REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202502281840
Aline Keity Coutinho Barros1
Alynne Maria dos Reis Lima2
Eliete da Silva Ribeiro3
Katia Cristina Vasques de Oliveira4
Resumo: O presente trabalho cuidará da abordagem da função policial, da sua essência aos seus limites no âmbito do Estado Democrático de Direito. Tema controverso e ainda bastante desconhecido pela doutrina brasileira e principalmente pelos agentes de segurança pública, apesar de fundamental importância para o atuar do Estado enquanto detentor do poder de polícia dentro de uma democracia na qual não se pode perder de vista a preocupação com a manutenção da paz social, o que só pode ser alcançada por meio do respeito aos direitos fundamentais dos seus cidadãos. Assim, esta pesquisa se propõe estudar a função policial e seus liames frente ao viés de essencialidade e complexidade. Recorrendo aos estudos já realizados por outros países que superaram esta fase e caminham à frente na função policial. Desta forma, irá se verificar os vários conceitos ligados ao Estado Democrático de Direito, bem como estudar as instituições policiais ao longo da história, verificando a inserção, das mesmas, no Estado Democrático de Direito através da sua atuação, visando atender aos princípios norteadores de direitos humanos, legalidade e outros pressupostos democráticos,
Palavras Chaves: Estado, Democracia, Direito; Polícia, Segurança Pública.
1- Introdução
Existe uma inquietação geral quanto à atuação das forças de segurança pública no Brasil. O índice de violência nas ruas e a falta de controle do Estado é de conhecimento nacional e internacional. Direitos são violados em nome do poder/dever do Estado de assegurar a paz social, generalizando a violência e aterrorizando a população que já há muito desacreditou no Poder Público de conter tal problema por meio da função policial. Faz-se necessário buscar soluções. Usar o direito comparado como base para a construção da função policial, considerando sua essência e limites, baseada no Estado de Direito seria um caminho a perseguir pelo Brasil?
Nesse pequeno ensaio sobre a temática, de forma sintética, abordamos o assunto com o objetivo de analisar e compreender a função policial no Estado de direito, o processo de construção e evolução da sua essência aos seus limites diante de suas características e problemas, sem a pretensão de esgotar o debate.
Vale iniciar os motivos que justificam este trabalho citando Sousa (2016, p. 6), o qual identifica que o direito policial é de interesse de toda a sociedade:
O direito policial não interessa apenas aos investigadores, aos acadêmicos, aos profissionais do direito em geral e às polícias, mas a toda a comunidade e ao próprio Estado. A segurança interna é um pressuposto indispensável do bom funcionamento do Estado e do gozo pelos cidadãos dos seus direitos e liberdades. A boa ordem interna do Estado é também fundamental ao desenvolvimento do direito, ao aperfeiçoamento da justiça e à melhoria das condições de vida dos cidadãos.
Assim, o trabalho que nos propomos realizar trata-se mais precisamente de tentar compreender as dinâmicas de construção e evolução das práticas policiais e sua relação com o poder dever do Estado em assegurar a paz social, sem, no entanto, coibir as liberdades individuais, mantendo a proteção não somente da vida, mas também do patrimônio de cada indivíduo.
A escolha do tema “A função policial no Estado Democrático de direito: da sua essência aos seus limites”, fundou-se em diferentes razões, entre as quais destacamos: a geral inquietação com a segurança pública brasileira e sua relação direta com a minha função de policial e a quase total falta de estudos sobre o tema de direito policial. O que se tem, são estudos técnicos sobre a elaboração de inquéritos, nos quais não se discute o tema Segurança Pública enquanto poder/dever do Estado. Já não se pode mais suportar a insegurança e nem mesmo tantas violações de direitos em nome do Poder de Polícia atribuído ao Estado.
Importante citar aqui o que diz Sousa (2009, p. XXIII), sobre o tema:
Não deixa de ser um verdadeiro paradoxo que, sendo o direito policial um dos mais antigos, ricos e importantes ramos do direito público moderno, com tantas e tão relevantes implicações na realização do estado de direito e dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos, tenha sido simultaneamente, ao longo de tantos anos, praticamente esquecido pela doutrina jurídica portuguesa.
Fazendo nossas as palavras de Souza, diria o mesmo em relação a doutrina jurídica brasileira, a qual clama por solução urgente de mudanças frente ao atual sistema penal vigente.
Esperamos com este estudo iniciar o debate no sentido de identificar a realidade da nossa inquietação com a segurança pública no que concerne à função policial e contribuir para que novos rumos possam ser alcançados por meio da investigação e comparação com os diversos ramos do direito em especial relacionados ao tema.
