A IMPORTÂNCIA DA GESTÃO DE PROCESSOS EM OBRAS PÚBLICAS: APONTAMENTOS DECORRENTES DE REPERCUSSÃO FINANCEIRA ORIGINADA DE ALTERAÇÕES DE CUSTO E PRAZO DE EXECUÇÃO -

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/pa10202503091522

João Clever Da Silva Mendonça

RESUMO

Gerenciar os processos em obras públicas demandam grande responsabilidade pois, os recursos empregados são originários da arrecadação coletiva de impostos e tributos. Nesse sentido, cumprir as peculiares que o serviço público exige torna-se um parâmetro muito tênue, uma vez que a prestação do serviço público vincula, através do princípio da eficiência, o contínuo melhoramento em benefício da coletividade. Dito isso, a contratação de serviços adicionais em obras públicas produz diversos apontamentos com repercussão financeira que além de onerar o erário ainda causam transtornos decorrentes do não cumprimento do prazo fixado para a execução da obra. Decorre disso, que a categorização desse ônus para a administração pública gera custos adicionais decorrentes de uma gestão de processos geralmente deficitária, estando esses fatores interrelacionados .por diversos agentes envolvidos no decorrer do processo, desde fornecedores a autoridades governamentais, sendo premente a necessidade de superar essas dificuldades para uma execução harmônica nas obras públicas ao passo que existência de aditivos em contratos de execução pressupõe malversação dos recursos financeiros do erário. Dito isso, o problema da pesquisa está em discorrer sobre a importância da gestão eficiente dos processos em obras públicas. Os objetivos foram compreender, descrever e analisar a importância decisão estratégica na gestão de processos. Para isso, o estudo foi baseado em pesquisa bibliográfica de tipo documental, caracterizando um estudo exploratório e explicativo de natureza qualitativa e quantitativa, sendo por isso enquadrada como uma pesquisa básica pois, produz conhecimento novo de forma genérica, voltado ao desenvolvimento da seara em questão.

Palavras-chave: Gestão de Processos. Obras Públicas. Contratos Públicos. Princípio da Eficiência.

ABSTRACT

produces several notes with financial repercussions that, in addition to burdening the treasury, also cause inconvenience due to non-compliance with the deadline set for the execution of the work. As a result, the categorization of this burden for the public administration generates additional costs arising from a generally deficient management of processes, with these factors being interrelated by various agents involved in the course of the process, from suppliers to government authorities, with an urgent need to overcome these difficulties for a harmonious execution in public works while the existence of additives in execution contracts presupposes misuse of financial resources from the treasury. That said, the research problem is to discuss the importance of efficient process management in public works. The objectives were to understand, describe and analyze the importance of strategic decision in process management. For this, the study was based on bibliographical research of a documentary type, featuring an exploratory and explanatory study of a qualitative and quantitative nature, being therefore framed as basic research because it produces new knowledge in a generic way, aimed at the development of the harvest in question.

Keywords : Processes management. Public works. Public Contracts. Principle of Efficiency.

1. INTRODUÇÃO

O gerenciamento de processos voltado a execução de obras públicas, em razão da supremacia do interesse público sobre o particular, administrativamente falando, descreve uma gama multifacetada de tramitações responsáveis, uma vez que os recursos destinados para essa finalidade são originários do erário e justamente em razão disso devem ser utilizados para atender as necessidades do poder público vetorizados pelo princípio da eficiência.

Devido as peculiaridades avocadas pelo serviço público, relativas ao gerenciamento de processos, são discorridas diversas práticas vinculadas ao agir na estrita permissão que a lei permite, deixando o limite discricionário de atuação voltado ao melhoramento contínuo dos processos com propriedade finalística de garantir a eficiente utilização dos recursos públicos, sendo necessário para tal implemento, estudos técnicos preliminares, planejamentos eficientes, bem como respeito integral aos prazos de execução de obras públicas.

O maior valor de um empreendimento público é o bem-estar que este proporciona à população e, à semelhança de empreendimentos privados, tem aumentado a consciência dos cidadãos a respeito da necessidade de melhorar a qualidade dos empreendimentos, nas suas múltiplas dimensões. Isso implica na necessidade dos órgãos públicos melhorarem seus mecanismos de gestão dos empreendimentos, conjugando boas práticas de gestão com os princípios norteadores da administração pública: moralidade, impessoalidade, eficiência, transparência e legalidade (DE PAULA; STARLING; ANDERY, 2015, p.2).

Nesse sentido, acréscimos custo de execução geradores de repercussão financeira caracterizados por aditivos ao contrato inicial, circunscreve um procedimento que, quando originado de falhas de gerenciamento, revoga todas as medidas de eficiência de execução de obras públicas, caracterizando, por conseguinte, um gargalo no processo gerencial do processo executório das obras públicas.

Dito isso, o problema pesquisa estaciona no descrever da importância da gestão eficiente de processos em obras públicas. Estando os objetivos da pesquisa circunscritos a análise do processo gerencial e o modo como os aditivos prejudicam a eficiência administrativa, gerando consequências e prejuízos de pecuniários ao erário. Para isso o desenvolvimento da pesquisa buscou ater-se as peculiaridades sobre criação e aprimoramento das técnicas relativas ao gerenciamento de processos de obras públicas.

Os passos metodológicos utilizados para essa intentada basearam-se em estudo bibliográfico de tipo documental, baseado em estudo de caso, circunscrito ao processo administrativo e gerencial de execução de obras públicas, buscando assim caracterizar de forma

sistemática e objetiva as principais características observáveis e seus efeitos deletérios relacionados ao gerenciamento de processos de obras públicas.

Para isso, o problema da pesquisa foi abordado de forma exploratória e explicativa, almejando proporcionar um entendimento característico que o envolve, para assim prover a identificação interligada entre causa e efeito da efetivação de aditivos aos contratos de execução de obras públicas. Tecnicamente, trata-se de estudo bibliográfico, desenvolvido a partir de interpretação e análise da literatura condensada em repositórios de fonte confiável do ponto de vista científico, como por exemplo: periódicos CAPES e Scielo. Corrobora a essa indentação o estudo de casos em que obras públicas sofreram atrasos, sobre a perspectiva gerencial, fato esse resultante de implemento de aditivo, para com isso correlacionar as causas admissíveis, relacionando-o com o problema da pesquisa por meio do levantamento de hipóteses.

Para a realização da análise de resultados, o estudo pautou-se na conjunção das naturezas qualitativa e quantitativa, almejando assim prover um nível maior de detalhamento construído a partir dos dados estatísticos corroborados pela consulta a literatura, estabelecendo nesse sentido as analogias necessárias as validação das hipóteses relacionadas ao problema da pesquisa.

1.1 JUSTIFICATIVA

Modernamente, devido aos limites impostos pela lei, vetorizado pela supremacia do interesse público combinado com o princípio da eficiência, a execução de obras públicas necessita de planejamento e um gerenciamento em processo executório com capacidade de prover eficiência em sua execução, sem que para sua conclusão sejam necessários realizar aditivos ao contrato original. Nessa perspectiva, a realização do gerenciamento de processos eficiente de obra pública, perfaz um parâmetro sine qua non, necessários para que ocorram apontamentos decorrentes de repercussão financeira originada pela inclusão de aditivos. Nessa acepção, reside a justificativa da feitura da pesquisa, a qual se desenvolve sobre a importância da gestão de processos em obras públicas.

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 OBJETIVO GERAL

Analisar a gestão de processos de medições e aditivos em obras públicas, identificando as consequências e impactos financeiros, como também, a melhoria do planejamento na fase inicial do planejamento.

1.2.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Verificar a importância da gestão de processos na execução de obras públicas;
Analisar os processos de solicitação e aprovação de aditivos em obras públicas.
Identificar os possíveis impactos financeiros decorrentes da aprovação de aditivos;
Descrever os danos resultantes das falhas de gerenciamento de processos

2 REFERÊNCIAL TEÓRICO

A gestão de processo como conhecemos, foi criada a partir de uma crise econômica na década de 1980 que avocou do serviço público um modelo gerencial de ajustamento de suas despesas em relação as suas receitas para o provimento de um serviço público de qualidade e que não onerasse desnecessariamente as contas públicas.

