotar medidas preventivas. Isso inclui um planejamento detalhado do projeto, revisões técnicas adequadas, seleção de mão de obra qualificada, implementação de processos de controle de qualidade robustos, comunicação clara e eficiente entre as partes interessadas e uma supervisão adequada durante todas as fases da obra.
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¹Universidade de Fortaleza (UNIFOR)