Julgamos que, a compreensão da construção e evolução do direito policial em outros países como Portugal, França, Alemanha, por meio do direito comparado, poderá contribuir para a construção de mudanças na segurança pública brasileira, a tanto tempo reconhecida como falida.
O trabalho situa-se, assim, numa zona de interface entre vários ramos do direito, essa interdisciplinaridade o torna de fundamental importância uma investigação aprofundada sobre seus liames, conforme ressalta Sousa (2016, p. 33):
O direito policial encontra-se num campo de tensão entre o direito constitucional, o direito administrativo, o direito penal e o direito processual-penal. Daqui resulta o caráter interdisciplinar do direito policial. Por isso, o seu estudo só tem a ganhar com a participação de especialistas das referidas áreas jurídicas e, em certa medida, também dos civilistas (por exemplo em matéria de responsabilidade civil).
O interesse do tema advém da inquietação quanto à escassez das matérias jurídico-policiais, especialmente diante da urgente necessidade de mudanças na forma de fazer segurança pública no Brasil e no atuar policial de acordo com o Estado de direito. Nesta perspectiva, Sousa (2009, p. XXV) afirma que, “É necessário garantir não só condições de ordem e segurança públicas nos Estados, mas também os direitos e liberdades dos cidadãos”.
O viés de mudanças provém da cientificidade, este é o caminho para soluções aos problemas, sendo o que se pretendem com este trabalho: por meio do direito comparado encontrar soluções aos graves problemas de identidade policial no Brasil suprimindo a lacuna de falta de estudos sobre o tema.
Não se pode mais perder tempo, se quisermos colocar o País dentro do que se tem nos países mais evoluídos nesse ramo do direito, como é o caso de Portugal e França, entre outros, faz-se necessário darmos os primeiros passos.
Nesta lógica, o trabalho que levamos a cabo, enquadra-se na formação de um direito policial fundado no Estado de direito e pretende estudar as dinâmicas de construção e evolução deste ramo do direito enquanto processo essencial à justiça sem perder de vista os direitos fundamentais individuais de cada cidadão, como bem frisado por Sousa (2009, p. XXIX), “no centro das nossas preocupações está o Estado de direito e suas exigências dos pontos de vista das necessidades de garantia de ordem e segurança pública e dos direitos e liberdades dos cidadãos”.
Situamo-nos numa temática complexa e multidimensional que, pela sua contemporaneidade nos aparece como um campo privilegiado de investigação, vez que o direito policial interessa ao legislador, aos investigadores, aos profissionais do direito, e muito particularmente a todos aqueles que no dia a dia estão encarregados de aplicar a lei policial. Interessa igualmente ao cidadão em geral, não só porque assegura as condições de exercício dos direitos e liberdades, mas também porque incide simultaneamente sobre a limitação desse mesmo exercício, o que torna de extrema importância e urgência aprofundar o conhecimento sobre tal.
A pesquisa seguiu o tipo de análise documental e bibliográfico, utilizando-se o referencial teórico-metodológico analítico, amparada em literatura específica do campo da doutrina e legislação pertinente do direito policial existente, das políticas criminais e da sociologia do crime.
No nosso caso, a subjetividade que envolve o estudo no domínio da construção da identidade profissional no contexto da função policial, aponta para questões epistemológicas e metodológicas específicas, que de uma forma geral são compatíveis com as abordagens qualitativas.
2- Desenvolvimento
Desde os primórdios das civilizações que o homem buscou viver agrupado em sociedade, tais agrupamentos visavam garantir a defesa, bem como a satisfação das suas necessidades primárias. “Santo Tomás de Aquino afirma que o isolamento é exceção à regra ocorrendo em alguns casos pontuais”. (DALARI, 1998, p. 8).
Com o surgimento desses agrupamentos surgem os povos, que mais tarde deram origem aos Estados, que por sua vez representam a reunião de um povo, em determinado território geográfico, reunidos sobre a égide de um governo soberano.
Com relação ao conceito de Estado, existem várias definições, sendo elas filosóficas, jurídicas e sociológicas, porém o mais importante se refere aos elementos do Estado que podem ser de ordem formal e de ordem material. Segundo Bonavides (2018, p. 74-78), “sobre a ordem formal existe o poder político na sociedade”. Já com relação aos elementos de ordem material tem-se o elemento humano e o elemento territorial.