Vale pontuar que, conforme De Paula, Starling e Andery (2015) diversos são os relatos na literatura sobre repercussão financeira decorrentes de problemas de execução de obras problematizados pela inclusão de aditivos, associando-os a ônus de custo e prazo, interligando- os nesse sentido a falhas de gestão.

Sobre isso, discorrem De Oliveira e Grohmann (2016, p.57) apud Bresser-Pereira (1998) e Ferreira (1999), que:

A administração pública gerencial, também conhecida como nova administração pública, configura-se como um conjunto de ações implementadas em diversos países, a partir da década de 1980, como resposta à crise do Estado, em suas dimensões fiscal, burocrática e intervencionista, que se manifestou em várias partes do mundo nessa época. Com essa crise, administrações públicas de vários países passaram a estabelecer um conjunto de medidas que visavam ao ajustamento das contas públicas e à melhoria na prestação dos serviços públicos.

Nesse sentido, a gestão de processos veicula um padrão gestor de processo, voltado a boa execução de obras e serviços públicos, no sentido de prover o atendimento das necessidades sociais por meio de um resultado positivo da execução das obras públicas.

2.1 – Gestão de Processos na Execução de Obras Públicas

De acordo com Branstetter e Oliveira (2019) a ocorrência de serviços adicionais em obras públicas geram a elevação de seu custo de execução e em razão disso tem se tornado objeto de grande enfoque, os fatores que contribuem para a incidência desse sobrecusto. Disso decorrem a feitura de diversos estudos que buscam compreender e identificar os gargalos de gestão responsáveis por esses acontecimentos, uma vez que esses podem indicar malservação dos recursos financeiros do erário.

Sendo, nesse sentido motivados pela crescente necessidade de melhoria da infraestrutura, esclarece Timóteo et al.(2021, p.13) apud Santos et al.(2015) que:

Existe atualmente uma necessidade crescente em obras de infraestrutura no país, que visem trazer o correto funcionamento urbano nas cidades, conforto e comodidade para a população e, principalmente, o desenvolvimento econômico do país. A garantia no melhor desempenho destas obras está associada ao aumento na complexidade dos projetos e isto tem gerado importantes desafios para a gestão de obras públicas. […] A necessidade de melhoria na infraestrutura do país não se restringe apenas às obras urbanas, mas também às obras de infraestrutura que visem a modernização dos prédios públicos, sendo eles voltados ao ensino, à assistência hospitalar, à gestão administrativa, às instituições de ciência e tecnologia, e a outras mais que são necessárias para que o Estado possa cumprir seu papel na sociedade.

Conforme relatório da CEOI – Comissão Especial de Obras Inacabadas (2017, p.7), do Senado Federal, os aditamentos resultantes de paralisações, nas fases iniciais de execução de obras públicas, revelam que:

Merecem destaque as paralisações por motivo técnicos, que alcançaram 38% do total das obras paralisadas. Essas paralisações decorrem de interferências técnicas observadas somente quando da fase de execução do objeto contratual. Tanto é verdade que a média de execução física das obras paralisadas por esse motivo superou os 44%. […] Não obstante, embora as interferências que ensejam paralisação das obras sejam observadas apenas na fase de execução, sua origem se dá ainda na etapa preparatória do projeto, durante a fase interna do procedimento licitatório, quando da elaboração do projeto básico. Não é raro encontrar fiscalizações de órgãos de controle que apontam como irregularidades a utilização de projetos básicos deficientes ou desatualizados, em desacordo com art. 6º da Lei de Licitações.

Para Calheiros et al.(2018) discorrer sobre utilização de recurso público é uma assunto de fundamental importância, exigindo dos envolvidos em sua utilização, explicitude e publicidade de todos os atos que envolvem os recursos do erário, uma vez que a finalidade da realização da obra pública beneficiar a sociedade de alguma forma. “A obra pública promove grande movimentação de recursos e constata-se o relato frequente, tanto pela mídia comercial quanto pela literatura acadêmica, de alterações durante sua execução, principalmente de valor e de prazo, através dos aditivos contratuais” (DOS SANTOS CORRÊA, SHIH, 2019, p.131).

Nesse sentido o relatório da comissão especial de obras inacabadas – CEOI (2017, p.10) aponta que:

Outro motivo de paralisação que merece destaque nas análises a que proceder esta Comissão Especial está relacionado com questões orçamentárias e financeiras. De qualquer sorte, tiveram respaldo de antemão pelo Ministério do Planejamento, tanto na autorização para adiantamento de 5% dos recursos financeiros quanto na possibilidade de remanejamento de valores entre os empreendimentos, com fulcro em ofertar recursos bastantes para a retomada e a conclusão das obras. As medidas, de certa forma, assumem alguma deficiência anterior.

“São muitos os fatores que podem influenciar no andamento e no valor final de uma obra, muitas irregularidades podem ocorrer em vários processos que se seguem […]”(CALHEIROS, 2018, p,51). “A elaboração de projetos de obras com imprecisões provoca a ocorrência de solicitações de aditivos” (DOS SANTOS CORRÊA, SHIH, 2019, p.132). “As obras públicas possuem características que as evidenciam como um dos maiores problemas enfrentados em nosso País, e é comum acompanharmos nos noticiários os danos causados por essas obras” (QUINTAS, 2019, p.13).

Concernente a isso, esclarece Alvarenga (2021, p.162) apud Autonain (2016) que:

O papel primordial de um governo é garantir melhor qualidade de vida aos seus administrados, sempre visando ao cumprimento das necessidades coletivas da sociedade em todos os seus aspectos, entre eles a infraestrutura urbana. Não à toa, a administração pública é a principal expoente nesse setor, o que fornece à área de obras públicas um massivo destaque na gestão governamental. Cabe ressaltar que a construção de obras públicas é regida por uma legislação própria, a qual dita os ritos desde a fase de contratação da responsável pela obra até a conclusão desta.

“As crescentes exigências por obras de infraestrutura nos países em desenvolvimento, associadas ao aumento da complexidade dos projetos, têm gerado importantes desafios para a gestão de obras públicas” (CARVALHO; PAULA; GONÇALVEZ, 2017, p.9). “Na engenharia, setor em que a complexidade dos empreendimentos é grande, um eficiente gerenciamento de projeto pode garantir o sucesso e reduzir os impactos de atrasos e mudanças que ocorrem durante a execução do empreendimento” (CARVALHO; PAULA; GONÇALVES, 2017, p.14- 15).

No intuito de garantir as condições necessárias de infraestrutura […], faz-se necessária uma gestão inovadora nos processos de contratação das obras, associada ao conhecimento científico disponível para estes modelos de planejamento e execução, que tem papel fundamental, na medida em que impacta fortemente na qualidade e efetividade dos serviços a serem contratados (TIMÓTEO, 2021, p.16).

De acordo com os conhecimentos de Camêlo (2019) apud Farias (2016) o processo de gestão para a implementação de uma obra pública vai além das ações de projetar, licitar e construir, perfazendo um ideário relativo a normas legislativas e leis orçamentárias que devem ser combinados com procedimentos técnicos com cautela e eficiência ao logo dos setores responsáveis pela compilação do processo que culminará com uma sólida execução do projeto, evitando nesse sentido alterações de contrato geradas pela inclusão de aditivos.

A execução de obras públicas deve seguir um rito, que por sua vez, deve ser fracionado em fases pois, dividindo o problema é mais fácil de resolvê-lo. A seguir, está um disposição das macrofases relativas ao processo de execução de obras públicas. Essa disposição foi escolhida em função da disposição pedagógica que disponibiliza para o entendimento sobre o processo.

Figura 1: Macrofases do processo de execução de obras públicas.

Fonte: Carvalho, Paula e Gonçalves, 2017, p.13.

A qualidade da prestação de um serviço público é fundamental, pois suas características estruturais, segmentam princípios como eficiência e economicidade, evitando intervenções não positivadas em seu projeto original, demandando, nesse sentido, amplo conhecimento da gestão de processos, bem como os fatores críticos que a qualidade dos contratos.

Para Costa e Moreita (2018, p.5) apud Cunha (2012):

Dentro da gestão de processos, o mapeamento surge como uma importante ferramenta de controle e acompanhamento dos processos organizacionais. O mapeamento é uma atividade com o objetivo de desenhar, executar, documentar, monitorar e controlar a melhoria dos processos com vistas a alcançar os resultados pretendidos na instituição.
Geralmente essa atividade faz parte de uma disciplina a da área de gestão que combina a abordagem centrada em processos com a melhoria do funcionamento da instituição para atingir metas.

Ainda sobre a pouca tradição em planejar a feitura de obras públicas em conformidade orgânica com a lei, descreve Timóteo (2021, p.21):

Para o entendimento mais amplo sobre as obras públicas no Brasil, existe a necessidade de conhecer alguns aspectos e características da Administração Pública, que são considerados relevantes para o tema de pesquisa, visto que constituem fatores críticos que podem promover entraves na qualidade das obras contratadas. […] No âmbito das obras públicas a Lei das Licitações nº 8.666/93, a Lei Complementar nº 101/00 e Lei do Regime Diferenciado de contratações nº 12.462/2011, trazem importantes avanços que podem subsidiar uma atuação planejada e consistente na execução e controle das obras públicas.

Emendando a isso, em termos conceituais de gestão de processos, voltados a execução de obras públicas, por meio de tomada de decisão, considerando, por conseguinte os requisitos mínimos de continuidade do processo executório de uma obra pública, que ocorram em função de viabilidade de custo e prazo, definem parâmetros mínimos necessários ao provimento de eficiência do apontamento necessário da importância da gestão de processos para a viabilidade de execução de uma obra pública.

As contratações de obras públicas no Brasil são processos que carregam bastante responsabilidade a todos os designados para cada uma das etapas desses processos, tanto por envolver recursos públicos como pela importância dessas obras para as comunidades beneficiadas (RIBEIRO, 2015, p.17).

Ainda conforme os ensinamento de Timóteo (2021, p.22) apud Mota (2005) concerne a fase gestora de processos de execução de obras públicas:

A fase de planejamento executivo visa trazer todos os subsídios necessários à abertura do processo de licitação para contratação da obra. Subentende-se que todos os projetos técnicos e demais documentos necessários à contratação deverão ser concluídos nesta fase. A atuação passa a ter um cunho de operacionalidade, executada de forma quase que exclusiva pelos profissionais da área técnica. […] Nesta fase de planejamento torna-se crucial que todo corpo técnico envolvido na elaboração dos projetos esteja consciente da importância na qualidade dos serviços que serão desenvolvidos, em função dos dados consistentes que serão definidos nos projetos, e que constituirão a base para execução da obra.

Logo, por meio dessa explanação fica evidente, que planejar com eficiência é uma métrica vinculada a gestão de processos de obras públicas, sendo seus apontamentos fundamentais, para pelo menos minimizar imbróglios que possam gerar algum tipo de repercussão financeira.

Em razão disso, abaixo encontra-se um quadro, disposto de forma generalista sobre a forma de orçar um obra pública, tendo como parâmetro direcionador a gestão de processos.

Figura 2: Processo de gestão de orçamento de obras

Fonte: Calheiros et al. (2017, p.55) apud TCU (2014).

Acrescenta-se a esse, como metodologia adicional, as etapas de elaboração que constituem o processo de execução de uma obra público, sendo para isso, exemplificado por meio de quadro resumo, seu modo sequência.

Figura 3: Modo sequencial de execução de obra pública

Fonte: Calheiros (2018, p.50) apud TCU (2013).

O seguimento desses passos, avoca um métricas de gestão processo voltada efetivação de uma otimalidade da gestão de processo de obras públicas, seguindo o direcionamento exigido pela lei.

2.2 – Aditivos em Obras Públicas

A principal função da administração é prover melhorias para seus administrados, isso pode garantido por meio da execução de obras públicas, sem ônus maiores que os já celebrados no processo licitatório, por exemplo. Nesse sentido, a inclusão de aditivos em contratos de licitatórios de obras públicas, eiva de prejuízos o bom andamento da prestação desse serviço de utilidade pública.

Nesse compasso, esclarece Alvarenga et al. (2020, p.162) apud Altounian (2016) que:

O papel primordial de um governo é garantir melhor qualidade de vida aos seus administrados, sempre visando ao cumprimento das necessidades coletivas da sociedade em todos os seus aspectos, entre eles a infraestrutura urbana. Não à toa, a administração pública é a principal expoente nesse setor, o que fornece à área de obras públicas um massivo destaque na gestão governamental. […] Cabe ressaltar que a construção de obras públicas é regida por uma legislação própria, a qual dita os ritos desde a fase de contratação da responsável pela obra até a conclusão desta.

A Lei de Licitações foi especialmente criada para dar maior transparência, economicidade e impessoalidade às contratações de obras públicas. Após dezoito anos, a realização de grandes eventos no país e as dificuldades para a execução de obras públicas levaram à criação do RDC, para dar principalmente maior agilidade a estas iniciativas. A Lei de Licitações e o RDC estabelecem procedimentos para a utilização dos recursos públicos, os

quais permitem identificar macroetapas para o gerenciamento das obras públicas […] (CARVALHO; PAULA; GONÇALVEZ, 2017, p.13).

Nesse sentido, de acordo com Santos, Starling e Andery (2014, p.) apud Santos et al. (2002):

O maior valor de um empreendimento público é o bem-estar que este proporciona à população. Decerto, a utilização dos recursos deve ser a mais eficiente possível, no entanto, é notória a dificuldade que a administração pública tem de realizar as obras dentro dos padrões desejados de qualidade, custos e prazos. Diversas são as causas que comprometem a implantação de empreendimentos dentro do planejamento físico e financeiro, entre elas estão inconformidades e incompatibilidades nos projetos, bem como a falta de integração entre as etapas de projeto em obra, em parte em função de entraves causados pelos mecanismos legais existentes, em particular a Lei 8.666/1993, como já reportado na literatura há mais de uma década.

A gestão de processo em obras públicas é composta por várias etapas até cumprir seu fim, dentro desse arcabouço devem estar valorados a supremacia do interesse público voltado a economia de seus recursos, conforme recomenda a lei nº 8.666/1993. Mesmo com esse parâmetro regulador, diversas são as alterações aditivadas em contratos de execução de obras públicas, onerando os custos da obra em pecúnia e tempo. Mesmo a lei normatizando algumas formas de inserções de aditivos em contratos de execução de obras públicas, esses revelam um comportamento que deve ser evitado ao máximo possível, em razão dos inúmeros prejuízos que causam.

Figura 4: Distribuição dos custos de aditivos por região do Brasil

Fonte: Alvarenga et al. (2020, p.170).

As alegações justificantes para a inserção de aditivos em obras públicas possuem uma diversidade muito grande, a qual avoca da gestão de processo, até mesmo pela proporção com que incidem sobre contratos, uma previsibilidade na tentativa de inibir sua ocorrência em contratos futuros, sendo que em muitas vezes seu panorama de incidência revela um utilização inadequada de execução das etapas da obra pública.