Os primeiros Estados eram totalitários, ou seja, o Estado estabelecia as regras, porém não se subjugava a elas e o povo não tinha qualquer participação na tomada de decisões feita pelo soberano. Desse modo, o povo que compunha determinado Estado possuía direitos restritos e pouco definidos, sujeitando-se a constantes abusos por parte do Poder estatal. Só a partir da Revolução Francesa é que houve a quebra desse status quo, erguendo-se os pilares de um Estado restrito pela lei, baseado na liberdade, igualdade e fraternidade entre os homens. Dando surgimento ao chamado Estado Democrático de Direito, que nada mais é do que o Estado que se submete ao poderio das leis, acrescendo a participação popular nas decisões.
No contexto de manter a ordem nas sociedades primitivas é que surgem as primeiras instituições policiais, nos primórdios tinham a função precípua de garantir a governabilidade do soberano, atendendo exclusivamente às suas vontades. A polícia nos moldes atuais como a conhecemos surgiu no século XIX, mais precisamente na Inglaterra. No Brasil, a primeira instituição surgiu no Estado do Rio de Janeiro, no início do século XIX com a chegada da Família Real portuguesa, a qual representava apenas os interesses da Coroa. Com o passar dos tempos esta muda seu enfoque, deixando as características essencialmente militares, voltada para a defesa interna e externa, para o modelo baseado no Estado democrático de direito que tem como principal função garantir os direitos individuais e coletivos dos cidadãos e da paz social.
A razão do fim de existir do Estado se encontra na necessidade de proteção e na realização dos interesses de um corpo social. Para ajustar-se a eles é que o ente estatal institui leis com o fim de zelar pela sua concretização por intermédio de um conjunto de deveres poderes e de prerrogativas. O poder de polícia insere-se nessas prerrogativas, materializando-se, em ato, através da polícia.
Segundo Cretella Júnior (1999, p. 25), a palavra polícia está “ligada, etimologicamente, ao vocábulo política, pois ambas vêm do grego polis (polis, cidade, Estado) (…)”. Prossegue este doutrinador destacando que, durante a Idade Média, o sentido de polícia altera-se para significar a boa ordem da sociedade civil debaixo da autoridade do Estado, contrapondo-se à boa ordem moral do Direito Canônico.
Para Hipólito (2012, p. 37-39), a polícia moderna como se conhece surgiu na Inglaterra no ano de 1785, onde William Pitt, o qual apresentou ao parlamento inglês o projeto para criação de uma polícia profissional. Todavia, somente em 1829 com Sir. Robert Peel, foi que surgiu a Polícia Metropolitana de Londres com intuito de combater os efeitos da industrialização e o consequente aumento da criminalidade.
No Brasil, a polícia profissional surge durante a monarquia, mais precisamente no Rio de Janeiro em 1808 com a chegada da família real, e posteriormente avança para a República no ano de 1889. Na interpretação de Hipólito, (2012, p. 48-57), foi nessa época que surgiu “a dicotomia polícia militar e polícia civil”, havendo ainda a figura da guarda civil. Nesse período a função policial era canalizada para a proteção interna e externa, exercendo o papel de exército estadual. Mais tarde, devido ao seu poderio, foi considerada força auxiliar do exército, ficando subordinada a este. Durante o Regime Militar passou a fazer o papel de domínio e repressão política.
É na proteção e na realização dos interesses de um corpo social que se encontram o fim e o motivo de existir do Estado. Para conformar-se a eles, o ente estatal deve instituir leis e zelar pela sua concretização por intermédio de um plexo de deveres-poderes, de prerrogativas. O poder de polícia insere-se nessas prerrogativas, materializando-se, em ato, através da polícia.
Nesse contexto, o novo modelo de polícia que hoje se apresenta, é voltado para garantir o pleno exercício da cidadania. Baseia-se no axioma de uma instituição que está incessantemente junto da sociedade atendendo aos seus anseios de segurança e respeitando as liberdades individuais.
Importante se faz melhor compreendermos o conceito de polícia, para tanto, transcrever-se-á o conceito geral trazido por Sousa (2016, p. 44), para o qual:
(…), a polícia em sentido amplo pode ser entendida como a regulação de uma de uma liberdade ou atividade, com vista à salvaguarda da ordem coletiva ou do bem comum relevante. Integram esta acepção ampla de polícia as normas que regulam diretamente as atividades e liberdades dos particulares (por exemplo, autorizações e proibições de certas atividades) e os atos indispensáveis à garantia de aplicação dessas normas.
O Estado de direito por sua vez é o Estado que se propõe a resguardar os direitos e garantias fundamentais dos seus cidadãos, através de instituições e ferramentas que concretizam essas garantias. Nele todos estão sujeitos às regras jurídicas estabelecidas, principalmente o Estado.