A inserção de aditivos em obras públicas, de acordo com Aurione (2015, p.19) apud

Tisaka (2006), pode ocorrer da seguinte forma:

Alteração do escopo do contrato por iniciativa unilateral da contratante (Grifo nosso): É muito comum que durante a execução do contrato haja alterações no escopo do projeto, pequenas ou grandes, principalmente quando se tratar de obras de médio e grande porte tais como obras de construção, rodoviárias, saneamento básico, portuárias, industriais e demais obras consideradas pesadas ou complexas. Nesse sentido o inciso I do art. 65 da Lei Federal 8666/93, prevê a possibilidade do contrato ser alterado unilateralmente e, por consequência o seu projeto, com as devidas justificativas;

Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro por acordo entre contratantes e contratadas (Grifo nosso): O inciso II do Art. 65 da Lei nº 8666/93 prevê que os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados por acordo entre as partes; Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro necessário após o acontecimentos Imprevisíveis: A Teoria da Imprevisão, segundo o jurista Celso Antonio Bandeira de Melo, fundamenta-se na ocorrência de fatos imprevisíveis, anormais, alheios a ação dos contraentes, e que torna o contrato ruinoso para uma das partes, acarreta situação que não pode ser suportada unicamente pelo prejudicado, e para que haja o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, há a necessidade de que ocorram cumulativamente os seguintes requisitos:

Fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis;

Independente de vontade das partes;

Inevitáveis;

Ocorridos ou descobertos após a contratação e que causem onerosidade excessiva ao contrato.

Paralisação da obra devido à falta de recursos financeiros e orçamentários para a continuidade da obra (Grifo nosso): Em determinados casos, pode ocorrer de a obra ser paralisada por falta de recursos financeiros ou a administração não ter tomado as providências a tempo, solicitando mais verbas junto aos seus órgãos de planejamento financeiro superior de gestão; Falta de liberação da área destinada à execução da obra por parte da administração: Também são passíveis de rescisão do contrato por culpa exclusiva da contratante a não liberação da área, local ou trecho, para a execução da obra ou serviços, de acordo com o inciso XVI do art. 78 da Lei nº 8666/93;

Garantia de manutenção do equilíbrio econômico – financeiro devido a prorrogação de prazos (Grifo nosso): A possibilidade de prorrogação do prazo contratual consta do § 1º do Art. 57 da Lei nº 8666/93, sob a garantia de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro prevista na equação inicial do contrato.

A esse respeito, Alvarenga et al. (2020) discorre dizendo que a inserção de aditivos em obras públicas de forma geral ocorre por erro na execução de alguma etapa da obra pública que em razão disso onerou o custo de sua realização, sendo de fundamental importância a manutenção do equilíbrio tanto econômico quanto financeiro basilando o relacionamento entre o contratante e o contratado.

De acordo com Gallas (2016, p.23) apud TCU (2012), a preservação do equilíbrio econômico e financeiro deve ocorrer em função de:

reajuste de preços: fundamenta-se nas variações previsíveis dos custos dos insumos, razão pela qual devem constar do contrato disposições visando manter a remuneração adequada dos serviços contratados, face às flutuações no valor aquisitivo da moeda;
reequilíbrio econômico-financeiro: previsto no art. 65, II, da Lei 8.666/1993, distingue-se do reajuste justamente por sua imprevisibilidade, e, sendo impossível prever todas as situações que possam impactar o custo da obra, não há como pré- estabelecer índices contratuais visando o reequilíbrio financeiro;
recomposição: sinônimo de reequilíbrio econômico-financeiro, ocorre diante da superveniência de fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém, de efeitos incalculáveis (fatos previsíveis, mas que não foram previstos pela Administração, não são alcançados pelo instituto);
repactuação: prevista no Decreto 2.271/1997 e na Instrução Normativa MPOG/SLTI 2/2008, trata-se de modalidade especial de reajustamento de contrato, aplicável especialmente aos contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, sendo que, na repactuação, ocorre uma demonstração analítica da variação de todos os componentes de custos, enquanto que, no reajuste, é utilizado um índice de variação de preços previamente estabelecido;
revisão: sinônimo de reequilíbrio; e
atualização financeira: prevista no art. 40, XIV, “c”, da Lei 8.666/1993, fundamenta-se na possibilidade de atraso no pagamento de serviços já prestados (ajuste por mora da Administração no pagamento), motivo pelo qual o edital de licitação e o contrato deverão prever o critério de atualização financeira dos valores a serem pagos.

Conforme já relatado, há previsões legais para inserção de aditivos, o que este trabalho pontua é a ocorrências dessas inserções de aditivos por erro de execução ou planejamento. Tal equilíbrio legal pode a exemplo ser feito com base na teoria da imprevisibilidade, a qual busca assegurar um relação comercial equilibrada, entretanto o que se constata é utilização dessa métrica para tornar a relação contratual mais vantajosa para uma das partes, contrariando assim a supremacia do interesse público em relação ao particular.

No decurso dessa explanação, brilhantemente Gallas (2016, p.22) apud Melo (2010) e Tisaka (2011) relata que:

[…] A Teoria da Imprevisão, que se caracteriza pela ocorrência de fatos imprevisíveis, anormais, alheios à ação dos contratantes, que por consequência tornam o contrato ruinoso para uma das partes. […] As hipóteses citadas como imprevisíveis no item d), do inciso II do Art. 65 da Lei Federal n° 8666/93 traduzem os seguintes conceitos:

Força maior (grifo nosso), evento de origem humana que, por sua imprevisibilidade, pode tornar o contratado impossível de execução. Exemplos disso são: greves gerais, depredações cujas causas não tem origem na contratada. ·

Caso fortuito (grifo nosso), evento da natureza que cria a impossibilidade intransponível de executar regularmente o contrato. São exemplos: Chuvas intensas, inundações, furacões, enfim fenômenos naturais com características de imprevisibilidade.

Fatos do príncipe, situação na qual a execução do contrato é frustrada por ato de terceiro, reconhecido pela administração que onera de forma imprevisível o contrato. Exemplos: Aumento de impostos, embargos ambientais e judiciais. ·

Fator da administração (grifo nosso), quando a administração pública se omite ou atrasa com suas obrigações, inclusive atraso de pagamentos e retardamento da execução das obras. Exemplos disso são: Interrupção da execução do contrato, adaptações do projeto, liberação das áreas nos prazos contratuais, atrasos nos pagamentos entre outros.

Disso, decorrem diversos impactos relacionados a inserção de aditivos, conforme descritos na figura abaixo.

Figura 5: Impacto dos custos de aditivos por região do Brasil

Fonte: Alvarenga et al. (2020, p.171).

Ainda em relação ao incremento de aditivos em obras públicas, Gallas (2016) alerta

,conforme prescrição do Tribunal de Contas da União que, em diversos contratos o limite de alteração de 25% é mascarado de forma a inebriar a fiscalização, uma vez que a extrapolação desse limite caracteriza uma prática ilegal que provoca diversos prejuízos ao erário e a sociedade. Sendo indagado, de acordo com Gallas (2016, p.20) apud Tisaka (2011) o […] “que se faz quando existir um desequilíbrio na equação econômico-financeira é saber quem ocasionou e quem irá pagar os possíveis prejuízos que houver”.

2.3 – Impactos Financeiros Decorrentes da Aprovação de Aditivos

Conforme descreve Camêlo (2019) diversos impactos financeiros incidem sobre a execução de uma pública, havendo inclusive diversos casos em que a obra é licitada e os ganhadores do processo licitatório por vezes não iniciam ou realizam uma péssima execução ou as abandonam, criando nesse sentido um problema de ordem econômica e outro de ordem social, demandando por conseguinte da aprovação de aditivos uma vez que diversos processos terão de ser refeitos, gerando impactos de ordem financeira e temporal, em última perspectiva, relacionada ao decurso de execução.

O desenvolvimento do Estado, assim como de um país, está totalmente ligado a investimentos em obras feitas pelo poder público, tornando-se um meio importante na geração de empregos e renda. Assim, diante das atividades desenvolvidas pelos gestores públicos, a contratação e execução de obras se destacam, pela materialidade dos recursos envolvidos e a importância social sobre o fechamento do empreendimento para assim atender as necessidades básicas da população em seu entorno (BRANDÃO, 2020, p.1 apud RIBEIRO, 2013).

Para Timotéo et al. (2021, p.13) informa sobre impactos financeiros em obras públicas, dizendo que:

Atualmente no Brasil, podem-se observar, com muita frequência, obras públicas paralisadas ou que levam tempo em demasia para serem concluídas. Mesmo aqueles que conhecem em profundidade todos os trâmites necessários para uma contratação de obras no setor público e, apesar de conhecer os entraves que podem ocorrer neste modelo de contratação, decorrentes das legislações vigentes, indignam-se com a precária situação que o país se encontra neste segmento.

Ferreira, Ferreira e Brito (2017, p.2) relatam que além de falhas de execução na gestão de processos, incidem também sobre a aprovação de aditivos em obras públicas, a seguinte perspectiva:

É de consenso que o caminho da corrupção no Brasil tem apontado para as Obras públicas, em seu aspecto de mau uso dos recursos, empurrando o país para uma crise econômica e política que colaboram para um profundo passivo social, bem como perdas de legitimidade e credibilidade do povo em seus gestores públicos.

Consequentemente, seja motivado por critério culposo ou doloso, o incremento orçamentário motivado pela inclusão de aditivos perfaz um prática danosa sobre diversas perspectivas, comprometendo de modo combinado, a qualidade do projeto e da obra, já que sua

incidência promove descontinuidade do processo. Dito isso, torna-se de grande viabilidade mensurar e descrever a possibilidade de incorrer a inclusão de aditivos, sobre parâmetros de avaliação de risco.

Nesse cenário, o orçamento contribui para compreensão das questões econômicas e para programar as atividades possíveis em um projeto, conforme a lei 8.666/93, no inciso IX, do art. 6° define que um bom projeto deve conter elementos necessários e suficientes, com o nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução. Ressalta-se que no referido artigo, o projeto deve predizer soluções técnicas globais e localizadas detalhadas com o intuito de minimizar a necessidade de reformulação. […] Em contrapartida, o erro da administração pública na euforia de homologar o início da obra, é licitar o quanto antes, usufruindo-se da premissa “quem começa cedo, termina mais cedo”. Com isso, os profissionais que trabalham com licitação, pretérita a conclusão do projeto, imaginam que o desenvolvimento deste será visto no decorrer da obra. Consequentemente entendem que a suplementação ou a remoção dos serviços podem ser ajustados a qualquer instante (BRANDÃO, 2020, p.2).

Numa cultura organizacional eivada de estereotipias burocráticas, de grande complexidade e circunscrita a diversos problemas e conflitos de interesse, é fundamenta que o processo gestor de uma obra pública seja definido de modo a limitar ao máximo a dubiedade de interpretação. Com isso, almeja-se que a repercussão financeira da execução de uma obra pública, não exceda os valores já postos em seu contrato. Outra motivação da inclusão de aditivos está posta em função de etapas do processo mal definidas e de fiscalizações dispersas.

Em razão disso, Alvarenga (2020, p.162) relata que:

É importante ressaltar que os aditivos de custo e de prazo acarretam prejuízos, seja de ordem financeira, quando se investe mais do que a dotação orçamentária inicial, seja por meio da postergação do uso da edificação, em função dos aditivos de prazo.

Nesse sentido, para Brandão (2020, p.2) apud Farias (2016):

Aditivos contratuais são ampliações dos contratos previamente assinados em que podem ser modificados, elaborados ou eliminados uma ou algumas cláusulas contratuais com a aprovação de ambas as partes. O estudo desses aditivos e o reconhecimento da origem dos mesmos se faz crucial no impacto financeiro e no cronograma da obra que esses aditivos podem apresentar. Muitas obras públicas não são finalizadas devido as falhas no decorrer dos procedimentos, em especial nas fases de estudos preliminares e projetos, que resultam em aditivos contratuais, possibilitam desvio de recurso ou até mesmo inviabilizam a conclusão e entrega do objeto, restando a construção paralisada.

Ainda, conforme relata Brandão (2020, p.14):

A vulnerabilidade do orçamento é justamente ligada à qualidade dos projetos. Para isso, a resolução 361/91 do CONFEA, Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, determina que se o orçamento for fundamentado em um bom projeto básico, o custo total da obra deve conter uma margem de erro de mais ou menos 15%. De acordo com o Tribunal de Contas da União, a margem de erro de um orçamento na construção civil varia em aplicação da precisão do projeto em que o projeto básico é classificado como precisão média e a sua margem de erro em relação ao custo total da obra é de 10 a 15%.

A execução da obras pública, dentro dos moldes inicialmente acordados bem como a conclusão dentro dos prazos estabelecidos, devem receber atenção especial, tendo a gestão de processo, uma participação fundamental para que isso ocorra a contento já que o não cumprimento disso acarreta repercussão financeira. Em caso havendo real e fatídica necessidade do provimento de aditivos ao contrato inicial, deve-se proceder minuciosa auditoria para que esses não ultrapassem o limite fixado em lei.

Figura 6: Procedimento para efetivação de aditivo em obra pública

Fonte: Brandão (2020, p.14) apud Carmo et al. (2016.)

Concernente a isso Ribeiro (2015, p.18-19) esclarece o seguinte:

Quando são divulgados casos em que obras públicas foram superfaturadas ou que custaram mais do que o preço inicialmente contratado, a sociedade faz questionamentos e suposições sobre a aplicação do dinheiro público. A falta de transparência nos processos de contratação de obras ou a falta de divulgação dos reais motivos que levaram à contratação de serviços não previstos podem suscitar dúvidas quanto à lisura dos processos contratuais, à integridade de empresas e gestores públicos ou à capacidade técnica dos profissionais envolvidos no processo. São constantes, na mídia, as denúncias sobre obras superfaturadas ou com sobrepreço. Em auditorias realizadas pelos órgãos controladores, como Tribunais de Contas, geralmente são detectadas irregularidades que relacionam sobrepreço e superfaturamento com alterações contratuais.

De modo que os impactos dispendidos a administração pública, caracterizados por meio de aditivos em contratos, se não aplicado de forma proba, pode criar um cenário de prejuízo ao erário e por conseguinte, a sociedade, sendo inaplicável o instituto do aditivo como sinônimo de malservação do dinheiro público. Assim sendo, conforme disposto na figura abaixo, estão os percentuais de incidência de aditivos em obras públicas em termos de seus fatores mais influentes.

Figura 7: Percentual de incidência de aditivos

Fonte: Alvarenga et al. (2020, p.174).

Para Ribeiro (2015, p.20):

O conhecimento dos motivos mais recorrentes para contratações adicionais é importante para propor melhoria nos processos de contratação, execução e fiscalização de obras públicas. Além disso, é importante verificar o impacto financeiro desses acréscimos em relação ao planejamento inicial da Administração e em relação aos itens da planilha orçamentária, identificando os itens que mais impactam no orçamento alertando para que tais problemas não sejam repetidos em obras públicas futuras.

Para Lemos (2018, p.24):

A realização de análises de viabilidade econômica da implantação de obras de grande vulto ainda na fase de planejamento de projetos é uma recomendável prática governamental que possibilita excluir projetos que se mostrem inviáveis economicamente, além de permitir a priorização de projetos afins por meio de comparação de seus orçamentos.

Consoante a relevância do tema, torna-se imperioso o bom usufruto do dinheiro público, sendo nesse sentido, a imprescindível qualidade dos serviços realizados por meio seu meio, tendo como finalidade o atendimento das necessidades públicas. Nesse sentido, as obras públicas perfazem um conglomerado de regramentos que visam sua realização da melhor maneira possível e nessa concepção o interesses público deve sempre ser posto sobre o interesse do particular, logo, faz-se fundamental uma rígida avaliação da possibilidade de serem acrescidos aditivos as obras públicas.

Figura 8: Avaliação do risco de aditivo em obra pública

Fonte: Branstetter e Oliveira (2019, p.44) apud Fidan et al. (2011).

Os recursos públicos devem ser voltados ao suprimento das necessidades públicas, sendo para isso empregados com eficiência e economia, adotando para isso, rigorosas métricas de gestão de processos em obras públicas, tentando assim contemplar o maior número possível de possiblidades de evitar a incidência de aditivos e caso esse sejam fatidicamente necessários, que não ultrapassem, sobre nenhuma alegativa, os limites impostos pela lei.