Com a Constituição Federal de 1988, que apresenta no artigo 144 o Sistema de Segurança Pública, ou seja, as instituições que têm como finalidade a preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio. Também prevê que a segurança pública é dever do Estado, mas também direito e responsabilidade de todos.
Nesse contexto é importante trazer o conceito de polícia apresentado por Lazzarini (1999, p. 12), que assim define:
Em sentido estrito, polícia é vocábulo que designa o conjunto de instituições, fundadas pelo Estado, para que, segundo as prescrições, legais e regulamentares estabelecidas, exerçam vigilância para que se mantenham a Ordem Pública, a moralidade, a saúde pública e se assegure o bem estar coletivo, garantindo-se a propriedade e outros direitos individuais.
Como se percebe, a definição de polícia é muito mais abrangente atualmente, progredindo para além das questões criminais. A polícia atua em qualquer situação de conflito tendo hoje um papel predominantemente de conciliadora da sociedade.
Sousa (2009, p. 1), afirma que “(…) a partir do início do século XVIII, surgiu em Portugal, como em outros países, uma nova acepção do termo polícia, que terá sido adaptada do francês police, significando força de segurança que assegura a ordem pública.
Desta forma, a função policial de manter a ordem pública implica muitas vezes que esta atue com intervenção na vida dos indivíduos, colocando esta função em situação controversa vez que viola direitos fundamentais.
Nesse sentido Sousa (2009, p. 25), esclarece que:
O reconhecimento da ordem pública como cláusula de abertura da função (fonte de habilitação) e limite de intervenção das forças policiais exige o reconhecimento de importantes restrições jurídico constitucionais numa sociedade livre, pluralista e democrática. Desde logo, constitui violação da ordem pública todo o exercício da liberdade individual de forma a violar o sentimento ético e social dominantes. Podem existir normas ético-sociais nacionais, regionais e locais. No entanto, porque a existência destas normas deve estar comprovada, ao mesmo tempo que muitas vezes é controversa, tem-se entendido que, em caso de dúvida, a polícia não deve adoptar medidas para a sua proteção.
Assim, é imprescindível que se compreenda o que é ordem pública numa sociedade democrática e pluralista, cheia de ditames e costumes próprios, desta feita, faz-se necessário que o legislador estabeleça normas claras e precisas sobre a matéria, sob pena de se violar diversos direitos fundamentais dos cidadãos.
A função policial está vinculada diretamente à segurança pública, tendo nesta arraigado seu fundamento, a qual se configura como um direito fundamental conforme estabelece a Constituição brasileira vigente bem como nos principais diplomas internacionais sobre direitos humanos.
Importante destacar aqui o conceito de segurança pública trazido por Sousa (2009, p. 30), o qual assim descreve:
A segurança pública corresponde, pois, a um estado que possibilita (viabiliza) o livre exercício dos direitos, liberdades e garantias consagrados na Constituição e na lei. A segurança pública é, simultaneamente, um bem individual e colectivo, tal a sociedade pertence a todos e a cada um.
A segurança pública, pois, está elencada no rol dos direitos fundamentais no estado de direito, sendo este um dos mais essenciais dentro de uma sociedade, ligada diretamente ao direito à vida.
A atuação policial no Estado de direito
A polícia está intimamente ligada a todos os aspectos da vida em comunidade, almejando o desenvolvimento pacífico, observando as peculiaridades de cada região. A atuação policial, por isso mesmo, deve estar sempre balizada pelos princípios constitucionais, sendo impossível desassociar tal atividade dos complexos e diversos interesses da coletividade. Sendo esta pré-requisito para o bom funcionamento do sistema de convivência pública. Nessa convivência pública o homem deve poder gozar de sua liberdade, agindo sem ser perturbado e participar de quaisquer atividades sociais, sem impedimentos e restrições. Ordem pública, em última análise, é a concretização dos valores de convivência postulados pela ordem jurídica, a qual pode e deve balizar o emprego do poder de polícia.
Interpretando as palavras de Prado (2008), tem-se que a polícia é uma das poucas instituições públicas que tem a missão de cumprir tarefas que interessam diretamente a toda a população, entre elas: A manutenção da ordem, a proteção de certos valores aceitos socialmente, a aplicação das leis, a prevenção e repressão ao crime e a defesa das condições necessárias para o exercício das liberdades individuais, constituem-se nos elementos essenciais para a existência de uma sociedade democrática.