Para De Oliveira e Grohmann (2016, p.57-58) isso significa:

A compreensão dos processos de trabalho, nesse contexto, revela-se essencial para o gestor público na medida em que proporciona a análise da atuação das pessoas no ambiente organizacional. Sob o ponto de vista estratégico, a análise de processos organizacionais tende a identificar os esforços que agregam valor ao serviço, bem como aqueles que geram perdas e devem ser alvo de mudanças. […] Percebe-se que setor público carece de uma mudança de foco, deslocando- se de abordagens que valorizam essencialmente a estrutura para um enfoque que objetive a melhoria constante dos processos organizacionais.

Ainda de acordo com De Oliveira e Grohmann (2016, p.59) apud Baldam et al. (2007), que nessa contextualização:

Nesse contexto, a evolução e a difusão da gestão por processos trazem a perspectiva das organizações como um conjunto de processos internos e externos que devem ser entendidos e mapeados, de modo que as tarefas não sejam definidas segundo a função dos departamentos organizacionais, mas, sim, de acordo com as atividades que proporcionarão maior valor agregado à organização e aos produtos/serviços oferecidos. Assim, a racionalização contemporânea do trabalho passa a interpretar as atividades organizacionais de maneira ampla e transfuncional, de forma que um processo pode cruzar departamentos e solicitar diferentes serviços.

3 METODOLOGIA

Objetivando o alcance dos objetivos do estudo, foram realizadas pesquisas na literatura abordando a importância da gestão de processos em obras públicas, sobre a perspectiva da repercussão financeira originada pela implementação de aditivos em obras públicas. Nessa perspectiva foram abordadas as resultantes de alterações de contrato, no sentido de sua efetivação gerar prejuízos ao erário de forma econômica e social, indo de encontro ao princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse do particular. Ressalvadas as permissões que a lei possibilita.

Para isso o estudo foi construído por meio de pesquisa bibliográfica, uma vez que a pesquisa científica se encontra consolidada por meio de repositórios, condensando as linhas de raciocínio de diversos pesquisadores e partindo disso, torna-se possível compreender se há confluência de pensamento com a natureza do problema.

A pesquisa bibliográfica é habilidade fundamental nos cursos de graduação, uma vez que constitui o primeiro passo para todas as atividades acadêmicas. Uma pesquisa de laboratório ou de campo implica, necessariamente, a pesquisa bibliográfica preliminar. Seminários, painéis, debates, resumos críticos, monográficas não dispensam a pesquisa bibliográfica. Ela é obrigatória nas pesquisas exploratórias, na delimitação do tema de um trabalho ou pesquisa, no desenvolvimento do assunto, nas citações, na apresentação das conclusões. Portanto, se é verdade que nem todos os alunos realizarão pesquisas de laboratório ou de campo, não é menos verdadeiro que todos, sem exceção, para elaborar os diversos trabalhos solicitados, deverão empreender pesquisas bibliográficas (ANDRADE, 2010, p. 25).

Para de Sousa, Oliveira e Alves (2021, p.65-66):

A pesquisa científica é iniciada por meio da pesquisa bibliográfica, em que o pesquisador busca obras já publicadas relevantes para conhecer e analisar o tema problema da pesquisa a ser realizada. Ela nos auxilia desde o início, pois é feita com o intuito de identificar se já existe um trabalho científico sobre o assunto da pesquisa a ser realizada, colaborando na escolha do problema e de um método adequado, tudo isso é possível baseando-se nos trabalhos já publicados. A pesquisa bibliográfica é primordial na construção da pesquisa científica, uma vez que nos permite conhecer melhor o fenômeno em estudo. Os instrumentos que são utilizados na realização da pesquisa bibliográfica são: livros, artigos científicos, teses, dissertações, anuários, revistas, leis e outros tipos de fontes escritas que já foram publicados.

Dito isso, o problema da pesquisa que residia em verificar a importância da gestão de processos em obras públicas decorrentes de alterações de custo e prazo foi compreendido por meio por meio da composição exploratória e explicativa, uma vez que por meio dessas torna- se possível uma abordagem ao problema através de um levantamento de informações fortemente caracterizante, agindo de forma complementar em relação ao levantamento das hipóteses.

As formas exploratória e explicativa quando combinadas produzem uma compreensão complementar sobre o fenômeno estudado e por essa razão melhoram o entendimento, uma vez que o tema sobre os processo de gestão para contratação de obras públicas é envolto de interesse tanto científico quanto social, fundamentado pelo grande volume de capital público envolvido no processo.

A gestão na área de fiscalização de obras públicas envolve responsabilidade e o conhecimento nas áreas de Engenharia (Grifo nosso), Administração e Direito. A parte técnica, desenvolvimento do projeto e suas especificações, principalmente o seu preço, e a legalidade desses processos é o que muito motivou a realização deste trabalho (RIBEIRO, 2015, p.65).

Quadro 1: Fluxograma metodológico da pesquisa

Fonte: Autor, 2023.

Tecnicamente, o estudo é enquadrado como um pesquisa bibliográfica de tipo documental, construído por meio da análise e interpretação de artigos científicos condensados em periódicos, sendo o levantamento de informações perfazido por meio dos questionamentos sobre o fenômeno ao qual se deseja dissertar.

O problema da pesquisa foi formulado, partindo do pressuposto do dano causado ao erário, tendo relação direta com a importância da gestão de processo para a realização de obras públicas. Assim, buscou-se cobrir a maior causalidade possível consoante ao comparativo entre a constituição das hipóteses com as relações dos apontamentos decorrentes da repercussão financeira criada por meio da alteração de custo e prazo em obras públicas.

A abordagem ao problema da pesquisa pela forma mista, ou seja, qualitativa e quantitativa também funcionou de forma complementar, provendo assim uma construção caracterizadora do problema da pesquisa, tornando-a assim mais abrangente no sentido do entendimento.

O levantamento de dados, pela via bibliográfica contribuiu de forma significativa, no tocante ao direcionamento que estudo deveria tomar, criando uma interpretação consistente que culminou com a análise de resultados da seção seguinte.

A pesquisa bibliográfica se deu em função dos temas que mais fossem congruentes a temática do estudo, para isso inicial foram minerados no repositórios 48 artigos desses, utilizando como critério exclusivo a leitura de seus resumos, restaras 35. Contudo, o cerne bibliográfico do estudo fincou em 10 artigos, que abaixo estão dispostos em perspectiva de tema, autor e ano de publicação, orientando assim o passo bibliográfico de captação.

Quadro 2: Capitação base de bibliografia de apoio.

Fonte: Autor, 2023.

4 ANÁLISE DE RESULTADOS

A gestão de eficiente dos processos para a realização de obras públicas, no sentido de contratação dos serviços não governamentais para sua execução deve obedecer às regras e princípios para que aja consonância com os interesses da coletividade e do bem comum.

Para Sampaio (2019, p.11) apud Neto (2019), isso significa:

O procedimento de contratações no âmbito da Administração Pública deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme dispõe a Constituição Federal de 1988.Tendo em vista que a Administração Pública funciona financiada pelos impostos, como cidadãos em sociedade, é importante buscar entender o destino da aplicação das verbas públicas. As obras públicas não fogem desta regra, e merecem bastante atenção, até pelo fato de que, geralmente, se trata de centenas de milhares de reais em dinheiro. Pensando nisto, é importante que a produção acadêmica também aponte para esta temática, oferecendo subsídios documentados sobre o panorama existente no que tange aos gastos públicos, para que sirva de parâmetro para os órgãos públicos e seus responsáveis técnicos estabelecerem melhorias que reduzam os desperdícios do dinheiro público.

Dito isso, a execução de obras públicas, como qualquer empreendimento, está sujeita a casos fortuitos, contudo esses, para serem inseridos dentro orçamento por meio de aditivo em obra pública, deve seguir ritos que o justifiquem precisamente, assim como também devem ser limitados ao que lei determina para que exista uma limitação do dano causado ao erário e a sociedade.