Noutro diapasão, tem-se que a difusão dos conceitos de direitos humanos e do exercício da cidadania torna a sociedade cada vez mais exigente no respeito a tais direitos. Desse modo, exige-se do profissional de polícia uma compreensão da diversidade social que possibilite uma conduta orientada por decisões imparciais, por certo, isso possibilitará uma abordagem mais acertada de uma das principais questões da ação do policial, qual seja, a clareza da diferenciação entre violência e uso legítimo da força.
A violência é inábil, desnecessária, ilegítima e ilegal. O uso da força é técnico, necessário, legítimo e legal. Os novos tempos exigem novos comportamentos, conforme Rolin (2012, p. 32):
A evolução está exigindo o abandono, pelas Instituições Policiais Militares, do modelo comportamentalista de formação e desenvolvimento, onde ao policial é ensinado o que fazer, como se fosse um ato mecânico, onde as atividades a serem desenvolvidas são previsíveis, possíveis de serem enumeradas em um manual que deve rigorosamente ser seguido, sem considerar as condições circunstanciais, produzindo uma prática robotizada, caracterizada pela ausência do espaço crítico e da decisão. Passando para um modelo que desenvolva profissionais com visão crítica do seu contexto social e uma qualificação que possibilite uma adequada capacidade de decisão e de mediação de conflitos. Assim, o policial começará a considerar outros princípios na prática e na rua, onde cada caso é um caso e a incerteza é a única verdade, quais sejam a realidade e a razoabilidade, além da já utilizada legalidade.
O grande desafio que se apresenta é a mudança de comportamento do tratamento da segurança pública, onde a concepção jurídica deve abrir espaço a uma concepção social de se fazer polícia, uma vez que a criminalidade e a violência são resultantes, em parte, das condições e relações em sociedade.
Nesse contexto é preciso repensar e reordenar as forças de segurança pública, direcionando-as à promoção da cidadania e afastando-as do juízo de autoproteção constante de seus regulamentos.
De acordo com Bulos (2012), a partir da Constituição Federal de 1988 a segurança pública passa a ter um novo significado, uma vez que o Estado democrático de direito trouxe um novo sentimento de cidadania.
Vale ressaltar que, mesmo que a pressão social recaia particularmente sobre a polícia, Rodrigues (2010), pondera que a missão não cabe unicamente a ela. A correção das desigualdades históricas da sociedade brasileira deve envolver o Estado como um todo, pois segurança não é apenas “coisa de polícia”. Aliás, a própria Carta Magna de 1988 preconiza no artigo 144 caput, que a segurança pública não é apenas direito, mas também responsabilidade de todos.
Importante frisar que, é significativo compreender o que são direitos fundamentais, que não se confundem com garantias fundamentais. Com particular acerto Bulos (2012, p. 522), afirma que:
Direitos fundamentais são o conjunto de normas, princípios, prerrogativas, deveres e institutos, inerentes à soberania popular, que garantem a convivência pacífica, digna, livre e igualitária, independentemente de credo, raça, origem, cor, condição econômica ou status social. Sem os direitos fundamentais o homem não vive, não convive, e, em alguns casos, não sobrevive. Os direitos fundamentais são conhecidos sob os mais diferentes rótulos, tais como direitos humanos fundamentais, direitos humanos, direitos do homem, direitos individuais, direitos públicos subjetivos, direitos naturais, liberdades fundamentais, liberdades públicas etc.
Tratando-se do exercício da função policial, e ao se adentrar o âmbito do poder de que o Estado, e mais especificamente a Administração Pública, dispõe para alcançar seus fins, algumas considerações precisam ser feitas acerca da natureza das prerrogativas de Direito Público atribuídas ao administrador – prerrogativas comumente chamadas de poderes.
A atividade administrativa e suas prerrogativas: a natureza do poder
Sobre os poderes da Administração Pública, Nohara (2019, p. 115), esclarece que:
Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém prerrogativas ou poderes que lhe permitem sobrepor o interesse público ao privado, de acordo com o princípio da supremacia do interesse público. Tais poderes relacionam-se com o desempenho da função administrativa, pois sem eles não seria possível sujeitar as vontades particulares ao interesse geral.
No entanto, na medida em que o cidadão é colocado no patamar de protagonista e, portanto, à categoria de cidadão, deve haver a noção de participação, impessoalidade e, principalmente, de legitimidade da ação estatal. Daí que se entende que os poderes administrativos representam parte da manifestação das funções estatais conforme explica Mello (2010, p. 71): “existe função quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem, necessitando, para tanto, manejar poderes requeridos para supri-la”.
Estado de direito
O Estado de direito, se traduz pela máxima de que o poder da lei está acima da lei do poder. É o chamado império da Lei. Nesse modelo, o Estado cria a lei e, ao mesmo tempo, se submete a ela. Vale ressaltar que a lei limitadora do poder, é aquela escrita, codificada e aprovada pelo Estado, por meio do órgão competente, sendo a esta a única capaz de limitar a ação estatal.
Insere-se aqui o papel exercido pela Constituição Federal, pois, além de se constituir em um Estado Democrático de Direito, o Brasil funda-se nos conceitos de um Estado Constitucional, organizado e regido por uma Constituição, sob a qual toda e qualquer lei criada deve seguir os seus ditames, sob pena de nulidade.
O Estado Constitucional de Direito, assim, referimos, se caracteriza pela supremacia da Constituição, e, dentro desta, pela supremacia da dignidade da pessoa e dos direitos fundamentais, de inspiração convencional internacional, bem como pela consagração da efetiva funcionalidade das autoridades públicas e poderes do Estado Democrático para garantir o desfrute desses direitos e garantias ditos fundamentais. As leis possuem, assim, a função de concretizar os valores estabelecidos na Constituição, muito embora esse dever de harmonia nem sempre seja respeitado. Às vezes, porém, essa harmonia depende da realização de um raciocínio hermenêutico, a fim de se coadunar determinada regra legal com as diretrizes constitucionais.
O fato é que um Estado Constitucional deve proporcionar o foco central no cidadão e a garantia de seus direitos fundamentais como elo basilar de toda a estrutura política que conduz a dinâmica social em todos os seus moldes e segmentos. Logo, o Estado democrático/constitucional de direito, deve manifestar uma política de atuação apta a garantir o respeito não só às liberdades civis e direitos individuais, mas também, pelas garantias fundamentais, fixando uma efetiva proteção jurídica.
Quando se discute os princípios de um Estado constitucional, não se pode deixar de lado a Teoria do Garantismo Penal, que, conforme descrita por Ferrajoli (2010, p. 859), “pode ser entendido de três formas distintas, mas correlacionadas: como um modelo normativo de Direito, como uma teoria crítica do Direito, e como uma filosofia política”.
O garantismo penal, portanto, deve ser utilizado para a realização de uma democracia avultada, com o devido respeito aos direitos fundamentais, limitando o direito de punir do Estado.
Em função do que se acaba de dizer, salienta Mello (2010), que o poder no Direito Público contemporâneo, só pode auferir um lócus legítimo se for tomado como algo instrumental e indispensável para tornar viável o cumprimento do dever de atingir a finalidade que a lei lhe prescreve.
Não podemos mais aceitar uma interpretação retrospectiva dos direitos fundamentais, nos transformando em repetidores de interpretações eivadas de um vício redibitório impregnado. Não podemos mais compactuar com interpretações divorciadas das diretrizes do Estado Democrático de Direito. Devemos realizar uma interpretação prospectiva, na qual o ponto de equilíbrio deve ser buscado na Constituição Federal e no sistema Internacional de Direitos Humanos.
Polícias Administrativa e Judiciária
Lembrando as lições de Bobbio (2000, p. 934), percebe-se que o poder pode ser “simples possibilidade (Poder potencial)”, ou, ainda, “o poder efetivamente exercido (Poder em ato ou atual). O Poder em ato (atual) é uma relação entre comportamentos”. Na mesma linha, o Poder de Polícia pode ser visto como abstrato e informador da atividade policial, e esta, significando a atualidade do poder, sua materialização. Senão vejamos o que diz Cretella Júnior (1999, p. 3), segundo o qual o poder de polícia:
(…) é o pressuposto ou antecedente lógico da polícia, sendo o primeiro algo in potentia e o segundo algo in actu. Abstrato, o poder de polícia concretiza-se na polícia, força organizada visível, cuja ação se faz sentir no mundo e no mundo jurídico.
Faz-se necessário distinguir o exercício deste poder pela Administração daquele que ocorre pelo Judiciário. No primeiro caso, tem-se uma ação preventiva. Na segunda, um agir repressivo desempenhado por um organismo que acumula a função preventiva (da Administração) e a repressiva. O exercício essencialmente preventivo do poder de polícia caracteriza a polícia administrativa, enquanto o atuar de forma repressiva fica à cargo da polícia judiciária.