Nesse sentido Sampaio (2019, p.11-12) ensinam que:

Projetos relativos a obras de engenharia estão sujeitos a fatos imprevisíveis que culminem na modificação do escopo inicial, bem como do valor estimado do empreendimento. No entanto, no âmbito das obras públicas, os sucessivos aditivos fazem com que as obras tenham atrasos e custem valores superiores aos estimados inicialmente. Soma-se a isto o fato de que os recursos que custeiam tais obras são provenientes dos impostos recolhidos do povo. Desta forma, os aditivos, mesmo que possuam justificativa plausível, representam prejuízo à sociedade e ao erário público. As modificações de projeto no momento da execução, a não utilização de tecnologias inovadoras, e utilização de orçamentos defasados no momento da licitação são fatores que possivelmente contribuam para a existência dos aditivos, de prazo e/ou de valor.

Para Santos, Starling e Andery (2015, p. 238):

A quantidade de obras […] afetadas com aditivos contratuais de prazo e valor, assim como a intensidade desses aditivos, deixa clara a existência de um grave problema que afeta o uso dos recursos públicos. Embora o desenvolvimento do trabalho tenha sido realizado com base na análise das obras de uma autarquia municipal, o referencial teórico avaliado demonstra que outras entidades públicas possuem problemas semelhantes. […] Ainda que eventuais diferenças de entendimento do problema não sejam por si conclusivas, sugere-se a possibilidade de que a percepção dos agentes envolvidos esteja associada a um modelo tradicional de gestão de empreendimentos públicos, potencializado pela falta de integração entre as fases de projeto e produção, causada em parte pelos mecanismos de contratação impostos pela Lei das Licitações. No planejamento e execução dos empreendimentos não são consideradas as interdependências entre atividades, nem são considerados no início do projeto potenciais riscos. Se o atual mecanismo de contratação exige que o projeto e a execução sejam separados, os agentes públicos contratantes e as empreiteiras contratadas deveriam fazer uma análise crítica dos projetos

A gestão de processos aplicada otimização da forma de realização da obra pública sobre a ótica de minimizar ao máximo o custo desnecessário da realização da obra, caracteriza um implemento fundamento, característico de princípios da boa administração, como por exemplo a eficiência. Trazendo isso para a seara da engenharia civil, essa temática atinge grande amplitude e aplicabilidade. No Brasil, estudos sobre a perspectiva pública ainda ocorrem de forma modesta, apesar do grande volume de obras públicas que são realizadas tanto em território nacional quanto fora.

A respeito disso Rasmussen (2013, p. 26) discorre dizendo que:

O número de possibilidades para pesquisas acadêmicas dentro do ramo da engenharia civil é muito amplo, sendo que a maior parte é focada em obras privadas. Estudos sobre obras públicas, no Brasil, começam a dar seus primeiros passos, porém ainda estão muito atrasadas em relação ao pesquisado em outros países. Quando se trata de pesquisas internacionais sobre o assunto, a quantidade de pesquisa e o campo de abrangência dos assuntos estudados são maiores se comparadas com as desenvolvidas no Brasil.

Para isso, de acordo com D`Angelo (2022, p.20) é necessário que:

A qualidade de uma obra pública, fator importante em qualquer empreendimento, fica sujeita às ações e procedimentos de todos os agentes envolvidos, desde a fase de planejamento e contratação de projetos executivos até a fiscalização e recebimento da obra concluída. […] Por esta e outras razões, observa-se que é cada vez mais importante que a Administração Pública evolua no que diz respeito à utilização dos recursos de forma eficiente, atendendo os anseios da sociedade de forma planejada, controlada e com qualidade.

Diversos são os fatores que podem incidir sobre uma obra pública que causam a incidência de aditivos, contudo se seguidos os ritos legais, sua inclusão reveste-se de legalidade, nesse sentido cabe a gestão de processos, tentar dimensionar a incidência desses eventos, uma vez que em sua grande maioria, ocorrem de forma cíclica. Com isso, a gestão de processos é capaz de identificar os gargalos relacionados a possível inclusão de aditivos e com isso prever em termos orçamentários e executórios quais caminhos devem ser percorridos para a manutenção da supremacia do interesse público em detrimento do interesse particular consoante ao prazo de execução da obra e em termos pecuniários, sobre a vertente do uso eficiente dos recursos públicos.

Figura 9: Fatores de incidência de aditivo em obras públicas

Fonte: Ribeiro, 2015, p.73.

Figura 10: Fatores de incidência de aditivo em obras públicas

Fonte: Ribeiro, 2015, p.73.

Relativo a previsibilidade da incorrência de alterações contratuais em obras públicas, Ribeiro (2015, p.73-75) discorre no sentido de sua origem, como:

quanto à vertente de falhas de procedimentos na elaboração dos projetos básicos:

falhas de orçamento e especificações – neste grupo foram relacionados todos os serviços aditivados que tiveram como origem os seguintes fatores:

divergências de quantitativos da planilha orçamentária, tanto para mais quanto para menos;
omissão de serviços na planilha orçamentária, apesar de estarem evidentes no projeto básico;
divergências de especificação entre os serviços descritos na planilha orçamentária e os previstos no projeto básico;

inconsistências de projetos – foram considerados neste grupo os motivos relacionados às falhas dos projetos de arquitetura e/ou complementares de engenharia, determinantes na contratação de serviços adicionais. Como exemplo, pode-se mencionar:

falta de detalhamento, impedindo a previsão correta dos serviços a serem executados; ou
falhas de especificação que levaram à necessidade de se fazer retrabalhos ou reforços em peças estruturais;

incompatibilidades de projetos – neste grupo foram relacionados os serviços decorrentes de falta de compatibilização dos diversos projetos. São exemplos de aditivos nesta origem:

divergências entre especificações e/ou soluções técnicas adotadas entre os projetos (exemplo: tipo de telha especificada pelo projeto de arquitetura e de estrutura metálica);
sobreposição de elementos na obra (exemplo: dutos de ar condicionado e luminárias);
acréscimo de quantitativos de serviços (exemplo: alvenaria para cobrir tubulações de prumadas).

quanto à vertente de alterações decorrentes de necessidades surgidas após a contratação da obra:

alterações visando manutenção – foram consideradas, neste grupo, todas as alterações que tiveram como motivação, exclusivamente, a facilidade e/ou economicidade dos serviços futuros de manutenção. (Por exemplo: a substituição de um determinado tipo de revestimento, com vistas a diminuir o custo com a pintura de manutenção);
alterações devido a solicitações dos usuários – quando os motivos que levaram à contratação de aditivos vieram de solicitação específica dos usuários, para atendimento de suas novas necessidades. (Por exemplo: adequação de instalações para abrigar novos equipamentos, mudança do local de implantação da obra, entre outros);
alterações devido a solicitações da fiscalização ou dos projetistas – em princípio, todas as adequações dos projetos passam por seus autores e/ou pela fiscalização, ou seja, as solicitações de alteração partem dos projetistas ou dos fiscais. Neste grupo foram relacionados todos os serviços decorrentes de adequações/alterações do contrato, com base em novas necessidades, detectadas após a contratação da obra, exceto aquelas destacadas nos dois itens anteriores. Foram contemplados neste grupo todos os serviços originados de alterações de projetos e especificações, como: mudança de layout, acréscimo de serviços não previstos para a etapa em execução, ampliação da área a ser construída, mudança do local de implantação da obra, dentre outros.

Diante de toda a exposição, a gestão de processos relativa a manutenção da efetividade e eficiência voltada a realização de obras públicas, ancora nisso uma métrica de fundamental importância para que, caso sejam necessárias, as alterações contratuais ocorrem de forma legal e ordeira. Bem como, é fundamental que a gestão de processo seja executada a contento e com isso tenha capacidade de prover os apontamentos necessários para conter a repercussão financeira e temporal da inclusão de aditivos em obras públicas.

Quadro 3: Fluxograma Contratação de obras públicas

Fonte: D´Angelo, 2022, p.34.

Caldeira (2015, p.10) faz a seguinte divisão relacionada a gestão de processos relacionado ao gerenciamento de projetos.

Figura 9: Processo de gerenciamento de projetos.

Fonte: Caldeira (2015, p.9) apud Guia PMBOK (2013).

Incorre disso, segundo De Oliveira e Grohmann (2016, p.64-65) apud Pavani Junior e scucuglia (2011) que:

Diante do exposto, é possível identificar similaridades entres os principais modelos de gestão por processos. Em termos gerais, a maioria dos modelos sugere a ampla compreensão dos processos atuais de trabalho (mapeamento) a fim de que sejam identificados aqueles que estão em desequilíbrio e apresentam gargalos. O mapeamento dos processos apresenta grande importância na medida em que tem a função de registrar e documentar os procedimentos em uma organização. Uma vez que o aprendizado é construído com base em conhecimentos tácitos e explícitos, a organização deve estar atenta ao fato de que seus trabalhadores podem migrar de um setor para outro ou se aposentarem, a fim de não perder lições e experiências conseguidas ao longo de muitos anos e que dão o suporte essencial à sua existência.

O Ministério Público Federal – MPF, conta com um manual de gestão de processos que de acordo com o citado por De Oliveira e Grohmann (2016, p.69) tem os seguintes objetivos:

Conhecer e mapear os processos organizacionais desenvolvidos pela instituição e disponibilizar as informações sobre eles,promovendo a sua uniformização e descrição em manuais;
Identificar, desenvolver e difundir internamente metodologias e melhores práticas da gestão por processos;
Promover o monitoramento e a avaliação de desempenho dos processos organizacionais, de forma contínua, mediante a construção de indicadores apropriados; e
Implantar melhorias nos processos, visando alcançar maior eficiência, eficácia e efetividade no seu desempenho

Dada tamanha importância do tema, relativo ao tangenciamento de metas a utilização do ciclo PDCA, no qual se baseia em uma ferramenta de qualidade , disposta em quatro fases, do qual promove o controle e a melhoria da qualidade dos processos, avoca uma medida caracterizadora da gestão de processos.

Figura 10: Ciclo PDCA voltado a gestão de processos

Fonte: De Oliveira e Grohmann (2016) apud MPF(2013).

A gestão de processo tem por objetivo direcionar a ação do gestor em benefício da administração e por consequência, dos administrados, voltando isso a forma orçamentária, por meios de possíveis apontamentos decorrentes repercussão financeira de alterações relacionadas a inserções de aditivos de custos de execução de obras públicas, torna sua aplicação um fundamento sine qua non.

Relativo a isso, Belo (2017, p.1-2) normatiza que:

No contexto do trabalho importa identificar conceitos que permitem uma estruturação do pensamento e a identificação de uma linha condutora do exercício de investigação. Assim, e para o que contribui para o alinhamento do trabalho, governança surge enquanto exercício do poder no quadro político quando este contempla a participação de agentes externos às instâncias formais de decisão. Apesar das múltiplas aceções conceptuais existentes, o entendimento da governança enquanto quadro que viabiliza a participação da sociedade civil no processo de gestão das políticas públicas, permite o enquadramento das variáveis e o encontro de uma linha estruturante da investigação. O entendimento de que os atores intervenientes no processo da política pública não se resumem às instancias de decisão política e à administração pública, significa um entendimento alargado dos atores e do papel que cada um assume. O nível de participação e os seus contextos suscitam a questão de qual o papel reservado ao estado, sendo este, e na preservação da boa governança, e das estratégias definidas, entendido como o elemento formulador das políticas públicas. Neste contexto a administração pública não se cinge exclusivamente à implementação, assumido o papel de coordenação das redes de entidades implementadoras, tratando-se de entidades públicas ou não.

Ainda, conforme, preconiza Belo (2017, p.14):

A gestão do processo de políticas públicas, tendo como referência o modelo da governança, suscita questões relacionadas como a participação de atores chave, pertencentes ou não às instâncias formais de decisão, visíveis ou não, sendo por isso essencial a compreensão destas participações, e em que fases do processo, através de que mecanismos e com que objetivos, e qual o peso das ideias ou das instituições. Os diversos atores e instituições envolvidos no processo em causa, suscitam a necessidade de entender a coordenação política e administrativa, e retirar assim ensinamentos para a operacionalização de uma política pública que atua em rede e onde as parcerias governamentais e não governamentais colaboram para a prossecução dos objetivos políticos. A gestão do processo complexifica-se no entendimento da participação ou não, de elementos externos ao sistema formal de decisão, e nesta presença, qual a efetiva participação e grau de comprometimento para com a política pública e os seus objetivos.

Figura 11: Elementos objetivos da gestão de processos em obras públicas

Fonte: D´Angelo (2022, p.32) apud Magalhães (2018).

Logo, um modelo de excelência em gestão de processos normatiza um referência que deve ser seguida e aprimorada continuamente e disseminada suas práticas por todos os níveis de gestão de processos, pois só o entendimento completo do processo é capaz de prover melhoria real, isso aplicado a gestão de processo em obras públicas promove o exame e a modernização dos procedimentos empregados com o fito de evitar repercussões financeiras que decorram da inclusão de aditivos que promovam alterações de custo e de prazo na execução de obras públicas.

Trazendo a tona a fundamental relevância do tema, no que concerne ao gerenciamento de processos voltado a boa execução de obras públicas, restringindo isso ao caso brasileiro, de forma que a contribuição do estudo relativa ao problema da pesquisa conseguiu ser superado e assim houve o estabelecimento construído por consulta bibliográfica mostrando o quão importante é a gestão de processos em obras públicas e seus apontamentos relacionados a inclusão de aditivos como geratriz de ônus de custo e prazo.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A realização de uma obra pela administração pública, perfaz uma melhoria social voltada ao bem-estar da população, sendo por isso fundamental que sua execução ocorra de forma eficiente, até porque, os recursos disponibilizados para a realização são oriundos da tributação de impostos, obrigados ao cumprimento pela coletividade. A orçamentação disponibilidade a realização de uma obra pública somente deve sofrer aditivação se esse for impreterivelmente justificado.

Com isso a realização do estudo conseguiu atingir os objetivos iniciais em relação ao levantamento das hipóteses da pesquisa, caracterizadas pela descrição do seu problema, ao qual residia em verificar a importância da gestão de processos em obras públicas no sentido de conter a repercussão financeira originada pela inclusão de aditivos em contratos do decurso da execução dessas obras.

O estudo conseguiu verificar que a ocorrência de aditivos em obras públicas é quase que uma prática normativa, contudo, sua efetivação tem por obrigação de seguir o que preconiza a lei, caso contrário os envolvidos incorrem em prática de crime. A lei por sua vez, determina os ritos e em quais condições é possível a inclusão de um aditivo ao contrato inicial, sendo nesse sentido fundamental, de modo peremptório que a gestão de processo tenha uma visão futura sobre a possibilidade dessa ocorrência.

No Brasil, o tema relativo a realização de obras públicas é bem delicado, a despeito, a referencia é relativa a tempos não tão pretéritos, os escândalos de corrupção que circunscreveram diversas obras públicas, exemplos esses que deveriam serem usados como estudo de caso, para que não voltassem a ser repetidos, mas isso é uma possibilidade para o tema de outro estudo. A aplicação correta da gestão de processo em obras públicas, padroniza e proporciona a diminuição de erros de execução, motivando o desenvolvimento de ações de responsabilidade por parte dos responsáveis por gerir.

Logo, diante da análise construída, a gestão de processos promove o desenvolvimento institucional pois exige capacitação para aplicação de seus fundamentos, isso demanda experiência e mostra as dificuldades enfrentadas na gestão de processos em obras públicas, sendo fundamental seu desenvolvimento para que sua aplicabilidade ocorra por todo o processo.

REFERÊNCIAS

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