Nesse sentido Sousa (2016, p. 33), destaca que “A atividade policial é essencialmente prevenção do perigo. Esta atividade está a cargo primeiramente da Administração pública, mais concretamente das autoridades administrativas de ordem (ou de boa ordem), tradicionalmente chamadas autoridades de polícia administrativa”.
Mello (2010, p. 827), complementa que: “O que efetivamente aparta a polícia administrativa de polícia judiciária é que a primeira se predispõe unicamente a impedir ou paralisar atividades antissociais enquanto a segunda se preordena à responsabilização dos violadores da ordem jurídica”.
Destacamos o posicionamento de Silva (2002, p. 754-755), o qual se transcreverá na íntegra:
A polícia de segurança que, em sentido estrito, é a polícia ostensiva, tem por objetivo a preservação da ordem pública e, pois, “as medidas preventivas que em sua prudência julga necessárias para evitar o dano ou o perigo para as pessoas”. Mas, apesar de toda vigilância, não é possível evitar o crime, sendo pois necessária a existência de um sistema que apure os fatos delituosos e cuide da perseguição aos seus agentes. Esse sistema envolve as atividades de investigação, de apuração das infrações penais, a indicação de sua autoria, assim como o processo judicial pertinente à punição do agente. É aí que entra a polícia judiciária, que tem por objetivo precisamente aquelas atividades de investigação, de apuração de infrações penais e de indicação de sua autoria, a fim de fornecer os elementos necessários ao Ministério Público em sua função repressiva de condutas criminosas, por via de ação penal pública.
Não se pode desconsiderar que as funções exercidas pela Polícia Judiciária não se igualam às da Polícia Administrativa (ostensiva). Enquanto esta tem a função de assegurar a ordem pública, aquela tem o dever de assegurar a concretização da justiça.
A discricionariedade administrativa no Estado democrático de direito – reflexos e limites do poder de polícia
Diferente dos ideais do filósofo inglês Hobbes (2006), que em suas ideias defendia o absolutismo, ou seja, a concentração do poder nas mãos de um só indivíduo, o soberano, que seria a autoridade máxima do Estado e controlaria a vontade dos demais, o atual Estado seguiu rumo diferente, valorizando a divisão do poder, igualando todos os indivíduos e constituindo. Surgiu daí a ideia da tripartição dos poderes que combinada com a ideia de democracia pensada por Rousseau formam o Estado Democrático de Direito.
Daí vem o dever da Administração em procurar meios para que os direitos e liberdades dos seus cidadãos e da coletividade em geral, não sejam violados por outros, mantendo desta forma a soberania do interesse público sobre o privado. Surge daí a ideia do poder de polícia, que é uma prerrogativa usada pela Administração Pública para a manutenção da ordem, ou seja, das limitações impostas pelo Estado para que o direito coletivo não seja suprimido pelo direito do particular, com a intenção de salvaguardar o bem-estar social.
Para Meirelles (2006, p. 131), poder de polícia “é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”. Completa o seu raciocínio lecionando que:
(…) é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual. Por esse mecanismo, que faz parte de toda a Administração, o Estado detém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança nacional.
Nada obstante acolherem-se hipóteses de discricionariedade no poder de polícia, nas quais o administrador poderá escolher qual entre as medidas aceitáveis deve ser adotada, no estado de direito, esta deverá sempre resguardar a lógica de que tal discricionariedade se submete aos ditames legais e se conformar aos princípios que regem a atividade administrativa.
Nesse diapasão, Di Pietro (2007, p. 196), assevera que: “Isto significa que os poderes que exerce o administrador público são regrados pelo sistema jurídico vigente”, não devendo o mesmo transpor esses limites, o que seria ilegal.
Da exposição ora realizada sobre a discricionariedade no poder de polícia, deduz-se claramente que tal poder, como qualquer outro que o povo atribua ao Estado, está sujeito a limitações que condicionam a sua atividade.
Se, em ocasião qualquer, o exercício do poder de polícia vem a exorbitar dos limites estatuídos ou dos parâmetros essenciais da composição dos direitos, configura-se o desvio, abuso ou excesso de poder.
Do Direito Comparado
Desde os primórdios a comparação, ainda que destituída de método ou da cientificidade que passaram a adotar nos últimos dois séculos, suas origens oficiais remontam ao século XIX. Assim anotado por Leme (1960. p. 59), “a coleta de materiais e fontes jurídicas é uma prática que remonta ao século V d.C. No entanto, Anselm Feuerbach (1775-1833) possui a primazia de haver lançado de fato os fundamentos da Ciência do Direito Comparado”.
Sobre a origem do Direito Comparado Pizzorusso (1987, p. 89) esclarece que:
(…) ainda que a comparação entre os diferentes ordenamentos jurídicos tenha sido praticada pelos juristas desde a Antiguidade, a reflexão sistemática sobre ela e a tentativa de individualizar um campo específico de estudos e de ação prática próprio do “direito comparado” é relativamente recente e seu início pode-se remontar aos últimos anos do século XIX.
O Direito Comparado pode assumir a forma de uma disciplina científica, uma matéria autônoma ou de um método de estudo dos ordenamentos jurídicos, o qual tomou dimensões diversas para os grandes comparatistas dos séculos XIX e XX, como o inglês Henry James Sumner-Maine (1822-1888) e o austro-húngaro Ernst Rabel (1874-1955).
Na análise de Almeida (1998, p. 9), a princípio, “o direito comparado (ou estudo comparativo de direitos) é a disciplina jurídica que tem por objeto estabelecer sistematicamente semelhanças e diferenças entre ordens jurídicas”.
Nesse sentido é que, na execução desse trabalho pretendemos usar o Direito Comparado como ponto referencial para alcançarmos nossos objetivos.
Quando se trata de segurança pública, por se tratar de um direito fundamental dos cidadãos, pressupõe que deve existir “acordo” de cooperação entre os povos de forma que todos possam usufruir de tal direito, assim, os Estados devem buscar aprender com aqueles que já possuem sistemas mais aperfeiçoados e modernos. Para Sousa (2016, p. 258):
Sobretudo nos últimos anos tem-se procurado intensificar a cooperação entre as polícias europeias no seio da Interpol, da Europol e de acordos internacionais como a Convenção Schengen. Ainda não existem dados seguros sobre as reais vantagens de algumas medidas que foram tomadas, sendo, no entanto, certo que a abolição de fronteiras no âmbito da Convenção Schengen não significou aumento da criminalidade na Europa, como muitos temiam.
Buscar aprender com essas experiências deve ser meta a ser buscada por países como o Brasil que amarga na busca de soluções aos graves problemas experimentados.
3- Conclusão
A Função Policial é essencial para manter a paz social na comunidade, é o principal ente governamental responsável pela promoção dos direitos humanos dentro de uma sociedade democrática.
Frente ao dever constitucional do Estado em procurar meios para que os direitos e liberdades dos seus cidadãos, da coletividade, não sejam violados por uma minoria de indivíduos, mantendo desta forma a soberania do interesse público sobre o privado, faz-se urgente buscar soluções aos problemas públicos e notórios de insegurança, em especial com o avanço do crime organizado no País.
Por fim, ousamos afirmar que o Direito Comparado pode ser sim um dos caminhos para se iniciar o debate sobre a atuação policial frente às efetivas críticas às Forças Policiais brasileiras.
4- Referências
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1Bacharel em Direito pela Universidade Nilton Lins do Amazonas. Pós-graduada em Direito Penal e Processo Penal pelas Faculdades Integradas de Jacarepaguá do Rio de Janeiro. Advogada. Policial Civil do Estado do Amazonas. Contato: alinekcbarros@gmail.com
2Bacharel em Direito pelo Instituto Camilo Filho-ICF. Especialista em Direito Penal e Processual Penal. Especialista em Direito Público com ênfase em Direito Penal. Curso Superior de Polícia. Foi Agente Penitenciário Federal. Foi delegada de Polícia Civil do Paraná. Delegada de Polícia Civil do Amazonas, desde 2011. Contato: alynnem@hotmail.com
3Bacharel em Pedagogia pela Universidade Federal do Amazonas e em Direito pela Escola Superior Batista do Amazonas. Pós-graduada em Direito Eleitoral pela Universidade Cândido Mendes e Design Propaganda e Marketing pela Universidade Federal do Amazonas, Mestre em Resolução de Conflitos e Mediação, com ênfase em Segurança Pública. Advogada. Policial Civil do Amazonas. Professora de Legislação Penal Especial. Contato: ribeiroeliete@hotmail.com, eliete.ribeiro@policiciacivil.am.gov.br
4Bacharel em Administração pela Universidade Federal do Amazonas e em Direito pela Faculdade Martha Falcão/Devry. Especialista em Políticas de Enfrentamento à Violência Doméstica. Especialista em Segurança Pública e Inteligência Policial. Policial Civil do Estado do Amazonas. Atuou como tutora de Educação à Distância no curso de Administração da Universidade Federal do Amazonas. Contatos: katiacristinavasques@yahoo.com.br, kvasques@policiacivil.am.gov.br